Ministerie van Buitenlandse Zaken
---
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den
Haag Directie Culturele Samenwerking, Onderwijs en Onderzoek
Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 26 april 2002 Auteur Corien Sips
Kenmerk DCO/124-02 Telefoon +31(0)703485008
Blad /2 Fax +31(0)703484716
Bijlage(n) 1 E-mail corien.sips@minbuza.nl
Betreft Toezegging interdepartementaal beleidskader Nederlandse historische
scheepsvondsten en -vindplaatsen in buitenlandse kustwateren
Zeer geachte Voorzitter,
Zoals toegezegd in de schriftelijke beantwoording van de lijst van vragen
m.b.t. hoofdstuk V van de Rijksbegroting 2002 d.d. 15 oktober 2001 (TK,
28000 V, nr. 12, vraag 225), doen wij u hierbij het interdepartementaal
beleidskader 'Nederlandse historische scheepsvondsten en scheepsvindplaatsen
in den vreemde' toekomen.
Het beleidskader is opgesteld door een ambtelijke werkgroep van de
ministeries van Buitenlandse Zaken, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en
Financiën onder voorzitterschap van Buitenlandse Zaken. Deze werkgroep is
ingesteld nadat de drie departementen gezamenlijk hadden geconstateerd dat
er knelpunten waren in de besluitvorming in Nederland over het beheer van
Nederlandse historische scheepsvondsten en -vindplaatsen in buitenlandse
kustwateren. Het voornaamste knelpunt betrof het ontbreken van een eenduidig
beleidskader, waardoor sprake was van ad hoc beleid.
Het beleidskader sluit aan bij vigerend internationaal en nationaal beleid
en omvat uitgangspunten die bij een beheersbeslissing over een scheepsvondst
of -vindplaats in acht moeten worden genomen. Het beleidskader zal leiden
tot consistent beleid, waarbij meer dan voorheen beheersbeslissingen
gebaseerd worden op een zorgvuldige, integrale belangenafweging. Het
beleidskader geldt voor nieuwe gevallen, voor gevallen die thans bij de
betrokken departementen in behandeling zijn en voor eventuele verlenging van
beheersbeslissingen bij oude gevallen. Bij de voorbereiding en uitvoering
van de beheersbeslissing worden de relevante buitenlandse autoriteiten
betrokken.
In het beleidskader is voorzien dat een commissie van vertegenwoordigers van
de drie betrokken departementen de beheersbeslissing zal voorbereiden. Deze
commissie zal tevens procedures ontwikkelen m.b.t. het totstandkomen van een
beheersbeslissing en monitoring van de uitvoering. Uw Kamer wordt binnen
twee jaar over de voortgang gerapporteerd.
De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
drs. D. A. Benschop
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
dr. F. Van der Ploeg
De Staatssecretaris van Financiën,
drs. W. J. Bos
Interdepartementaal beleidskader
Nederlandse historische scheepsvondsten en scheepsvindplaatsen in den
vreemde
Met het beheer van Nederlandse historische scheepsresten in het buitenland
zijn uiteenlopende belangen gemoeid. Niet alleen de archeologische,
cultuurhistorische waarde van het erfgoed is immers van belang. Het beheer
van (onderwater)erfgoed kent tevens privaatrechtelijke aspecten. Ook de
betrekkingen tussen Nederland en de betrokken kuststa(a)t(en) spelen een
aanzienlijke rol, zeker aangezien de lokale belangen van de kuststaat in
meer of mindere mate strijdig kunnen zijn met specifieke belangen van
Nederland of met de rechtsmachtverdeling in het VN Zeerechtverdrag, met
alle mogelijke negatieve implicaties van dien ten aanzien van een reeks
belangrijke gebruiksfuncties van de zee. Beleid aangaande Nederlands
onderwatererfgoed in het buitenland overschrijdt dus per definitie zowel
geografische grenzen als de grenzen tussen traditionele beleidsterreinen.
Bij de vormgeving en uitvoering van het beleid zijn dan ook diverse
departementen en diensten in binnen- en buitenland betrokken.
In dit beleidskader zijn de verschillende aspecten in kaart gebracht die
spelen bij het beheer van Nederlands onderwatererfgoed in het buitenland.
Het kader sluit aan bij vigerend internationaal en nationaal beleid en bevat
de algemene uitgangspunten van de Nederlandse rijksoverheid voor de omgang
met Nederlandse scheepsresten in den vreemde. Vervolgens bevat het een
aantal specifieke afspraken voor een zorgvuldige, integrale belangenafweging
op basis waarvan uiteindelijk beheersbeslissingen kunnen worden genomen. Op
die manier legt dit beleidskader een fundament voor een consistent beleid
ten aanzien van Nederlandse scheepsvondsten en scheepsvindplaatsen in den
vreemde.
Algemene Uitgangspunten
Dit beleidskader sluit aan bij internationale verdragen en aanbevelingen en
nationale wet- en regelgeving, te weten:
het VN verdrag inzake het recht van de zee (Montego Bay 1982; Nederland is
partij sinds 1996);
de UNESCO overeenkomst inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk
erfgoed van de wereld (Parijs 1972; ratificatie door Nederland in 1992);
het verdrag van Unidroit inzake gestolen of onrechtmatig uitgevoerde
cultuurgoederen (Rome 1995);
het Europees Verdrag ter Bescherming van het Archeologisch Erfgoed (Valletta
1992) en de toekomstige Wet op de Archeologische Monumentenzorg ( de
aanpassing van de Monumentenwet 1988 ter invoering van het Verdrag van
Valletta in Nederland);
de Annex bij de UNESCO Conventie ter Bescherming van het Cultureel Erfgoed
onder Water (Parijs, 2001). De Nederlandse staat heeft zich evenals de
andere lidstaten van UNESCO politiek gecommitteerd aan deze Annex, die
regels bevat welke geïnspireerd zijn op het hieronder genoemde ICOMOS
Handvest van 1996. Nederland heeft zich overigens van stemming over de
UNESCO Conventie onthouden, maar heeft wel toegezegd de mogelijkheden voor
toetreding tot en implementatie van de conventie te onderzoeken.
de UNESCO Aanbeveling inzake Internationale Uitgangspunten bij
Archeologische Opgravingen (New Delhi 1956);
de Aanbevelingen 848 (1978) en 1486 (2000) van de Raad van Europa, over
respectievelijk het onderwatererfgoed en het maritieme erfgoed;
het ICOMOS Handvest voor Bescherming en Beheer van het Archeologisch Erfgoed
(Stockholm 1990) en het ICOMOS Handvest voor Bescherming en Beheer van
Cultureel Erfgoed onder Water (Sofia 1996).
Het archeologiebeleid van de Rijksoverheid binnen Nederland is gericht op
het veiligstellen van de samenhang van archeologische vondsten in hun
context. Dit betekent in concreto dat steeds gestreefd wordt naar behoud in
situ. Pas wanneer duurzaam behoud in situ niet mogelijk is, komt het
veiligstellen door opgraving en samenhangend behoud van
opgravingsdocumentatie en roerende monumenten ex situ in beeld.
Dit principe is tevens van toepassing op scheepsvondsten en scheepsvindplaatsen die tot het archeologisch erfgoed gerekend worden, ongeacht waar ter wereld zij zich bevinden. Voor het beoordelen of een archeologische vindplaats al dan niet in situ behouden kan en moet worden, wordt gebruik gemaakt van een aantal criteria, bijgevoegd als Bijlage. Een beoordeling van de specifieke archeologische waarde is daarbij essentieel
Bij de beoordeling van archeologische waarden wordt gebruik gemaakt van een
aantal criteria, toegelicht inde bijlage. Deze beoordeling is een
vakinhoudelijke deskundigheid, die de Unesco Conventie en de Annex daarbij
toewijzen aan een 'competent authority'. Aanbeveling 848 van de Raad van
Europa spreekt van 'a single authority...dealing with both land and
underwater finds'.
Bij het uitvoeren van het beleid met betrekking tot scheepsvondsten en
scheepsvindplaatsen in den vreemde wordt het behoud van goede buitenlandse
betrekkingen in acht genomen.
De vindplaats van een historisch scheepswrak van Nederlandse origine is een
tastbare herinnering aan het gemeenschappelijk verleden van de betreffende
kuststaat en Nederland. Het is van belang conform het Gemeenschappelijk
Cultureel Erfgoedbeleid de politieke en lokale betrokkenheid van de
kuststaat bij dit gezamenlijk erfgoed te bevorderen.
De effectiviteit van het archeologiebeleid is het hoogste wanneer ter
plaatse, met inzet van de lokale archeologische infrastructuur, invulling
wordt gegeven aan de algemene, mondiaal erkende, principes. Regel 8 van de
Annex bij de Unesco Conventie luidt dan ook: "International cooperation in
the conduct of activities directed at underwater cultural heritage shall be
encouraged in order to further the effective exchange or use of
archaeologists and other relevant professionals".
Uitgangspunten betreffende eigendom
Onder inachtneming van bovenstaande algemene uitgangspunten zijn de volgende
uitgangspunten betreffende eigendom van toepassing.
De in de betreffende kuststaat geldende monumentenwetgeving wordt
gerespecteerd.
M.b.t. bepaalde 'Nederlandse' scheepsvondsten die tot het erfgoed gerekend
worden, in het bijzonder zaken die eertijds de V.O.C. toebehoorden, is de
Nederlandse Staat eigenaar op grond van doorlopend historisch eigendom. Deze
eigendom heeft betrekking op discrete zaken, zoals schip en/of lading, niet
op de samenhang in de (archeologische) context. Bij een onverstoorde,
beschermenswaardige vindplaats is de historische eigendom vrijwel nooit
eenduidig vast te stellen.
De Nederlandse Staat zal het eigendomsrecht in het internationale verkeer
doen gelden om het archeologiebeleid waar mogelijk te ondersteunen, op een
wijze die strookt met de internationale afspraken en niet schadelijk is voor
de goede buitenlandse betrekkingen.
De Nederlandse Staat kan het eigendomsrecht doen gelden om beslag te leggen
op ongeautoriseerd uit archeologische context verwijderde goederen, met
inachtneming van het Volkenrecht.
De Nederlandse Staat zal het eigendomsrecht doen gelden om met buitenlandse
autoriteiten tot overeenstemming te komen over het belang, de bescherming,
de behandeling en het beheer van specifieke monumenten. Het wederzijdse
karakter van gemaakte afspraken zal worden vastgelegd.
Het eigendomsrecht zal niet worden ingeroepen op een wijze die, in de hoop
scheepsresten te kunnen identificeren, het verstoren van archeologische
vindplaatsen stimuleert.
Het eigendomsrecht zal niet worden ingeroepen op een wijze die activiteiten
legitimeert die strijdig zijn met de uitgangspunten van het
archeologiebeleid.
Het eigendomsrecht kan ten bate van het duurzaam veiligstellen van
samenhang in context contractueel worden overgedragen aan buitenlandse
instellingen op het gebied van monumentenbescherming.
Contractuele overdracht van eigendom aan private partijen zal alleen in uitzonderlijke gevallen worden overwogen, waarin verstoring van de vindplaats onontkoombaar is en eigendomsoverdracht de beste wijze is om de archeologische kwaliteit van de werkzaamheden en het bijeenhouden van opgravingsdocumentatie en roerende monumenten ex situ te garanderen.
Beheersbeslissingen
Bij het nemen van beheersbeslissingen met betrekking tot Nederlands
onderwatererfgoed in het buitenland worden bovenstaande uitgangspunten in
acht genomen.
Een beheersbeslissing heeft betrekking op een specifieke scheepsvondst of
scheepsvindplaats. Onder beheersbeslissingen vallen besluiten die de vondst
of vindplaats beïnvloeden, zoals besluiten tot behoud in situ of behoud ex
situ, eventuele aanvullende voorwaarden of maatregelen daarbij en middelen
of strategieën daartoe.
Een beheersbeslissing wordt voorafgegaan door een zorgvuldige analyse van de
verschillende aspecten van de scheepsvondst of scheepsvindplaats door de
verantwoordelijke departementen:
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is verantwoordelijk voor
de analyse van het cultuurhistorische aspect van de archeologische vondst en
beoordeelt daartoe in samenwerking met competent authorities in de
betreffende kuststaat de archeologische waarden zoals beschreven in de
Bijlage.
De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het privaatrechtelijk
beheer van staatseigendommen en maakt de analyse van de privaatrechtelijke
aspecten van eventuele beheersbeslissingen.
De minister van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de analyse van
de mogelijke consequenties van de archeologische vondst en eventuele
beheersbeslissingen voor de betrekkingen tussen de betreffende
kuststa(a)t(en) en Nederland.
Het gewicht van de verschillende in artikel 20 genoemde aspecten wordt na
analyse door de verantwoordelijke departementen integraal afgewogen door een
commissie waarin vertegenwoordigers van de ministeries van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen, Buitenlandse Zaken en Financiën zitting hebben.
Een beheersbeslissing wordt steeds genomen op basis van de in artikel 21 genoemde integrale afweging, door de drie verantwoordelijke bewindspersonen gezamenlijk onder coördinatie van de minister van Buitenlandse Zaken.
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
drs. D. A. Benschop
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
dr. F. Van der Ploeg
De staatssecretaris van Financiën
drs. W. J. BosBijlage bij Beleidskader Nederlandse historische
scheepsvondsten en scheepsvindplaatsen in den vreemde
Afwegingskader behoud archeologische waarden
De afweging of een archeologische vindplaats al dan niet in situ behouden
kan en moet worden, kan over het algemeen alleen integraal gemaakt worden.
Dat wil zeggen dat de afweging plaats vindt door het belang van het erfgoed
te wegen tegen andere ter plaatse geldende belangen en tegen factoren die
zich tegen behoud in situ verzetten.
Bij het vaststellen van het archeologisch belang wordt gebruik gemaakt van
een procedure van waardering waarin drie aspecten worden meegewogen:
belevingswaarde, fysieke kwaliteit en inhoudelijke kwaliteit.
Principieel gaat het daarbij niet om waardering van losse oude voorwerpen,
maar om samenhang in context. Het is de samenhang tussen overblijfselen en
sporen in de omgeving die bepalend is voor de specifiek archeologische
waarde. Dit geldt voor scheepsvindplaatsen op dezelfde wijze als voor andere
archeologische monumenten. De bedoelde samenhang is immers de meest
kwetsbare eigenschap van het archeologisch erfgoed.
SCHEMA
Waarden Criteria
Beleving Schoonheid
Herinneringswaarde
Fysieke kwaliteit Gaafheid
Conservering
Inhoudelijke kwaliteit Zeldzaamheid
Informatiewaarde
Ensemblewaarde
Representativiteit
De waardering op basis van belevingsaspecten is een waardering vanuit een
maatschappelijk standpunt. Zij behelst de waardering op de criteria
schoonheid en herinneringswaarde. Voor onder water gelegen vindplaatsen aan
het bodemoppervlak is relevant of zij bezoekbaar en dus beleefbaar zijn. In
een hele reeks landen is inmiddels ervaring opgedaan met opname van
scheepsvindplaatsen in bezoekroutes voor toeristische duikbootexcursies of
opname in bewegwijzerde 'heritage trails' voor sportduikers.
De waardering op basis van fysieke kwaliteit vindt plaats op grond van de
criteria gaafheid en conservering. Hiervan wordt op basis van de
voorliggende gegevens een inschatting gedaan. Relevant voor het
afwegingskader zijn voorts de factoren die de conserveringstoestand
beïnvloeden en de mate waarin eventuele degradatieprocessen met eenvoudige
maatregelen kunnen worden gekeerd. Het is daarom gebruikelijk dat een
waarderingsrapport aandacht besteedt aan de 'bedreigingen' waaraan de
integriteit van de vindplaats bloot staat en aanbevelingen omvat om deze
bedreigingen weg te nemen.
De waardering op basis van inhoudelijke kwaliteit geschiedt op grond van de
criteria zeldzaamheid, informatiewaarde, ensemblewaarde en
representativiteit.
Ten aanzien van de waardering van vindplaatsen van VOC-schepen valt op te
merken dat zij voor de Nederlandse samenleving een hoge herinneringswaarde
vertegenwoordigen en dat de zeldzaamheid enorm is toegenomen sinds de
popularisering van de duiktechniek na de Tweede Wereldoorlog. Door gericht
zoeken en het ontbreken van een samenhangend, op behoud gericht
internationaal beleid zijn ca. 40 vindplaatsen in deze specifieke categorie
onherroepelijk geruimd en zijn slechts een viertal vindplaatsen zo goed als
integraal behouden.
Als de uitkomst van de waardering is dat de vindplaats onvoldoende
belevingswaarde, fysieke en inhoudelijke kwaliteit bezit om behoudenswaard
te worden geacht is er geen reden tot verdere actie en geen bezwaar tegen
ruiming of andere veranderingen ter plaatse.
Is de uitkomst dusdanig dat er sprake is van een behoudenswaardige
vindplaats, dan wordt het archeologische belang afgezet tegen andere
belangen ter plaatse. Dit gebeurt met behoud in situ als uitgangspunt en met
het veiligstellen door opgraving als alternatief. Het is in belangrijke mate
de taak van de 'competent authorities' ervoor zorg te dragen dat het
archeologische belang wordt meegewogen in het afwegingskader voor de
ruimtelijke ordening en dat bij de afweging van ruimtelijke claims rekening
wordt gehouden met het erfgoed en de mogelijkheden van behoud in situ. Dit
geldt ten aanzien van ruimtelijke claims en ontwikkelingen zoals mijnbouw,
landaanwinning, kustverdediging, havenuitbreiding of de aanleg van kabels en
pijpleidingen, maar ook ten aanzien van belangen in het reguliere
waterbeheer, zoals hinder voor de scheepvaart, de belangen van de visserij
of overwegingen van veiligheid en openbare orde.
Als inpassing van de archeologische waarden in de ruimtelijke ontwikkelingen
of het reguliere waterbeheer niet goed mogelijk is, kan tot opgraving
worden besloten. Deze zal moeten worden uitgevoerd conform de criteria van
de Annex van het UNESCO-verdrag. Dit houdt onder meer in dat een projectplan
moet worden opgesteld, waarin de volgende aspecten worden uitgewerkt en
toegelicht :
het voorafgaande onderzoek;
de projectdoelstelling en beoogde resultaten;
de te volgen methodologie en de te hanteren methoden en technieken;
de financiering;
het tijdschema;
de samenstelling van het projectteam (kwalificaties, verantwoordelijkheden,
ervaring);
de planning voor de onderzoeksfase die op het veldwerk volgt;
de aanpak van stabilisering en conservering van artefacten en vindplaats;
een beheerplan voor de vindplaats voor de duur van het gehele project;
de opzet van de documentatie;
een veiligheidsplan;
een milieuplan;
samenwerkingsafspraken met musea en andere instellingen, i.h.b.
wetenschappelijke instellingen;
de verslaglegging;
de deponering en archivering van documentatie en vondsten; en
een publicatieplan.
Ook bij verwijdering uit het zgn. "bodemarchief" blijft de samenhang een
belangrijk waardebepalend aspect. In het specifieke geval van een
scheepsvindplaats omvat een integraal vondstcomplex zeer diverse elementen.
Naast omgevingsmonsters gaat het om :
a. Schip met rondhout en staand en lopend want (tuigage)
b. Uitrusting
- scheepsuitrusting
- bedrijfsuitrusting
- militaire uitrusting
c. Inventaris
- documentatie en schrijfgerei
- navigatiemiddelen
- gereedschap
- huisraad
- kombuisgoed
- eet- en drinkgerei
- victualie
d. Persoonlijke bezittingen en skeletten
e. Lading, handelswaar of vangst
f. Zogenaamde "non related artifacts"
Hoewel de doorlopende eigendom van uiteenlopende rechthebbenden wordt erkend
is behoud van samenhang en benutting in een openbare collectie het
uitgangspunt.
ICOMOS: International Council on Monuments and Sites.
Zie nota Waardering en selectie van onroerende archeologische
monumenten, ROB, april 1999.
Zie Annex van het UNESCO verdrag betreffende de bescherming van het
cultureel erfgoed onder water.
Zie advies Monumentenraad aan Minister WVC d.d. 22 mei 1984; antwoord
d.d. 8 augustus 1984
===