Vereniging Nederlandse Gemeenten

Prestatievergelijking tussen gemeenten: burgerzaken moet uitdaging oppakken

Gemeenten moeten hun prestaties op het terrein van burgerzaken onderling gaan vergelijken om zo de kwaliteit en de dienstverlening aan de burgers te verbeteren. Dat is de boodschap die drs. C. Pels Rijcken, directeur Bestuurlijke en Juridische Zaken van de VNG, op 19 april meegaf aan de ruim 400 ambtenaren burgerzaken die in Noordwijkerhout het jaarlijkse Burgerzakencongres van de NVVB (Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken) en de VNG bijwoonden.

De oproep aan gemeenten om in de komende tijd aan 'vergelijkend warenonderzoek' te gaan doen, is afkomstig van VNG-voorzitter Deetman, en vloeit rechtstreeks voort uit het manifest Om het vertrouwen van de burger, ambities van de gemeenten voor de periode 2002-2006. Burgers zijn mondiger geworden en vragen van de overheid steeds vaker verantwoording over de geleverde prestaties. Organisaties als de Consumentenbond spelen daarop in met hun activiteiten.

Wanneer het om concrete diensten en producten gaat -zoals bij burgerzaken- is nogal eens de prijs het enige beoordelingscriterium. Voor de kwaliteit van burgerzaken zijn zaken als zorgvuldigheid, fraudebestendigheid, privacybescherming van minstens zo groot belang. Door zelf de prestatievergelijking ter hand te nemen, kan ook dit soort criteria meewegen, aldus Pels Rijcken. Het bestuur van de NVVB en de VNG hebben afgesproken om daarvoor gezamenlijk een aanpak te ontwikkelen. Binnenkort starten de voorbereidingen.

Speech mevr. drs. C. Pels Rijcken voor het VNG/NVVB-congres d.d. 19 april 2002 te Noordwijkerhout Embargo tot vrijdag 19-4-2002, 13.30 uur

Alleen gesproken woord geldt

Dames en heren,

Op 15 januari jl. kopte de voorpagina van de Volkskrant: Gemeentelijke tarieven burgerzaken verschillen hemelsbreed. Voor de zoveelste keer werd de indruk gewekt dat de prijs het enige is dat telt bij de beoordeling van de gemeentelijke dienstverlening. En tussen de regels door lees je dan ook altijd de mening dat gemeenten deze tarieven wel zullen beschouwen als een melkkoe. Pikante van dat artikel was bovendien dat het gebaseerd was op gegevens van het VNG-onderzoeksbureau SGBO. Met zulke vrienden heb je geen vijanden meer nodig, zegt men dan wel eens. Toch heeft de journalistieke aanpak in dat artikel en de reeks Gemeenten gemeten die er op volgde, ons wel aan het denken gezet over zaken als kwaliteit van dienstverlening, prestatievergelijking tussen gemeenten als stimulans voor kwaliteitsverbetering, verbeteren van transparantie en verantwoording, enzovoort.

Vandaag wil ik u een aantal zaken voorleggen dat daaruit is voortgekomen. Om maar gelijk de schijn weg te nemen dat wij als gemeenten bang of boos zouden moeten zijn over de hiervoor genoemde krantenartikelen: ik vind dat wij prestatievergelijking juist niet als een bedreiging moeten zien. Gemeenten in het algemeen en zeker ook de afdelingen Burgerzaken moeten mijns inziens de uitdaging aangaan en zelf een aantal stappen zetten.

Het bestuur van de NVVB en de VNG hebben reeds een principe-afspraak gemaakt om dat pad op te gaan en ik wil van deze gelegenheid gebruik maken om daar alvast een voorzet voor te geven.

Maar eerst wil ik stilstaan bij de bredere context van de kwaliteit van het werkterrein van burgerzaken. Vervolgens zal ik mijn verhaal toespitsen op het onderwerp prestatievergelijking om dan te eindigen met enkele ideeën over de manier waarop wij dat op het terrein van burgerzaken zouden kunnen aanpakken.

Dames en heren,

Burgemeesters en wethouders, maar ook bestuurskundigen, hebben veelal geen idee van de complexe organisatie die schuilt achter de loketten van Burgerzaken. Zij missen vaak inzicht in wat er nodig is aan menskracht en organisatie om de kwaliteit van de hele keten van de identiteitsinfrastructuur te blijven waarborgen. Zij kijken vaak alleen naar de voorkant, de dienstverlening aan de loketten, en lijken er maar op te vertrouwen dat wat daarachter gebeurt wel in orde zal zijn. U weet beter dan wie ook dat dat inzicht wel nodig is om de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur te verbeteren en toekomstbestendig te maken.

Professor Snellen, de man die zijn naam heeft gegeven aan de Adviescommissie Modernisering GBA, heeft dat aan den lijve ondervonden: hij heeft ooit opgemerkt dat het terrein waarop de GBA zich beweegt veel uitgebreider is dan de commissieleden hadden voorzien. Tegelijk was ook de wens om aan de voorkant voor burgers, maar ook voor afnemers - betere dienstverlening te realiseren een belangrijke drijfveer voor de modernisering.

Professor Snellen had aan het begin van zijn werkzaamheden voor de Adviescommissie al het standpunt ingenomen dat hij zich niet wil laten opjutten door de vele mogelijkheden van nieuwe technologieën, maar dat hij daarvan wel optimaal gebruik wil maken. Daarmee heeft hij precies het spanningsveld aangegeven waarin we zitten als het gaat om kwaliteitsverbetering.

Het gebruik van internettechnologie voor de identiteitsinfrastructuur maakt een betere koppeling mogelijk tussen bestanden waardoor de serviceverlening voor de burger in belangrijke mate kan worden verbeterd. Maar dat stelt weer bijzondere eisen aan de technische en juridische waarborgen voor de uitwisseling van persoonsgegevens. Ik heb het in de eerste plaats natuurlijk over de modernisering van de GBA zelf, maar het speelt op alle terreinen waarbij GBA-gegevens worden gebruikt. Gisteren heeft u daarvan een aardige illustratie kunnen meemaken: de heer Spijers die een boeiend betoog heeft gehouden over de mogelijke aanpak van identiteitsfraude waarbij de ICT optimaal wordt benut, en de visie van het College Bescherming Persoonsgegevens, verwoord door de heer Hustinx, die de juridische waarborgen stevig heeft neergezet.

Op veel andere gebieden vinden soortgelijke ontwikkelingen plaats. Er zijn bijvoorbeeld wetsvoorstellen in behandeling die de elektronische handel en handtekening juridisch houdbaar maken. Ook wordt de Algemene wet bestuursrecht zodanig aangepast dat communicatie tussen overheden onderling en tussen burger en overheid een juridische basis krijgen. Dit vormt bijvoorbeeld weer een basis voor het digitaliseren van bestemmingsplannen. Een belangrijk voordeel van gedigitaliseerde bestemmingsplannen is dat voor burgers en bedrijven een beter zicht ontstaat op de mogelijkheden en belemmeringen die de overheid biedt of van plan is vast te stellen. De burger raakt hierdoor ook sterker betrokken bij de planvorming.

Een sterkere betrokkenheid van de burger. Dat is ook een van de achtergronden van het project Kiezen op Afstand. Dat project heeft als doel om, naast het bestaande kiesproces, de mogelijkheid te creëren om in een virtueel stemlokaal te stemmen. Daarvoor is het noodzakelijk dat een door het GBA gevuld kiezersregister vanaf elke plaats in Nederland geraadpleegd kan worden en dat elke kiesgerechtigde zich betrouwbaar wellicht met behulp van biometrie - kan identificeren.

Uiteraard is in dit kader het programma Stroomlijning Basisgegevens zeer belangwekkend: met dat programma streeft de rijksoverheid naar de totstandkoming van authentieke registraties. De VNG participeert in dat project. De bedoeling is dat burgers en bedrijven hun gegevens maar eenmaal aan de overheid behoeven te verstrekken. Een zestal basisregistraties gaat op die manier een unieke bron vormen voor de gehele overheid, waarvan verplicht gebruik moet worden gemaakt.

Toch laten wij ons op deze terreinen niet opjutten door de vele mogelijkheden van nieuwe technologieën: techniek en regelgeving moeten op elkaar blijven aansluiten. Soms heeft dit juist tot gevolg dat snelheid wordt opgeofferd aan betrouwbaarheid: we zien dat bij de Nieuwe Generatie Reisdocumenten, waar de burger een aantal dagen moet wachten voordat hij zijn nieuwe paspoort in ontvangst kan nemen. Dat wordt geaccepteerd, want men onderkent het belang van een fraudebestendig paspoort. De zogenaamde zelfbewuste burger is dus niet iemand die stante pede bediend wil worden, maar ook iemand die oog heeft voor de eisen waaraan in dit geval een paspoort tegenwoordig moet voldoen.

Dat zegt ons in ieder geval een belangrijk ding: hoe belangrijk de zuiverheid van de GBA ook is, hoe efficiënt en effectief de technische samenwerking tussen verschillende overheden ook vormgegeven kan worden, uiteindelijk gaat het erom dat maatschappelijke problemen zelf op een voor de burger herkenbare en aanvaardbare wijze worden aangepakt.

Kwaliteit is dus niet: u vraagt wij draaien. Kwaliteit wordt niet gemeten naar snelheid, effectiviteit of betrouwbaarheid alleen. De samenhang van deze criteria is het kader waarbinnen de dienstverlening van burgerzaken beoordeeld dient te worden.

Vooral nu bestaat daartoe een noodzaak, wanneer de kritiek vanuit de rijksoverheid op de gemeentelijke dienstverlening op het gebied van burgerzaken verontrustend eendimensionaal begint te worden: het Volkskrantartikel dat zo gemakkelijk aanleiding gaf tot Kamervragen en de minister die zich onder druk gezet weet en begint aan te dringen op een vaste prijs voor het rijbewijs. Alsof dat het enige is waarom het gaat binnen Burgerzaken.

Hoewel je je in alle redelijkheid toch wel kunt afvragen of er niet ook een bandbreedte voor rijbewijzen moet komen. Op een zeker moment zijn erg grote verschillen in leges voor rijbewijzen ook niet meer uit te leggen aan de burger.

Het is mede hierom dat ik ervoor pleit dat gemeenten in hun streven naar kwaliteitsverbetering het aandurven om zich aan elkaar te meten. De bestaande instrumenten, zoals audits, zijn in dit bredere kader dat ik zojuist heb geschetst beperkt en dragen mijns inziens niet veel bij aan het lerend vermogen van gemeenten. Het zijn veelal technische vormen van verantwoording die de burger en de (gemeentelijke) politiek weinig zeggen.

De VNG heeft al een aantal initiatieven genomen om te komen tot prestatievergelijkingen tussen gemeenten. Een voorbeeld is het Platform Kwaliteit Gemeenten waarin wij samenwerken met een dertiental aan gemeenten gerelateerde, niet-commerciële organisaties. De doelstelling van het PKG is nog bescheiden: uitwisseling van kennis en ervaring. Een indicatie van het belang dat aan dit initiatief wordt gehecht is het gebruik van de website van het platform: op het besloten gedeelte van de website vindt een permanente uitwisseling plaats tussen ruim 250 deelnemers. En gemiddeld 800 bezoekers per maand gebruiken de open bronnen die de site biedt. Op 29 mei aanstaande vindt het jaarcongres plaats van het PKG. Het thema is, u raadt het al, benchmarking.

Na deze reclame voor het PKG en het PKG-congres kom ik op het punt van de prestatievergelijking.

De VNG heeft onlangs de ambities van de gemeenten gepresenteerd voor de komende kabinetsperiode. De titel van dat manifest luidt Om het vertrouwen van de burger. Daarin wordt sterk de nadruk gelegd op de noodzaak om de burger inzicht te geven in de prestaties van de gemeenten. Ook het vertrouwen in de overheid komt nu eenmaal te voet en gaat te paard. De burger vraagt - terecht - steeds vaker van de overheid verantwoording over de geleverde prestaties. Een gemeente legt betekenisvol verantwoording af als het de eigen doelen en prestaties afzet tegen die van vergelijkbare gemeenten.

Het instrument benchmarking, uiteindelijk niets anders dan vergelijkend warenonderzoek, stelt organisaties in staat zich te vergelijken met andere (gelijksoortige) organisaties. Deze vergelijking kan betrekking hebben op het werkproces en de vormgeving van de organisatie. Ook kan men producten en diensten die door de organisatie worden geleverd vergelijken. Maar een benchmark kan, evenals andere kwaliteitsinstrumenten, ook informatie opleveren die benut kan worden in de verantwoordingsrelaties richting rijk of burgers.

In verband met de verantwoording aan het rijk wil ik kort wijzen op het SGBO-onderzoek Benchmarking Interbestuurlijke Betrekkingen, in opdracht van BZK, waarbij de VNG ook is betrokken. Het onderzoek is nog gaande. Bekeken wordt in hoeverre de resultaten van de benchmark geschikt zouden kunnen zijn voor het verbeteren van afspraken tussen rijksoverheid en decentrale overheden en zelfs kan dienen ter vervanging van het traditionele toezicht van rijk op gemeenten.Toch is dit voor ons niet het primaire doel. Prestatievergelijkingen zijn wat ons betreft gericht op horizontale kwaliteitsverbeteringen. Het kan niet zo zijn dat we de rijksoverheid handvatten geven om nog meer gegevens van gemeenten te vragen. Prestatievergelijkingen kunnen door gemeenten juist worden gebruikt om hun positie t.o.v. de rijksoverheid te versterken!

Wanneer benchmarking wordt ingezet als verantwoordingsinstrument richting burger bestaat de verleiding om de kwaliteit van het gemeentelijk functioneren uit te drukken in termen van snelheid en daadkrachtig optreden (hoe snel wordt een paspoort geleverd) en efficiency (wat moet dat kosten). We stelden al vast dat deze definitie van kwaliteit van overheidsoptreden wat eenzijdig is. Het veld waarin de overheid opereert is er nu eenmaal geen van grote stappen, snel thuis. En het veld is vaak zeer complex, waar vaak door een proces van vallen en opstaan een adequaat antwoord gegeven kan worden op een beleidsvraagstuk.

Het aardige van een benchmark is dat aan de burger zichtbaar kan worden gemaakt dat kwaliteit ook andere dimensies dan snelheid kent. In het geval van burgerzaken kan het dan gaan om de fraudegevoeligheid van functies bij de afdeling Burgerzaken zelf. Door zichtbaar te maken hoe gemeenten in dit opzicht van elkaar verschillen kan - onder andere! - het verschil in prijs van een document of de snelheid waarmee een aanvraag wordt afgehandeld worden verklaard.

Dit kan leiden tot een kwaliteitsslag bij de afdelingen burgerzaken, maar het maakt ook een transparante verantwoording mogelijk. Prestatievergelijking tussen gemeenten dus als stimulans voor kwaliteitsverbetering bij gemeenten en ter publieke verantwoording.

Daarnet noemde ik het manifest Om het vertrouwen van de burger. Bij de presentatie van dat manifest deed Walter Etty aan de VNG de oproep om het tot haar verantwoordelijkheid te rekenen dat gemeenten verantwoording afleggen. Een recent inventariserend onderzoek naar benchmarking door gemeenten bevestigt dit. Alhoewel gemeenten op brede schaal het nut van benchmarking onderschrijven, nemen gemeenten zelden zélf het initiatief tot een benchmark. De voornaamste belemmering van gemeenten bestaat uit de hoeveelheid werk die het opstarten van een benchmark met zich meebrengt. Daarnaast is het een prijzig instrument. Een benchmark komt wel tot stand wanneer een professionele trekker een concrete benchmark aanbiedt. Voorbeelden te over in dit verband, zoals de benchmark afvalverzameling, die door de branche is opgestart of het Rioned, dat een haalbaarheidsonderzoek benchmark riolering heeft uitgevoerd.

Tussen de NVVB en de VNG is een principe-afspraak gemaakt om te komen tot een prestatievergelijking tussen gemeenten op het terrein van burgerzaken. Het nadrukkelijke doel is om echt verder te gaan dan het verzamelen van een hoop gegevens: we streven naar een brede kwaliteitsaanpak waarbij gemeenten niet in de eerste plaats door anderen de maat genomen worden, maar waarbij gemeenten zelf door zich onderling te vergelijken een leerproces op gang brengen.

Zoals gezegd kan een kwaliteitsaanpak ook worden benut om publieke verantwoording af te leggen. Waarom zouden we onder stoelen of banken steken dat we werken aan kwaliteitsverbetering en dat er nog resultaten te melden zijn ook!

Ik deel nu graag met u de contouren van een benchmark burgerzaken zoals ik die mij voorstel.

Duidelijk is dat het meer zal worden dan de benchmark dienstverlening, die in het kader van de MDWII-operatie is opgezet. Deze benchmark- het is eigenlijk niets meer dan een eenmalig vergelijkend onderzoek- had tot doel in kaart te brengen hoe de publieke dienstverlening op lokaal niveau verder kan worden verbeterd. De MDW-werkgroep had daarbij voornamelijk voor ogen om best practices van de 20 gemeenten die participeerden te verspreiden. Enkelen onder u hebben hier wellicht aan meegewerkt.

Op zichzelf is dit een prima initiatief, maar met het gezamenlijke VNG/NVVB initiatief voor wordt veel meer beoogd.

Naast de gebruikelijke aspecten van prestatievergelijkingen zoals wachttijden, doorlooptijden, hoogte van leges, het aantal contactmomenten en dergelijke, zal ook worden ingezet op andere aspecten die de daadwerkelijke kwaliteit van Burgerzaken bepalen, zoals de waarborging van privacy in het beheer van de GBA-gegevens door burgerzaken, de mate waarin fraudegevoeligheid van de werkprocessen zijn beperkt door functiescheiding of een gedegen opleiding bij de beoordeling van brondocumenten. Ter illustratie: Gemeente A kan ten opzichte van gemeente B wel slecht scoren op snelheid van levering, maar dit kan wel eens veroorzaakt worden doordat gemeente A het werkproces deugdelijker heeft georganiseerd.

We proberen ons daarnaast te richten op het hele scala van producten van burgerzaken. Kort gezegd: in een kwaliteitsaanpak voor burgerzaken zou ik recht willen doen aan alle dimensies die de kwaliteit van uw afdeling bepalen.

Wij zullen ons ook niet beperken tot het meedelen van de resultaten van een prestatievergelijking aan de deelnemers. Mijn bedoeling is om met u te zoeken naar de oorzaken van de verschillen in prestaties. Dit werkt vaak heel verhelderend. Een vergelijking zonder de afdelingen burgerzaken te betrekken leidt tot een redelijk mager inzicht in verschillen op het gebied van - bijvoorbeeld - leveringssnelheid, openingstijden en kosten. Om nog maar eens op eerder genomen voorbeeld terug te komen: Gemeente A zou zelf vrij eenvoudig het verschil in snelheid ten opzichte van gemeente B kunnen verklaren. Waarom zou je niet van deze beschikbare kennis gebruik maken? Het direct betrekken van gemeenten heeft bovendien als voordeel dat het leerproces van de deelnemers al kan starten bij de start van het onderzoek.

Wil er echt van een dergelijk onderzoek geleerd kunnen worden, dan is het ook goed als de deelnemers zich onderling met een zekere regelmaat vergelijken. Een eenmalige actie, zo leren ook andere beleidsterreinen ons, zet geen zoden aan de dijk. Juist het cyclische proces bevordert het leerproces.

En daarbij is het dan de vraag of je iedere rapportage openbaar maakt, of dat je, net als in het Grotestedenbeleid, eens per zoveel jaar verantwoording aflegt. Hoe dan ook: het proces zal cyclisch, in overleg met deelnemers, moeten worden vormgegeven.

Ik sta dus een volwaardige kwaliteitsaanpak voor burgerzaken voor op het terrein van de snelheid van levering, openingstijden, opbouw van de kosten, privacyaspecten en de fraudegevoeligheid. Vanwege de standaardisering van werkprocessen leent uw werkveld zich bij uitstek voor een onderlinge vergelijking en het zoeken van verklaringen voor verschillen. Een verklaring zou kunnen zijn dat enkele gemeenten een efficiëntieslag kunnen maken of minder leges moeten berekenen, maar wellicht betekent het ook dat enkele gemeenten meer waarborgen hebben ingebouwd om fraude tegen te gaan. Dit kan dus het misverstand wegnemen dat de producten van burgerzaken als melkkoe worden benut door gemeenten. Ik ben ervan overtuigd dat de hierom geschikte aanpak niet alleen misverstanden wegneemt. Ons verhaal van de kwaliteitsbewuste gemeente die aan openbaar kritisch zelfonderzoek doet is voor de kritische burger zo boeiend dat die dit óók in de krant wil lezen. Daar ben ik van overtuigd.

Dames en heren, ik kom tot een afronding. De waardering van de burger van de prestaties bij burgerzaken zou door meer bepaald moeten worden dan snelheid..openingstijden.leges. Daar kunnen we zelf aan bijdragen door een integrale kwaliteitsaanpak voor burgerzaken op te zetten. Het doet mij plezier dat de NVVB en de VNG samen optrekken om deze belangrijke stap te nemen.

Binnenkort zal gesproken worden over de definitieve vorm van ons initiatief. Te denken valt aan een kwaliteitsaanpak zoals geschetst met of zonder visitatiecommissie, aan een kwaliteitshandvest van afdelingen burgerzaken of aan een website waarop burgers kunnen volgen hoe afdelingen Burgerzaken door zich onderling te vergelijken van elkaar leren. Wij geven onszelf de opdracht om binnenkort iedere gemeente te kunnen ondersteunen bij dit proces van kwaliteitsverbetering door prestatievergelijking. Bij de keuze van gemeenten waarmee ze zich willen vergelijken, bij de gedachtevorming over zinvolle indicatoren waarop een afdeling Burgerzaken zich kan vergelijken, bij de organisatie van bijeenkomsten en bij de publiciteit rond dit initiatief.

Dames en heren, Ik spreek de hoop uit dat wij gezamenlijk komen tot een project waar wij niet alleen met een zekere regelmaat lering uit kunnen trekken, maar dat ook zichtbaar maakt aan het publiek wat Burgerzaken presteert. Kortom: een nieuwe weg voor Burgerzaken om publiek verantwoording af te leggen.

vrijdag 19 april 2002