Partij van de Arbeid
Den Haag, 15 april 2002
BIJDRAGE VAN DESIRÉE DUIJKERS (PVDA) AAN HET WETGEVINGSOVERLEG OVER DE
COMPTABILITEITSWET 2001 (27 849) EN DE EERSTE WIJZIGING HIERVAN (28 035)
Vandaag voert de Kamer wetgevingsoverleg met de minister van financiën over
de Comptabiliteitswet 2001 en de eerste wijziging van deze concept-wet. De
nieuwe Comptabiliteitswet (CW) is de neerslag van jaren debat en samen
nadenken over een versnelling van de jaarverslagen, andere inrichting van de
begrotingen en het versterken van de beleidsfunctie. Dit alles om de
controlerende taak en het budgetrecht van de Kamer te versterken. Het gaat
hier om een historisch proces dat in tegenstelling tot andere debatten met
de regering vanuit een gezamenlijk perspectief is gestart. Van zowel van de
zijde van het parlement als van de zijde van de regering en haar
departementen is hard gewerkt aan de ontwikkeling en de voortgang van dit
proces. Vandaag beginnen wij met het debat dat de voorlopige wettelijke
afronding van dit proces inluidt. Uit de inbreng van de fractie van de
Partij van de Arbeid zal blijken dat wij niet alleen het budgetrecht nog
iets scherper willen veiligstellen, maar ook het sturen op beleid willen
versterken.
Vandaag spreken wij ook over de eerste wijziging van de Comptabiliteitswet.
Daarover later meer.
VBTB - Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Achter de schermen
ook wel genoemd "van borrel tot borrel". Die was zo nu en dan ook nodig de
laatste weken. Het grote aantal uren, die erin zijn gaan zitten om kennis te
nemen van alle bijgevoegde rapporten, maakten het vooruitzicht van een
borrel aan het einde heel aantrekkelijk.
Vóór ik tot de behandeling van de CW overga nog even een uitstapje. Dit
systeem van beleidsbegrotingen nodigt ertoe uit om zoveel mogelijk concrete
doelstellingen te formuleren. De afgelopen weken hebben de kiezers laten
weten dat zij van politici verwachten dat zij concreet zijn. Dat roept de
vraag op of niet op zijn minst de Miljoenennota jaarlijks vertaald kan
worden in een jaarlijks actieplan, Actieplan 2003 bijvoorbeeld. De kiezer
wordt concreet geïnformeerd over de resultaten waar naartoe wordt gewerkt en
over welke acties de regering gaat ondernemen om die resultaten te bereiken.
Vraag aan de minister: hoe kijkt hij aan tegen de vertaling naar een
jaarcontract met de burger?
Binnenkort zijn er verkiezingen en dat zal in de loop van de zomer leiden
tot een nieuw regeerakkoord. Bij de behandeling van het Jaarverslag Rijk
2000 heeft collega Duivesteijn namens de PvdA-fractie de wens uitgesproken
dat het nieuwe regeerakkoord geformuleerd wordt in VBTB-termen. De minister
heeft het toen een uitdagend idee genoemd, maar had er wat aarzelingen bij.
Gelet op de ontwikkelingen van de laatste maanden kun je je afvragen of een
nieuw regeerakkoord niet juist van betekenis is als een zgn. Contract met de
burger.
Graag de mening hierover van de minister. Hierbij zei gezegd dat de
PvdA-fractie overweegt om een motie in te dienen waarbij zij de Kamer
uitnodigt om het eerstvolgende regeerakkoord mede te beoordelen op
concreetheid, en dus op VBTB-termen. Wij hopen dat een dergelijk wens vooraf
meegenomen wordt door de formateur en de toekomstige fractievoorzitters.
Bij de beoordeling van de voorliggende CW 2001 is opvallend dat de regering uiteindelijk primair kiest voor de inrichting van het budgetrecht van de Kamer en daarmee het sturen op geldelijke middelen.
VBTB beoogt de omzetting van financieel georiënteerde begrotingen naar beleidsdocumenten. Daarmee ontstaat het vraagstuk over het primaat van de sturing. Blijven de Kamers op financiën sturen? Gaan zij over op beleidssturing of gaan zij op beiden sturen? Grondwettelijk dienen wij de uitgaven van de Koning te controleren. De begrotingsstaat dient geaccrediteerd te worden. Het beleid staat geformuleerd in de toelichting op de wet. De regering is geen voorstander van dubbele sturing. Hoe beleidsmatig het debat ook ingevuld wordt - het financiële kader is primair. Bovendien stelt zij dat het kwaliteitsniveau van de informatie nog niet op een dergelijk niveau is dat alleen beleidssturing verantwoord zou zijn.
Wijzigingen tussen beleidsartikelen (wijziging van beleid gepaard met verschuivingen van bedragen) blijven als vanouds. De regering wijst erop dat beleidswijzigingen binnen een beleidsartikel kunnen door het indienen van "nul-amendementen', d.w.z. wijziging van beleid zonder de bedragen te wijzigen of amenderende moties (beleidswijzigingen die de regering niet naast zich neer kan leggen). De fractie van de PvdA heeft afgelopen jaren aandacht gevraagd voor de mogelijkheid om ook doelstellingen, operationele doelstellingen, prestatie-indicatoren en artikelonderdelen te kunnen amenderen Het uitgangspunt dat de minister van Financiën hanteerde, namelijk dat er overeenstemming zou zijn over de doestellingen, deelden wij niet. Eén van onze voorstellen was om de doelstellingen op te nemen in de begrotingsstaat en daarmee onderdeel van de wet te maken. De regering volgt dat voorstel niet omdat het uitvoeren van de doelstelling niet synchroon loopt met het verloop van de uitgaven. Het geld kan volledig uitgegeven zijn, maar de doelstelling wordt niet gerealiseerd en wat dan.
Staatsrechtelijk gezien hebben wij hier met een fundamentele discussie te
maken. Immers, bij het strikt doorvoeren van onze redenering zal de Grondwet
aangepast moeten worden: de Staten-Generaal zal dan niet alleen als
medewetgever voor de begroting maar ook als medewetgever voor het beleid
worden genoteerd. De vraag doet zich onder meer voor of wij onze identiteit
als controleur van de regering kunnen handhaven indien wij medewetgever
worden voor het beleid.
De PvdA is van mening dat deze staatsrechtelijke aspecten van de discussie
zijn blijven hangen. Het debat is nog niet goed uitgekristalliseerd voor wat
betreft de positie van het parlement als controleur tegenover de
verantwoordelijkheid als medewetgever. De keuze die de regering nu maakt is
veilig, maar zij zet feitelijk een stap terug alsof zij terugdeinst voor de
consequenties van echt sturen op beleid. Dat leidt ertoe dat een vrij
gekunstelde wijze van amenderen wordt voorgesteld om het sturen op beleid te
realiseren.
De fractie van de PvdA deelt de zienswijze van de Rekenkamer dat er nog het
een en ander te doen is als het gaat om rijksbreed goede doelstellingen en
prestatie-indicatoren te realiseren. Het is om praktische redenen dat mijn
fractie nu een pas op de plaats maakt. Wij zijn van mening dat regering en
parlement de aankomende jaren niet alleen moeten gebruiken om de kwaliteit
van de begrotingen en jaarverslagen op een hoger peil te brengen, maar ook
om telkens weer de vraag te stellen wat de ontwikkeling van
beleidsbegrotingen betekent voor de formele positie van de Staten-Generaal.
Mij vraag aan de minister is of de regering deze uitnodiging aanneemt en bij
de eerstvolgende tussenrapportage over de voortgang van VBTB deze discussie,
die zowel het terrein van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties als die van Financiën bestrijkt, wil starten.
Aankomende jaren hebben wij dus te maken met een overgangsperiode. Het beleidsmatige aspect van de begrotingen is nog niet optimaal. De Kamer houdt haar taak op de begrotingsstaten te accrediteren. De begrotingsstaten hebben echter betrekking op een kleiner aantal beleidsartikelen. De ruimte voor een bewindspersoon dan wel zijn ambtenaren om binnen het beleidsartikel te handelen wordt daarmee groter. Een minister verantwoordt zich achteraf over deze wijzigingen. De Kamer heeft dus alle belang bij scherpe en eenduidige doelstellingen en operationele doelstellingen. De prestatie-indicatoren zijn belangrijke parameters om verantwoording af te kunnen leggen. Hier past de waarschuwing dat wij moeten waken in een zodanige brij van prestatie-indicatoren terecht te komen dat de boodschap over het al of niet slagen van het beleid niet te herleiden is. Wat wel degelijk van belang is, is de beoordeling van de kwaliteit van de handelwijze en de kwaliteit van de acties. De afgelopen jaren zijn wij opgeschrikt door gebeurtenissen die ingrijpende gevolgen hadden voor de burgers van onder meer Enschede en Volendam. De handhavingdiscussie voeren wij hier niet, wel het debat over de kwaliteit van het overheidshandelen. En hoe de prestatie-indicatoren van het VBTB-systeem een bijdrage kunnen leveren aan het kwalitatief handelen van de overheid. Doet die overheid wat zij belooft? Doet die overheid dat op een wijze zoals zij het pretendeert te doen? En bereiken wij daarmee dat integer niveau van beleid en diensten en acties die zij nastreeft? Wat vindt de minister ervan om in samenhang met het Kwaliteitsproject van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzoek te (laten) doen om de prestatie-indicatoren ook kwaliteitsindicatoren te laten zijn?
Tijdens de behandeling van het Jaarverslag Rijk en de behandeling van de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (zbo's) is door mijn fractie aandacht
gevraagd voor de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid in het
publiek domein.
Punt van discussie, terugkerend bij de behandeling van de Kaderwet zbo's,
was de wijze waarop beleidsprestaties van zbo's worden verantwoord. Bij
baten-lastendiensten kan de Kamer de minister direct aanspreken; deze
diensten vallen onverkort onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Bij
zbo's ligt dat anders, en het kan zelfs per zbo verschillen. Dezelfde
discussie kan worden gevoerd ten aanzien van de zgn. rechtspersonen met een
wettelijke taak (rwt's), voor zover niet onder de definitie van zbo's
vallend.
In de tweede nota van wijziging worden bepalingen toegevoegd waardoor de
minister van Financiën ook nadere regels kan stellen met betrekking tot
informatie, die in de begroting en jaarverslagen over zbo's moet worden
opgenomen. Het is de wens van de fractie van de PvdA dat de Kamer de
minister kan controleren op zijn oordeel of de beleidsdoelstellingen door de
genoemde organisatie zijn gehaald. Hier komen wij wij terug op de keuze van
de regering om de controle op de financiële aspecten te laten prevaleren.
Immers, de jaarverslagen van de departementen zullen geen verslag doen van
het realiseren van de doelstellingen van het rijk, die door het betrokken
zbo dienen te worden gerealiseerd en dat geeft dan een probleem. De
beleidsartikelen in de begroting en het Jaarverslag geven een verantwoording
van de mate waarin de doestelling is bereikt. Maar de verdiepingsbijlage
over de zbo's geeft geen overzicht welke doelstellingen en
prestatie-indicatoren het zbo hanteert om die doelstellingen van het rijk te
realiseren. Daardoor kan de Kamer niet controleren of het oordeel van de
minister juist is. De PvdA-fractie overweegt op dit punt een amendement in
te dienen op de tweede nota van wijziging. Het doel van het amendement is om
de verdiepingsbijlage van de zbo's aan te vullen met doelstellingen van de
zbo's en hun prestatie-indicatoren, opdat de Kamer het oordeel van de
minister kan controleren.
In het wetsvoorstel is aangegeven dat alle informatie in de jaarverslagen
deugdelijk moet zijn weergegeven. In de tweede nota van wijziging wordt deze
term voor de niet-financiële informatie vervangen door op ordelijke en
controleerbare wijze tot stand gekomen. De eis van deugdelijkheid blijft
voor de financiële informatie gehandhaafd. Geredeneerd vanuit de bedoeling
van de motie-Van Walsem c.s. kan deze tweede nota van wijziging worden
gezien als een stap terug. Naast betrouwbaarheid van de niet-financiële
informatie moeten er voldoende waarborgen zijn voor het proces dat leidt tot
het verzamelen van de niet-financiële informatie. Want dat proces moet
vanzelfsprekend ordelijk en controleerbaar zijn opgezet.
Ook hier lijkt het wel of de regering niet echt de laatste stap wil zetten
om de consequenties te trekken uit de omzetting naar beleidsbegrotingen. Het
bovenstaande leidt tot de conclusie dat, indien de PvdA de
betrouwbaarheidseis voor de niet-financiële informatie in jaarverslagen wil
handhaven, artikel 58 in de tweede nota van wijziging moet worden aangepast.
Concreet betekent dit dat aan artikel 58, onder c, in de tweede nota van
wijziging zou kunnen worden toegevoegd dat de informatie over het gevoerde
beleid (= niet-financiële informatie) in het jaarverslag deugdelijk moet
worden weergegeven, conform de oorspronkelijke tekst in het wetsvoorstel. Is
de minister, gelet op het debat met de Kamer, bereid om dit artikel aan te
passen in de oorspronkelijke bedoeling? Het kan toch niet zo zijn dat de
regering het eigen werk in de zin van beleidstermen zo slecht beoordeeld dat
zij deze stap niet wil zetten?
Punt van kritiek van de Kamer in het verslag was dat weliswaar in de memorie
van toelichting van de CW 2001 een passage over budgetflexibiliteit was
opgenomen, maar dat dit niet was verwerkt in de wet zelf. In de tweede nota
van wijziging is een bepaling opgenomen die hierin wel voorziet. In de
toelichting is dit nader uiteengezet; er wordt een onderscheid gemaakt naar
juridisch verplicht, bestuurlijk gebonden (convenanten met decentrale
overheden), complementaire noodzakelijkheid, technisch noodzakelijk en
beleidsmatig gebonden. Maar tegelijkertijd wordt ook gesproken over het
samenvoegen van bepaalde categorieën. Het is voor ons van belang dat de
genoemde categorieën afzonderlijk worden gemeld in de toelichting van een
beleidsartikel, gesplitst naar afzonderlijke regels in een overzichtelijke
tabel. Dan heeft de Kamer goed inzicht in de mogelijke gevolgen van een
amendement. Kan de minister toezeggen dat de categorieën juridisch,
bestuurlijk, complementair, technisch en beleidsmatig verplicht (indien van
toepassing) afzonderlijk worden gepresenteerd in de toelichting van een
beleidsartikel, zodat de Kamer goed kan beoordelen wat de gevolgen zijn van
een eventueel amendement?
In artikel 15 van de CW 2001 stelt de minister voor om de Kamer in de
Voorjaarsnota voortaan geen inzicht meer te verschaffen in de
meerjarenramingen. Het feit echter dat bij de Voor- en Najaarsnota weliswaar
geen inzicht gegeven kan worden in de meerjarige budgettaire ruimte, hoeft
nog niet noodzakelijkerwijs te betekenen dat ook geen inzicht wordt
verschaft in de meerjarige budgettaire effecten van de voorgestelde mutaties
in de uitvoeringsnota's. De ervaring van de afgelopen jaren leert immers dat
zowel de Voorjaarsnota als in de Najaarsnota veel mutaties bevatten, waarvan
de Kamer niet per mutatie kon zien wat de meerjarige effecten waren. Inzicht
in de meerjarige gevolgen is dus juist wel van belang. De fractie van de
PvdA vraagt de minister, ter ondersteuning van het budgetrecht, om mutaties
in de Voor- en Najaarsnota juist meerjarig te presenteren en dit
uitgangspunt in de Comptabiliteitswet te verankeren.
Samenvallen verkiezingen en derde woensdag in mei
Eerder dit jaar werd duidelijk dat de derde woensdag in mei in voorkomende
gevallen samenvalt met de verkiezingen. De commissie voor de Rijksuitgaven
heeft de minister van Financiën in haar brief van 21 maart jl. gevraagd of
het kabinet hier een oplossing voor ogen heeft. In de tweede nota van
wijziging is in artikel 63 een lid toegevoegd dat ertoe leidt dat in deze
gevallen de verantwoordingen worden ingezonden op de eerste woensdag na het
reces. Het Presidium heeft bij brief van 28 maart jl. de commissie voor de
Rijksuitgaven gevraagd te beoordelen of de minister hiermee aan de wens van
de Kamer tegemoet komt. Gewezen wordt op het feit dat de voorgestelde
bepaling ertoe zou leiden dat dit jaar de aanbieding van de jaarverslagen
zou vallen op de laatste vergaderdag van de Kamer. Daarnaast is het begrip
"reces" volgens het Presidium niet duidelijk genoeg om in een wettelijke
regeling te gebruiken. Is de minister bereid om de wens van de Kamer te
honoreren?
Eerste wijziging van de CW 2001
Los van het gegeven dat de minister in de wet spreekt over collectieve
middelen en in de toelichting consequent gesproken wordt over publieke
middelen, rijst toch de vraag wat hier nu mee wordt bedoeld. Kan de minister
dat nog eens toelichten? Hetzelfde geldt voor de invoering van een begrip
als rechtspersoon met een publieke taak, zonder dat dit begrip wordt
omschreven in de wet.
Dan een aantal opmerkingen over het wetsvoorstel.
Ad 1: Bij het verplicht aanhouden van de liquide middelen bij het Rijk
blijft de huisbankier van de RWT verantwoordelijk voor het betalingsverkeer.
Is dat een bank waarmee Financiën afspraken maakt, wordt er on-line
verbinding tussen de bank en Financiën gecreëerd, waardoor er op het
ministerie een actueel dagelijks overzicht is van het RWT-saldo? Indien het
echter een bank betreft waarmee Financiën geen relatie heeft, moeten ze
'overtollige creditsaldi zelf overmaken aan een schatkistrekening'. Dit
resulteert in extra administratieve lasten. Onduidelijk wat hier wordt
bedoeld met "overtollig". Daarboven is het de vraag hoe hierop toezicht
wordt gehouden. Kan worden aangegeven met hoeveel banken nog geen afspraken
zijn gemaakt om tot een automatische verwerking te komen? Wat zijn de extra
administratieve lasten van deze werkwijze?
Ad 2: Uit de nota blijkt dat rwt's gebruik mogen maken van de
leenfaciliteit, maar dat ze ook elders mogen lenen. De prikkel, die uitgaat
van het feit dat de rente van Financiën lager is, wordt voldoende geacht.
Het is echter de vraag hoe organisaties het rentevoordeel van lenen bij
Financiën wegen tegen het veronderstelde nadeel van intensiever toezicht
door Financiën en de vakdepartementen. Naarmate minder rwt's bij Financiën
lenen, komt ook het financieel voordeel dat met deze operatie op macroniveau
wordt beoogd op losse schroeven te staan.
Naarmate de rwt's in de praktijk meer gaan lenen bij Financiën en minder bij
bancaire instellingen, kan de wet als succesvoller worden gezien. Het
systematisch bijhouden van deze ontwikkeling geeft dan ook inzicht in het
succes van de wet. Derhalve zou het wenselijk zijn dit mee te nemen in de
evaluatie van de CW 2001 (zie paragraaf 4 van deze notitie).
Ad 4: De minister merkt op dat oneigenlijk kasbeheer naar zijn inschatting
nauwelijks voorkomt (p. 13). Wat is dan de reden om het te verbieden? Waarop
is deze inschatting eigenlijk gebaseerd?
Autonomie c.q. de zelfstandigheid van een rwt
Een vraag, die op diverse plaatsen in het verslag wordt gesteld, betreft de
invloed van het wetsvoorstel op de autonomie, ofwel de zelfstandigheid van
de rwt's. De minister stelt dat van een verlies aan autonomie geen sprake
is. De vraag doet zich voor of deze stelling juist is. Op de eerste plaats
zijn rwt's nooit autonoom. Dat zijn immers alleen lager publiekrechtelijke
lichamen, die een eigen democratisch controlerend orgaan kennen. Er wel
sprake van een bepaalde mate aan zelfstandigheid. De vraag is dus of deze
wet ingrijpt in de mate van zelfstandigheid van deze organisaties. En dat is
zeker het geval. Door voorschriften te stellen voor het financiële beheer
wordt de mate aan zelfstandigheid op dit terrein ingeperkt. Indien de
minister van Financiën oordeelt over de wenselijkheid van de financiering
van een investering, door een lening via dezelfde minister, ook niet een
inhoudelijk oordeel over de investering wordt geveld? Hoe denkt de minister
zijn stelling waar te maken dat noch financieel nog inhoudelijk de
zelfstandigheid wordt aangetast?
Toezicht
Een wetsvoorstel als dit staat of valt met adequate toezichtrelaties. De
minister stelt in de nota naar aanleiding van het verslag (o.a. op p. 1) dat
er in de bestaande toezichtrelaties niet wordt ingebroken. Hij voegt daaraan
toe dat de wet wel de mogelijkheid biedt aan de vakministers om in
voorkomende gevallen extra informatie te geven en indien nodig op basis van
die informatie met een aanwijzing te komen. Deze specifieke voorziening is
getroffen voor de situatie dat de bestaande toezichtrelaties niet voorzien
in zo'n aanwijzingsmogelijkheid.
De minister lijkt hier op twee gedachten te hinken. Kan de minister aan de
hand van een concrete casus nader uiteen zetten op welke wijze het toezicht
wordt vormgegeven en in welke gevallen de vakminister door middel van een
aanwijzing om nadere informatie mag vragen? Wat is de rol van de minister
van Financiën bij het toezicht?
Wijze van vaststellen van de lijsten A en B
Het wetsvoorstel maakt gebruik van een tweetal lijsten (A en B). Een
organisatie, die op één van beide lijsten staat, wordt daarmee onderworpen
aan een bepaald financieel regime.
AMvB of ministeriële regeling
In de discussie tussen de Algemene Rekenkamer en de minister van Financiën
tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel is van gedachten gewisseld
over de wijze waarop een organisatie op één van beide lijsten wordt
geplaatst. Van de zijde van onze fractie is bij de schriftelijke behandeling
van dit wetsvoorstel al aangedrongen op de voorhangprocedure en ik overweeg
dan ook een amendement op artikel 45 in te dienen. Immers, het wettelijk
vastleggen van deze lijst vraagt ook om een volledig wettelijk traject om
tot wijziging over te gaan. Aan de andere kant heeft plaatsing op de lijst
ook doordringende consequenties voor de betrokken organisaties, een oordeel
dat ook politieke keuzes inhoudt. Er valt bijvoorbeeld een discussie te
voeren over de plaatsing van het Waarborgfonds op een van de lijsten, in een
situatie dat de Verzelfstandigingswet al voorschriften stelt aan het
financieel beheer van de Stichting.