Ministerie van Buitenlandse Zaken
charset="iso-8859-1"
---
Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
Afdeling Goed Bestuur en Vredesopbouw
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag
Auteur Mw. Dr. S. Volbeda
Telefoon 070 - 348 5587
Fax 070 - 348 4486
E-mail Sjoukje.Volbeda@minbuza.nl
Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Datum 15 april 2002
Kenmerk DMV/VG-232/02
Blad 1/1
Bijlage(n) 1
Betreft Notitie Decentralisatie
Graag bied ik u hierbij, conform mijn toezegging bij de
begrotingsbehandeling 2002 van Buitenlandse Zaken (TK 28000 V) naar
aanleiding van het verzoek van de heer Van Middelkoop, een notitie aan over
het belang van lokaal bestuur en het belang van decentralisatie in
ontwikkelingslanden, waarbij ingegaan wordt op het brede instrumentarium dat
Nederland daarbij inzet, en met name de rol van de Vereniging Nederlandse
Gemeenten daarin. Deze toezegging was een reactie op de gewijzigde motie
Verburg-Dijksma over versterking van democratie in ontwikkelingslanden (TK
28000 V, nr. 36).
Deze 'notitie Decentralisatie' gaat in op de problematiek van de
bestuurlijke decentralisatie in ontwikkelingslanden en het belang van
versterking van lokaal bestuur, alsmede op het brede instrumentarium dat
Nederland daarbij inzet, waaronder de VNG.
De notitie benadrukt de rol die decentralisatie kan spelen bij
armoedebestrijding. Tevens gaat de aandacht uit naar de relatie tussen
decentralisatie en de sectorale benadering. Geconcludeerd wordt dat
decentralisatie diepgaande veranderingen vergt, niet alleen in de
bestuurscultuur, maar ook in de samenleving. Daarin moeten de landen zelf
het voortouw nemen en zoeken naar bestuurlijke oplossingen die passen in hun
specifieke context. Lokale overheden zijn in ontwikkelingslanden over het
algemeen niet erg sterk, maar zij zullen op den duur de lokale ontwikkeling
moeten trekken en effectieve armoedebestrijding gestalte moeten geven. Dit
vereist capaciteitsopbouw van centrale en decentrale overheden, private
sector, civil society en van burgers zelf.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Eveline Herfkens
Notitie
Decentralisatie en lokaal bestuur
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Mensenrechten, Humanitaire Hulp en Vredesopbouw
Afdeling Vredesopbouw en Goed Bestuur (DMV/VG)
April 2002
Inhoudsopgave
1. Opzet van de notitie 3
2. Theoretische uitgangspunten 3
2.1. Begrippenkader 3
2.2. Doelstellingen van decentralisatie 3
2.3. Politieke en institutionele context 4
3. Beleidsuitgangspunten 5
3.1. Relatie met de uitgangspunten van goed bestuur 5
3.2. Relatie met armoedebestrijding 5
3.3. Decentralisatie en de Sectorale benadering 6
3.4. Aandachtspunten 8
4. Uitvoering van beleid 9
4.1. Rol donoren 9
4.2. Nederlandse steun aan decentralisatie 10
4.3. Belangrijke actoren op het terrein van decentralisatie 11
4.4. Monitoren en evalueren 16
5. Conclusie 17
Opzet van de notitie
Deze notitie schetst de rol van decentralisatie binnen het huidige
Nederlandse ontwikkelings-beleid. Tevens wordt ingegaan op de ondersteuning
van lokaal bestuur door verschillende actoren, waaronder de VNG.
Allereerst wordt een aantal algemene, theoretische uitgangspunten geschetst,
waarna een aantal kernbegrippen in relatie tot decentralisatie, de
doelstellingen van decentralisatie en de politieke en institutionele context
worden beschreven.
Vervolgens komen de beleidsuitgangspunten met betrekking tot decentralisatie
aan bod. Daarbij wordt ingegaan op de relatie van decentralisatie met de
uitgangspunten van goed bestuur, de relatie met armoedebestrijding en de
invulling van decentralisatie in het kader van de sectorale benadering.
Hieruit volgt een aantal specifieke aandachtspunten waar Nederland rekening
mee houdt bij het ondersteunen van decentralisatieprocessen.
De Nederlandse beleidspraktijk wordt kort weergegeven. De externe actoren die daarin een rol spelen passeren eveneens de revue. Tot slot wordt kort ingegaan op het belang van monitoren en evalueren.
Theoretische uitgangspunten
2.1. Begrippenkader
Decentralisatie is een overkoepelende term die voor verschillende begrippen
wordt gehanteerd. In deze notitie wordt decentralisatie gedefinieerd als: de
overdracht van taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en middelen van de
centrale overheid naar democratisch gekozen lagere overheden die grotendeels
of helemaal onafhankelijk zijn van de centrale overheid. Dit noemt men ook
wel devolutie of democratische decentralisatie, omdat deze overheden
verantwoording verschuldigd zijn aan hun kiezers. Bij deconcentratie worden
planning, financiering en beheerstaken overgedragen aan lokale afdelingen
van centrale organen. De beslissings-bevoegdheid blijft bij centrale
ministeries. Delegatie betreft de overdracht van de verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van beleid van centrale niveaus naar regionale of
sectorale instellingen die grotendeels onafhankelijk van de overheid
functioneren.
In de praktijk komen deze typen vaak naast elkaar voor. Zo worden specifieke
taken soms gedelegeerd aan semi-overheidsdiensten of worden deze geheel
verzelfstandigd (privatisering, zoals energie, communicatie). Sectorbeleid
wordt vaak gedeconcentreerd (zoals landbouw, gezondheidszorg, onderwijs),
maar kan in andere gevallen ook heel goed in een decentralisatie-beleid
overgeheveld worden naar het lokale bestuur.
Decentralisatie, delegatie en deconcentratie hebben uiteraard invloed op
deintergouvernementele relaties, alsmede op de relaties tussen het bestuur
en de samenleving. Deconcentratie en delegatie impliceren een reorganisatie
van het centrale bestuur, decentralisatie betekent het overdragen van gezag.
Soms kan er een zekere frictie ontstaan tussen decentralisatie (vaak
gesteund door ministeries van binnenlandse zaken) en vak-ministeries die
meer geneigd zijn tot deconcentratie en/of delegatie. Beide modellen kunnen
elkaar echter ook aanvullen.
2.2. Doelstellingen van decentralisatie
In bestuurlijk opzicht beoogt decentralisatie een meer effectieve en
efficiënte overheid alsmede een verhoging van de kwaliteit van de
dienstverlening. Deconcentratie kan met name in landen met een groot
ruimtebeslag en een geringe lokale capaciteit een goede optie zijn. Bij
decentralisatie spelen dikwijls politieke doelstellingen, zoals het streven
naar een meer democratische en legitieme overheid en een grotere
participatie van de bevolking een rol. Het gaat er om het bestuur dichter
bij de burgers te brengen, transparantie en accountability te vergroten. In
democratische decentralisatie worden politieke en bestuurlijke
doelstellingen verenigd. Effectiviteit en legitimiteit staan echter niet
los van elkaar. Een overheid die niets klaar speelt verliest legitimiteit;
een overheid die niet kan rekenen op de steun van de bevolking zal niet veel
voor elkaar krijgen.
Hiervoor zijn de theoretische argumenten voor decentralisatie geschetst. In
de praktijk wordt decentralisatie mede door andere overwegingen ingegeven.
Zo worden decentralisatieprocessen ingezet om regio's meer autonomie te
geven ten einde afscheidingsbewegingen daarmee de wind uit de zeilen te
nemen (bijvoorbeeld in Indonesië, Mozambique en recent ook in Guinee
Bissau). Ook wordt decentralisatie door de politieke elite gebruikt of
misbruikt om meer grip te krijgen op het lokale niveau (patronage en
cliëntelisme).
2.3. Politieke en institutionele context
Decentralisatie is meer dan een technisch proces; het is geen neutraal
instrument aangezien het gaat om het verdelen van macht en middelen. Voor
een groot en complex hervormingsproces als decentralisatie zijn vele
politiekebeslissingen nodig over een langere periode, dikwijls over
regeerperioden heen. Politieke wil is een sine qua non. Niet zelden ziet men
een heen en weer bewegen, waarin stappen vooruit afgewisseld worden met een
tegenbeweging. Het blijkt in de praktijk gemakkelijker om taken en
verantwoordelijkheden over te dragen dan bevoegdheden en middelen.
Traditionele structuren spelen een niet te onderschatten rol. Lokale elites,
traditionele leiders en belangengroepen zijn goed in staat om de verdeling
van macht en middelen vooral ten eigen bate aan te wenden. Lokale autonomie
en zeggenschap moeten in het algemeen lokaal en van onder op worden
bevochten.
Een complex bestuurlijk hervormingsproces als decentralisatie is niet goed
mogelijk zonder een centraal bestuur dat borg staat voor samenhang in het
beleid. Decentralisatie vergt echter geen groot centraal
uitvoeringsapparaat, maar wel een daadkrachtige regie. Decentralisatie wordt
soms van boven af geïnstigeerd, maar kan ook het antwoord zijn op een
aandringen vanuit het lokale niveau, om meer participatie en meer
zeggenschap. Het proces vereist commitment aan de top, maar dient
nadrukkelijk ondersteund te worden door lokale dynamiek op grass roots of
pavement niveau. Het succes van decentralisatie is in hoge mate afhankelijk
van de steun van politieke leiders, van een actieve en georganiseerde civil
society, van voldoende menselijke en fysieke capaciteit op het lokale
niveau, van goede wettelijke kaders die duidelijkheid bieden aan
stakeholders over het verloop van het proces en natuurlijk van goede
financiële kaders op de verschillende niveaus.
Lokale overheden moeten capaciteit opbouwenom hun nieuwe taken naar behoren
te kunnen uitvoeren. De volgorde, het tempo en de timing van de overdracht
van taken en bevoegdheden variëren van land tot land. Er is reden voor
voorzichtigheid omdat zwakke lokale overheden gevoelig kunnen zijn voor
politieke druk van de regerende partij en voor aanwending van middelen door
en voorlokale elites en traditionele leiders, voor corruptie en
onverantwoorde uitgavenpatronen. Over het algemeen stimuleert het overdragen
van bevoegdheden de opbouw van capaciteit.
Capaciteit moet evenzeer worden opgebouwd bij de civil society wil deze
effectief kunnen participeren in de nieuw verworven bestuursorganen op het
lokale niveau. Kiesrecht (actief en passief) is slechts een eerste stap.
Betrokkenheid van tal van maatschappelijke organisaties alsmede de private
sector bij de beleidsvorming en uitvoering op lokaal niveau is essentieel.
Beleidsuitgangspunten
3.1. Relatie met de uitgangspunten van goed bestuur
Decentralisatie grijpt in op het bestuurlijk apparaat. Daarom is het goed
zich rekenschap te geven van een aantal internationaal aanvaarde
beleidsuitgangspunten voor goed bestuur. Goed bestuurbetekent dat een
overheidreageert op de behoeften en wensen van de samenleving.
Decentralisatie kan inhoud geven aan dit begrip omdat de
verantwoordelijkheden voor bijvoorbeeld publieke dienstverlening dichter bij
de gebruikers komt te liggen. Een overheid moet verantwoordelijkheid nemen
en verantwoording afleggen. Het ambtelijk apparaat moet verantwoording
afleggen aan de gekozen vertegenwoordiging, die op haar beurt
verantwoordingsplichtig is aan de kiezers. Bij decentralisatie betekent dit
dat een centrale overheid de lokale overheden ook in staat stelt om die
plicht na te komen. Een overheid dient efficiënt, effectiefen voorspelbaar
te zijn. Een burger moet weten waar hij aan toe is. Dit heeft ook te maken
met de noties van transparantie, integriteit en samenhang van beleid. Dit
veronderstelt een wettelijk kader en controlemechanismen, zoals bijvoorbeeld
een parlement en een rekenkamer en op lokaal niveau een gekozen raad en een
begrotingscommissie. Deze organen moeten onafhankelijk kunnen opereren. Ook
de rol van de media is hierbij belangrijk. Een overheid moet alle burgers
als gelijken behandelen. Dat moet ook zijn weerslag vinden in het gevoerde
beleid met betrekking tot decentralisatie.
3.2. Relatie met armoedebestrijding
Armoede heeft een ruimtelijke component. Er zijn niet alleen arme mensen,
maar ook arme plaatsen, zoals krottenwijken en gemarginaliseerde
landbouwgebieden. Armen trekken aan het kortste eind, niet alleen op de
arbeidsmarkt, maar ook op de woningmarkt, de grondmarkt en de geldmarkt.
Armoede blijkt niet alleen een zaak te zijn van werkgelegenheid of gebrek
aan inkomen, maar ook van slechte leefomstandigheden, niet-gelegaliseerd
zijn van eigendom van grond, opstallen of gewassen en het (derhalve)
uitsluiten van bankkredieten. Het beleid van de verschillende sectoren moet
op lokaal niveau worden gecoördineerd en gedifferentieerd naar district,
wijk, dorp of gemeenschap. Decentralisatie is daarom voorwaardenscheppend
voor armoedebeleid. De lokale overheid kent de lokale behoeften en
mogelijkheden en is daardoor beter in staat de juiste prioriteiten te
stellen dan een centrale overheid op grote afstand.
In de praktijk wordt de lagere overheid in ontwikkelingslanden meestal belast met de (coördinatie van) uitvoerende taken met daarbij enige speelruimte om het nationale beleid te verfijnen door het op de lokale context af te stemmen. Het nationale gezag behoudt de verantwoordelijkheid voor de beleidsformulering (op hoofdlijnen) en het bepalen van de uitvoeringsmodaliteiten, voor kwaliteitscontrole, monitoren en evalueren. Verder kan een nationale overheid een faciliterende en ondersteunende rol spelen in het opbouwen en op peil houden van lokale bestuurscapaciteit.
Veel landen gebruiken het door de Wereldbank geïntroduceerde instrument van het PRSP (Poverty Reduction Strategy Paper) om een maatschappelijk breed gedragen armoedebeleidte formuleren op macroniveau. Wil zo'n macrokader lokale invulling krijgen, dan moet ook op subnationale niveaus betrokkenheid van zowel het bestuur als de samenleving van de grond komen. Decentralisatie van bestuur is een belangrijke voorwaarde om dat te realiseren.
De veronderstelling dat decentralisatie een bijdrage levert aan armoedebestrijding is gebaseerd op een aantal aannames, die echter niet altijd overeenkomen met de praktijk. Zo zal het niet automatisch tot het voeren van een armoedebeleid leiden, zeker niet wanneer de civil society te weinig opkomt voor het armen en de armen zelf ook te weinig georganiseerd zijn om effectief invloed op het beleid te kunnen uitoefenen. Veel ambtenaren en politici zijn nog helemaal niet gewend aan overleg met allerlei maatschappelijke groeperingen, al helemaal niet buiten de bestaande kaders van cliëntelisme en patronage. Veel landen experimenteren met nieuwe vormen van participatie die afwijken van de Westerse modellen en bijvoorbeeld meer aansluiten bij traditioneel leiderschap.
Ook wordt er van uitgegaan dat decentralisatie bijdraagt aan het verbeteren
van de kwaliteit van de dienstverlening. Vaak doet zich eerst een
achteruitgang van de dienstverlening voor doordat lokale autoriteiten al wel
de verantwoordelijkheid hiervoor krijgen, zonder gelijktijdig de beschikking
te hebben over mensen of middelen.
Een derde veronderstelling is dat meer zeggenschap over besteding van
middelen en meer mogelijkheden om de lokale autoriteiten ter verantwoording
te roepen, leidt tot een grotere bereidheid om belastingen te betalen. Dit
hangt echter af van het vertrouwen dat men heeft in de lokale autoriteiten.
Hierbij is het, vooral in het begin, vaak moeilijk de vicieuze cirkel van
gebrek aan middelen, gebrek aan zichtbare resultaten en dienstverlening voor
de bevolking, en daardoor gebrek aan draagvlak voor belastingbetaling te
doorbreken. Lokaal kunnen soms ook juist minder belastinginkomsten
gegenereerd worden wanneer pas gekozen politici om populariteitsredenen
ervoor terug deinzen noodzakelijke belastingmaatregelen te treffen.
Ongewis is de uitwerking van decentralisatie op corruptie. Corruptie hoort
bij het dagelijks leven van de armen. Zij moeten steekpenningen betalen voor
bijna elke vorm van dienstverlening en met lede ogen toezien hoe bestuurders
zich verrijken. Enerzijds kan men veronderstellen dat het potentieel voor
corruptie toeneemt omdat er meer mensen betrokken zijn bij de politieke
besluitvorming, anderzijds heeft men lokaal meer controle mogelijkheden. De
beeldvorming is vaak dat corruptie toeneemt omdat grotere transparantie
ertoe leidt dat meer bekend wordt.
De centrale vraag of decentralisatie een effectief middel is in de strijd
tegen armoede kan niet in alle gevallen met zekerheid worden beantwoord. In
een aantal landen in Latijns-Amerika lijkt dit wel het geval te zijn. In
andere delen van de wereld, met name in Afrika, moet decentralisatie eerst
duidelijk vorm hebben gekregen, voordat redelijkerwijs kan worden verwacht
dat deze bestuursvorm betere resultaten geeft op het terrein van
armoedebestrijding. Vooralsnog moeten wij het doen met het meten van de
voortgang van het proces en met indicaties over armoedevermindering.
3.3. Decentralisatie en de sectorale benadering
Het uitgangspunt van ownership heeft in Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking ten aanzien van de strucutrele samenwerkingslanden
geleid tot de sectorale benadering. Ook in een deel van de GMV-landen wordt
de sectorale benadering nagestreefd. Binnen deze benadering wordt een sector
gezien als een samenhangend geheel aan (publieke en private) activiteiten op
macro, meso- en microniveau, binnen afgebakende institutionele en
budgettaire kaders, waarvoor de overheid een beleid heeft geformuleerd De
sectorale benadering is geen blueprint, maar vooral een manier van denken
(van micro naar macro) en handelen (van macro naar micro). Decentralisatie
sluit daar bij aan; het beleid van de verschillende sectoren (macro) is
idealiter geformuleerd vanuit een (micro) armoedeperspectief, wordt op
macroniveau aangestuurd, maar moet op decentraal niveau (meso en micro) haar
beslag krijgen om effectief te zijn. Het principe van ownership betekent dat
het macrobeleid en eveneens de formulering van de PRSP gedragen moet worden
door zowel het maatschappelijk middenveld, als de lokale overheden (als
vertegenwoordiger van de bevolking) en de private sector van het ontvangende
land. Juist daar vinden de sectorale benadering, armoedebestrijding en
decentralisatie elkaar.
Verder blijkt dat in alle landen die een decentralisatieproces nastreven dit
van grote invloed te zijn op de vormgeving van het beleid in alle andere
sectoren. Dat hoort natuurlijk ook zo. Dit betekent dat het aantal landen
waar decentralisatie een issue is in de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking groot is.
Aansluiting tussen de sectorale benadering en decentralisatieprocessen is
noodzakelijk, maar niet altijd gemakkelijk te realiseren. Beleidskeuzen
tussen en binnen sectoren moeten afgestemd worden op en met het lokale
niveau. Dit betekent dat sectorale investeringen die op het centrale niveau
worden ingestoken lokaal moeten worden afgestemd, terwijl lokale
initiatieven in lijn moeten zijn met het overkoepelende overheidsbeleid.
Vooral in gevallen waar het decentralisatieproces niet eenduidig verloopt
kunnen zich problemen voordoen tussen de verschillende overheidsorganen en
de diverse niveaus waarop zij opereren. Deconcentratie en delegatie kunnen
hier op gespannen voet staan met decentralisatie, maar kunnen elkaar ook
aanvullen en versterken. Juist in landen met een groot ruimtebeslag en een
zwakke institutionele capaciteit op het lokale niveau kunnen baat hebben bij
deconcentratie van centrale overheidsorganen om bepaalde soorten van sociale
dienstverlening te verbeteren en beschikbaar te maken in de verste uithoeken
van het land. De malariabestrijdingsdienst in Brazilië is er een goed
voorbeeld van. Wanneer het echter gaat om zaken waar een lokale overheid
politieke verantwoording over hoort af te leggen, zou zij echter ook
zeggenschap daarover moeten hebben. Zo blijkt deconcentratie van onderwijs,
gezondheidszorg en landbouw in eerste instantie wel te leiden tot betere
dienstverlening, maar niet tot betere coördinatie en lokatie-specifieke
afstemming. Dat laatste is juist voor armoedebestrijding zo cruciaal zoals
hierboven werd aangegeven. Daarmee wordt niet alleen onderlinge afstemming
tussen deze sectoren bedoeld, maar ook coherentie van beleid op het terrein
van legalisering van grondeigendom, vuilophaaldiensten, waterbeheer of de
loop van busverbindingen. Juist voor die locatie-specifieke afstemming is
goed functionerend lokaal bestuur onontbeerlijk.
Bij decentralisatie is het van belang in het oog te houden dat het gaat over
complexe bestuurlijke hervormingsprocessen die in het algemeen als gevolg
van politieke weerstanden geen rechtlijnig verloop zullen hebben. Een
breedgedragen armoedebeleid in de vorm van een PRSP kan in zo'n situatie een
goed handvat bieden om zicht te houden op het totaal plaatje en om
bovenstaande problemen tijdig op te sporen.
De sectorale benadering betekent dat veel meer dan voorheen gekeken wordt
naar de institutionele omgeving van en binnen een gehele sector, waardoor er
meer aandacht is om juist dit soort problemen op te sporen en aan te pakken.
Ook streeft Nederland naar participatieve werkwijzen bij de beleidsvorming
en -uitvoering, waardoor een overheid niet langer alleen regeert maar dat
samen doet met maatschappelijke organisaties en private sector. De eerste
invalshoek voor ondersteuning is het nationale beleids- en bestuursraamwerk
en de discussie op nationaal niveau heeft er door aan belang gewonnen. In
het huidige OS-denken wordt daarbij de nadruk gelegd op de verbanden tussen
macro-, meso- en microniveau. Een oplossing voor problemen die zich op lager
niveau voordoen wordt gezocht in de politieke dialoog die Nederland voert
met de centrale overheid.
3.4. Aandachtspunten
Uit de ervaring die Nederland heeft opgedaan met ondersteuning van
decentralisatieprocessen blijkt een aantal aspecten van belang te zijn,
zoals het begrotingskader, het wettelijk kader, capaciteitsopbouw en
corruptiebestrijding.
Met het begrotingskader worden financiële overdrachten, budgettering en
bestedingen alsmede nationale en lokale belastinginning bedoeld. In een
decentralisatieproces waarin lagere overheden taken en bevoegdheden
overgedragen krijgen van hogere overheidsniveaus horen ook financiële
middelen ter beschikking te komen. Daarnaast is bijvoorbeeld participatieve
budgettering van belang, waarbij op het niveau van een district of stad
georganiseerde groepen uit de samenleving worden uitgenodigd om samen met de
lokale overheid te komen tot prioriteitstelling in een realistische
begroting en plan van aanpak. Het begrotingskader is voorwaardenscheppend
voor (lokale) economische groei en armoedevermindering, en ook voor
verbetering van het milieu en een grotere gendergelijkheid.
Het wettelijk kader is eveneens voorwaardenscheppend voor (lokale)
economische groei en armoedevermindering, milieu en gendergelijkheid.
Decentralisatie van bestuur betekent bijna altijd dat er geheel nieuwe wet-
en regelgeving moet komen waarin de rol, functie en bevoegdheden van
bestuursorganen opnieuw gedefinieerd moeten worden. Ook moeten de
besluitvormingsprocedures nauwkeurig worden vastgelegd. Dit moet veelal
ondersteund worden door een publiekscampagne en training van direct
betrokkenen bij de overheid en de civilsociety zodat de nieuwe regelgeving
ook naar behoren wordt toegepast. Checks and balances zijn nodigopdat ieder
lid van de samenlevinggehoord kan worden en dat een overheid daar naar
handelt. Dit kan bijvoorbeeld door het instellen van beroepsprocedures en
ombuds-kantoren. Verder is communicatie essentieel: de wijze waarop en de
mate waarin alle betrokkenen kennis (kunnen) nemen van voor hen relevante
regels en subsidies.
Bij een decentralisatieproces is capaciteitsopbouw op alle fronten
onmisbaar. Het is niet alleen het ambtenarenapparaat op het lokale niveau
dat getraind moet worden, maar ook lokale politici, maatschappelijke
organisaties, de particuliere sector en de burgers zelf. Wijdverbreid
analfabetisme is een belangrijk struikelblok, vooral onder vrouwen.
Nederland ondersteunt vaak publiekscampagnes, trainingen en
participatieprogramma's die hier gericht op inspelen. Meer in het algemeen
spelen nationale verenigingen van lokale overheden een belangrijke rol als
intermediair en belangenbehartiger van lokaal bestuur bij de nationale
overheid. Ook kunnen zij een rol vervullen bij de noodzakelijke
capaciteitsopbouw, bijvoorbeeld door te stimuleren dat de kwaliteit van
opleidingscentra in eigen land wordt verbeterd. Zij kunnen lokale overheden
ondersteunen door als kennismakelaar bestuurlijke experimenten met elkaar te
verbinden, het zichtbaar maken van goede en slechte ervaringen, het verlenen
van juridische assistentie of het vinden van (duurzame)
financieringsbronnen. Advisering over de inrichting van lokale belastingen
en beheerssystemen hoort hier ook bij. In dit licht is de versterking van
nationale verenigingen van lokale overheden zelf van belang. Bovendien
kunnen de verenigingen een belangrijke rol hebben bij de belangenbehartiging
van lokale overheden richting de nationale overheid en als gesprekspartner
van donoren. Een sterke nationale vereniging kan bijvoorbeeld bijdragen aan
betere plannings- en beheerssystemen voor de invulling en de uitwerking van
het sectorale beleid op de lokale niveaus. In veel landen is het niet
eenvoudig een balans te vinden tussen activiteiten uitgevoerd door een
(lokale of centrale) overheid en de samenleving, door NGO´s en juist door
commerciële ondernemingen. De belangen lopen meestal niet parallel, waardoor
een overheid op lokaal niveau in staat moet zijn tot een werkbare afweging
te komen. Vanuit ontwikkelingsamenwerking wordt gestreefd naar zodanige
afwegingen, dat er recht wordt gedaan aan participatie van het
maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven gericht op
armoedebestrijding. NGO's kunnen een belangrijk rol in hierin spelen door
partnerships aante gaan met de lokale overheid en met
gemeenschapsorganisaties om zodoende de positie van de armen in het beleid
en de beleidsuitvoering te versterken. Van belang is om belangen van de
armen te agenderen en hen te betrekken bij de besluitvormingsprocessen.
Een vierde aandachtspunt bij het ondersteunen van decentralisatieprocessen is corruptiebestrijding. Hoewel corruptie minder goed lijkt te gedijen wanneer de afstand tussen bestuur en bestuurden afneemt (zichtbaarheid) en de betrokkenheid van de bevolking bij de politieke en financiële keuzes van de overheid toeneemt, blijft corruptiebestrijding van belang. Dit door in een bepaalde lokale context te zoeken naar specifiekestimulansen die werken. Bijvoorbeeld door scholen geld te geven voor investeringen op voorwaarde dat zij aantonen de lopende kosten naar beneden te brengen. Meer in het algemeen zijn goede financiële verantwoordingen van belang evenals het instellen van rekenkamers, begrotings- en kascommissies, en public tenderboards. Het openbaar maken van financiële gegevens kan ook helpen, zeker wanneer dat geflankeerd wordt met onafhankelijk onderzoek en vrije media. De laatsten worden meer en meer getraind in opsporing en bekendmaking van onregelmatigheden. Tenslotte moet er in aanvulling op maatregelen die corruptie moeten voorkomen natuurlijk ook een juridisch stelsel zijn om gevallen van corruptie adequaat te kunnen aanpakken.
4. Uitvoering van beleid
4.1. Rol donoren
Donoren moeten slechts een beperkte rol hebben in politieke en cultureel
gevoelige processen zoals decentralisatie. Decentralisatie vergt diepgaande
veranderingen in de samenleving omdat zij ingrijpt op bestaande
machtsverhoudingen op nationaal en lokaal niveau. Indachtig het principe van
ownership moet de donorgemeenschap zich niet als de driving force opwerpen,
en zeker geen westerse modellen opdringen. Donoren moeten een faciliterende
en katalyserende rol spelen door verschillende actoren samen te brengen,
bijvoorbeeld in het kader van het PRSP proces. De uitdaging is om de
invulling van het op macroschaal geformuleerde armoedebeleid op het lokale
niveau vorm te geven met betrokkenheid van burgers en hun organisatievormen.
Lokale overheden dienen daartoe samen te werken met NGO´s, maatschappelijke
organisaties, kerken, scholen, bedrijfsleven etc. Decentralisatie speelt
hier op in. Zo kan de donor-gemeenschap bijdragen aan het overbruggen van
tegenstellingen tussen de betrokkenen en het creëren van een breed draagvlak
voor het overheidsbeleid. Vanwege de complexiteit van dergelijke processen
en de veelheid van actoren is diepgaande landenkennis een vereiste. Donoren
dienen goed in de gaten te houden hoe de verschillende actoren zich in
werkelijkheid opstellen, juist gezien de politieke lading van het proces.
Capaciteitsopbouw is in alle geledingen en voor alle actoren een noodzakelijke vereiste in een decentralisatieproces. Training en opleiding zullen veelal door instellingen in het land zelf verzorgd worden. Dit kan een groot deel van de donorsteun vormen. Duurzame institutionele veranderingen zijn een zaak van lange adem. Toch ziet men vaak dat ter wille van korte termijn overwegingen steun wordt verleend aan NGO's buiten het lokale bestuur om. Dit ondermijnt ownership van lokale besturen. De inhoud en het tempo van de capaciteitsopbouw moeten door de vragende partij worden bepaald. Gezien de aard en omvang van een decentralisatieproces is afstemming en samenhang van donoractiviteiten belangrijk evenals een langdurige betrokken-heid. Verbanden tussen NGO's en lokale besturen zijn daarom van belang. Evenzeer is het belangrijk dat de coherentie tussen sectorprogramma's en de decentralisatie-agenda goed wordt bewaakt.
Nederland ondersteunt decentralisatieprocessen in ontwikkelingslanden vanuit de invalshoek van armoedebestrijding. Indien decentralisatie daar een daadwerkelijke bijdrage aan moet leveren zal specifieke aandacht moeten uitgaan naar empowerment van de armen. Alleen dan kunnen zij hun stem laten horen in besluitvormingsprocessen. Barrières zoals ongeletterdheid en gender discriminatie moeten worden geslecht. Het versterken van civilsociety is een voorwaarde voor de deelname van armen in het lokale bestuur. Belangrijk is dat de burger toegang heeft tot informatie omtrent de rol en de verantwoordelijkheden van het lokaal bestuur en de mogelijkheid heeft lokale autoriteiten ter verantwoording te roepen. Daarnaast hebben maatschappelijke organisaties ook een eigenstandige taak. Te denken is aan kerken, vakbonden, beroepsgroepen, productschappen, waterschappen, consumentenverenigingen, maar ook traditionele organisatievormen die vaak geënt zijn op verwantschapsrelaties. Het is belangrijk dat ook zij op de een of andere manier toegerust worden om effectief te kunnen participeren in de totstandkoming van voor hen relevant overheidsbeleid. Empowerment van de armen moet dus ook binnen deze organisaties bevochten worden.
4.2. Nederlandse steun aan decentralisatie
Bij de uitwerking van het Nederlandse beleid op het gebied van
decentralisatie ligt in alle gevallen het ownership van het
decentralisatieproces bij het land zelf en wordt in het kader van de
sectorale benadering zoveel mogelijk samengewerkt met andere donoren, zowel
bilateraal als multilateraal.
Nederland ondersteunt decentralisatieprocessen in het kader van de
sectorale benadering in een groot deel van de 22 landen, waarmee op dit
moment een structurele samenwerkingsrelatie onderhouden wordt. In een aantal
landen is lokaal bestuur / decentralisatie als sector gekozen. Dit zijn
Bolivia, India (de deelstaat Kerala), Tanzania, Uganda en Zuid-Afrika. In
een aantal andere landen wordt lokaal bestuur / decentralisatie als
onderdeel van goed bestuur gesteund: Indonesië, Macedonië en Rwanda. Het
gaat daarbij om budgetten van 5 tot 15 miljoen Euro per jaar per land.
Daarnaast is decentralisatie in bepaalde gevallen aangegeven als
sectordoorsnijdend of sectorondersteunend thema, zoals in Burkina Faso,
Mozambique en Jemen. Ook kan decentralisatie een belangrijke rol spelen in
plattelandsontwikkeling, zoals in Mali.
Voor de GMV-landen geldt dat decentralisatie een onderdeel kan zijn van het
GMV-beleidskader, bijvoorbeeld in Nepal, Albanië, Bosnië en Kosovo. In
Zimbabwe wordt een afwachtende houding aangenomen omdat het in de huidige
politieke situatie niet goed mogelijk is een groot bestuurlijk
hervormingsproces te entameren.
Nederland maakt onderscheid tussen een drietal interventies: brede
cross-sectorale interventies, waarbij het gaat om capaciteitsversterking van
de rechtstreeks bij de decentralisatie betrokken organisaties in
verschillende bestuurslagen, interventies binnen een gekozen sector, directe
ondersteuning van lokale overheden en versterking van civilsociety
organisaties.
In Bolivia bijvoorbeeld wordt versterking van centrale, provinciale en
gemeentelijke overheden nagestreefd. Bijdragen worden gegeven voor
schuldverlichting van gemeenten, het bundelen en transparant maken van
financieringsstromen van nationaal naar lokaal niveau,
capaciteits-versterking en het verbeteren van participatie en
verantwoording. Ook in Zuid-Afrika, Uganda en Tanzania wordt
capaciteitsopbouw voor participatie gefaciliteerd, zowel op lokaal niveau,
als bij de vereniging van lokale overheden, als bij het centrale ministerie
dat verantwoordelijk is voor het decentralisatieproces. Speciale nadruk ligt
op participatieve planning, financieel en administratief management en
monitoren op lokaal niveau. Ook worden activiteiten gefinancierd op het
terrein van gender en milieu issues. Niet altijd loopt ondersteuning via de
nationale begroting. Soms kan ook rechtstreeks ondersteuning gegeven worden
aan een of meer provincies of districten, zoals in Rwanda, Tanzania,
Mozambique en Jemen.
4.3. Belangrijke actoren op het terrein van decentralisatie
In de diverse landen wordt op het gebied van decentralisatie met een
veelheid van organisaties gewerkt. Vaak zijn dat organisaties uit het land
zelf, maar ook bijvoorbeeld SNV, VNG en MFO's (alleen of in wisselende
combinaties). Daarbij staat het principe van ownership centraal, hetgeen
inhoudt dat de centrale en decentrale actoren verantwoordelijk zijn voor
zijn hun eigen capaciteitsopbouw. Dit betekent dat zij hun vraag naar
middelen en technische assistentie bepalen. De Nederlandse overheid kan
bijvoorbeeld fondsen op centraal of decentraal niveau van het ontvangende
land daarvoor beschikbaar stellen waardoor deze actoren in staat worden
gesteld expertise te contracteren. Uitgangspunt is echter de vraag en niet
het aanbod.
Daarnaast levert Nederland een bijdrage aan een aantal regionale of
wereldwijde programma's en organisaties vanuit de centrale Nederlandse
OS-begroting, gericht op decentralisatie en / of versterking van lokaal
bestuur in ontwikkelingslanden. Dit kan gaan om versterking van
overheidsorganen, om versterking van fora van overleg en om versterking van
civil society organisaties. Ondersteuning vindt in veel gevallen plaats in
de vorm van co-financiering.
Het onderstaande overzicht is geenszins uitputtend omdat vanuit diverse
invalshoeken decentralisatie en / of versterking van lokaal bestuur als
voorwaardenscheppend wordt gezien. Met name van uit duurzame econonomische
ontwikkeling en van uit de milieusector is dit aan de orde. Het zou te ver
voeren alle initiatieven in dit bestek de revue te laten passeren. Wel zijn
een aantal organisaties opgenomen die zich wat meer richten op versterking
van lokaal bestuur en de civil society daarbij, omdat in de praktijk beide
vaak sterk gekoppeld zijn.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
Sinds einde jaren '80 is steeds vaker een beroep op de VNG gedaan, door haar
leden als ook door verenigingen in het Zuiden, om haar ervaring op het
gebied van lokaal bestuur ter beschikking te stellen aan lokale overheden en
hun instellingen elders in de wereld. Om aan die vraag te beantwoorden heeft
VNG in 1994 VNG International opgericht voor gemeentelijke internationale
samenwerking. In de praktijk wordt de vraag uit ontwikkelingslanden door de
VNG en haar leden beantwoord door middel van drie beleidslijnen:
Versterking van verenigingen van gemeenten en van gemeentelijke instituties, zoals trainingsinstituten ('spiegelorganisaties').
Versterking van gemeenten in ontwikkelingslanden. Het betreft: versterking
van bestuurlijke plannings- en uitvoeringscapaciteit ('van collega tot
collega aanpak').
Ondersteuning van Nederlandse gemeenten in hun samenwerking via stedenbanden
en projecten. Het betreft: vergroting van het draagvlak voor
ontwikkelingssamenwerking in Nederland door uitwisseling gericht op
capaciteitsopbouw bij gemeenten in het Zuiden (twinning).
Nederland ondersteunt uit centrale middelen een aantal programma's die door
VNG beheerd en/of uitgevoerd worden. Het betreft Gemeentelijke Samenwerking
met Ontwikkelingslanden (GSO) en het Local Governance International
Co-operation Programme (LOGIC). GSO richt zich op het vergroten van het
draagvlak in Nederland door uitwisseling en capaciteitsopbouw van lokaal
bestuur in het Zuiden. Een subdoelstelling is het versterken van de
participatie van de burger in lokaal bestuur. Er zijn gemiddeld honderd
gemeenten in Nederland bij betrokken. LOGIC, dat SNV en VNG gezamenlijk
uitvoeren, beoogt institutionele versterking van gemeenten door uitwisseling
van expertise tussen Nederlandse gemeenten en gemeenten in Uganda, Tanzania,
Ghana en Zimbabwe. VNG is ook betrokken bij het versterken van verenigingen
van gemeenten, onder meer in het kader van het Association Capacity Building
programma van IULA (zie hieronder). Daarnaast is de VNG door een aantal
ambassades betrokken bij activiteiten die met gedelegeerde middelen worden
gefinancierd, onder meer in samenwerking met het district development fund
van UNCDF.
De door Nederland ondersteunde VNG-activiteiten zijn op dit moment onderwerp
van een evaluatie door het IOB.
LBSNN
Het Landelijk Beraad Stedenbanden Nederland Nicaragua (LBSNN) is een
organisatie die stedenbanden met en initiatiefgroepen in Nicaragua
ondersteunt. Het LBSNN bevordert ook uitwisseling van informatie over deze
stedenbanden en betrekt daarbij zowel overheden als particuliere
organisaties. Het LBSNN bevordert het stedenbandmodel als een van de
mogelijk-heden om vorm te geven aan gemeentelijke internationale
samenwerking.
Habitat Platform
De Stichting Habitat Platform is ingesteld om de uitvoering van de Habitat
Agenda van de VN te stimuleren. één van de kernactiviteiten is de
ondersteuning van stedenbanden. Dit gebeurt door de City Wide Approach
(CWA): door op lokaal niveau sectoraal beleid te coördineren zodat de
kwaliteit van het wonen en de woonomgeving verbetert. Kenmerkend is dat de
lokale overheid in samenwerking met een veelheid van belanghebbende partners
een samenhangend, integraal programma ontwikkelt en uitvoert. De methode is
ontwikkeld door het Urban Management Programme van UNDP/UNCHS en wordt sinds
enige jaren in de stedenband Leiden-East London (Zuid-Afrika) toegepast en
verder uitgewerkt in de lokale context. Naast de lokale overheid
participeren daarin onder andere ook vertegenwoordigers van politie,
gezondheidszorg, onderwijs, musea en volkshuisvesting. Thans is ook de
stedenband Eindhoven-Gedaref (Soedan) begonnen met het opzetten van een CWA.
Het Habitat Platform adviseert stedenbanden en inventariseert praktische
instrumenten en goede voorbeelden.
SNV Nederlandse ontwikkelingsorganisatie
Versterking van lokale bestuursprocessen is één van de drie werkterreinen
van SNV, naast kleinschalige private sector ontwikkeling en beheer van
natuurlijke hulpbronnen.
SNV adviseert, op aanvraag, zowel de lokale overheid als maatschappelijke
organisaties bij operationele, organisatie- en strategische vraagstukken.
Doel is bij te dragen aan een effectieve en democratische praktijk van
lokaal bestuur. Daarbij gaat het zowel om verbetering van de dienstverlening
aan de burgers als om verbetering van het bestuurlijk proces. Terreinen
waarop SNV adviseert zijn versterking lokaal bestuur met betrekking tot
zaken als burgerparticipatie, planning en financieel beheer,
plattelandsontwikkeling, ruimtelijke ordening, publiek-private samenwerking
(zoals onderwijs, gezondheidszorg, afvalverwerking, bos- en waterbeheer).
Naast dit advieswerk draagt SNV bij aan een betere afstemming tussen
nationaal en lokaal beleid. Zo adviseert SNV in een aantal landen bij de
vormgeving en uitvoering van het decentralisatiebeleid. Dit gebeurt op
nationaal en provinciaal of districtsniveau. Ook ondersteunt SNV, vaak in
samenwerking met de VNG, in enkele landen opbouw van capaciteit bij
verenigingen van lokale overheden.
SNV-adviseurs zijn soms werkzaam in programma's die gefinancierd worden door
de bilaterale Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Behalve met de VNG,
werkt SNV op het terrein van lokaal bestuur ook samen met de NOVIB, CORDAID
en met diverse kenniscentra.
MFO's
Naast bovengenoemde organisaties spelen ook de MFO's, door middel van hun
eigen programma's, een belangrijke rol bij het ondersteunen van
decentralisatieprocessen in ontwikkelingslanden, vanuit de invalshoek van de
civil society.
CORDAID heeft als strategische doelstelling het op gang brengen van een
proces waarbij in arme wijken gewerkt wordt aan verbetering van de fysieke,
sociale, economische en politiek/institutionele situatie. Community based
organisations (CBOs) vormen daarbij dikwijls het aangrijpingspunt en wordt
met lokale overheden, NGO's en andere stedelijke actoren samengewerkt.
CORDAID richt zich hierbij met name op de arme gemeenschappen, die zij in
staat wil stellen om als gelijkwaardige partners te participeren in het
stedelijke besluitvormings-proces.
Ter ondersteuning van bovenstaande doelstelling hanteert CORDAID de
verschillende interventiestrategieën, zoals:
Het ondersteunen van (inter)nationale netwerken en uitwisselingen tussen
CBO's, zowel in het Noorden als in het Zuiden. De verschillende federaties
van krottenwijkbewoners in o.a Zuid- Afrika, Zimbabwe, India, Pakistan,
Filippijnen, Thailand en Indonesië en het internationale netwerk van
krottenwijkbewoners (Shack Dweller International) zijn concrete voorbeelden.
Aangaan van strategische allianties en samenwerkingsverbanden met expert
organisaties of trainingsinstituten om zo een effectieve participatie van de
verschillende actoren te ondersteunen, zoals met het IHS, de VNG, SNV en
Stichting Habitat Platform.
Educatie en voorlichting in Nederland en het stimuleren van Noord-Zuid
uitwisselingen, o.a. via deelname aan stedenbanden.
FPPN Plan werkt op gemeenschapsniveau aan armoedebestrijding, met aandacht
voor de positie van kinderen. Dit gebeurt op basis van de ontwikkeling van
de lokale capaciteit van de gemeenschapsorganisaties, in nauwe samenwerking
met NGO's en de lokale overheid. Daarbij gaat het enerzijds om het intern
functioneren binnen de gemeenschap en anderzijds om het versterken van hun
relaties met organisaties en instituties waarvan ze afhankelijk zijn voor de
basisvoorzieningen waar ze recht op hebben.
Een voorbeeld zijn de activiteiten van Plan Zambia in Mazabuka, een
suikerriet-gebied. De activiteiten richten zich hier op gezondheidszorg,
water en sanitatie, onderwijs en voedselproductie / inkomen. Plan doet dat
op basis van de capaciteiten van lokale gemeenschapsorganisaties. Deze
organisaties worden getraind en in de meeste gevallen wordt de lokale
overheid betrokken bij deze training. De ambtenaren (leraren,
gezondheidsmedewerkers) ontvangen zelf ook training op specifieke zaken.
Investeringen worden overgedragen aan de lokale overheid (in het geval van
onderwijs- en gezondheidsvoorzieningen) of aan de gemeenschappen (in het
geval van watervoorzieningen).
ICCO richt zich op de door decentralisatie ontstane nieuwe vormen van
samenwerking tussen organisaties van de plaatselijke bevolking, NGO's en
lokale of regionale overheden. Deze laatsen zijn bestuurlijk
verantwoordelijk maar missen vaak expertise voor planning en uitvoering, de
organisaties van de samenleving hebben wensen en eisen die vertaald moeten
worden in concrete voorstellen. NGO's kunnen vaak op basis van bestaande
samenwerking met gemeenschapsorganisaties, CBO's, en hun sectorale kennis en
ervaring een brug slaan tussen de verschillende structuren en assisteren bij
de formulering van de opzet en realisatie van de plannen.
Zo zijn in Uganda meerdere partners van ICCO die actief zijn in de basis-gezondheidszorg gevraagd door de regionale overheden het gezondheidsbeleid mede vorm te geven en in te richten. In India heeft de versterking lokale bestuur geleid tot een opmerkelijke vergroting van de daadwerkelijke invloed van de dorpsraden op lokale en regionale ontwikkelingsplannen, daarbij geassisteerd door NGO's. ICCO acht verbreding van deze tendens tot vergroting van de bevolkingsparticipatie bij het openbaar bestuur op subnationale niveaus van groot belang.
HIVOS bevordert de kwaliteit en het bestaan van institutionele structuren voor belangenbehartiging en het verbeteren van de voorwaarden voor en de kwaliteit van democratische processen. HIVOS ondersteunt daartoe civil society organisaties door financiering, lobby, netwerken en kennisuitwisseling. Op het gebied van de democratische kwaliteit van beleid en bestuur wordt samengewerkt met wereldwijd opererende partners zoals Oneworld, IKV, Third World Network, IFEX, Amnesty International, Transparency International, WIDE, DAWN, ILGA, HOM, ZNF, Eurodad en Eurostep.
Als voorbeeld van een zuidelijke partner kan NCA in Zimbabwe dienen die na
een lang proces van consultatie met allerlei maatschappelijke organisaties
en kerken in het hele land, een voorstel voor een nieuwe grondwet heeft
opgesteld. Deze exercitie vond plaats na een geslaagd referendum waarin de
bevolking zich uitsprak tegen een grondwetsvoorstel van de regering, dat
naast een aantal positieve wijzigingen, de president meer macht zou geven en
de scheiding tussen presidentiële en rechterlijke macht zou aantasten. De
NCA probeert nu te onderhandelen met een onwillige overheid over het nieuwe
grondwetsvoorstel die met inbreng uit alle lagen van de samenleving is
opgesteld.
NOVIB heeft haar strategie opgebouwd rondom het thema "recht om gehoord te
worden". Gemarginaliseerde burgers moeten hun burger- en politieke rechten
verwerven, meedenken en meebeslissen. NOVIB onderkent dat onderliggende
oorzaken van armoede en onrechtvaardigheid niet alleen op nationaal en
internationaal niveau liggen, maar ook op het lokaal vlak. In dit kader is
het bevorderen van burgerparticipatie en goed bestuur op lokaal niveau
essentieel. Daartoe wordt ingezet op capaciteitvergroting ten behoeve van
empowerment en wordt gepleit voor werkelijke verantwoording.
Een concreet resultaat is het toolkitproject, waarbij ervaringen van burgerparticipatie in lokaal bestuur toegankelijk worden gemaakt op een website. Het project is ontwikkeld en uitgevoerd in samenwerking met VNG. SNV, Stichting Habitat Platform, CORDAID en hun partners dragen ook bij.
IULA
De International Union of Local Authorities (IULA) is de wereldwijde
associatie van verenigingen van lokaal bestuur. IULA heeft verspreid in de
wereld een aantal regionale kantoren, waaronder Azië/Pacific, Afrika,
Arabische gebieden, Centraal- en Zuid Amerika. Daarnaast heeft IULA een
aantal task forces die zich specifiek op een bepaald thema richten, zoals
het Capacity and Institution Building Platform (CIB, voorzitterschap VNG
International), de Task Force Women and Local Government (WLG,
voorzitterschap ALAN/Namibië).
Het Association Capacity Building Programme (ACB) van IULA ondersteunt de
versterking van nationale verenigingen van gemeenten door deelnemende
verenigingen in het Zuiden te koppelen aan een in het Noorden. Nederland
heeft de eerste pilotfase mede gefinancierd, waarbij de verenigingen van
Nicaragua en Nederland (VNG), Ghana en Canada, Zimbabwe en het Verenigd
Koninkrijk, Filippijnen en de Verenigde Staten, en Colombia en Spanje
gekoppeld waren. In de tweede fase, mede gefinancierd door meerdere donoren
en de Wereldbank, staat naast Noord-Zuid samenwerking ook Zuid-Zuid
samenwerking op het programma.
MDP
Het Municipal Development Programme kent een multidonorfinanciering, waarin
Nederland met de Wereldbank de grootste donoren zijn. Dit programma richt
zich op versterking van het lokaal bestuur in oostelijk en zuidelijk Afrika.
De organisatie heeft zich in de afgelopen tien jaar van een klein initiatief
ontwikkeld tot een zelfstandige organisatie met een sterk netwerk in Afrika.
Het management en het bestuur van het programma zijn in Afrikaanse handen.
Het MDP richt zich met name op training van gemeenten die zelf aangegeven
hebben over te willen schakelen op participatieve werkwijzen gericht op
armoedebestrijding. Daarbij kan een enkele gemeente (of disctrict) in haar
(of zijn) geheel het uitgangspunt zijn, maar ook bepaalde groepen van
meerdere gemeenten samen, zoals gekozen raadsleden, gemeentesecretarissen,
vrouwelijke burgemeesters, PRSP-teams, NGO´s, etc. Behalve directe
ondersteuning en training wordt het onderwijsprogramma ook gevoed met
onderzoek naar voor hen relevante onderwerpen op het terrein van
decentralisatie en lokaal bestuur.
PDC
Partners for Democratic Change is een NGO, die bezig houdt met het
versterken van trainers van opleidingsinstituten voor gemeenteambtenaren in
de Balkan en in de staten van de voormalige Sovjetunie. Deze organisatie
heeft een regionaal netwerk van lokale opleidings-centra en universiteiten
gevormd. Het onderscheidt zich door verbetering van dienstverlening en
structurele veranderingsprocessen na te streven óók in situaties die
conflictueus te noemen zijn. Daartoe heeft het een specifieke
conflictmanagement-methodiek ontwikkelt. Nederland ondersteunt de
activiteiten op de Balkan.
UMP
HetUrban Mangement Programmevan UNDP, uitgevoerd door UNCHS is een
wereldwijd programma met een multidonorfinanciering, waarvan Nederland de
grootste donor is. Dit programma heeft naam gemaakt met het ontwikkelen van
participatieve budgetteringstechnieken voor lokaal bestuur. Van belang is
dat afhankelijk van de gekozen invalshoek (milieu, onderwijs etc) steeds tal
van maatschappelijke organisaties en soms ook bedrijfsleven gezamenlijk het
beleid van de lokale overheid mede bepalen. Niet alleen qua beleidslijnen,
maar ook qua budget: de plannen worden geconcretiseerd in financiële termen,
zodanig dat het resultaat een realistische budgettering is. Het UMP werkt
door allianties aan te gaan met een regionaal werkende organisaties. In
Latijns-Amerika werkt het bijvoorbeeld via de twee regiokantoren van IULA,
in Afrika via MDP. Na de oprichting van het Cities Allience Programma dat
verschillende initiatieven op het gebied van stedelijk bestuur bundelt,
heeft deze City Wide Approach grotere bekendheid gekregen en wordt de
methodiek ook door anderen toegepast. Daarbij gaat het intussen zowel om
grotere als om kleinere urbane gemeenten.
Tenslotte zijn er nog initiatieven die meer zijdelings relevant zijn voor
decentralisatie en versterking van lokaal bestuur, zoals versterking van
rekenkamers in Sub-Sahara Afrika door de Alegemene Rekenkamer via het
International Development Initiative (IDI) van INTOSAI; versterking van
media; van parlementen; van politieke partijen en van een aantal
(stedelijke) milieuprogramma's (zoals Urban Life). Daarnaast zijn een aantal
kenniscentra van belang, zoals het International Bureau for Fiscal
Documentation (IBFD) op het terrein van belastingen en begrotingen, ook op
lokaal niveau en het ECDPM en het ISS met betrekking tot politieke en
participatieve aspecten van decentralisatie.
Wil decentralisatie daadwerkelijk inhoud krijgen en een bijdrage leveren aan
armoede-bestrijding, dan is versterken van participatie door armen middels
empowerment strategieën essentieel. Tal van lokale en internationale NGO's
zijn op dit terrein werkzaam.
4.4. Monitoren en evalueren
Bij de uitvoering van beleid is aandacht voor monitoren en evalueren van
belang. Voor het vaststellen van de voortgang van bestuurlijke
decentralisatieprocessen en armoedevermindering zijn indicatoren bekend, die
relatief makkelijk meetbaar zijn, mits er ook inspanningen geleverd worden
voor het opzetten en onderhouden van een adequaat systeem van nationale en
lokale financiële en juridische statistiek. Zonder hier uitputtend te willen
zijn, kan men bijvoorbeeld denken aanverschuivingen in:
de relatieve omvang van financiële overdrachten van het nationale naar het
lokale niveau;
de wet- en regelgeving omtrent taak, mandaat en verantwoordelijkheid van de
diverse overheidsinstellingen en -organen op de verschillende niveaus;
de specifieke pro poor regelgeving, zoals b.v. de legalisering van
woonpercelen in arme stadswijken en van landbouwgrond van kleine boeren, en
de praktische uitvoering hieraan; of: de feitelijke deelname aan onderwijs
door arme jongens en meisjes;
de participatie van de arme mannen en vrouwen aan lokale democratie, zowel
bij verkiezingen als in gekozen raden, benoemde commissies, inspraakorganen,
beroepsprocedures etc.
Deze lijst kan gemakkelijk uitgebreid worden, waarbij men wel steeds dient
te bedenken welke de mogelijkheden (en de kosten) zullen zijn om de
betreffende gegevens permanent te verzamelen en te bewerken. Systematisering
kan heel goed in multilateraal verband worden aangepakt. In de OECD/DAC
verband wordt daaraan gewerkt met UNDP en de Wereldbank.
Om in de toekomst te kunnen voorzien in de lacune met betrekking tot
relevante gegevens moet Nederland investeren in (onafhankelijke) bureaus
voor statistiek op centraal en decentraal niveau. Dit gebeurt nog weinig.
Ook is het belangrijk aandacht te besteden aan de vraag en het inzicht van
de armen met betrekking tot informatie, bijvoorbeeld door participatieve
analyses via buurtcomités. Het is goed zich te realiseren dat
resultaatmeting van de bijdrage van een bepaalde donor niet mogelijk is
wanneer de nationale overheid en meerdere donoren gezamenlijk het
decentralisatieproces ondersteunen. Wel kan een indicatie gegeven worden van
het effect van decentralisatie op de armoede in bijvoorbeeld één stad of één
gemeente/regio waar een programma wordt uitgevoerd. Maar ook dan past
voorzichtigheid, omdat er in de samenleving nooit sprake is van een
laboratoriumsituatie.
5. Conclusie
Nederland onderschrijft het belang van decentralisatie in
ontwikkelingslanden als een instrument van goed bestuur en een aspect van
democratisering dat een bijdrage kan leveren aan armoedebestrijding. Uit
dien hoofde worden decentralisatieprocessen dan ook ondersteund. Zeer veel
landen zijn die weg opgegaan, ook zonder donorondersteuning. Het is van
belang dat de landen zelf het voortouw nemen en zoeken naar bestuurlijke
oplossingen die in hun specifieke context passen. Het is dan ook niet een
zaak van een overheid alleen, maar evenzeer van maatschappelijke
organisaties en private sector samen. Wel is het besef daar dat zulke
processen een zaak van lange adem zijn en dat structurele resultaten op
korte termijn moeilijk meetbaar zijn. Decentralisatie vergt diepgaande
veranderingen in niet alleen de bestuurscultuur, maar ook in de samenleving.
Lokale overheden zijn in ontwikkelingslanden over het algemeen niet erg
sterk, maar zij zullen op den duur de lokale ontwikkeling moeten trekken en
effectieve armoedebestrijding gestalte moeten geven. Hoe snel zij daarin
slagen hangt af van de specifieke lokale context en de wisselwerking met
ontwikkelingen op hogere schaalniveaus. Capaciteits-opbouw van centrale en
decentrale overheden, private sector, civil society en van de burgers zelf
komt in de ontwikkelingssamenwerking en met name in decentralisatieprocessen
naar voren als een cruciaal element.
===