Erasmus Universiteit Rotterdam

10 april 2002

Vangnet voor kwetsbare groepen ontbreekt bij Bijstandswet

Een substantieel aantal organisaties is betrokken bij enige vorm van opvang, maar de opvang die geboden wordt is echter beperkt. Van een alternatief 'vangnet' dat onder de bijstandswet zou zijn gespannen, is geen sprake, volgens onderzoekers van Rotterdams Instituut voor Sociaal Wetenschappelijk Beleidsonderzoek (RISBO) van de Erasmus Universiteit. Wel is sprake van een losgeknoopt netwerk van voorzieningen dat het mogelijk maakt om vreemdelingen zonder verblijfsstatus op verschillende terreinen tijdelijk ondersteuning te bieden.
Dat blijkt uit het onderzoek 'Nieuwe vangnetten in de samenleving: over problemen en dilemmas in de opvang van kwetsbare groepen', dat woensdag 10 april 2002 in hotel Corona in Den Haag wordt gepresenteerd.

Het Haags Sociaal Beraad gaf opdracht tot het onderzoek om de opvangvoorzieningen voor vreemdelingen zonder verblijfsstatus in de gemeenten Den Haag en Leiden in kaart te brengen. Het onderzoek werd verricht door het Rotterdams Instituut voor Sociaal Wetenschappelijk BeleidsOnderzoek (RISBO) van de Faculteit der Sociale Wetenschappen, onder begeleiding van prof. G. Engbersen en dr. J.P. van der Leun, in samenwerking met KPMG en Multicultureel Instituut Forum.

Na een toelichting door prof.dr. G. Engbersen vindt er een forumdiscussie plaats tussen landelijke en lokale politici, onder leiding van A. Aboutaleb, directeur van Forum. Namens de lokale politici nemen de wethouder drs. P. M.M. Heijnen (PvdA, Den Haag) en voormalig wethouder J. Laurier (Groen Links, Leiden) deel aan het debat. De landelijke politiek is vertegenwoordigd door de Tweede kamerleden H.G.J. Kamp (VVD) en mw. J.C.E. Belinfante (PvdA)

Noot voor de pers
Presentatie onderzoeksrapport 10 april 2002
Tijd: 14.00 - 16.00uur
Plaats: Hotel Corona, Buitenhof 39-42, Den Haag Info: Katja Rusinovic, tel. (010) 408 2082
e-mail: rusinovic@fsw.eur.nl

Samenvatting 'Nieuwe vangnetten in de samenleving'

Den Haag versus Den Haag

Sinds het begin van de jaren negentig zijn vanuit het Haagse Binnenhof diverse maatregelen genomen om het asielbeleid efficiënter te laten verlopen en om de aanwezigheid van 'ongewenste' en illegale migranten op het Nederlandse grondgebied te ontmoedigen. Ondanks de veelheid aan Haagse regels en maatregelen gericht op het ontmoedigen van illegaal verblijf en het effectief uitzetten van illegale vreemdelingen is de praktijk van het vreemdelingenbeleid zeer weerbarstig. Dit blijkt uit de aanwezigheid van vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus binnen gemeenten als Den Haag en Leiden, en uit de activiteiten van een reeks van instellingen die - om verschillende redenen en vanuit verschillende motieven - hulp bieden aan deze groep. Zo levert een stad als Den Haag een dubbel beeld op: enerzijds zetelt er het parlement van waaruit een restrictief vreemdelingenbeleid wordt vorm gegeven, anderzijds zijn binnen de gemeentegrenzen van Den Haag meer dan 25 instellingen en particuliere initiatieven waarneembaar die een helpende hand reiken aan illegale vreemdelingen en/ of uitgeprocedeerde asielzoekers. Deze alledaagse Haagse realiteit lijkt in strijd met de wetgevingswerkelijkheid van het Haagse Binnenhof.

Een losgeknoopt lokaal vangnet

De resultaten van het onderzoek 'Nieuwe vangnetten in de samenleving', dat is uitgevoerd in Den Haag en Leiden, bevestigen en relativeren de kloof die bestaat tussen wet en werkelijkheid. Een substantieel aantal organisaties is betrokken bij enige vorm van opvang voor vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus. In totaal is gesproken met ruim 40 vertegenwoordigers van (semi-) overheidsinstellingen, kerkelijke instellingen en particuliere initiatieven, die hulp bieden op de terreinen van onderwijs, gezondheidszorg, huivesting, praktische hulpverlening en andere zaken. De opvang die geboden wordt is echter vaak beperkt. Er is geen sprake van een alternatief "vangnet" dat onder de bijstandswet wordt gespannen. Veeleer is sprake van een relatief losgeknoopt netwerk van voorzieningen dat het mogelijk maakt om specifieke vreemdelingen op te vangen. Belangrijk voor veel organisaties is daarbij de samenwerking met anderen. Door van elkaars bestaan op de hoogte te zijn en in sommige gevallen (nauw) samen te werken, kunnen veel organisaties op verschillende terreinen doorverwijzen naar andere instellingen en initiatieven en zo een hulpvraag beantwoorden en/of de druk op de eigen organisatie beperken. Alle betrokken instellingen stellen echter ook zelf grenzen aan de hulp die zij bieden.

Problemen en dilemmas in de lokale opvang

In de hulpverlening aan vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus worden vier terugkerende problemen zichtbaar. Allereerst ontbreekt het vaak aan voldoende financiën om de hulp te kunnen bieden. Een tweede probleem is dat in een aantal gevallen de hulpbehoevenden aanzienlijk langer gebruik maken van de voorzieningen dan was beoogd. Dit heeft niet alleen financiële gevolgen, maar hierdoor kan ook de hulp aan andere groepen in de verdrukking komen. Een derde probleem is de ontoegankelijkheid van bepaalde voorzieningen. Dit wordt met name genoemd door gezondheidsinstellingen, die er op wijzen dat illegale migranten vaak lang wachten met het doen van een beroep op gezondheidsvoorzieningen of dat zij 'aan het loket' worden weggestuurd. Tot slot is er sprake van een druk op bepaalde instellingen of particuliere hulpverleners. Dit kan ondermeer worden veroorzaakt doordat in een bepaald netwerk veelal een beroep wordt gedaan op dezelfde hulpverleners.

In de problemen waarmee de onderzochte instellingen kampen worden verschillende dilemma's zichtbaar. Het eerste dilemma is dat van responsiviteit versus selectiviteit. Dit dilemma doet zich vooral aan de poort voor. Wie wordt weggestuurd en wie komt in aanmerking voor opvang en ondersteuning? Een tweede dilemma gaat een rol spelen indien vreemdelingen eenmaal hulp ontvangen. Hoe ver moet en kan men daarin gaan? Veel hulpverleners beseffen dat met het voorduren van hulp valse verwachtingen kunnen worden gewekt en dat het daarom verstandiger is om de hulp tijdig te staken. Dit dilemma van humaniteit versus realiteitszin keert voortdurend terug. De meerderheid van de hulpontvangers heeft immers weinig perspectief om uiteindelijk legaal in Nederland te verblijven. Een derde dilemma heeft vooral betrekking op de vraag of instellingen zichzelf een eigen verantwoordelijkheid toedichten om illegale vreemdelingen toch te helpen of die verantwoordelijkheid doorschuiven naar een hoger beleidsniveau (de gemeente, het rijk). Het onderzoek wijst uit dat er geen simpele uitwegen uit de geschetste dilemmas zijn. Er moeten pijnlijke keuzes worden gemaakt en compromissen gesloten. Die pijnlijke keuzes betreffen vooral het uitsluiten van vreemdelingen van hulp. De compromissen worden zichtbaar in de (informele) oplossingen die bedacht worden door gemeenten en instellingen om in specifieke omstandigheden toch opvang te bieden aan vreemdelingen zonder verblijfsstatus.

Aanzuigende werking van nieuwe vangnetten?

Het losgeknoopte netwerk van voorzieningen dat wij in Den Haag en Leiden hebben aangetroffen maakt duidelijk dat zorgen over een aanzuigende werking van dergelijke vangnetten gerelativeerd moeten worden. Het is geen vangnet dat permanente opvang van vreemdelingen zonder verblijfsstatus mogelijk maakt. Het is een losgeknoopt netwerk dat in meerderheid een tijdelijke opvang biedt voor een beperkte en selecte groep vreemdelingen.

De praktische wijsheid van lokale initiatieven

Gemeenten als Leiden en Den Haag laten zien dat op een deels geïmproviseerde wijze lokale antwoorden worden gegeven voor reële problemen. Die antwoorden zijn vooral bottom up voortgekomen uit de lokale samenleving, anderzijds zijn zij op landelijk niveau geformuleerd (met name ten aanzien van de gezondheidszorg aan illegale vreemdelingen). Duidelijk is echter dat de Binnenhof-retoriek van uitzetten en uitsluiten op gemeentelijk niveau op humanitaire, professionele en praktische grenzen stuit. De landelijke en de lokale politiek dienen daarvoor de ogen niet te sluiten. Elke politicus dient immers niet alleen de wet te kennen, maar ook de uitvoering daarvan. De landelijke en lokale politiek doen er verstandig aan zich te laten inspireren door de praktische wijsheid van lokale instellingen en initiatieven en op basis daarvan meer werk te gaan maken van een realistisch opvang- en terugkeerbeleid. Ook kan worden gedacht aan een selectief legalisatiebeleid voor bepaalde groepen vreemdelingen om verschillende redenen niet terug kunnen naar het land van herkomst.

Beleidssuggesties

De resultaten van het onderzoek over de opvang van vreemdelingen zonder geldige verblijf geven aanleiding tot drie beleidssuggesties.

Gemeenten moeten alert en flexibel kunnen inspelen op lokale noden. Daartoe is het niet nodig dat nieuwe vormen van bijstand worden gecreëerd onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Wel dat gemeenten mogelijkheden creëren om specifieke instellingen ook ad hoc - financieel en praktisch te ondersteunen. Den Haag en Leiden leveren daarvan al goede voorbeelden. Die ondersteuning kan zowel betrekking hebben op particuliere instellingen, maar ook op (semi-)publieke instellingen. Met andere woorden: het losgeknopte netwerk met zijn vrijwilligers en expertise dat nu bestaat dient zorgvuldig te worden onderhouden. Daardoor kan ook onnodige institutionalisering en bureaucratisering worden voorkomen. Tegelijkertijd voorkomt het begrensde karakter van de hulpverlening dat daarvan een aanzuigende werking uitgaat.

Er dient meer werk te worden gemaakt van terugkeerbeleid. Het zou de moeite waard zijn projecten en initiatieven vanuit de nieuwe vangnetten te ondersteunen die gericht zijn op terugkeer naar het land van herkomst. Diverse instellingen pleiten daarvoor. Op dit moment worden door verschillende organisaties concrete pogingen daartoe ondernomen. Men kan daarbij ook denken aan projecten die nu binnen de afdeling terugkeer van de Willem II-gevangenis in Tilburg zijn opgezet voor illegale vreemdelingen die civielrechtelijk vastzitten. Een voorbeeld daarvan zijn de cursussen die in samenwerking met het Regionaal Opleidingen Centrum worden opgezet te versterking van de arbeidskansen van migranten in eigen land. Daarnaast worden ook andere individuele methoden gebruikt om terugkeer mogelijk te maken, bijvoorbeeld het bekostigen van zaken die relevant zijn voor een succesvolle rentree op de arbeidsmarkt in het land van herkomst. De bedragen die met dit soort projecten gemoeid zijn, zo blijkt uit ervaringen binnen de Willem-II kazerne, zijn relatief beperkt. Het is van belang het huidige netwerk van vrijwilligers en expertise dat bestaat binnen de onderzochte instellingen te benutten voor terugkeerbeleid. Dit netwerk is immers in staat gebleken een vertrouwensrelatie te kunnen opbouwen met een vreemdelingen die de optie van terugkeer makkelijker mogelijk kan maken. Volledige medewerking van de vreemdeling in kwestie vooral ten aanzien van identiteitsbepaling is daartoe een vereiste. Tenslotte kan ook worden gedacht aan nauwere samenwerking tussen lokale asielcentra en de nieuwe vangnetorganisaties op lokaal niveau.

Een derde beleidssuggestie heeft betrekking op het vraagstuk van regularisatie of het toekennen van een tijdelijke verblijfstatus. In het verleden hebben de burgemeesters een belangrijke rol gespeeld in de problematiek rond witte illegalen. Hun optreden was een fraai voorbeeld van wat wij de praktische wijsheid van het lokale hebben genoemd. Op grond van gedetailleerde dossierkennis hebben zij voorstellen gedaan voor selectieve legalisering van bepaalde groepen vreemdelingen. Naar onze overtuiging dient aan burgemeesters de mogelijkheid voorbehouden te blijven om voorstellen te doen tot selectieve legalisering van stadsbewoners. Daarbij kan het gaan om illegale vreemdelingen die door de duur van hun verblijf en hun arbeidsinzet tot reëel stadsburgers kunnen worden gerekend, maar ook om illegale vreemdelingen waarvan de identiteit en nationaliteit bekend zijn, maar waarvan vaststaat dat zij onuitzetbaar zijn vanwege gebleken statenloosheid of vanwege de herhaalde weigering van het land van herkomst om hen terug te nemen.

INLINE]