Ministerie van Financiën
de Voorzitter van de Tweede kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA ''s-Gravenhage
Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)
2 april 2002 2002-00000
Onderwerp
Alternatief traject MDW benzine (hoofdwegennet)
Tijdens het Algemeen Overleg met de Vaste Commissies voor Economische Zaken en Financiën op 20 maart jl. over MDW Benzine is door ons toegezegd de volgende onderwerpen nog nader schriftelijk te zullen toelichten:
1. de effecten van het feit dat de zittende concessiehouder de opbrengst van de veiling ontvangt;
2. de positie van B-merken/dochters van zittende concessiehouders;
3. de redenen waarom niet gekozen is voor een clusterveiling.
Met deze brief wordt aan deze toezegging voldaan.
1. Opbrengst voor de zittende concessiehouder
In het convenant van 13 april 2000 is vastgelegd dat de zittende concessiehouder de opbrengst ontvangt van de veiling van de concessie die door hem op vrijwillige basis wordt ingeleverd. Hiermee wordt de concessiehouder gecompenseerd voor de schade die hij lijdt door het inleveren van de concessie voor onbepaalde tijd. Voordeel van dit systeem is dat de waarde van het station door de markt wordt bepaald. Dit geldt alleen de eerste keer dat een concessie wordt geveild. Bij volgende veilingen zal de opbrengst van de veiling naar de Staat gaan.Tevens is in dit convenant vastgelegd dat de zittende concessiehouder niet van deelname aan de veiling van de desbetreffende concessie wordt uitgesloten Dit convenant is op 31 mei 2000 aan de Tweede Kamer gezonden en op 14 februari 2001 met u besproken.
Tijdens het Algemeen Overleg van 20 maart jl. is gesuggereerd dat deze uitgangspunten ertoe leiden dat de zittende partij onbeperkte mogelijkheden heeft om zijn eigen locatie terug te kopen, en dat het gewenst zou zijn dat de zittende partij een vergoeding krijgt die niet rechtstreeks is gerelateerd aan de veilingopbrengst. Onderstaand zal echter worden uiteengezet dat het biedgedrag van de zittende partij in de voorgestelde veilingsystematiek niet wordt beïnvloed door óf en hoe de zittende partij wordt gecompenseerd voor het feit dat deze zijn oorspronkelijke concessie voor onbepaalde tijd is kwijtgeraakt. De redenering verloopt langs de volgende lijnen.
Bedacht moet worden dat de zittende partij in feite een positie inneemt die vergelijkbaar is met een potentiële verkoper: hij kan ofwel het station zelf behouden, ofwel hij incasseert het hoogste bod van een andere partij. De zittende partij zal in zijn biedgedrag dus moeten meenemen dat hij, indien hij zelf het station weer verwerft, daar een ander bod voor laat lopen. De zittende partij besluit dus - op basis van een businessplan of een schatting van de netto contante waarde van de verwachte winst en eventuele strategische overwegingen - vóór de veiling dat het desbetreffende station voor hem X waard is. De meest geïnteresseerde andere partij voor de veiling berekent op een vergelijkbare wijze dat het station hem Y waard is.
Er zijn nu twee situaties denkbaar: ofwel de waarde die de andere partij toekent aan het station is hoger dan de waarde van de zittende partij (Y>X), ofwel de waarde die de zittende partij aan het station toekent is hoger dan de waarde van de andere partij (X>Y). Vanwege de veilingsystematiek, de gesloten bodveiling, kan de zittende partij niet afwachten met welk bod andere partijen komen. Nadat de partijen een bod hebben gedaan wordt meteen bepaald wie wint. Er is geen mogelijkheid meer om andere partijen te overbieden. De relevante vraag is nu of de zittende partij, vanwege het feit dat hij de opbrengst van de veiling krijgt, een motief heeft om te overbieden.
Als de waardering van een bepaald station van een andere partij hoger is dan van de zittende partij, dus Y hoger is dan X, dan is het voor de zittende partij rationeel om te verkopen: de zittende partij ontvangt namelijk meer aan veilingopbrengst (Y) dan het station hem waard is (X). De zittende partij weet doorgaans niet zeker of Y hoger zal liggen dan X, maar hij weet wel dat hij - als hij overbiedt, dat wil zeggen een bod doet dat hoger ligt dan X - dat hij een bod (Y) mis kan lopen dat hoger is dan zijn eigen waardering (X). Bovendien geldt dan ook nog dat indien hij wint, het meerdere gebodene grotendeels verloren aan het zgn. "topdeel" (dat moet worden afgedragen aan de staat). Concreet: stel dat de zittende partij een station 10 mln. waard vindt en een andere partij er 11 mln. voor over heeft. Als de zittende partij dan gaat overbieden, door bijvoorbeeld 12 mln. te bieden, dan loopt hij niet alleen het bod van 11 mln. mis, maar moet ook 1 mln. aan de staat betalen (als topdeel). Hij betaalt nu 1 mln. voor het station en laat een bod van 11 mln. schieten voor iets dat hij maar 10 mln. waard vindt. Ook vanuit strategisch oogpunt heeft het voor de zittende partij geen zin om hoger te bieden dan X, aangezien een gesloten bod veiling geen ruimte biedt voor de partijen om te reageren op elkaars biedingen. Het is voor de zittende partij dus niet mogelijk om, door hoger dan X te bieden, te proberen de andere partijen tot hogere biedingen te dwingen. Samenvattend: het is voor de zittende partij in deze situatie dus niet rationeel om te gaan overbieden.
Als X groter is dan Y, dus als de waardering van de zittende partij hoger is dan de waardering van de andere partij, maakt het voor de uitkomst van de veiling niet uit of de zittende partij overbiedt: immers, ook indien de zittende partij gewoon de waarde biedt die hij aan het station toekent, zal hij de veiling winnen. Ook in dit geval is het echter voor de zittende partij niet verstandig om meer te bieden dan de waarde die hij aan het station toekent. Immers, hij weet waarschijnlijk niet zeker dat X groter dan Y is, dus loopt hij het risico een bod mis te lopen dat hoger is dan de waardering die hij zelf toekent aan het station. Zelfs indien hij vermoedt dat X hoger ligt dan Y, zal hij niet hoger bieden dan de waarde X die hij aan het station toekent. Hoger bieden zal namelijk leiden tot een hoger topdeel. Het topdeel is immers afhankelijk van het verschil tussen zijn bod en het één na hoogste bod. De zittende partij zal in die situatie eerder lager gaan bieden om zijn topdeel te beperken. Concluderend: de zittende partij biedt X, de waarde die wordt bepaald door zijn eigen winstverwachtingen, of zelfs iets lager als hij de hoogte van het topdeel probeert te beperken.
Welke situatie zich ook voordoet, het biedgedrag van de zittende partij is door het ontvangen van de opbrengst van de veiling dus niet anders dan wanneer de zittende partij een vaste vergoeding had gekregen, het station voorafgaand aan de veiling door de Staat zou zijn afgekocht en is zelfs onafhankelijk van het gedrag dat verwacht mag worden van andere partijen: de optimale strategie voor de zittende partij is in alle gevallen de waarde te bieden die hij zelf aan het station toekent.
Het was anders geweest bij een simultane meerrondenveiling. In dat geval hadden de zittende concessiehouders gaandeweg het biedproces informatie verkregen over andere biedingen en wellicht de mogelijkheid gehad om de prijs tijdens de veiling op te drijven en zo de toetreding van nieuwkomers te frustreren.
De geraadpleegde veilingexperts denken er net zo over. Letterlijk stellen zij dat: "deze maatregelen zorgen er zelfs voor dat een verkoper (wat de huidige zittende partij de facto is) eerlijk zijn waarde zal bieden in een gesloten bod veiling" . De veilingexperts achten het derhalve zelfs niet noodzakelijk om een topdeelregeling in het veilingreglement op te nemen. Als extra zekerheid heeft het kabinet toch besloten een topdeel van maximaal 15% van het hoogste bod te hanteren, om de kans op irrationeel en/of strategisch gedrag van zowel de zittende partij als de overige veilingdeelnemers te beperken. De gekozen gesloten bodveiling is daarmee, ook met in achtneming van de terugsluis, volstrekt symmetrisch te noemen. Dit laat onverlet dat er, zoals ook de NMa signaleert, wel degelijk verschillen in uitgangspositie zijn tussen nieuwkomers en zittende partijen. Die verschillen worden vooral veroorzaakt door winstverwachtingen, die onder meer afhangen van de verwachte omzet, maar ook van de wijze van exploitatie. Bij de omzetverwachting speelt merkbekendheid een rol. (dit hoeft overigens niet persé een benzinemerknaam te zijn, maar zou ook andere bekende merknaam kunnen zijn). Die asymmetrische uitgangsposities worden echter niet door de veiling veroorzaakt. De enige mogelijkheid om verschillen in omzetverwachtingen via de veiling te corrigeren is kiezen voor een asymmetrische veiling. Dit zou overigens geen eenvoudige zaak zijn geweest, en mede op verzoek van de Kamer is hier reeds eerder van af gezien.
2. B-merken/dochters van zittende concessiehouders
De positie van door A-merken geïntroduceerde B-merken en dochters van zittende concessiehouders is in twee contexten aan de orde gekomen tijdens het Algemeen Overleg van 20 maart j.l.. In de eerste plaats is gevraagd naar de betekenis van B-merken in het kader van de verplichting van de vier grootste oliemaatschappijen (G4) om 50 'vlaggen' in te leveren voor 1-1-2005 (de reductieverplichting). In de tweede plaats is gevraagd naar de mogelijke deelname van dochters aan de veiling.
Reductieverplichting
Uit eerder onderzoek is gebleken dat de marktmacht van de G4 op de benzinemarkt vooral loopt via het merk en de langlopende contracten. Deze analyse lag ten grondslag aan de oorspronkelijke MDW-plannen en ook de asymmetrie in de destijds door het Kabinet voorgestelde veilingmethode beoogde dit netwerkeffect te corrigeren. Daarom is in het convenant een reductieverplichting opgenomen die hierbij aanhaakt. De reductieverplichting dient de marktmacht die de G4 via het netwerkeffect hebben éénmalig terug te dringen. Daartoe dienen de G4 in totaal op 1 januari 2005 50 locaties minder onder hun merk te exploiteren; per maatschappij is in een bilaterale afspraak met de staat overeengekomen hoeveel stations die specifieke maatschappij moet inleveren. Zoals reeds in de brief van 8 februari 2001 aan de Kamer is gemeld zal deze reductie de komende drie jaar moeten worden gerealiseerd en worden deze 50 locaties niet als een afzonderlijk pakket geveild. De reductieverplichting staat tot op zekere hoogte los van de veiling: de veiling is
een mogelijkheid voor de G4 om de reductieverplichting te realiseren, maar het kan ook op andere manieren. Het móet zelfs deels op andere manieren omdat er de eerste drie jaar in totaal minder dan vijftig stations zullen worden geveild. De wijze waarop die reductie plaats dient te vinden is in regels omschreven die zijn
gekozen vanuit de wens het beschreven netwerkeffect te beperken. Het overdragen van de juridische eigendom is één van meerdere methoden om aan de reductieverplichting te voldoen . Aan de reductieverplichting kan ook worden voldaan door op een bestaande locatie een ander merk te voeren, onder de volgende voorwaarden:
§ het nieuwe merk moet voldoende onderscheidend vermogen hebben ten opzichte van het A-merk. Dat wil zeggen het B-merk mag geen gelijkenis vertonen met de woord-, beeld- en/of kleurstelling van het A-merk zodanig dat het B-merk door de consument met het A-merk zou kunnen worden geassocieerd;
§ de loyaliteitssystemen die verbonden zijn aan het A-merk mogen niet tevens aan het B-merk gekoppeld worden;
§ aan deze voorwaarden moet worden voldaan tot het moment waarop de betreffende locatie wordt geveild (er mag dus niet worden 'teruggekleurd' naar het A-merk).
Kortom, de G4 kunnen aan hun reductieverplichting onder meer voldoen door stations om te kleuren naar een B-merk. Dit is echter wel aan strenge voorwaarden verbonden.
Dochters in de veiling
Dochters van concessiehouders zijn niet uitgesloten van de veiling. Hetzelfde geldt voor de moeders, zoals ook hierboven in paragraaf 1. werd beschreven. We hebben wel overwogen of het zinvol zou zijn om dochters uit te sluiten, maar hebben hiervan afgezien. De reden daarvoor is simpel: er geen aanleiding voor uitsluiting. Net zoals zittende partijen door de gesloten bodveiling geen gelegenheid hebben om strategisch gedrag te vertonen geldt dat ook voor dochters. Ze kunnen de prijs niet opdrijven of anderzijds manipuleren en er zijn tijdens de veiling ook geen mogelijkheden voor dochters om concurrenten uit de veiling te drukken: het gesloten karakter van de veiling geeft daar eenvoudigweg geen ruimte voor.
Er is slechts één manier denkbaar waarlangs dochters de veiling kunnen verstoren: de omvang van het topdeel zou kunnen worden gemanipuleerd. Moeder en dochter zouden kunnen afspreken dat zij vrijwel hetzelfde bedrag bieden met als gevolg dat het topdeel verwaarloosbaar laag is. Het risico dat zal gebeuren is echter zeer klein: het manipuleren van het topdeel is immers zeer zichtbaar. Indien het topdeel zeer klein uitvalt en de hoogste en één na hoogste bieder aan elkaar zijn gelieerd is dit zonder meer verdacht en eenvoudig vast te stellen.
Dergelijk gedrag valt onder het in het veilingreglement opgenomen verbod dat een deelnemer zich voorafgaand aan en gedurende de veilingprocedure dient te onthouden van afspraken of gedragingen die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging in de veilingprocedure wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Een deelnemer die in strijd handelt met deze bepaling kan van verdere deelname aan de veiling worden uitgesloten. Deze uitsluiting kan ook gelden voor toekomstige veilingen.
Dochters kunnen dus deelnemen aan de veiling, maar dat doet aan de reductieverplichting niets af. De dochters worden, op het moment dat ze dezelfde vlag voeren als de moeder van de G4 evenzeer gebonden aan de hierboven beschreven reductieverplichting.
3. Clusterveiling
Tijdens het Algemeen Overleg zijn door enkele partijen vraagtekens geplaatst bij de gekozen veilingmethode en is geopperd dat een clusterveiling nieuwkomers meer kansen zou bieden. Daarbij werd een link gelegd met het kunnen bieden op hele netwerken.
Het is serieus overwogen of clusterbiedingen zouden moeten worden toegestaan. Het kunnen bieden op meerdere stations tegelijk kan immers een voordeel zijn indien de waarde van een station gerelateerd is aan de waarde van een ander station. Dan is het namelijk aantrekkelijker om een bod uit te kunnen brengen op twee stations tegelijk in plaats van beide stations afzonderlijk: de waarde van de stations tezamen is hoger dan de som van de twee. Hierdoor zullen de bedragen op een clusterveiling echter hoger zijn. Het is daarom waarschijnlijk dat een clusterveiling in de praktijk eerder een belemmering vormt voor nieuwkomers.
Verder zou de overheid vooraf moeten bepalen welke stations tot een netwerk zouden kunnen behoren en dus tegelijk geveild zouden moeten worden. De overheid kan dit onmogelijk, vooral niet omdat de voorkeuren ten aanzien van de omvang en samenstelling van een netwerk per partij zullen verschillen. Als de overheid dan de verkeerde keuzes maakt, of de preferenties van toetreders sterk verschillen, zou het clusteren van stations de veiling wel eens minder aantrekkelijk kunnen maken voor nieuwkomers. De enige mogelijkheid om partijen zelf ruimte te geven om een pakket samen te stellen is de simultane meerrondenveiling. Aan deze veilingvorm kleeft echter het hierboven reeds gesignaleerde bezwaar dat de mogelijkheden tot strategisch gedrag voor de zittende partij wordt vergroot. Ook de complexiteit van een dergelijke veiling vraagt een know-how die niet van elke nieuwkomer is te verwachten.
Verder krijgen partijen die wel zo snel mogelijk een netwerk willen opbouwen, daar ook zonder clusterbiedingen ruimschoots de gelegenheid voor. Per jaar worden immers telkens tussen de 10-15 stations geveild. Dit alles heeft tot gevolg dat de toegevoegde waarde van het toestaan van clusterbiedingen zeer beperkt moet worden geacht, terwijl het wel (iets wat ook voor nieuwkomers zeker nadelen heeft) de veiling compliceert.
Tevens moet worden bedacht dat nieuwkomers ook uit andere branches dan de benzinemarkt kunnen komen en dus andere netwerken bezitten en door middel van benzinestations willen uitbouwen.
Deze analyse wordt bevestigd door het advies van de geraadpleegde veilingexperts. De veilingexperts was expliciet gevraagd om voorstellen te doen die zo gunstig mogelijk waren voor nieuwkomers. Ondanks dat zij op de hoogte waren van de netwerkeffecten, hebben zij aanbevolen een sequentiële gesloten bodveiling te organiseren. Het kabinet heeft dit advies dan ook ter harte genomen en overgenomen.
4. Relatie tussen het opheffen van de functiescheiding en veilen
Tijdens het AO van 20 maart j.l. is zowel van de kant van de Kamer als van de Regering opgemerkt dat het gewenst is dat bij het moment van veilen bekend is of en zo ja hoe de functiescheiding zal worden opgeheven. De Kamer heeft de vraag opgeroepen of zonder duidelijkheid over de functiescheiding wel een zinvolle veiling denkbaar is. Hoewel het opheffen van de functiescheiding invloed kan hebben op de waarde van een locatie is veilen terwijl dit besluit nog niet genomen is zeer wel mogelijk. Opheffen van de functiescheiding betekent voor alle te veilen locaties immers een verruiming van de mogelijkheden. De veilingwaarde hangt uiteindelijk af van de mogelijkheden die individuele ondernemers zien op een bepaalde locatie
Het kabinet is van mening dat het ongewenst zou zijn als het moment van de eerste veiling vertraagd zou worden door een zich voortslepende discussie over de functiescheiding. Deze discussie zal dan ook niet tot vertraging van de veiling leiden. Het kabinet zal zich overigens maximaal inspannen om voor de eerste veiling duidelijkheid op dit punt te verschaffen
5. Tot slot
Hierboven is nader ingegaan op enkele (belangrijke) aspecten van het veilingreglement dat ten behoeve van het alternatief traject MDW-benzine is ontworpen. Het veilingreglement dient bij te dragen aan het verwezenlijken van de centrale doelstelling van het MDW-project: het bevorderen van concurrentie op de benzinemarkt langs het hoofdwegennet.
Het veilingreglement is het sluitstuk van het alternatief traject dat na overleg met uw Kamer is gestart, met de inzet om in overeenstemming met de huidige concessiehouders de doelstelling van het MDW-project ter verwezenlijken. Het resultaat van de onderhandelingen met de concessiehouders is neergelegd in het convenant van 13 april 2000 tussen de overheid en de betrokken partijen. Teneinde de veiling zo aantrekkelijk mogelijk te maken, is de geconsulteerde veilingexperts expliciet gevraagd een veiling te ontwerpen die maximaal bijdraagt aan de doelstelling van het bevorderen van concurrentie op de benzinemarkt. Zoals reeds eerder gemeld concludeert de Nma dat de voorliggende voorstellen pro-competatief zullen uitwerken.
Mocht desondanks uit de resultaten van de eerste veiling blijken dat de thans gekozen veilingmethode niet het gewenste effect sorteert dan kan op eenvoudige wijze het veilingreglement worden aangepast: het veilingreglement geldt voor de veiling in 2002. Voor de veiling in 2003 zal het reglement opnieuw worden bezien.
drs. G. Zalm
DE MINISTER VAN FINANCIEN
mw. A. Jorritsma-Lebbink
DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN