OPTA
Koninklijke KPN N.V.
Concernstrategie en Regelgeving
de heer drs. J. Sander
Postbus 30000
2500 GA 'S-GRAVENHAGE
Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
OPTA/IBT/2002/200400 (070) 315 35 00
Datum Onderwerp Bijlage(n)
Transittarieven 1
Geachte heer Sander,
Bijgaand zend ik u het oordeel van het college met betrekking tot het in rekening brengen van
transittarieven voor verkeer naar netwerken binnen Koninklijke KPN N.V. Het oordeel geeft aan dat
deze vergoeding slechts gerechtvaardigd is in die gevallen waarin verkeer wordt doorgeleid naar
een netwerk van een bedrijfsonderdeel dat kan worden aangemerkt als een afzonderlijke aanbieder.
Hiertoe moet worden voldaan aan enkele eisen.
Zoals uit het oordeel blijkt heeft KPN Telecom B.V. (hierna: KPN) volgens het college voor veel van
dit verkeer ten onrechte transitvergoeding in rekening gebracht. Volstaan had moeten worden met
het kostengeoriënteerde terminating tarief. Het college gaat er dan ook vanuit dat KPN deze ten
onrechte betaalde vergoedingen verrekent met de desbetreffende aanbieders en dat de nog niet
betaalde vorderingen in dit kader worden kwijtgescholden.
Het college verneemt gaarne binnen vier weken na dagtekening van deze brief op welke wijze KPN
hieraan gevolg zal geven.
Een afschrift van deze brief zal worden gezonden aan RSL Com Nederland B.V., Cistron Telecom B.V.,
Versatel Telecom International N.V., One-tel B.V., Priority Telecom Nederland N.V., Tele-2 Nederland
B.V., Energis N.V., WorldCom, Essent Kabelcom, Tritone Telecom B.V., N.V. Casema, Telfort B.V.,
Libertel N.V., Dutchtone N.V., Ben Nederland B.V. en de Nederlandse Mededingingsautoriteit.
Daarnaast zal deze brief worden gepubliceerd op de website van OPTA.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
namens het college,
hoofd van de afdeling Interconnectie en Bijzondere Toegang
dr. J.Huigen
Oordeel van het college inzake het optreden van Koninklijke KPN Nederland N.V. met betrekking
tot het in rekening brengen van een tarief gebaseerd op de KPN Telecom Premium Transit
Connect Service aan andere aanbieders.
A. Inleiding
1. Er is sprake van transitverkeer indien verkeer dat ontspringt in het netwerk van een eerste
aanbieder wordt afgeleverd op het netwerk van een tweede aanbieder, die de mogelijkheid
heeft om het verkeer op het netwerk van een derde aanbieder af te leveren, welke
aanbieder zorgt voor aflevering op de eindbestemming.
De transitdienst, in feite het doorgeven van het verkeer door de tweede aanbieder, is
ontstaan
omdat het voor bepaalde aanbieders vanuit een economisch oogpunt niet wenselijk is om
met
alle andere netwerken directe interconnectie aan te gaan. In die gevallen wordt in de
huidige
praktijk volstaan met indirecte interconnectie, waarbij eindgebruikers wel over en weer met
elkaar kunnen communiceren, maar waarbij de netwerken waarop deze eindgebruikers zijn
aangesloten niet direct aan elkaar zijn gekoppeld. Deze tweede aanbieder, over wiens
netwerk
het verkeer aldus wordt doorgeleid, brengt voor deze dienst aan de eerste aanbieder een
transittarief in rekening. KPN Telecom B.V. verricht als onderdeel van Koninklijke KPN
Nederland N.V. (hierna: KPN) met haar vaste telefoonnetwerk veel van deze
transitdiensten,
onder meer ten behoeve van verkeer dat naar andere netwerken gaat die onder haar beheer
vallen. Het college treedt op verzoek van enkele aanbieders in de beoordeling van de
rechtmatigheid van het in rekening brengen van de transitvergoedingen voor deze
diensten. De
centrale vraag in deze beoordeling is of er al of niet sprake is van een netwerk dat
toebehoort
aan een derde aanbieder. De criteria die hierbij worden gehanteerd zullen door het college
worden uiteengezet. Deze zijn tot stand gekomen in een onderzoek, waarbij ook overleg met
betrokkenen, in het bijzonder met KPN, heeft plaatsgevonden. Uiteindelijk zal het college
de
verschillende gevallen waarin KPN deze transitvergoedingen in rekening brengt aan de
criteria
toetsen en een oordeel vellen.
B. Procesverloop
2. Op 8 december 2000 informeerden vertegenwoordigers van Versatel Telecom International
N.V. (hierna: Versatel), One-tel B.V. (hierna: One-tel) en Priority Telecom Nederland N.V.
(hierna: Priority Telecom) OPTA over het in rekening brengen door KPN van een transittarief
voor verkeer dat via bedrijfsonderdelen van KPN werd afgewikkeld naar eindbestemmingen
met geografische
nummers van KPN. Bij fax van 29 december 2000 van Versatel verzochten genoemde
aanbieders
het college een onderzoek in te stellen naar de rechtmatigheid van het in rekening
brengen van
transittarieven en zonodig handhavingsmaatregelen te nemen.
3. Bij brieven van respectievelijk 22 maart 2001 kenmerk OPTA/IBT/2001/200599, 23 mei 2001
kenmerk OPTA/IBT/2001/201398 en 10 augustus 2001 kenmerk OPTA/IBT/2001/202613 heeft
het college het in rekening brengen van een tarief voor de KPN Premium Transit Connect
Service
(hierna: transittarief) door het bedrijfsonderdeel Carrier Services van KPN Telecom B.V. aan
andere aanbieders als onrechtmatig aangeduid.
4. KPN heeft bij brieven van respectievelijk 20 april 2001 (kenmerk CS&R/01/U/335)en 1 juni
2001 kenmerk CS&R/01/U/364 de opvattingen van het college in zijn bovengenoemde
brieven bestreden. Tevens heeft KPN bij schrijven van Allen en Overy, -kenmerk AMCP:
7340.1 d.d. 13 september 2001- bezwaren ingediend tegen de oordelen die besloten lagen
in de onder punt 3 genoemde brieven.
5. Bij brief van 7 september 2001 -kenmerk OPTA/IBT/2001/202613- heeft het college KPN om
aanvullende informatie gevraagd omtrent de status en de handelswijze van
bedrijfsonderdelen binnen KPN. Vervolgens heeft KPN bij brief van 21 september 2001 -
kenmerk CS&R/01/U/424- de vragen van het college beantwoord.
6. Bij brief van 9 november 2001-kenmerk OPTA/IBT/2001/203376- heeft het college KPN om
aanvullende informatie verzocht omtrent de status van haar bedrijfsonderdelen, welke
informatie KPN -bij brieven van 21 november 2001,kenmerk R/U/01/484, en 21 november
2001, kenmerk R/U/01/484- aan het college heeft verstrekt.
7. Bij besluit van 12 februari 2002 -kenmerk OPTA/JUZ/2001/203624-, heeft het college het
bezwaar van KPN niet ontvankelijk verklaard.
C. Feiten
8. KPN brengt aan andere aanbieders, indien er in haar ogen sprake is van een situatie waarin
transitvergoeding gerechtvaardigd is, een transittarief in rekening. Dit tarief is opgebouwd
uit
het terminating tarief dat de derde aanbieder rekent voor het afwikkelen van het verkeer en
een
tarief dat KPN rekent voor het gebruik van het vaste openbare telefoonnetwerk voor het
doorgeleiden van het verkeer.
9. Voor wat betreft het in rekening brengen van transittarieven door KPN beschouwt de
Koninklijke KPN N.V. haar volgende bedrijfsonderdelen als derde partij:
- KPN Mobile the Netherlands B.V. (hierna: KPN Mobile),
- KPN Telecom Business Unit Broadband Networks als aanbieder van het IND-2 netwerk en
van
het UDS netwerk,
- KPN Telecom Business Unit Vaste Telefonie als aanbieder van National Private Networks,
Personal Numbering en van de Voice Fax Mailbox.
KPN Mobile is op 7 oktober 1999 een afzonderlijke rechtspersoon geworden. De overige bedrijfsonderdelen zijn geen afzonderlijke rechtspersoon, maar bedrijfsonderdelen van KPN. KPN Mobile is sinds de inwerkingtreding van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw)- op 15 december 1998 bij koninklijk besluit van 26 november 1998 Stb.1998- op grond van art. 2.1 tweede lid onder a,Tw, uitgezonderd van de registratieplicht als aanbieder als aanbieder van een openbaar mobiel telecommunicatienetwerk. De overige onderdelen staan niet zelfstandig geregistreerd, maar vallen onder de registratie van KPN.
D. Overwegingen
10. Het begrip transit wordt niet gedefinieerd in de Tw. De exacte bepaling is derhalve ter
invulling aan het college als toezichthouder op de naleving van deze wet. Hierbij laat het
college zich leiden door de doelstellingen van de wet, waarbij het bevorderen van duurzame
("gunstige") concurrentie als uitgangspunt dient. Zoals het college in zijn eerdergenoemde
brieven over dit onderwerp heeft aangegeven, is het college van oordeel dat transit slechts
geheven kan worden in die situaties waarin sprake is van verkeer over meer dan twee
netwerken, van meer dan twee aanbieders. De reden hiervoor is gelegen in de rechten en
plichten die de Tw verbindt aan het zijn van aanbieder.
11. Artikel 2.1 Tw bepaalt kort gezegd dat voor het aanbieden van een telecommunicatienetwerk
een registratie bij het college vereist is. In de memorie van toelichting bij de Tw is over het
begrip aanbieder gezegd: "Onder aanbieder van een openbaar telecommunicatienetwerk
moet
worden verstaan degene die een netwerk beheert dat door hemzelf, of door een derde,
wordt
gebruikt voor de verrichting van openbare telecommunicatiediensten of voor het aan het
publiek ter beschikking stellen van de mogelijkheid tot overdracht van signalen tussen
netwerkaansluitpunten (kale transportcapaciteit). Men is beheerder van een netwerk indien
men gerechtigd is de zeggenschap uit te oefenen over die functies van een netwerk die
nodig
zijn om dat netwerk te gebruiken voor het verrichten van openbare
telecommunicatiediensten of het aan het publiek ter beschikking stellen van kale
transportcapaciteit en men bovendien die zeggenschap ook daadwerkelijk uitoefent." 1 In de
Nota naar aanleiding van het verslag wordt ingegaan op de reikwijdte van dit artikel.
Daaruit blijkt dat de belangrijkste reden voor het invoeren van de registratieplicht is om te
kunnen bepalen welke natuurlijke of rechtspersoon de drager van rechten en plichten op
grond van de Tw is.2 Uit deze parlementaire geschiedenis van het begrip aanbieder kan
worden afgeleid dat aanbieders van een telecommunicatienetwerk slechts diegenen kunnen
zijn die in juridische zin over kunnen gaan tot (het sluiten van) een overeenkomst met
afnemers en dat alleen dergelijke aanbieders zich als aanbieder van een openbaar
telecommunicatienetwerk kunnen en moeten laten registreren bij OPTA.
12. Aanbieders van netwerken zijn de dragers van rechten en plichten ingevolge de Tw.
Een belangrijke plicht in dit verband is de plicht tot interconnectie, welke is neergelegd in
artikel 6.1 Tw. Deze plicht houdt in dat een aanbieder zijn netwerk moet koppelen aan
andere
netwerken ten einde verkeer over en weer mogelijk te maken. De band tussen aanbieder en
netwerk is hierbij van groot belang. Wanneer een netwerk als afzonderlijk netwerk wordt
behandeld - en er dus een interconnectieplicht ontstaat - moet dit ook voor de andere
aanbieders voldoende duidelijk zijn. Deze kunnen hiermee in hun zakelijke afweging
rekening
houden en bijvoorbeeld overwegen directe interconnectie aan te gaan. Deze duidelijkheid in
de
markt is slechts te verkrijgen indien de koppeling tussen netwerk en aanbieder strikt is. Dat
betekent dat een transitvergoeding slechts kan worden gerechtvaardigd als er niet alleen
sprake
is van een afzonderlijk netwerk in technische zin, maar ook van een afzonderlijke
aanbieder. Om
te kunnen spreken van een afzonderlijke aanbieder is het noodzakelijk dat deze in het bezit
is
1 Kamerstukken II 1996/97, 25 533, nr. 3, blz. 77.
2 Kamerstukken II 1997/98, 25 533, nr. 5, blz. 38.
van een eigen rechtspersoonlijkheid, een eigen registratie en eindgebruikersnummers in
eigen
beheer.
13. Een andere uitleg van de Tw zou meebrengen dat een aanbieder de mogelijkheid heeft om
zijn netwerk op te delen met behulp van interconnectiekoppelingen en vervolgens daarover
één of meerdere transittarieven in rekening te brengen. Een aanbieder met aanmerkelijke
macht op de markt zou deze situatie kunnen gebruiken om transitvergoedingen in rekening
te brengen, terwijl directe interconnectie met bepaalde delen van dat netwerk feitelijk
onmogelijk blijkt dan wel onrendabel is voor de andere aanbieders. Dit zou in strijd met de
doelstellingen van de Tw, die immers zien op het tot stand brengen van duurzame
concurrentie, niet op het versterken van de positie van de partij die reeds het machtigst is.
14. Het gegeven dat KPN een interconnectieovereenkomst heeft gesloten met een
bedrijfsonderdeel die een netwerk beheert, zoals het bedrijfsonderdeel Broadband Networks
die de datanetwerken IND-2 en UDS beheert, komt niet tegemoet aan de hiervoor
geformuleerde noodzaak tot duidelijkheid. Weliswaar wordt hiermee gesuggereerd dat het
aangaan van interconnectie-overeenkomsten een bevoegdheid van de BU is, maar dit is in
rechte niet het geval, zolang het bedrijfsonderdeel in kwestie geen rechtspersoonlijkheid
bezit. Dergelijke overeenkomsten zijn slechts aan te merken als werkafspraken. Voor andere
aanbieders is het bovendien onvoldoende kenbaar dat de interconnectieverplichtingen op
de BU rusten zolang deze geen eigen registratie bezit.
15. In het licht van het bovenstaande heeft het college in zijn oordeel van 10 augustus 2001 -
ten
aanzien van verkeer naar haar bedrijfsonderdeel Broadband Networks in verband met
verkeer naar de datanetwerken KPN IND2 en KPN UDS- gesteld dat KPN pas gerechtigd is om
transittarieven in rekening te brengen, als haar bedrijfsonderdeel een zelfstandig
rechtspersoon is waardoor zij op eigen naam en voor eigen risico overeenkomsten kan
aangaan, over een eigen registratie bij de OPTA dient te beschikken en zich redelijk dient
op te stellen in de onderhandelingen over de voorwaarden die verbonden zijn met
interconnectie en over eigen eindgebruikersidentificaties (waaronder geografische
nummers) dient te beschikken.
Slechts dan kan BU BN als een derde aanbieder worden aangemerkt en gedraagt zij zich ook
als zodanig.
16. Het college constateert, gezien het voorgaande, dat voor een deel van het transitverkeer
aldus ten onrechte een transittarief in rekening is gebracht. Volstaan had moeten worden
met het kostengeoriënteerde terminating tarief, dat KPN ingevolge de Tw aan andere
aanbieders met wie zij interconnecteert in rekening mag brengen.
D. Het oordeel
Op grond van vorenstaande overwegingen komt het college tot het volgende definitieve oordeel over
de rechtmatigheid van het in rekening brengen van transitvergoedingen door KPN.
17. KPN mag voor de afhandeling van het verkeer via het vaste openbare telefoonnetwerk naar de
net-werken van bedrijfsonderdelen van KPN, die niet kunnen worden aangemerkt als derde
partij,
geen transittarieven aan andere aanbieders in rekening brengen.
18. Het college verklaart dat de volgende bedrijfsonderdelen van KPN thans niet als derde partij
kunnen worden aangemerkt :
- KPN Business Unit Broadband Networks thans als aanbieder van het IND netwerk en van het
UDS netwerk,
- KPN Business Unit Vaste Telefonie als aanbieder van National Virtual Private Networks,
Personal Numbering (PN) en Voice Fax Mailbox (VFMB),
- KPN Business Unit Mobile als aanbieder van Mobiele telefonie en semafonie3 ten tijde dat KPN
Mobile nog niet als een zelfstandig rechtspersoon kon worden aangemerkt.
19. Voor het verkeer dat naar het netwerk van KPN Mobile is gegaan via het vaste netwerk van KPN
en dat afkomstig is van een andere aanbieder mag dus in ieder geval niet eerder dan vanaf 7
oktober 1999 een transitvergoeding worden geheven. Het college onderzoekt nog in hoeverre de
transitheffing voor dit verkeer daarna wel volledig rechtmatig is geweest. Hiervoor wordt
gekeken naar de mogelijkheden die andere aanbieders hebben gehad om direct met KPN Mobile
te interconnecteren indien zij dat wensten.
20. Het college acht het redelijk dat, voor zover door KPN aan marktpartijen voor het verkeer naar
de onder punt 17 genoemde netwerken en diensten een transittarief in rekening is gebracht en
door marktpartijen is betaald, KPN het verschil met het geldende kostengeoriënteerde
terminating- access tarief vermeerderd met de wettelijke rente terug betaalt. Het college gaat
er vanuit dat indien hierover problemen rijzen, deze problemen langs civielrechtelijke weg
zullen worden opgelost.
's Gravenhage 21 maart 2002
3 POGSAC en ERMES
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
namens het college,
hoofd van de afdeling Interconnectie en Bijzondere Toegang
dr. J.Huigen