European Commission
IP/02/483
Brussel, 27 maart 2002
Commissie verdenkt KPN ervan misbruik te maken van haar machtspositie
bij de afwikkeling van gesprekken op haar mobiele netwerk
De Europese Commissie heeft de gevestigde Nederlandse telecomoperator,
Koninklijke KPN NV, een mededeling van punten van bezwaar doen
toekomen waarin zij stelt dat KPN via haar dochterondernemingen KPN
Mobile (mobiel verkeer) en KPN Telecom (vast verkeer) de
concurrentievoorschriften van het EG-Verdrag geschonden heeft. De
Commissie verdenkt KPN ervan misbruik te maken van haar machtspositie
meer bepaald via discriminerend of anderszins onbillijk gedrag met
betrekking tot de afwikkeling van telefoongesprekken op haar mobiele
netwerk. Aan de basis van de zaak ligt een klacht van MCI WorldCom,
een Amerikaanse exploitant van vaste telecommunicatienetwerken die
nieuw is op de markt van de Europese Unie. Uit studies blijkt dat de
vast-mobiel afwikkelingstarieven in Europa tien keer hoger kunnen zijn
dan het gemiddelde tarief voor vast-vast interconnectie. Dit leidt tot
buitensporige belemmeringen voor nieuwkomers op de markt en hoge
prijzen voor de verbruikers. Aanvankelijk betrof de klacht van
WorldCom ook mobiele aanbieders in andere landen van de Europese Unie,
meer bepaald Zweden en Duitsland, maar de klacht tegen Duitsland werd
ingetrokken nadat de Duitse operatoren hun afwikkelingstarieven met
50% verlaagden en in Zweden wordt deze kwestie behandeld door de
nationale mededingingsautoriteit.
Afwikkeling van gesprekken op mobiele netwerken
Er is een algemene bezorgdheid in de Europese Unie met betrekking tot de vraag of er concurrentie heerst op de markten voor de afwikkeling van mobiele oproepen. Reeds in mei 2000 werd in een verslag van de OESO inzake de prijsstellingsstructuren in de mobiele sector(1) de vraag gesteld waarom een oproep van een vast naar een mobiel netwerk tijdens daluren duurder is dan een oproep in de omgekeerde richting en er werd tevens opgemerkt dat gebruikers die tijdens kantooruren van een vast naar een mobiel toestel bellen, blijkbaar zeer hoge bijkomende kosten worden aangerekend.
Recentelijker heeft de Commissie in haar jaarverslag over de stand van
zaken in de telecommunicatiesector(2)
, de markt van de mobiele gespreksafwikkeling als een bron van
bezorgdheid aangemerkt.
Ondanks de daling met 10% in 2001, blijven de gemiddelde
piekuurtarieven die door mobiele aanbieders in de Europese Unie worden
aangerekend voor de afwikkeling van telefoongesprekken op hun
respectieve netwerken ongeveer tien keer hoger dan het gemiddelde
tarief voor een vast-vast verbinding.
De specificiteit van de mobiele markt in Nederland
In Nederland moet, in tegenstelling tot alle andere landen van de Europese Unie, alle telecomverkeer naar alle mobiele netwerkoperatoren en niet alleen naar KPN Mobile verlopen via het vaste netwerk van KPN Telecom. Dit komt omdat tot dusver alleen KPN Telecom blijkt te beschikken over directe interconnectie met de mobiele netwerken in Nederland. Tot dusver heeft KPN Mobile geen directe interconnectieovereenkomsten gesloten met andere netwerkoperatoren dan KPN Telecom ondanks het feit dat WorldCom en andere telecomoperatoren de laatste jaren een verzoek in die zin tot KPN Mobile hebben gericht. Een van eind 2000 daterend aanbod om directe interconnectie tot stand te brengen bevatte voorwaarden die onaanvaardbaar waren voor de andere marktpartijen, en werd vervolgens door KPN ingetrokken.
Het ontbreken van directe interconnectie vermindert aanzienlijk het
dienstenassortiment dat WorldCom en andere operatoren aan hun klanten
kunnen aanbieden. Eind 1999 bekloeg WorldCom zich hierover bij de
Commissie.
Na een grondig onderzoek is de Commissie tot de voorlopige conclusie
gekomen dat het verstrekken van terminating access-diensten op het
openbare mobiele telecomnetwerk van KPN Mobile een afzonderlijke
product/dienstenmarkt vormt:
* op kleinhandelsniveau (de vraagzijde) kunnen gebruikers die
abonnee A van mobiele operator A willen bellen momenteel geen
alternatieve mobiele operator kiezen voor de afwikkeling van hun
oproepen naar abonnee A,
* op groothandelsniveau (de vraagzijde) zijn alle openbare
netwerkoperatoren wettelijk ertoe verplicht oproepen naar andere
netwerken aan te bieden. Daartoe moeten zij op groothandelsniveau
terminating access-diensten kopen bij elk netwerk en daarvoor zijn
geen substituten: om een oproep tot bij een abonnee van netwerk A
te brengen, moet de afleverende of transitoperator terminating
access-diensten kopen bij netwerkoperator A,
* aan de aanbodzijde kan alleen de afzonderlijke mobiele
netwerkoperator terminating access aanbieden op zijn eigen netwerk
zodat er geen substitutie is tussen netwerkoperatoren. Voorts is
geconcludeerd dat er geen concurrentie heerst tussen mobiele
netwerkoperatoren met betrekking tot afwikkeling. In het algemeen
is geconstateerd dat de prijselasticiteit zeer laag is en uit
concurrentieoogpunt is er geen reactie op significante
prijswijzigingen.
Om die redenen heeft de Commissie in haar voorlopige beoordeling
geconcludeerd dat er een afzonderlijke markt is voor het afwikkelen
van oproepen op elk mobiel netwerk en dat KPN Mobile, gezien de
ontstentenis van compenserende marktmacht, een machtspositie inneemt
op de markt voor de afwikkeling van oproepen op haar netwerk.
In de mededeling van punten van bezwaar stelt de Commissie van oordeel
te zijn dat KPN misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie via:
* discriminatie door KPN Mobile inzake de voorwaarden voor directe
afwikkeling ten gunste van KPN Telecom;
* onbillijke prijsstellingspraktijken die neerkomen op een
marge-uitholling tussen de terminating-diensten op
groothandelsniveau van KPN Mobile die worden aangeboden aan andere
netwerkoperatoren en de kleinhandelsprijzen van KPN Mobile/Telecom
voor bepaalde mobiel/vast-diensten die aan zakelijke klanten in
Nederland worden aangeboden;
* (constructieve) weigering van KPN Mobile om directe interconnectie
te verstrekken voor de afwikkeling van oproepen op haar netwerk.
De Commissie kan gebruik maken van artikel 82 van het EG-Verdrag om
misbruiken van machtspositie te verbieden. KPN heeft nu twee maanden
de tijd om argumenten aan te dragen die de voorlopige analyse op de
helling zetten en kan deze argumenten ook uiteenzetten op een
mondelinge hoorzitting. Pas hierna zal de Commissie een definitief
standpunt innemen.
Technische achtergrondinformatie
Terminating access is de netwerkdienst op groothandelsniveau die erin
bestaat dat een netwerkoperator verkeer afwikkelt dat afkomstig is
van een ander netwerk, d.w.z. een oproep voor een andere
netwerkoperator voltooit, waardoor gebruikers van de respectieve
netwerken met elkaar kunnen communiceren.
Figuur 1 Terminating access-dienst
Mobiele en vaste operatoren verstrekken die diensten ieder op hun
respectieve netwerk.
Uit door de Commissie ingewonnen vergelijkende gegevens blijkt dat de
gemiddelde tarieven in de Europese Unie voor terminating
access-diensten op alle vaste netwerken respectievelijk 1,23 eurocent
per minuut (enkele doorgifte) en 1,86 eurocent per minuut (dubbele
doorgifte) bedragen. Het gemiddelde tarief dat door mobiele operatoren
in de Europese Unie wordt aangerekend bedraagt 18,16 eurocent per
minuut of tien keer zoveel. Er is geen technische verklaring voor een
dergelijk groot verschil.
Transit is de groothandelsdienst die erin bestaat dat een
transitoperator over zijn netwerk verkeer doorgeeft dat niet
afkomstig is van, noch afgewikkeld wordt op zijn netwerk.
Figuur 2: Transitdienst
(1)
Cellular Mobile Pricing Structures and Trends, werkgroep van de OESO
inzake het beleid op het gebied van de Telecommunicatie- en
Informatiediensten, DSTI/ICCP/TISP(99)11/Final, Paris, France
(2)
Zevende Verslag over de tenuitvoerlegging van het pakket
Telecommunicatieregelgeving, Mededeling van de Commissie aan de Raad,
het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité
van de Regios, COM(2001)706, HYPERLINK
http://europa.eu.int/information_society/topics/telecoms/implementati
on/annual_report/7report/index_en.htm
http://europa.eu.int/information_society/topics/telecoms/implementati
on/annual_report/7report/index_en.htm