Ministerie van Buitenlandse Zaken
---
Aan de Voorzitters van de Vaste Commissies voor Buitenlandse Zaken en
Defensie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag
Directie Veiligheidsbeleid Nucleaire Aangelegenheden en Non-proliferatie
Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 25 maart 2002 Auteur Peter Potman
Kenmerk DVB/NN-057/02 Telefoon 070-3485555
Blad /7 Fax 070-3485684
Bijlage(n) --- E-mail peter.potman@minbuza.nl
Betreft Amerikaanse strategische herziening: non-proliferatie, nucleaire
strategie, verdedigingsmiddelen, Nieuw Strategisch Raamwerk
Zeer geachte Voorzitter,
Graag bieden wij u hierbij de reactie aan op uw verzoek van 25 januari 2002
met kenmerk Buza-2002-6. Deze reactie geeft, in vervolg op de brieven aan uw
Kamer inzake Missile Defense van 30 augustus 2000 (26800 V, nr. 122), 17
april 2001 (27400 V, nr. 68) en 5 juli 2001 (27857, nr. 1), nadere
informatie over de Amerikaanse plannen inzake Missile Defense en de relatie
met het ABM-verdrag.
Inleiding
In onze brief van 5 juli 2001 hebben wij u uitvoerig ingelicht over de
uitgangspunten van de strategische herbezinning op het Amerikaanse
veiligheidsbeleid waartoe president Bush kort na zijn aantreden heeft
besloten. Deze herbezinning betreft in hoofdzaak drie elementen: een nieuw
afschrikkingsconcept, de herziening van de nucleaire strijdkrachtenstructuur
(Nuclear Posture Review) en de ontwikkeling van verdedigingsystemen tegen
raketten van risicolanden. Waren in juli nog slechts de contouren hiervan
zichtbaar, thans zijn deze elementen meer uitgewerkt. In deze brief zullen
wij daarop - en op het nieuwe strategische raamwerk voor de betrekkingen met
Rusland - ingaan.
De VS heeft in de terroristische aanslagen van 11 september een bevestiging
gezien van de uitgangspunten van haar strategische herbezinning. Het nieuwe
Amerikaanse veiligheidsbeleid gaat bovenal uit van een inherent onveilige
wereld, waarin de afschrikkingsrelatie met Rusland niet langer centraal
staat en de dreiging van risicolanden met massavernietigingswapens en
lange-afstandsraketten is toegenomen. President Bush heeft van meet af aan
laten weten dat de VS zich tegen deze risicolanden moeten beschermen. In
zijn State of the Union-toespraak van 29 januari jl. liet hij hierover
opnieuw geen misverstand bestaan. In verband hiermee houdt de VS vast aan
het streven naar een verdedigingssysteem tegen raketten van risicolanden
(missile defense). De Amerikaanse regering wijst er sinds 11 september
bovendien op dat verschillende van deze landen het terrorisme actief
steunen.
Mede gelet op de terroristische dreiging hecht de VS eens te meer belang aan
het tegengaan van de verspreiding van massavernietigingswapens en hun
overbrengingsmiddelen. Zij willen daardoor voorkomen dat terroristische
organisaties over dergelijke wapens ooit de beschikking krijgen. In verband
hiermee bepleit de VS de verscherping van exportcontroles, mede in het kader
van de desbetreffende internationale regimes. Ook spreekt zij landen
krachtiger aan op hun verplichtingen in het kader van het Biologische
Wapensverdrag, het Chemische Wapensverdrag en het Non-proliferatieverdrag.
Dat geldt in het bijzonder voor risicolanden die ervan worden verdacht steun
te verlenen aan terroristische organisaties. De VS roept deze landen op hun
clandestiene wapenprogramma's te beëindigen.
Nuclear Posture Review (NPR)
Op 9 januari jl. presenteerde het Pentagon de uitkomsten van de herziening
van de nucleaire strijdkrachtenstructuur (Nuclear Posture Review). In het
kader van de topontmoeting tussen President Bush en President Poetin in
Crawford, op 13 november 2001, waren al enkele kengetallen van deze
herziening bekend geworden, in het bijzonder de door President Bush
eenzijdig aangekondigde verkleining van het Amerikaanse strategische
kernwapenarsenaal tot 1.700-2.200 actieve (operationally deployed)
kernwapens over de komende 10 jaar.
Nieuwe triade
Als gevolg van de NPR zal het afschrikkingsbeleid van de VS niet langer
uitsluitend berusten op met kernwapens uitgeruste intercontinentale
ballistische raketten (ICBM's), nucleaire onderzeeërs en strategische
bommenwerpers. Deze triade wordt vervangen door een nieuwe triade waarin,
naast kernwapens, een rol is weggelegd voor conventionele middelen,
verdedigingsmiddelen en het vermogen de nucleaire strijdkrachten snel uit te
breiden in antwoord op nieuwe dreigingen (responsive defense
infrastructure). De nieuwe triade bestaat uit:
een offensieve vergeldingscapaciteit, bestaande uit een sterk gereduceerde
hoeveelheid offensieve strategische kernwapens - in feite de oude triade in
afgeslankte vorm - en conventionele wapens;
passieve en actieve verdedigingsmiddelen, waaronder missile defense;
een 'responsive defense infrastructure', waarvan onder meer reservevoorraden
kernkoppen en een versterkte nucleaire produktie- en test-infrastructuur
deel uitmaken.
De samenhang en de effectiviteit van deze nieuwe triade wordt gewaarborgd
door een verbeterde bevelsstructuur (command & control) en
inlichtingensystemen.
Bij de samenstelling van deze triade is de VS niet uitgegaan van een tevoren
gedefinieerde stabiele dreiging, zoals tijdens de Koude Oorlog. In plaats
daarvan moet de nieuwe triade de VS in staat stellen snel en doeltreffend te
reageren op onverwachte ontwikkelingen in de internationale
veiligheidssituatie. In die zin is sprake van een verschuiving van een
'threat based approach' naar een 'capabilities based approach'.
Vermindering van de hoeveelheid strategische kernwapens
De NPR maakt duidelijk dat het huidige aantal strategische kernwapens van
ca. 6.000 in eerste instantie tot aan 2007 zal worden verminderd tot 3.800.
Wat betreft systeemreducties, maakt de NPR melding van het uitfaseren van de
Peacekeeper ICBM, de ombouw van vier strategische onderzeeërs (Trident I)
voor conventionele kruisraketten en het beëindigen van de nucleaire rol van
de B-1 strategische bommenwerpers. Andere systemen krijgen een 'life
extension programme' waardoor ze tot minstens 2020 meegaan. De reductie van
actieve kernkoppen wordt gerealiseerd uit de genoemde reductie van
wapensystemen, het niet langer voorzien van meer kernkoppen (MIRV-en) van de
Minuteman III ICBM en uit niet nader gespecificeerde reducties van de
overblijvende systemen. In 2007 zou worden besloten hoe de verdere
vermindering tot 1.700-2.200 kernkoppen gestalte krijgt (te realiseren in
2012). De VS handhaaft ook met dit afgeslankte strategische
kernwapenarsenaal het nucleaire afschrikkingsevenwicht met Rusland (en
China).
Missile defense
De missile defense-plannen van de Verenigde Staten zijn erop gericht
bescherming te bieden tegen de toekomstige dreiging van een beperkt aantal
lange-afstandsraketten van risicolanden en de al bestaande dreiging van
korte en in toenemende mate ook middellange afstandsraketten. Gestreefd
wordt naar een combinatie van systemen die deze raketten in verschillende
fasen van hun vlucht kunnen onderscheppen en samen een gelaagde verdediging
vormen. In dat verband worden verschillende systemen ontwikkeld en beproefd
(zie onze brief van 5 juli 2001). Tevens wordt overwogen binnen enkele jaren
nog niet volledige ontwikkelde systemen te ontplooien. Definitieve besluiten
zijn nog niet genomen. Veel is afhankelijk van de technische en financiële
haalbaarheid van de verschillende opties. Dat deze niet is verzekerd blijkt
uit het recente besluit van het Pentagon de ontwikkeling van het 'Navy Area
Theater Ballistic Missile Defense System'-programma te beëindigen.
Responsive defense infrastructure
Het derde element van de NPR, de 'responsive defense infrastructure', moet
de VS in staat stellen vooral de nucleaire strijdkrachten snel uit te
breiden in antwoord op onverhoopte, nieuwe dreigingen. Het gaat hierbij
onder meer om het behoud van een productiecapaciteit en de verkorting van de
voorbereidingstijd voor kernproeven, wanneer een dergelijke beslissing
genomen zou worden. De Amerikaanse regering heeft overigens ontkend dat zij
zou overwegen kernproeven te hervatten. Voorts wil de VS een reservevoorraad
kernkoppen (hedge) aanhouden. Een deel van de niet-operationele kernkoppen
wordt daartoe opgeslagen. Om hoeveel kernkoppen het gaat, is nog niet bekend
en kennelijk ook nog niet besloten. Op zichzelf is het aanhouden van een
reservevoorraad overigens niet nieuw. De door de regering-Clinton
uitgevoerde NPR (1994) stelde vast dat de VS een reservevoorraad kernkoppen
zouden handhaven van 10.500, ook als in het kader van het START II-verdrag
het aantal operationele kernkoppen zou worden verminderd tot 2.500.
Nieuw Strategisch Raamwerk
De VS en Rusland hebben de constructieve dialoog over hun strategische
relatie de afgelopen maanden voortgezet. Dat zij daarbij niet altijd tot
overeenstemming kunnen komen, blijkt uit de opzegging op 13 december jl.
door de VS van het ABM-verdrag uit 1972. President Bush heeft herhaaldelijk
laten weten voor dit verdrag in de huidige veiligheidssituatie geen rol
weggelegd te zien. Volgens de VS wilde Rusland bovendien Amerikaanse
proefnemingen met missile defense-systemen uitsluitend op grond van het
ABM-verdrag toestaan als hierover gedetailleerde afspraken met Rusland
zouden worden gemaakt. Dat was voor de VS niet aanvaardbaar, onder meer niet
omdat zij op dit ogenblik geen keuze uit de verschillende opties kan maken.
Aangezien het voorziene testprogramma zich op korte termijn niet meer zou
verdragen met het ABM-verdrag, zag de VS geen andere mogelijkheid dit
verdrag volgens de daarvoor geldende procedures op te zeggen.
Hoewel Rusland heeft laten weten het niet eens te zijn met het Amerikaanse
besluit, heeft het hierop gematigd gereageerd. Rusland acht zich door dit
besluit niet bedreigd. Wel is het zo dat START-II nu niet in werking zal
treden en het Rusland dus niet verboden is zijn strategische raketten met
meer kernkoppen (MIRV's) te laden. Rusland heeft eerder al aangegeven dat
het ondermeer op deze wijze zou kunnen voorkomen dat missile defense de
Russische afschrikking zou ondergraven. Of Rusland dit ook zal doen is
evenwel op dit moment niet aan te geven.
Ook China heeft overigens voorzichtig gereageerd op de opzegging van het
ABM-verdrag, hoewel de consequenties voor dat land mogelijk verder gaan dan
die voor Rusland. Omdat China geen 'free ride' onder het ABM-verdrag meer
zal hebben (zie onze brief van 5 juli), dringt het aan op een strategisch
raamwerk dat rekening houdt met de veiligheidsbelangen van alle staten. Zo
hoopt China een minimale afschrikking te kunnen handhaven. De
Amerikaans-Chinese consultaties over hun strategische relatie zullen worden
voortgezet.
Duidelijk is dat de opzegging van het ABM-verdrag de voortzetting van de
Russisch-Amerikaanse dialoog over strategische vraagstukken niet in de weg
staat. Positief is dat Rusland in navolging van de VS eveneens heeft
aangekondigd zijn strategische kernwapenarsenaal aanzienlijk te verkleinen
tot een vergelijkbaar niveau. Met het oog hierop voeren de VS en Rusland
overleg over een juridisch bindend document waarin de voornemens van beide
zijden worden vastgelegd. Daarin zou onder meer verwezen moeten worden naar
de verificatie- en notificatiebepalingen van het START I-verdrag. Ook
spreken de VS en Rusland over de samenwerkingsmogelijkheden op missile
defense-gebied en over maatregelen ter bestrijding van de proliferatie van
massavernietigingswapens (de VS maken zich vooral zorgen over de Russische
nucleaire samenwerking met Iran). Het is de bedoeling dat president Bush en
president Poetin tijdens hun bijeenkomst in mei in St Petersburg
overeenstemming bereiken over deze elementen van de nieuwe strategische
relatie tussen de VS en Rusland.
Conclusie
De regering deelt de opvatting van de VS dat van de voortgaande verspreiding
van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen naar risicolanden
een groeiende dreiging uitgaat. De kans dat terroristische organisaties
eveneens het bezit van dergelijke wapens nastreven, is na de
terreuraanslagen op de VS van 11 september jl. eens te meer verontrustend.
De voortgaande verspreiding van massavernietigingswapens en hun
overbrengingsmiddelen vraagt in de eerste plaats om een effectief
non-proliferatiebeleid. De versterkte nadruk die de VS leggen op het belang
van de naleving van non-proliferatieverdragen, met name door risicolanden,
is dan ook gerechtvaardigd. Tegelijkertijd blijft de regering van mening dat
wapenbeheersing en non-proliferatie het best zijn gediend met een zoveel
mogelijk multilaterale aanpak. Nederland spant zich onder meer in om te
komen tot een eerste politieke bindend internationaal instrument tegen de
verspreiding van ballistische raketten, de Internationale Gedragscode tegen
de proliferatie van ballistische raketten (ICOC), waarover u bent ingelicht
per brief d.d. 26 oktober 2001 (21531 nr. 5). Ook op andere
non-proliferatieterreinen is Nederland actief, thans ook in versterkte mate
vanuit het perspectief terrorisme met massavernietigingswapens te voorkomen.
Wat betreft de opvatting van de regering over de eenzijdige opzegging van
het ABM-verdrag door de VS bent u reeds ingelicht in het antwoord van de
regering op vragen van het kamerlid Koenders (aanhangsel van de handelingen,
vergaderjaar 2001-2002, 518).
Nederland blijft actief op het gebied van raketverdedigingssystemen voor de
bescherming van uitgezonden eenheden (Theatre Missile Defense, TMD). Binnen
de NAVO wordt in eerste instantie gewacht op de afronding van een tweetal
studies inzake de mogelijke toekomstige behoefte van de NAVO aan 'missile
defense'-systemen alvorens nadere besluiten worden genomen. Daarnaast vindt
in het kader van de Permanente Gemeenschappelijke Raad regelmatig overleg
plaats met Rusland over TMD. Momenteel wordt gekeken naar een werkprogramma
dat ten doel heeft de mogelijkheden voor samenwerking op TMD-gebied nader te
onderzoeken.
De regering verwelkomt de voornemens van de VS en Rusland om hun
strategische kernwapenarsenalen aanzienlijk te verkleinen. Deze reducties
passen in het streven afhankelijkheid van kernwapens te verminderen en te
voldoen aan de verplichtingen van Artikel VI van het Non-proliferatieverdrag
(NPV). De regering blijft van mening dat zij moeten worden vastgelegd in een
juridisch bindend document, dat voorziet in verificatie en in bepalingen die
de onomkeerbaarheid van de reducties waarborgen. De regering hoopt dat de VS
en Rusland in staat zullen zijn hun nieuwe strategische relatie op deze
manier vorm te geven. Ook bilateraal en in het NAVO-overleg terzake, zal de
regering hierop blijven aandringen.
Niettegenstaande de aangekondigde vermindering van het aantal strategische
kernwapens aan Russische zijde, blijft het grote aantal Russische
non-strategische kernwapens een punt van zorg. De regering blijft van mening
dat in het kader van een strategisch raamwerk ook aan deze wapens aandacht
gegeven zou moeten worden. De NAVO-Rusland besprekingen inzake nucleaire
vertrouwenwekkende en veiligheidsverhogende maatregelen (CSBM's) bieden
eveneens de mogelijkheid deze zorgen aan de orde te stellen. Deze
besprekingen vloeien, zoals bekend, voort uit de in december 2000 afgeronde
discussie binnen het bondgenootschap naar aanleiding van paragraaf 32 van de
verklaring van de Top van Washington (zie de brief van de minister van
Buitenlandse Zaken van 17 januari 2001, 26348, nr. 4). In dit kader is de
regering overigens voornemens dit voorjaar een NAVO-Rusland seminar te
organiseren over de veiligheid van kernwapens en hun opslag.
Tenslotte zij opgemerkt dat de regering de Adviesraad voor Internationale
Vraagstukken op 8 oktober 2001 om advies heeft gevraagd over bovenstaande
materie. Dit advies wordt dit voorjaar verwacht.
De Minister van Buitenlandse Zaken De Minister van Defensie
Kenmerk DVB/NN-057/02
Blad /1
===