Ministerie van Financiën

Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Plein 2

2511 CR Den Haag

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

22 maart BZ 2002-00354 M 2002

Onderwerp

Aanbiedingsbrief verslag studiereis

Op 4 oktober 2001 is er in een algemeen overleg met de Commissie voor de Rijksuitgaven gesproken over hoofdstuk 4 van de Miljoenennota 2001, in het bijzonder de passages over een batenlastenstelsel voor het Rijk. Inmiddels wordt gewerkt aan de verdere uitwerking van dit stelsel. Tijdens het algemeen overleg is enkele malen gesproken over internationale ervaringen, die bijzonder nuttig zijn voor de uitwerking van het stelsel.

In dat kader zijn onlangs door een ambtelijke delegatie van de Algemene Rekenkamer en een ambtelijke delegatie van het ministerie van Financiën bezoeken gebracht aan overheidsorganisaties in Australië en Nieuw-Zeeland . Twee landen die internationaal worden beschouwd als voorlopers op het terrein van het gebruik van een batenlastenstelsel voor de centrale overheid. In het bijgevoegde verslag zijn de ervaringen van de delegatie van het ministerie van Financiën uiteengezet. Deze ervaringen zullen bij de verdere uitwerking van het nieuwe stelsel worden benut.

DE MINISTER VAN FINANCIËN

VERSLAG STUDIEREIS AUSTRALIË EN NIEUW ZEELAND

Inleiding

In dit verslag zijn de ervaringen van een ambtelijke delegatie van het ministerie van Financiën uiteengezet, die zijn opgedaan tijdens een studiereis naar Australië en Nieuw Zeeland in het kader van de ontwikkeling van een batenlastenstelsel voor het Rijk. Australië en Nieuw Zeeland worden internationaal beschouwd als voorlopers op het terrein van het gebruik van een batenlastenstelsel voor de centrale overheid. In het verslag wordt eerst de context geschetst waarbinnen beide landen zijn overgegaan tot de invoering van een batenlastenstelsel. Vervolgens worden de belangrijkste inhoudelijke keuzes uiteengezet die beide landen daarbij hebben gemaakt. Ook wordt aandacht besteed aan kritische succesfactoren voor de invoering van een batenlastenstelsel.

De context van de hervormingen

De invoering van een baten en lastenstelsel heeft in Nieuw Zeeland onderdeel uitgemaakt van een breed pakket van hervormingen. Hervormingen die vanaf het einde van de jaren 80 hebben plaatsgevonden. Belangrijkste aanleidingen voor de hervormingen waren:

· Bezorgdheid over de omvang van de overheidssector.

· De groeiende overheidstekorten.

· De behoefte aan transparantie en duidelijke verantwoordelijkheid voor de voorziening van publieke diensten.

· De ontevredenheid en frustratie bij de ministers over de bestaande (financiële) informatiesystemen die niet de juiste informatie leverden voor het nemen van beslissingen.

· Bezorgdheid van ministers over de significante inefficiency van de publieke sector.

De belangrijkste hervormingen waren:

· Richtlijnen voor de beheersing van de begroting gericht op stabiliteit en tekortbeheersing.

· Prestatiecontracten tussen een minister en zijn CEO . De CEO?s worden aangesteld voor een periode van 5 + 3 jaar. In deze periode maakt de minister duidelijk welke prestaties (output) van het departement worden verwacht. De CEO is vervolgens verantwoordelijk voor de levering van die prestaties en krijgt de bijbehorende bevoegdheid over de middelen die nodig zijn om de prestaties te halen. Dit betekent onder meer een grote mate van vrijheid over de aanstelling en arbeidsvoorwaarden van personeel.

· Begroten en verantwoorden op basis van batenlasten (accrual budgeting and accounting) waarbij de prestaties (output) van de overheidsorganisaties centraal staan. Er is bewust gekozen voor het centraal stellen van prestaties en niet van beleidseffecten (outcome). De idee hierachter is dat prestaties eenduidig te benoemen, te meten en te beheersen zijn en dat de eindverantwoordelijkheid voor de realisatie van de presentaties bij één persoon kan worden neergelegd, i.c. de CEO. Bij het realiseren van beleidseffecten daarentegen spelen veel factoren een rol die niet allemaal beheersbaar zijn. De explicitering van verantwoordelijkheid van het management is met andere woorden de centrale insteek geweest van de opzet van de nieuwe begroting. Wat dat betreft wijkt Nieuw Zeeland af van de benadering die in Nederland met VBTB is gekozen. Bij VBTB staat het beleidsmatige perspectief centraal.

· Een zeer sterke inkrimping van de publieke sector heeft plaatsgevonden, waarbij veel taken op afstand zijn gezet of geprivatiseerd.

De invoering van het batenlastenstelsel is derhalve vooral gepresenteerd als één van de onderdelen voor managementhervorming; de invoering ervan was noodzakelijk om in de managementcontracten tussen minister en CEO tot adequate kostentoerekening te kunnen komen. Tegelijkertijd was er sprake van een sterke decentralisatie, waarbij veel (financiële) bevoegdheden werden overgedragen van de Treasury (ministerie van Financiën) naar de departementen.

In Nieuw Zeeland gaan de ontwikkelingen verder in de richting van ?output based budgeting and reporting?. De ?service performance information? moet deel gaan uitmaken van zowel begroting, prognoses als verantwoording. De CEO?s dienen zich hierover al te verantwoorden in de vorm van een afzonderlijk ?statement of service performance?. Nadeel van het systeem is dat de CEO?s zich teveel focussen op de eigen prestaties en het gewenste effect daarbij uit het oog verliezen. Een reden hiervoor is de jaarlijkse beoordeling van het functioneren van CEO?s door de ?state services commission? (vergelijkbaar met de Algemene Bestuursdienst). Deze beoordeling is bepalend voor de hoogte van het variabele deel van de beloning van de CEO?s en het al dan niet voortzetten van het dienstverband. In Nieuw Zeeland vindt in dit verband op dit moment een discussie plaats over ?outcome reporting?.

Op federaal niveau was er in Australië, net als in Nieuw Zeeland, sprake van verschillende hervormingen die tegelijkertijd hebben plaatsgevonden. Kern van die veranderingen is dat er ook hier bewust voor is gekozen om eveneens ? komend uit een sterk centralistische situatie - veel verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het niveau van departementen en agencies te leggen. Na enkele jaren ervaring te hebben opgedaan met de veranderingen en het verantwoorden op batenlastenbasis, is in 1996 besloten om ook de begroting in batenlastentermen op te stellen. Belangrijkste aanleiding voor deze verandering was de onvrede bij het Parlement over de gebrekkige aansluiting tussen de begroting enerzijds en het jaarverslag anderzijds. De gebrekkige aansluiting werd veroorzaakt doordat de begroting in kastermen werd opgesteld, terwijl in het jaarverslag in batenlastentermen werd verantwoord.

Uit gesprekken met betrokkenen is gebleken dat men het in Australië achteraf beter had gevonden om de invoering van batenlasten voor zowel de begroting als de verantwoording in een keer te laten plaatsvinden. Daarmee wordt verwarring voorkomen en wordt het denken in batenlastentermen beter gestimuleerd. Ook zijn sommigen in Australië inmiddels van mening dat men wat betreft de delegatie van bevoegdheden erg ver is doorgeschoten. Dit leidt tot ondoelmatigheden, die met name in het kasbeheer en de wijze van informatievergaring tot uitdrukking komen.

Gedurende het hervormingsproces is er veel overleg geweest tussen de Australian National Audit Office (ANAO, in Nederland is dit de Algemene Rekenkamer) enerzijds en het ministerie van Financiën anderzijds. De rol van de ANAO was het voorzien in adviezen en het ondersteunen van het hervormingsproces. Na de hervormingen was er sprake van een begroting waarin de beleidseffecten centraal stonden en die was opgesteld op basis van de principes van batenlasten. De toetsing van de ANAO bleef echter alleen gericht op de financiële informatie en niet op de beleidsmatige informatie. Volgens medewerkers van de ANAO is het niet mogelijk om een betrouwbaar en deskundig oordeel te geven over de in de stukken opgenomen beleidsinformatie.

De toegevoegde waarde van het batenlastenstelsel

In Nieuw Zeeland is men van mening dat de toegevoegde waarde van een batenlastenstelsel zich op vier manieren uit. In de eerste plaats verschaft het stelsel inzicht in de volledige kosten van beleid in plaats van enkel in de uitgaven. In de tweede plaats worden verplichtingen zichtbaar op de balans, die voorheen wel bestonden maar niet duidelijk uit de begrotingen bleken. Als belangrijkste voorbeeld zijn daarbij de toekomstige pensioenverplichtingen voor ambtenaren (superannuation) genoemd. Aangezien deze verplichting in Nederland buiten de overheid wordt gefinancierd (via het ABP), zal dit voordeel zich in de Nederlandse situatie niet voordoen. In de derde plaats draagt het stelsel bij aan een efficiënter activabeheer door een beter inzicht in de bestaande activa in combinatie met de zogenoemde ?capital charge? . Tot slot worden ook de uitstaande debiteuren en crediteuren zichtbaar in de balans. Door deze transparantie gaat er een prikkel uit naar een doelmatiger kasbeheer.

Opvallend is dat investeringen in wegen in Nieuw Zeeland ?out of pocket? uit het wegenfonds worden gefinancierd. Dat fonds wordt gevoed uit de opbrengst van een speciale belasting. De inzet van middelen voor dergelijke grote investeringen maakt hierdoor geen deel uit van een integrale afweging van kosten waarbij alle beschikbare begrotingsmiddelen worden gealloceerd.

Voordat men in Australië is overgegaan op een batenlastenstelsel heeft ook daar een uitgebreide discussie plaatsgevonden over de toegevoegde waarde van een batenlastenstelsel. Tegenstanders beargumenteerden dat voor 80% van de begroting er geen verschil was tussen een kas- en een batenlastenbegroting. De vraag die werd gesteld is of het wel de moeite waard was om voor 20% van de begroting zeer veel inspanningen te leveren. Voorstanders daarentegen beargumenteerden dat het deel van 20% van de begroting in absolute termen een aanzienlijk bedrag vormt (circa 32 miljard Australische dollars, ruim 19 miljard euro). Dat maakte het voor de voorstanders al de moeite waard om over te gaan op een batenlastenstelsel.

Als voordelen van een batenlastenstelsel zijn in Australië genoemd dat het bijdraagt aan het inzicht met een lange termijn horizon. Door te denken in kosten worden de kosten over de hele levensduur van een activum (bijvoorbeeld een snelweg) in de besluitvorming betrokken. In kastermen wordt slechts bekeken of de uitgaven op de korte termijn ingepast kunnen worden zonder dat alle kosten op de langere termijn in beschouwing worden genomen. Daarnaast draag inzicht in de kosten bij aan de afweging van of zelf doen als overheid of uitbesteden. Men vindt het in Australië alleen zinvol kosten toe te rekenen aan outcomes als de kosten ook daadwerkelijk beïnvloed kunnen worden door het departement dat verantwoordelijk is voor het realiseren van die outcome. Alleen in die gevallen kan er namelijk gestuurd worden op kosten. Tot slot leidt een batenlastenstelsel tot een verbeterd activabeheer, doordat meer aandacht ontstaat voor en daardoor beter inzicht in de activa die in het bezit zijn van de overheid.

Als nadelen zijn genoemd dat accrual budgeting in Australië heeft geleid tot grote kasreserves die zijn bedoeld voor uitgaven op lange termijn. Dit stelt nieuwe en hogere eisen aan het kasbeheer van agentschappen. Daarnaast onttrekt dit vervangingsinvesteringen aan het budgetrecht. Een ander nadeel is gelegen in het feit dat agentschappen vaak een bijdrage moeten leveren aan verschillende outcomes. Omdat het verband tussen output en outcome veelal niet duidelijk is, bestaat het risico dat de agentschappen gaan schuiven met de verkregen budgetten per outcome. Verder is aangegeven dat een batenlastenstelsel complexer is dan het kasstelsel, waardoor specifieke eisen worden gesteld aan diegenen die ermee moeten werken. Het opleiden en werven van personeel is daardoor een kritische succesfactor. Ook gaat de invoering gepaard met kosten, met name ter aanpassing of vernieuwing van informatiesystemen. Een wat concretere inschatting van deze kosten in de Australische situatie bleek erg moeilijk.

Autorisatie

Sinds 1994 autoriseert het Parlement in Nieuw Zeeland de kostenbudgetten in de begroting. Dit gebeurt op het niveau van de prestaties (output). Hoewel de outputs worden geautoriseerd, is het bijbehorende budget maatgevend; zonder aanvullende begroting mag dit budget niet worden overschreden. Voorbeelden van de in de begroting opgenomen prestaties zijn het aantal uitgebrachte beleidsadviezen en het aantal beantwoorde kamervragen. Tijdens een gesprek met enkele parlementariërs is gevraagd naar de ervaringen met de outputgerichte begroting die in batenlastentermen wordt opgesteld. De parlementariërs vertelden dat zij achter de hervormingen staan maar dat de uitwerking van de begrotingshervormingen op enkele punten nog kan worden verbeterd. Zo vertelden ze dat in het Parlement wordt gedebatteerd over beleidseffecten (outcomes), maar dat de begroting onvoldoende inzichtelijk maakt in hoeverre de gepresenteerde prestaties (output) daadwerkelijk bijdragen aan de gewenste beleidseffecten. Ook hebben de parlementariërs aangegeven vaak moeite te hebben met het interpreteren van de financiële gegevens in de begroting. Dit mede vanwege de gebrekkige toelichting op de gepresenteerde cijfers. Gezien het bovenstaande is de waarde van de begroting in het politieke debat beperkt. Dit gebrek wordt onderkend en momenteel wordt gewerkt aan een verdere uitwerking van de beleidseffecten (outcomes) en de relatie hiervan tot outputs in de begroting.

In Australië wordt sinds enkele jaren de begroting geautoriseerd op de financiële effecten van beleidseffecten (outcomes). Maar net als in Nieuw Zeeland is ook in Australië het voor het bereiken van de outcome beschikbaar gestelde budget leidend. Het Parlement is bovendien van mening dat de autorisatie op een te hoog aggregatieniveau plaatsvindt. Zo is er bij het ministerie van Defensie slechts sprake van één outcome, het garanderen van de veiligheid van de mensen in Australië.

De sterke mate van decentralisatie ging volgens het Parlement in Australië ten koste van de vergelijkbaarheid tussen de verschillende begrotingen van departementen en agencies (zbo?s). Er bestaat ook een zeer grote diversiteit aan agencies. Inmiddels wordt getracht om de diversiteit in begrotingen kleiner te maken door voorschriften vanuit het ministerie van Financiën. Verder bleken sommige veranderingen zoals waardering van activa, activabeheer, afschrijvingskosten en de introductie van een capital charge (kapitaalbelasting) moeilijk te begrijpen, wat tot veel Kamervragen heeft geleid .

Verslaggevingsvoorschriften

Zoals vastgelegd in de comptabele wet- en regelgeving (Public Finance Act en Financial Reporting Act) vormen in Nieuw Zeeland de GAAP (General Accepted Accounting Practice) uitdrukkelijk het uitgangspunt voor de jaarlijkse verslaggeving en de budgettaire stukken van de overheid. De New Zealand Financial Reporting Standards zijn gebaseerd op respectievelijk IAS (International Accounting Standards) en de daaruit op overheden toegespitste IPSAS (International Public Sector Accounting Standards). In het geval dat er afwijkingen op het GAAP wenselijk zijn (activering van uitgaven, aanpassing afschrijvingstermijnen) wordt dit vooraf voorgelegd aan de Office of the Auditor General (OAG). In dit kader moet opgemerkt worden dat de OAG zich meer ziet als assurance-profider/controleur dan als adviseur van de centrale overheid.

Australië gebruikt voor de financiële informatie in de begrotingscyclus het Accruals Uniform Presentation Framework (UPF) dat is gebaseerd op de zogenoemde Government Finance Statistics (GFS) van het Australian Bureau of Statistics. Het UPF voorziet in administratieve regels voor het gebruik van het batenlastenstelsel. Het GFS wordt gebruikt voor statistische informatie en is volledig geënt op het System of National Accounts, dat tevens het uitgangspunt vormt van de in Nederland gehanteerde ESR (Europees systeem van Nationale en Regionale Rekeningen). Daarnaast wordt voor het UPF gebruik gemaakt van de Australian Accounting Standards (AAS), die mede zijn gebaseerd op de International Accounting Standards (IAS) van de private sector. Het UPF omvat drie overzichten: een resultatenrekening (operating statement), een balans en een kasstroomoverzicht.

Op hoofdlijnen bestaat er consistentie tussen GFS en AAS. De belangrijkste verschillen doen zich voor bij de definiëring van opbrengsten en de behandelingen van bepaalde uitgaven: dubieuze debiteuren, boekwinst/-verlies bij herwaardering en overheidspensioenen (superannuation) die in Australië volledig in het overheidsbudget zijn opgenomen. Dit laatste is in de Nederlandse situatie niet het geval (kapitaaldekking van ambtenarenpensioenen loopt via het ABP). Een ander verschil is het al dan niet activeren van militair materieel. De gevolgen van de verschillen liggen vooral in het verschil in het resultaat (operating statement) in economische/budgettaire termen (GFS) en in verslaggevingstermen (AAS). Daarbij moet worden aangetekend dat de ministers op grond van begrotingsstukken (conform GFS) verantwoording afleggen over het gevoerde begrotingsbeheer.

Voor wat de GFS betreft bestaat er grote overeenkomst met de voornemens in Nederland. In Nederland wordt gekozen voor de kaders van het ESR?95 uit hoofde van eenduidigheid, economisch zinvolheid en praktische uitvoerbaarheid. Dat de verslaggevingvoorschriften in Australië op dubbele leest zijn geschroeid komt doordat Australië internationaal op basis van GFS moet rapporteren aan het IMF, maar men niet op alle punten de GFS wil volgen. De ervaringen met een dubbele standaard zijn niet positief. Hier zijn twee belangrijke redenen voor aangedragen. In de eerste plaats vereist het veel extra werk om op basis van twee standaarden te begroten en te verantwoorden. In de tweede plaats leiden twee naast elkaar gehanteerde standaarden tot veel verwarring in met name het Parlement. Australië is op dit moment bezig om in internationaal verband te proberen om de GFS en de AAS te harmoniseren. In de Nederlandse situatie, zoals geschetst in de Miljoenennota 2002 wordt uitdrukkelijk gekozen voor een enkele standaard.

In Nieuw Zeeland spelen de internationaal geharmoniseerde op Nationale Rekeningen gebaseerde uitkomsten van begrotingssaldo en overheidsschuld geen rol.

Capital Charge

Zowel Australië als Nieuw Zeeland passen in het begrotingsstelsel een capital users charge toe. In Nieuw Zeeland wordt dit instrument toegepast om in de kostprijs van diensten en goederen van departementen ook de kosten van het gebruik van kapitaal mee te nemen. Hiermee komt tot uitdrukking dat kapitaal niet ?gratis? is. Daarbij wordt vergelijking van kostprijzen (in publieke en private sector) mogelijk en wordt een doelmatig activabeheer beoogd.

In Australië is gekozen voor een capital charge op de netto-investeringen (activa). Belangrijkste reden voor een capital charge is volgens Australië het stimuleren van de bewustwording op departementen en agencies voor de ?opportunity cost?-benadering, namelijk dat het aanhouden van kapitaalgoederen ook geld kost. Gedachte is dat die bewustwording tot een prikkel leidt om doelmatig met geld om te gaan: bijvoorbeeld levert de verkoop van een ongebruikt activum een besparing op de capital charge op. De ruimte die hierdoor ontstaat, en niet de opbrengsten van de verkoop, kan worden ingezet voor andere beleidsinitiatieven.

Eindejaarsproblematiek

Nieuw Zeeland heeft ervoor gekozen om eventuele overschotten op een departementale begroting ten gunste van het budget van de totale overheid te laten komen. De zogenaamde eindejaarskoorts die onder het kassysteem bestond, bestaat hierdoor nog steeds in een batenlastenomgeving

Australië heeft daarentegen gekozen om eventuele overschotten op een departementale begroting ten gunste van het budget van dat departement komen. De zogenaamde eindejaarskoorts die onder het kassysteem bestond, is hierdoor (gedeeltelijk) verdwenen. Wel is het zo dat door politieke druk een minister over het algemeen probeert om het ter beschikking gestelde budget ook daadwerkelijk te besteden. Volgens de betrokkenen is de eindejaarskoorts bovendien niet zozeer een gevolg van het type begrotingsstelsel dat wordt gehanteerd, maar een gevolg van de begrotingsregels.

Kritische succesfactoren

Tijdens de gesprekken zijn verschillende malen de factoren aan de orde geweest die volgens de meest betrokkenen bepalend zijn voor het succes of falen van de invoering van een batenlastenstelsel. Deze zijn hierna beschreven.

· Politiek commitment

In beide landen werden de hervormingen, waar de overgang naar een batenlastenstelsel een onderdeel van uitmaakte, vanuit de politiek geïnitieerd Daarmee was politieke steun een feit. Deze politieke steun (van ministers en parlement) is als essentieel bestempeld voor de invoering van een integraal batenlastenstelsel bij de rijksoverheid.

· Eenvoud

Het batenlastenstelsel is in de kern complexer dan een verplichtingenkasstelsel. Bij de invoering is het van belang om het stelsel zo eenvoudig mogelijk te houden. Dat betekent dat complexiteit alleen zinvol is als het wat extra?s oplevert. Volgens Australië is het vooral van belang om een eenvoudige en pragmatische benadering te kiezen bij bijvoorbeeld het moment van erkenning van opbrengsten of de relatie tussen opbrengsten en kosten. Verder worden pragmatische keuzen bij de inventarisatie en waardering van activa zeer aanbevolen.

· Neem de tijd, maar niet teveel

Het proces van overgang is zeer complex. Dat vereist de nodige voorbereidingstijd. Daarentegen wordt ook aangeraden om druk op de ketel te houden. Deze factor moet vooral worden bezien in relatie tot de zeer kort ervaren feitelijke invoeringstijd in beide landen. Van groot belang is dat voldoende tijd wordt genomen voor de inventarisatie van alle overheidsactiva. In Nieuw Zeeland was daar al mee gestart, voordat de feitelijke overgang werd bewerkstelligd

· Aansluiting tussen de oude en nieuwe situatie

Bij de overgang naar een batenlastenstelsel is het van belang om een duidelijke aansluiting te maken tussen hoe het was onder een kasstelsel en hoe het is geworden. In Australië was sprake van onvoldoende aansluiting, hetgeen tot grote vergelijkingproblemen heeft geleid en een hoop vragen heeft opgeroepen. Een duidelijke aansluiting kan volgens Australië bijdragen aan een beter begrip van en voor het nieuwe stelsel. Bij de overgang blijkt ook dat deze niet van de ene op de andere dag is gerealiseerd. Mensen blijven bijvoorbeeld nog lang in termen van de kas denken omdat ze dat gewend zijn. Overigens werd in beide landen gememoreerd dat het werken met het batenlastenstelsel de aandacht voor de kasbeheer (cash-management) heeft versterkt. Daarbij werd overigens niet vermeld in hoeverre er in het oude stelsel aandacht bestond voor cash-management.

· Communicatie

De communicatie naar gebruikers, waaronder parlementariërs moet volgens Nieuw Zeeland gericht zijn op de toegevoegde waarde van het nieuwe stelsel. Een valkuil is dat een begrotingsstelsel van batenlasten al snel vanuit de financieel technische invalshoek wordt benaderd. In Nieuw Zeeland was de invoering van een batenlastenbegroting onderdeel van de resultaatsafspraken tussen minister en zijn CEO. Draagvlak op het hoogste ambtelijke niveau werd hierdoor als het ware vanzelf afgedwongen, omdat de invoering van batenlasten onderdeel was van de te vervullen resultaatafspraken. In Australië heeft de communicatie zich in het begin teveel gericht op het verkopen van het batenlastenstelsel zelf en niet op het nut van de invoering van het stelsel. In de communicatie over het stelsel moeten vooral die verwachte voordelen centraal staan.

· Kennis en opleidingen

De ervaringen in Nieuw Zeeland laten zien dat de invoering van een baten-lastenstelsel voldoende kennis over verslaggeving vereist. Nieuw Zeeland heeft problemen ervaren met het aantrekken en behouden van mensen met de juiste kennis en vaardigheden. In Australië zijn voor alle departementen en agencies opleidingsprofielen beschikbaar gesteld. Deze organisaties konden vervolgens op basis van specifieke eigen behoeften en wensen nadere invulling geven aan de opleidingsprofielen. De opleidingen zijn voorzien van een externe kwaliteitsgarantie. Verder zijn regelmatig seminars georganiseerd die tot doel hadden kennis en ervaring uit te wisselen tussen departementen en agencies over de invoering van een baten-lastenstelsel. Ervaringen in Australië laten zien dat opleidingen met name veel toegevoegde waarde hebben op het moment dat mensen vrij snel na de opleiding ook actief aan de slag moeten met het batenlastenstelsel. Een andere belangrijke Australische les is dat opleiding als zodanig een continue proces is. Dit betekent dat er ook na de invoering van een batenlastenstelsel nog aandacht moet zijn voor vervolgopleidingen. De aard en het karakter van de opleidingen moeten tot slot afgestemd zijn op de fase van de invoering van een batenlastenstelsel. Overigens vormt het aantrekken en behouden van mensen met de juiste kennis en vaardigheden, ondanks alle inspanningen, ook in Australië een probleem.

· Informatie- en communicatietechnologie

In Australië is met een raamwerk gewerkt waarin eisen zijn opgenomen waaraan de financiële administraties moesten voldoen. Tevens is een aantal leveranciers voorgeselecteerd waaruit departementen en agencies konden kiezen. Hierbij is door het voormalig ministerie van Informatie en Communicatietechnologie aangegeven welke pakketten en welke leveranciers geschikt zouden zijn. De geschiktheid van systemen hangt onder andere af van de grote van de organisatie en de complexiteit van de processen. Tevens heeft het ministerie een stappenplan opgesteld dat departementen en agencies bij de selectie en invoering van de systemen zouden moeten volgen. Naast de financiële administratie moesten tevens keuzes worden gemaakt voor de managementinformatiesystemen. Systemen die gebruikt konden worden voor het monitoren van onder andere de uitvoering van de begroting, prestatiegegevens en personeelsgegevens. Uit een onderzoek van de ANAO blijkt dat de keuzes voor ICT niet in alle gevallen goed gemaakt. Door een gebrek aan ICT-kennis alsmede door gebrek aan kennis van batenlasten, door onvoldoende inzicht in de kosten op de lange termijn, onvoldoende inzicht in de gebruikerswensen, onvoldoende specificatie van gewenste informatie vooraf en onderschatting van de complexiteit, is in veel gevallen voor suboptimale oplossingen gekozen. Dit leidde niet alleen tot aanzienlijke kosten maar uiteindelijk ook tot veel inspanning van betrokkenen en tijdsverlies om de gewenste informatie uit de systemen te halen. Er was bovendien sprake van onvoldoende integratie van personele en financiële systemen waardoor een optimale uitvoering van de planning en controlcyclus binnen een organisatie veelal niet mogelijk was.

In Nieuw Zeeland heeft zich een vergelijkbare situatie voorgedaan als in Australië. Op het ministerie van Financiën in Nieuw Zeeland is men echter van mening dat het voornamelijk aanloopproblemen betreft. Inmiddels is men ervan overtuigd dat de overschakeling op baten en lasten een structurele besparing op de ICT-uitgaven oplevert.

· Waardering bestaande activa

Ten behoeve van de openingsbalans van de departementen en agencies zijn de bestaande activa gewaardeerd. De openingsbalans is voorzien van een accountantsverklaring. Problemen bij het waarderen van bestaande activa doen zich met name voor bij ongebruikelijke activa zoals munten in circulatie, nationale parken en cultureel erfgoed (national heritage (speelt vooral in Australië)). Vooral bij deze ongebruikelijke activa is het advies om een pragmatische lijn te kiezen bij het waarderen ervan. De ervaringen in Australië en Nieuw Zeeland wijzen erop dat dit een veelomvattend traject is.

Afsluitende constatering

Zowel in Australië als in Nieuw Zeeland stond de invoering van een (deels) nieuw begrotingsstelsel niet op zichzelf. Het batenlastenstelsel werd ingevoerd als onderdeel van en ter ondersteuning van een veel bredere ?management reform?. Daardoor is de behaalde efficiencywinst ook niet volledig toe te rekenen aan die wijziging van het begrotingsstelsel. De praktijk van batenlasten is daarnaast in zowel Nieuw Zeeland als Australië minder gestroomlijnd dan op papier het geval lijkt. Het batenlastenstelsel vormt dan ook vooral een managementinstrument, terwijl in Nederland veel meer de allocatieve functie (integraal denken in kosten) en de eenheid van de begrotingsnormering voorop staan. Dat verklaart ook het verschil in benadering van de verslagleggingsvoorschriften.

---

Er was sprake van twee aparte delegaties met een eigen programma, waarvan enkele onderdelen gezamenlijk zijn uitgevoerd. Er zijn onder andere bezoeken gebracht aan het ministerie van Financiën, de rekenkamer en de ambtelijke ondersteuning van het Parlement in beide landen. Daarnaast is overleg gevoerd met personen die ten tijde van de hervormingen leiding gaven aan de ministeries van Financiën.

De Chief Executive Officer, in de Nederlandse situatie is dat de secretaris-generaal.

De capital charge is het in rekening brengen van de kosten van het beslag op liquide middelen.

Senate Finance and Public Administration Committee, The format of the Portfolio Budget Statements, second report, oktober 1999.

vrijdag 22 maart 2002