Partij van de Arbeid

charset="iso-8859-1"

Den Haag, 20 maart 2002

Bijdrage van ferd crone (pvda) aan het algemeen overleg mdw bezine hoofdwegennet

De vier olie's mogen samen blijven kwartetten, voor de nieuwkomers is er een zijkamertje waar ze mogen mens-erger-je-nietten!

Voor hen de nietten in het spel, voor de olie's opnieuw de hoofdprijs.

De voorbereiding van dit traject is al meer dan twee jaar gaande. Oud-collega Marjet van Zuijlen heeft in een algemeen overleg op 16 maart 2000 (24 036 nr. 156) al haar zorgen geuit "over de feitelijke kansen die nieuwe toetreders krijgen". Ik heb het vorig jaar nog scherper gesteld (algemeen overleg van 14 februari 2001, 24 036 nr. 211), toen inmiddels meer bekend werd over het convenant en veilingopzet, en mijn voorkeur al uitgesproken voor andere instrumenten om marktwerking te bevorderen. Daarbij heb ik ook mijn twijfel geuit over het nut van een veiling zoals die toen werd vormgegeven. Nu we het definitieve veilingontwerp hebben ontvangen is de indruk blijven bestaan de dat de uitwerking van het convenant inclusief veilingopzet niet de verwachte nieuwe toetreders oplevert, en geen bijdrage levert aan marktwerking op de benzinemarkt. De reacties uit de hoek van de Nederlandse Mededingingsauriteit/Nma (Advies 2790 m.b.t. veilingsystematiek motorbrandstoffenverkooppunten) en de wetenschap, sterken mij in mijn kanttekeningen.

Mededinging

Veilen is het tweede spoor, wellicht een 'second best'benadering (omweg) om echte marktwerking te krijgen. Het eerste spoor zou moeten zijn om de marktstructuur te veranderen. Het is immers een marktstructuur waarvan de ECD en NMa al hebben aangetoond dat er de meest oligopolistische van Europa is en waar parallel marktgedrag plaatsvindt. Nergens zijn zo weinig grote spelers, waarvan er een zeer groot is (Shell met aandeel van 54% langs de snelwegen en elders eenderde. Niet voor niks hoorde ik gisteren op de radio dat "de marktleider de benzineprijs met 2 cent verhoogt, en dat zoals gebruikelijk de andere maatschappijen dit volgen" (NOS Radio Nieuws). Want zo werkt het: de grootste verhoogt de prijs en de anderen volgen. Als ze het niet zouden doen in een poging om marktaandeel van Shell af te snoepen, dan slaat Shell meteen terug door ook de prijzen weer te verlagen: weg concurrentievoordeel. En Shell houdt dat als dominante partij altijd het langste vol. Je bent dus een dief van je eigen portemonnaie als je niet volgt.

Wat zegt onze minister voor marktwerking nu doodleuk: zittende partijen hebben nu eenmaal een schaalvoordeel, dat is niet problematisch en geen reden voor overheidsinterventie (blz. 5)! Maar dat is niet de vraag, de vraag is of er van schaalvoordelen misbruik wordt gemaakt: te hoge prijzen voor consumenten, in plaats van het schaalvoordeel doorgeven aan de klanten. En dat gebeurt nu juist niet: de prijzen zijn hier aantoonbaar hoger dan in het buitenland. Daarom vraag ik de minister van EZ of zij daar tegen niet wil optreden?

Het lijkt erop dat de mededingingswet dit parallel gedrag niet verbiedt want die ziet alleen op onderling afgestemd gedrag toe. Nu is zeker langs de snelwegen sprake van collectieve dominantie. Ik begrijp dat Europa ook streeft (in een moderniseringsrichtlijn) naar structurele remedies (oplossingen) voor dit soort ongelijke, oligopolistische marktstructuren. Dan moet je dus het monopolieblok opsplitsen, zoals in de VS Microsoft en vroeger de vier olies; dus in Nederland zou dat betekenen het terugdringen van het marktaandeel van Shell. Hoe zien de minister van EZ dit en is zij eventueel bereid de Mededingingswet zodanig te laten wijzigen zodat marktgedrag zoals dat zich in de benzinemarkt lijkt voor te doen, strafbaar wordt. In hoeverre biedt verzwaring van artikel 6 van de Mededingingswet waarin een verbod is opgenomen voor "onderling afgestemde feitelijke gedragingen" van ondernemingen, een aanknopingspunt hiervoor? Collega Bolhuis heeft daarover onlangs een motie ingediend die is aangenomen.

De NMa bekijkt (persbericht december) de mogelijkheid om de Europese groepsvrijstelling voor verticale afspraken in de benzinebranche voor Nederland buiten te werking te laten stellen. De minister van EZ heeft in haar brief van 26 februari jl. steun hiervoor aangekondigd. Dat vind ik een stap in de goede richting en hoop dat dergelijke afspraken snel onder het kartelverbod komen te vallen. Wanneer zal het zover zijn?

Er is een derde spoor te onderzoeken: het Maryland-model waarbij pomp en brandstoflevering worden gescheiden zodat meer concurrentie bij de inkoop kan ontstaan. En als je bij een pomp veel sneller wisselend verschillende merken benzine kunt kopen (zoals je bij een supermarkt verschillende soorten hagelslag hebt). Als het ware alleen nog maar witte onafhankelijke pompen, die een grotere inkoopmacht hebben dan het huidige merk- en concessiegebonden pomphouders. Een voordeel is wel meer transparantie. De minister van EZ heeft een ander beeld van het Maryland-model dan ik. Volgens mij is de kern van dit model dat het feit dat pomphouders zelfstandig benzine kunnen inkopen en niet onder de vlag van een oliemaatschappij moeten opereren. Ik vraag de minister daarom om een serieuzer onderzoek te doen naar dit derde spoor.

Veilingopzet

Mits de veilingopzet, het tweede spoor, er toe leidt dat nieuwkomers daadwerkelijk een kans krijgen, ben ik voorstander van een veiling. De opzet van de voorliggende veiling van benzinestations geeft echter nog geen vertrouwen dat nieuwe toetreders een gelijke kans krijgen als zittende partijen. De minister spreekt zichzelf hierover in de brief ook tegen: op blz. 2 staat dat prijsconcurrentie er alleen komt door nieuwe toetreders, op blz. 5 staat "dat er wel degelijk sprake is van een ongelijke startsituatie voor nieuwkomers (...) en dat de enige manier om dat te voorkomen is om asymmetrische elementen in de veiling te brengen (...) maar dat daar eerder bewust van is afgezien"!Dan zegt de minister dus zelf ook: hou er maar mee op, nieuwkomers hebben geen kans?

Overigens is er volgens mij nu juist wel sprake van asymmetrie, maar dan wel een ten voordele van de zittende partijen! Het kan naar mijn mening niet de bedoeling zijn om deze partijen juist vele voordelen te geven: ze krijgen de opbrengst van de eerste veiling zelf, ze hoeven minder extra investeringen te doen in hun bestaande station dan nieuwe toetreders, ze hebben het bestaande netwerkvoordeel etc. Willen de ministers de gevestigde maatschappijen in plaats van een biedhandicap nu juist een meervoudig voordeel geven?

De NMa concludeert dan ook terecht dat als een van de zittende partijen een goede locatie verliest (al dan niet aan een nieuwkomer) die maatschappij vaak ik staat is om de omzet van de verloren locatie naar een nabijgelegen "locatie om te leiden". Het blijkt dat grootverbruikers van autobrandstoffen meestal tanken bij geselecteerde tankstations van één merk waarmee zij kortingsregelingen hebben afgesproken. Circa 40-70% van de langs snelwegen gekochte diesel en 15% van de benzine wordt bij tankstations getankt waarmee kortingsregelingen zijn afgesloten. Het is voor bijvoorbeeld BP eenvoudig indien een dergelijke locatie verloren gaat aan een concurrent, om die kortingsregeling naar een nabijgelegen BP-station om te leiden. De verplichte afstand van 25 kilometer lijkt mij voor professionele weggebruikers geen handicap. Dus opnieuw een reden om kanttekeningen bij de veilingopzet aan te brengen.

Waarom is er geen marktonderzoek gedaan naar nieuwkomers, wanneer zij wel en niet mee zullen dingen? Waarom is er niet eerst proefgedraaid met simulaties, zoals bij UMTS de Engelsen dat zelfs twee jaar hebben gedaan voor de echte veiling?

Conclusie

De veiling zoals die nu is voorzien blijft teveel vraagtekens opleveren. Ik pleit daarom voor een hoorzitting van experts en belanghebbenden om deze vraagtekens weg te werken.

Concurrentie op de benzinemarkt kan ook op andere wijze worden gestimuleerd. Door middel van een betere veilingopzet, maar zeker ook door middel van aanpassing van de mededingingswetgeving, mogelijk door het invoeren van het Maryland-model en het opheffen van de functiescheiding.

De ministers hebben hun huiswerk nog niet af. Dat is heel ergerlijk want het veilingreglement wordt eenzijdig door het kabinet vastgesteld en daar hoeft dus geen overeenstemming over te zijn met de olies. Of zijn deze olieconcerns, en dan met name de vier grote, inderdaad in staat geweest hun mening te geven over de voorgenomen veilingopzet en hebben zij zich daarmee inderdaad goed weten te bedienen?

Om de veiling enigszins aanvaardbaar te maken moet er eigenlijk al een andere marktstructuur zijn. De veiling zoals die nu voorzien is zal die verandering van marktstructuur niet tot stand kunnen brengen. Misschien heeft het zin om toch te veilen, maar dan met belangrijke aanpassingen, deels zoals door NMa en Van Damme is gesuggereerd:

Aanpassingen van het veilingreglement en voorwaarden moeten nu omdat

1. enerzijds voorkomen moet worden dat voor de periode van de veilingen (± 20 jaar) de verhoudingen op de markt nog vaster komen te liggen en 2. anderzijds nieuwe toetreders reële kansen moeten krijgen en bestaande olies moeten voordelen die ze nu hebben in het veilingreglement niet krijgen In het huidige voorstel hebben de ouden een asymmetrisch voordeel en de nieuwen een nadeel!

Wat moet er veranderen aan de veiling om het bovenstaande tot stand te brengen?


* Het liefst zouden kavels voor nieuwkomers moeten worden gereserveerd. (dat heeft UMTS geleerd, bestaande partijen mogen niet meebieden; ze mogen al blij zijn dat ze de opbrengst krijgen).
* Aan een enkele (al dan niet gereserveerde) kavel heb je niets omdat dan geen schaalvoordelen/netwerkeffecten kunnen worden bereikt door de nieuwkomers. De locaties moeten daarom in samenhangende clusters van bijvoorbeeld vijf locaties worden geveild (goede geografische concentratie e.d.) In de voorgestelde opeenvolgende (sequentiële) veiling hebben nieuwkomers te weinig mogelijkheden om een netwerk op te bouwen. Waarom wijst het kabinet deze suggestie in slechts een voetnootje, en zonder argumenten, af? Wat vindt NMa hiervan?

* NB.: het veilingreglement heeft het (art 2) over: "Geveild worden één of meer gebruiksrechten". Dit lijkt het veilen in clusters niet in de weg te staan?

* Ook lokt de opeenvolgende enkelvoudige veiling - alle verboden in het reglement ten spijt - strategisch gedrag uit. Bovendien kan men n.a.v. de uitkomsten van eerdere veilingen mogelijk het biedgedrag van een ander gaan herkennen.

* Hiermee samenhangend: doordat na iedere veiling bekend wordt gemaakt wie een concessie heeft bemachtigd, kunnen zittende partijen voorkomen dat een nieuwkomer er in slaagt om via volgende veilingen een netwerk op te bouwen. De zittende maatschappijen zullen waarschijnlijk op voor de nieuwkomer strategisch belangrijke locaties extra gaan bieden.
* De kosten om een geveild station in gebruik te nemen zijn voor de zittende concessiehouder lager dan voor een andere maatschappij. De zittende concessiehouder hoeft immers geen nieuw station in te richten of een bestaand station om te bouwen. De "extra" kostenpost voor de zittende concessiehouder die uit het topdeelbedrag bestaat, kan hierdoor aardig worden gereduceerd.

* Bestaande bedrijven zouden juist geen 2de merken mogen inzetten, van Shell en BP enz. Daarmee krijg je immers zeker geen prijsconcurrentie, de "ouden" behouden dan immers alle schaalvoordelen van inkoop, netwerkbelevering enz. Ook de kans dat "Llesh" of Tinq en PB de biedstrategie van de moeder kent en daarmee de nieuwkomers dwarszit is levensgroot ("kat op het spek" verhaal kan weer van stal!)
* Er zit asymmetrie in het veilingreglement ingebakken doordat als een zittende partij zijn eigen station op de veiling kan kopen, die geen extra investeringen hoeft te doen in aankleding/ombouw van het station. Dit zou gecorrigeerd moeten worden, (bijvoorbeeld door het topdeelbedrag aan te passen?)

* Wat ik niet snap is hoe met een veiling van 10-15 locaties per jaar er over drie jaar 50 stations minder onder de vlag van de grote vier komen te vallen. Zijn de komende jaren de veilingen dan alleen voor de nieuwkomers/2e merken bedoeld?

* Daarom moeten ook de 50 stations die de grote vier de komende jaren moeten afstaan, ook echt voor nieuwkomers zijn. Geen andere kleurtjes en logo's maar Tango, Van der Valk, Ahold e.d. Ook de keuze van de te veilen locaties is tot nu toe veel te ondoorzichtig.

* Functiescheiding: het loslaten daarvan wordt al een hele tijd in het vooruitzicht gesteld. Als het uiteindelijk zo ver is, betekent dit dat de waarde van alle locaties zal gaan veranderen. Als er lang mee wordt getreuzeld betekent dit mogelijk zelfs dat over drie jaar ± 50 locaties zijn geveild voor een te lage prijs, terwijl deze locaties mogelijk zijn gekocht door de grote vier of hun 2de merken!

* Zonder definitief besluit over functiescheiding weet je niet wat je veilt: zonder zo'n besluit kun je eigenlijk niet eens gaan veilen.
* 'go-no go' moment: hierin lijkt niet te zijn voorzien. Na een klein aantal jaren moet op basis van evaluatie van de veilingen aanpassingen van het reglement mogelijk zijn, maar ook van het convenant! Dit moet ook nu al duidelijk worden gemaakt: veranderingen aan het veilingreglement over x-jaar heeft immers ook gevolgen voor de waarde van de reeds geveilde locaties.
* Resteert nog het probleem dat als Shell e.d. een goede locatie verliezen zij in staat zullen zijn een deel van de omzet om te leiden (door kortingen aan zakelijke gebruikers e.d.) naar andere Shell-locaties. Los van de veiling zou dat eveneens onderzocht moeten worden op concurrentiebedervend effect. Wil de minister dat met NMa bekijken?

Het commentaar van de NMa op het veilingreglement lees ik ook heel wat minder positief dan de ministers doen. Weliswaar meent de NMa dat de veilingen concurrentiebevorderend kunnen zijn, maar tevens wordt erop gewezen dat "potentiële markttoetreders onder het regime van het Veilingreglement en het flankerend beleid, in combinatie met de gegeven kenmerken van de motorbrandstoffensector, feitelijk in het nadeel zijn bij de te houden veilingen". Dat er in de praktijk dan toch nog sprake kan zijn van enige concurrentiebevordering waag ik op basis van bovengenoemde punten meer dan te betwijfelen.

Overige punten


* De overheid zal een hogere vergoeding gaan ontvangen van de houders van de concessies dan voorheen. De begrote opbrengst stijgt naar schatting met een factor 3. De vraag is of en zo ja, hoe dit uit gaat werken op de benzineprijzen.

* De gebruiksvergoeding kan worden geïndexeerd overeenkomstig de verandering van het prijsindexcijfer. De oliemaatschappijen hebben zich hiertegen uitgesproken. Ik ben echter van mening dat indexering per se nodig is, aangezien de afspraken uit het Convenant een looptijd van 22 jaar hebben.

Onderliggend wegennet

Ook langs provinciale en gemeentewegen moet er een herordening komen van stations. Het aantal stations neemt daar af en de dominantie van de grote oliemaatschappijen toe. Ook hier vinden nieuwe toetreders problemen, ook omdat gemeenten en provincies geen behoefte hebben aan meer benzinestations. Een probleem is dat gemeenten/provincies vaak in tweestrijd staan als het gaat om enerzijds het zorgen voor lage benzineprijzen voor hun burgers en anderzijds een zo hoog mogelijke opbrengst voor de gemeente/overheid te genereren. Prijsvechters krijgen daarom moeilijker toegang. Gemeenten en provincies die tot herordening willen overgaan krijgen de beschikking over een 'toolbox' die gereedschappen aanreikt om de concurrentie op de locale benzinemarkten te bevorderen. Twynstra Gudde heeft over deze gereedschappen een rapport uitgebracht. Aanbevelingen zijn:


* opheffing van de functiescheiding;

* toestaan van onbemande stations;

* verplichting tot het verkopen van alle gangbare brandstoffen opheffen;

* uitgifte van tijdelijke concessies tegen marktconforme voorwaarden;
* EZ zou meer aan communicatie met de locale overheden moeten doen.
Op zich lijken bovenstaande punten goede aanknopingspunten te bieden voor de door de regering, VNG en IPO te vormen toolbox. Ik wacht deze definitieve toolbox af. Wel wil ik nu al weten of er een goed onderzoek is gedaan naar de relatie tussen de prijsvorming op het rijkswegennet en het onderliggende wegennet? Meestal worden dit als min of meer gescheiden markten gezien, maar onduidelijk is in hoeverre dit ook werkelijk het geval is?

Achtergrond

Het algemeen overleg betreft de uitvoering van het Convenant Alternatief Traject MDW Benzine Hoofdwegennet". Dit convenant (van april 2000) moet bijdragen aan marktwerking op de benzinemarkt en daaraan zal ik het ook toetsen.

Aanvankelijk voorzagen de MDW-plannen er in om meer locaties langs het rijkswegennet erbij te laten komen. Daarnaast zouden de bestaande locaties/concessies geveild moeten worden. Om te voorkomen dat de vier grote oliemaatschappen die een sterke positie innemen (Shell, Texaco, BP en Esso) hun positie zouden kunnen behouden door op hun eigen concessies te bieden, was een veiling voorzien waarbij de 'grote vier' slechts met een handicap ten opzichte van nieuwe toetreders zouden mogen meebieden (zgn. asymmetrische veiling). Dit stuitte op veel verzet vanuit de branche. Shell c.a. dreigden met rechtszaken aangezien zij meenden dat het veilen van de concessies hun schade toe zou brengen. Men meende eeuwige rechten te hebben op de concessies.

De Kamer heeft naar aanleiding van deze dreiging de regering verzocht om een alternatief traject uit te werken, waarbij de grote oliemaatschappijen in overleg betrokken zouden worden.

Het convenant tussen de Staat en de concessiehouders dat nu voor ligt komt er in het kort op neer dat binnen een tijdsbestek van 22 jaar (gerekend vanaf 1-1-2001) alle 241 tankstations langs het Rijkswegennet zullen worden geveild. Om nieuwe toetreders een kans te geven moeten de vier grote oliemaatschappijen 50 van hun locaties afstaan of althans "onder een andere vlag" voortzetten. M.a.w. Shell, Esso, Texaco en BP moeten samen over een aantal jaren 50 stations minder onder dezelfde merknaam hebben. Wel mogelijk is dat de maatschappijen deze stations onder een andere naam voortzetten. De concessies zullen voortaan voor 15 jaar gelden en daarna opnieuw worden geveild. De opbrengst van elke eerste veiling is voor de zittende concessiehouder, bij iedere volgende veiling gaat de opbrengst naar de Staat. Over 22 jaar zijn alle concessies tenminste eenmaal van houder gewisseld.