European Commission
MEMO/02/59
Brussel, 18 maart 2002
Strategie van de Europese Commissie voor reactie op Amerikaans besluit
protectionistische heffingen in te stellen op de invoer van staal
Grondslag van het gemeenschappelijk handelsbeleid
Het EU-verdrag omvat mede de instelling van een gemeenschappelijk
handelsbeleid(1)
. Verder is in het EU-verdrag de bepaling opgenomen dat de Europese
Commissie verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van dat
beleid(2):
"De gemeenschappelijke handelspolitiek wordt gegrond op eenvormige
beginselen met name wat betreft de tariefwijzigingen, het sluiten van
tarief- en handelsakkoorden, het eenvormig maken van
liberalisatiemaatregelen, de uitvoerpolitiek, alsmede de
handelspolitieke beschermingsmaatregelen, waaronder de te nemen
maatregelen in geval van dumping en subsidies." (Artikel 133, lid 1,
van het EG-verdrag)
De Europese Commissie is derhalve verantwoordelijk voor de verdediging
van de handelsbelangen van de EU ten opzichte van derde landen en
binnen multilaterale organisaties, zoals de Wereldhandelsorganisatie
(WTO).
Gevolgen voor de EU van Amerikaanse maatregelen om de invoer van
buitenlands staal drastisch te beperken
De goedkeuring, door de Amerikaanse president op 5 maart, van
maatregelen op grond van sectie 201 (vrijwaringsclausule van de
Amerikaanse handelswetgeving), die gericht zijn tegen de invoer van
bepaalde staalproducten, in de vorm van een verhoging van de tarieven
en contingenten, komt erop neer dat een aanzienlijk deel van de
Amerikaanse markt wordt afgesloten (zie IP/02/275, IP/02/367 en
IP/02/383). Dit betekent voor de staalindustrie in de EU niet alleen
een drastische beperking van de uitvoer naar de Verenigde Staten
(circa 4 miljoen ton in 2000), maar ook een aanzienlijke toename van
de handelsstromen naar de EU-markt vanuit derde landen die getroffen
worden door de Amerikaanse maatregel.
De Europese staalmarkt heeft een omvang van circa 162 miljoen ton per
jaar, waarvan 136 miljoen ton afkomstig is van de binnenlandse
productie, de rest van de invoer. Daarnaast exporteert de Europese
industrie ongeveer 23 miljoen ton staal. In de Europese staalsector
zijn circa 270 000 personen werkzaam.
EU-strategie in deze context
De Europese Commissie heeft een drieledige strategie opgezet in
reactie op de Amerikaanse maatregelen:
aanvechten van de verenigbaarheid van de maatregelen met de
WTO-regels(3)
indienen van een verzoek om compensatie voor verlies van de EU-export
als gevolg van deze maatregelen, overeenkomstig de WTO(4)
vrijwaren van de EU-markt ingeval van een toename van de invoer in
de EU als gevolg van het Amerikaanse protectionisme(5)
WTO-klacht
Deze kwestie is door de EU uiteengezet in haar verzoek om WTO-overleg
aan de Verenigde Staten van 7 maart. Een van de voornaamste punten is
dat de moeilijkheden van de Amerikaanse industrie niet worden
veroorzaakt door een toename van de invoer - de invoer is namelijk
gedaald (met 33% sinds 1998), maar door het feit dat de industrie niet
goed gestructureerd en inefficiënt is, en reeds wordt beschermd door
een 'muur' van niet minder dan 200 antidumping-, antisubsidie- en
vrijwaringsmaatregelen, waarvan er de afgelopen jaren al 57 zijn
toegepast op de EU-export. De prijzen in de Verenigde Staten zijn,
door eerdere protectionistische maatregelen, nu al aanzienlijk hoger
dan in de rest van de wereld.
Het is bijna zeker dat het EU-verzoek om geschillenbeslechting ertoe
zal leiden dat het panel, net als het orgaan van beroep inzake de
Amerikaanse vrijwaringsmaatregelen tegen Koreaans staal op 15
februari, zal besluiten dat deze nieuwe vrijwaringsmaatregelen in
strijd zijn met de WTO-regels(6)
. De Verenigde Staten zijn al zes keer eerder door WTO-panels berispt
vanwege schending van de WTO-overeenkomst inzake
vrijwaringsmaatregelen en andere vrijwaringsbepalingen in de WTO.
Op 7 maart zette de EU de eerste stap in een klachtenprocedure door een verzoek in te dienen voor formeel overleg met de Verenigde Staten. De procedurele stappen die zijn vastgelegd in het kader van het Memorandum van de WTO inzake geschillenbeslechting zijn als volgt:
Stappen van de procedure
Termijn volgens de WTO-regels Indicatieve data
Overleg 60 dagen Mei 2002
Vorming panel en benoeming leden 45 dagen Juli 2002
Eindverslag aan de partijen 6 maanden Januari 2003
Eindverslag aan de WTO-leden 3 weken Februari 2003
Geschillenbeslechtingsorgaan keurt rapport goed (als geen beroep is
ingesteld) 60 dagen April 2003
Verslag van het orgaan van beroep (als beroep is ingesteld) 60-90
dagen Mei 2003
Geschillenbeslechtingsorgaan keurt verslag van het orgaan van beroep
goed 30 dagen Juli 2003
Japan, Korea, China, Zwitserland, Brazilië, Australië en Nieuw-Zeeland
hebben alle verzocht om overleg met de Verenigde Staten in het kader
van de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen. De EU heeft
contact opgenomen met deze en andere landen (Noorwegen en India) die
belangstelling kunnen hebben om zich aan te sluiten bij de WTO-actie
tegen de Verenigde Staten. Verder heeft de EU op 12 maart een
overlegbijeenkomst gehouden met de kandidaat-lidstaten van de Europese
Unie.
Vrijwaringsmaatregelen om de huidige toegang tot de EU-markt te
handhaven
Volgens de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen kunnen
voorlopige vrijwaringsmaatregelen worden getroffen om in bepaalde
kritieke" omstandigheden ernstige schade voor de industrie van een lid
te voorkomen of te herstellen. Om vrijwaringsmaatregelen te mogen
nemen, moet er sprake zijn van een toename van de invoer in een
specifieke sector. De te treffen maatregelen zelf mogen geen
discriminatie inhouden.
Er zijn wereldwijd twee belangrijke staalmarkten: de EU met 26,6
miljoen ton in 2001 en de VS met 27,6 miljoen ton(7)
. De invoer uit de VS is de afgelopen drie jaar al met een derde
gedaald, en door de maatregelen van de VS wordt de toegang tot de
markt van de VS nog in ernstige mate verder beperkt. De Commissie
onderzoekt daarom of vrijwaringsmaatregelen kunnen worden genomen om
te voorkomen dat de EU wordt overstroomd met staal dat anders zijn weg
naar de Amerikaanse markt zou hebben gevonden.
In tegenstelling tot wat voor de VS het geval is, kan de EU bovendien
aantonen dat de invoer de afgelopen tijd sterk is gestegen: van 15,4
miljoen ton in 1997 tot 26,6 miljoen ton in 2001, ofwel een toename
van 73% over de laatste vier jaar.
De opening door de VS in juni 2001 van het onderzoek op grond van
sectie 201 en de stappen van de Amerikaanse regering die uiteindelijk
leidden tot de aankondigingen van president Bush op 5 maart, hebben
samen met de ongeveer 200 antidumping- en antisubsidiemaatregelen die
momenteel van kracht zijn een remmende invloed gehad op de invoer naar
de VS en geleid tot verlegging naar de EU-markt.
Het Amerikaanse besluit van 5 maart heeft voor de bedrijfstak van de
EU tot een kritieke situatie geleid, wat volgens de WTO-regels een
vereiste is voor het nemen van voorlopige maatregelen. De positie van
de staalindustrie van de EU zou namelijk worden verslechterd door de
aanzienlijke verlegging van de handelsstromen (voor naar schatting tot
15 miljoen ton) die te verwachten is wanneer de Amerikaanse
maatregelen in werking treden. Het is aannemelijk dat een verdere
toename van de invoer zou leiden tot een plotselinge terugval van de
verkopen van de bedrijfstak van de EU en tijdelijke of permanente
sluiting van bepaalde productiefaciliteiten. Volledige sluiting van
productiefaciliteiten maakt hervatting van de productie uiterst
kostbaar.
De procedure voor het invoeren van vrijwaringsmaatregelen is als
volgt:
* inlichting van en overleg met de lidstaten in de Commissie
Vrijwaringsmaatregelen, waarvan de Europese Commissie voorzitter
is (vergadering gehouden op 12 maart, opvolgvergadering gepland
voor 19 maart) en het Comité artikel 133 (vergadering op 15
maart);
* besluit van de Europese Commissie tot een officieel onderzoek om
de schade van de verlegging naar de EU-markt vast te stellen;
* verordening van de Europese Commissie tot vaststelling van
voorlopige vrijwaringsmaatregelen hiervoor is duidelijk bewijs van
een plotselinge stijging van de invoer en dreigende ernstige
schade voldoende grond. Voorlopige vrijwaringsmaatregelen kunnen
worden ingevoerd voor de duur van het onderzoek, tot maximaal 200
dagen;
* verordening van de Europese Commissie waarbij de definitieve
vrijwaringsmaatregelen worden vastgesteld, na afronding van het
onderzoek. Een dergelijke verordening moet door de Raad met
gekwalificeerde meerderheid worden goedgekeurd.
Definitieve maatregelen
Definitieve maatregelen worden pas na een grondig onderzoek ingevoerd.
Voor een gegeven product worden alleen vrijwaringsmaatregelen genomen
indien na onderzoek is gebleken dat door onvoorziene ontwikkelingen de
invoer naar de EU is toegenomen en dat de binnenlandse producenten
daardoor ernstige schade lijden of dreigen te lijden. Zoals gezegd is
het doel van vrijwaringsmaatregelen van de EU alleen dat het huidige
invoerpeil in stand wordt gehouden. Vorm en reikwijdte van de
maatregelen worden met dat doel voor ogen vastgesteld.
Vorm van de maatregel
De maatregelen kunnen een van de volgende drie vormen aannemen:
verhoging van de rechten; verhoging van de rechten voor de invoer
boven een vooraf bepaald maximum; of een kwantitatief contingent (een
plafond op de invoer). De WTO-overeenkomst inzake
vrijwaringsmaatregelen en de EU-wetgeving op dit gebied schrijven geen
specifieke vorm voor, maar het besluit moet gegrond zijn.
Reikwijdte van de maatregel
De maatregel mag niet restrictiever zijn dan wat nodig is om ernstige
schade te voorkomen of te herstellen en aanpassing te
vergemakkelijken.
Looptijd van de maatregel
De maximale looptijd van een voorlopige vrijwaringsmaatregel is 200
dagen. De looptijd van de voorlopige maatregel wordt meegerekend bij
het vaststellen van de daarop volgende definitieve maatregel.
Definitieve maatregelen mogen niet langer worden toegepast dan nodig
is om ernstige schade te voorkomen of te herstellen en
herstructurering bij de producenten in de EU te vergemakkelijken.
Overschrijdt de duur van de maatregel een jaar, dat moet deze in de
loop van de toepassingsperiode geleidelijk worden geliberaliseerd. De
maatregelen mogen niet langer dan vier jaar worden toegepast, maar
kunnen met nog eens vier jaar worden verlengd.
Toezichtstelsel
Voor een aantal producten waarvoor voorlopige vrijwaringsmaatregelen
worden overwogen, geldt al een stelsel van voorafgaand communautair
toezicht op de invoer van bepaalde ijzer- en staalproducten, dat bij
Verordening (EG) nr. 76/2002 van de Commissie is ingesteld. Deze
verordening is op 1 januari 2002 in werking getreden en houdt in dat
voor elke hoeveelheid automatische vergunningen worden afgegeven. Zo
moet snel informatie kunnen worden verkregen over de omvang van de
invoer.
Compensatie door de VS
Volgens de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen moet een
WTO-lid dat vrijwaringsmaatregelen neemt, zijn partners passende
handelscompensatie bieden om de algemene balans van handelsconcessies
in stand te houden. De EU meent dat zij recht heeft op compensatie tot
een bedrag van 2,4 miljard euro.
Wordt geen compensatie geboden, dan kan de getroffen partner (in dit
geval de EU) zijn handelsconcessies voor het betrokken lid (de VS)
opschorten.
Op 7 maart heeft de Commissie de VS verzocht om overleg over
compensatie. Volgens de WTO-regels moet dat overleg binnen dertig
dagen tot stand komen.
Volgens de WTO-regels moet de EU ook binnen een strikte termijn een
verzoek tot opschorting van handelsconcessies indienen, omdat anders
het recht van de EU hiertoe vervalt.
Om dit recht te behouden, moet de EU zich uiterlijk twee maanden na de
instelling van de maatregelen door de VS tot de WTO-commissie Handel
in goederen wenden. Dat moet ook gebeuren als de maatregel pas na een
paneluitspraak wordt toegepast. De EG is begonnen met de
voorbereidingen voor de opschorting van de concessies.
Volgens artikel 8, lid 3, van de overeenkomst inzake
vrijwaringsmaatregelen kunnen concessies onmiddellijk worden
opgeschort, indien een maatregel onverenigbaar is verklaard met de
WTO-regels (bijvoorbeeld door een uitspraak van een panel of een
orgaan van beroep). Concessies kunnen echter ook met onmiddellijke
ingang worden geschorst als de vrijwaringsmaatregel niet is genomen
naar aanleiding van een absolute toename van de invoer. Voor de meeste
producten waarop de vrijwaringsmaatregelen van de VS van toepassing
zijn, is de invoer in de meest recente referentieperiode overigens
gedaald.
(1)
Artikel 3 van het EG-verdrag
(2)
Artikel 133 van het EG-verdrag
(3)
Artikel 4 van het Memorandum van de WTO inzake geschillenbeslechting
(4)
Artikel 8, lid 1, van de WTO-overeenkomst inzake
vrijwaringsmaatregelen
(5)
Artikel 4 van de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen
(6)
Op 15 februari 2002 bevestigde het orgaan van beroep van de WTO de
bevindingen van een WTO-panel voor geschillenbeslechting van 29
oktober 2001 dat de vrijwaringsmaatregelen van de Verenigde Staten
inzake buizen en pijpen van oorsprong uit Korea in strijd waren met de
WTO-regels.
(7)
Cijfers over 2001. Bronnen: Eurostat en American Iron and Steel
Institute.