Sociaal-Economische Raad
SER in ontwerpadvies:
SER WIL SNEL EU-RICHTLIJN VOOR CO2-EMISSIEHANDEL
Advies over rapport Commissie CO2-handel
8 maart 2002 -
Een systeem van emissiehandel voor CO2 zou bij voorkeur direct op
Europees niveau moeten worden ingevoerd. Met een internationaal
systeem voor emissiehandel kan het meest effectief en efficiënt de
CO2-doelstelling worden gehaald. Bovendien is bij een internationaal
systeem het gevaar van aantasting van de concurrentiepositie van het
Nederlandse bedrijfsleven veel minder aan de orde dan bij een systeem
op een lager schaalniveau. Het is niet zinvol om nationale
emissiehandel in te voeren als er zicht is op invoering van
emissiehandel binnen de EU binnen afzienbare termijn.
Dat staat in een ontwerpadvies van de SER over het eindrapport van de
Commissie CO2-handel (ook wel bekend als Commissie-Vogtländer) dat 15
januari 2002 is verschenen. In het rapport presenteert deze
adviescommissie een voorstel voor een nationaal systeem van
emissiehandel voor kooldioxide (CO2, het belangrijkste broeikasgas,
komt vrij bij de verbranding van fossiele brandstoffen). Het
SER-ontwerpadvies reageert ook op de conceptrichtlijn voor
CO2-emissiehandel binnen de EU, die de Europese Commissie eind oktober
2001 publiceerde.
Op vrijdag 22 maart zal de SER het ontwerpadvies bespreken. Het is
voorbereid door de Commissie Duurzame Ontwikkeling (1), onder
voorzitterschap van prof.dr. L.F. van Muiswinkel.
Korte inhoud van het advies
Introductie emissiehandel direct op EU-niveau;
Als EU-emissiehandel lang op zich laat wachten (langer dan 5
tot 8 jaar), dan nationaal beginnen;
Voor nationale emissiehandel voorkeur voor één systeem boven
hybride systeem van Commissie Vogtländer;
Nationaal systeem: prestatienorm voor grote emittenten, met
aanpassingsprocedure voor afstemming van de norm op nationale
CO2-doelstelling; hybride systeem is terugvaloptie;
Let op afstemming met systemen voor emissiehandel in EU en
omringende landen.
EU-emissiehandel voor kooldioxide
De commissie heeft een duidelijke voorkeur voor de introductie van het
instrument emissiehandel op het niveau van de Europese Unie. De
Nederlandse inbreng in de besluitvorming over de conceptrichtlijn van
de Europese Commissie moet in de eerste plaats gericht zijn op snelle
acceptatie van een richtlijn waardoor emissiehandel in de EU een feit
wordt. Omdat Nederland een in vergelijking met andere EU-landen zware
CO2-doelstelling heeft, is Europese emissiehandel voor ons land
voordeliger dan nationaal klimaatbeleid. Voorwaarde voor Europese
emissiehandel is wel dat de huidige Nederlandse beleidspraktijk in
belangrijke mate in het op te zetten Europese systeem kan worden
ingepast. Dat geldt vooral voor de convenanten over
energie-efficiëntie. Deze afspraken (die lopen tot 2010-2012) moeten,
bij introductie van emissiehandel, de basisdoelstelling blijven vormen
voor de betreffende bedrijven.
De commissie vindt het niet zinvol om voor een korte periode
voorafgaand aan een EU-handelssysteem een nationaal systeem voor
emissiehandel op te zetten. Niet alleen vanwege de grotere milieu- en
kosteneffectiviteit van een Europees systeem, maar ook omdat een
nationaal systeem anders van opzet zal moeten zijn dan een Europees
systeem. In een nationaal systeem moet namelijk nadrukkelijk rekening
worden gehouden met de internationale concurrentiepositie van
Nederlandse bedrijven. Een verplaatsing van bedrijvigheid en daarmee
van CO2-emissies naar het buitenland helpt noch het milieu, noch de
economie.
Maar als de introductie van emissiehandel binnen de EU onverhoopt lang
op zich laat wachten de commissie noemt een termijn van vijf tot acht
jaar staat de commissie positief tegenover een start op nationaal
niveau.
Als nationaal, dan een eenduidig systeem
In het geval nationale emissiehandel aan de orde is, heeft de
SER-commissie een voorkeur voor emissiehandel op basis van één systeem
met een prestatienorm voor de bedrijven met de hoogste CO2-emissies.
Dat betekent dat bedrijven een norm krijgen in termen van gram
CO2-uitstoot per eenheid product. Om de norm te halen kunnen
emissierechten (in ton CO2) worden gekocht; als bedrijven onder de
norm blijven verwerven zij verkoopbare rechten. Voor de periode na
2010, als de looptijd van de huidige convenanten over
energie-efficiëntie voorbij is, moet er een procedure worden
vastgesteld die afstemming van de prestatienorm op de nationale
CO2-doelstelling mogelijk maakt. Als bijvoorbeeld de economie meer
groeit dan verwacht en ook de CO2-uitstoot daardoor toeneemt (de
relatieve prestatienorm staat dat immers toe) kan het voor het halen
van de nationale CO2-doelstelling nodig zijn om de prestatienorm aan
te scherpen. Met een dergelijke doeloriëntatie is de
milieueffectiviteit van het systeem gewaarborgd.
Met een pleidooi voor één systeem wijkt de SER-commissie af van het
voorstel van de Commissie CO2-handel die een combinatie van een
systeem met een absoluut uitstootplafond en een prestatienormsysteem
voorstelt voor binnenlandse emissiehandel. De SER-commissie verwacht
dat zon hybride systeem ongelijke economische gevolgen zal hebben voor
bedrijven onder de verschillende systemen. Bedrijven in de sectoren
met een absoluut plafond (een cap) zullen met een grotere
kostprijsverhoging en daardoor meer substitutie-effecten te maken
krijgen dan bedrijven met een prestatienorm. Daarnaast zullen er bij
de indeling van bedrijven problemen ontstaan rond de grens tussen
beide categorieën.
Mocht het werken met één systeem op nationaal niveau niet effectief of
efficiënt blijken te zijn dan is een hybride systeem de voor de hand
liggende terugvaloptie.
TOELICHTING
Het instrument emissiehandel
Handel in emissierechten is een instrument dat ervoor zorgt dat op een
relatief goedkope manier de uitstoot van, in dit geval, het
broeikasgas kooldioxide wordt verminderd. Bedrijven moeten een recht
verwerven om een bepaalde hoeveelheid broeikasgassen te mogen
uitstoten. De rechten zijn verhandelbaar. Bedrijven die meer rechten
hebben verworven dan nodig voor hun totale uitstoot, kunnen de
overgebleven rechten verkopen aan bedrijven die te weinig rechten
hebben voor hun uitstoot. Zo ontstaat er een markt voor
emissierechten. De prijs voor emissierechten is een constante prikkel
voor het reduceren van de uitstoot. Bedrijven maken steeds de afweging
tussen het zelf nemen van maatregelen om de uitstoot te reduceren en
het kopen van rechten op de markt. De goedkoopste optie zal worden
gekozen, waardoor altijd de goedkoopste reductiemaatregelen zullen
worden getroffen.
De Nederlandse industrie is relatief energie-intensief, maar ook
energie-efficiënt. Door de al hoge energie-efficiëntie zijn
maatregelen om de uitstoot van CO2 verder terug te dringen relatief
duur. Hiermee rekeninghoudend heeft Nederland een relatief zware
CO2-emissiedoelstelling voor 2008-2012 (6 procent minder uitstoot dan
in 1990). Bij de mogelijkheid tot handel in emissierechten binnen de
EU zal Nederland daarom voornamelijk rechten kopen uit andere
EU-landen. Die zullen goedkoper zijn dan maatregelen in eigen land.
Er zijn twee hoofdvormen van emissiehandel. De eerste vorm is een
zogenoemd cap and trade-systeem, dat wil zeggen dat er op macroniveau
een absoluut uitstootplafond is dat de hoeveelheid rechten in omloop
bepaalt. Deze zijn verhandelbaar. Een belangrijk voordeel is dat dit
systeem een absolute begrenzing aan de CO2-uitstoot stelt.
De tweede vorm is een prestatienormsysteem of een performance standard
rate-systeem (PSR-systeem) dat individuele deelnemers een relatief
emissieplafond, gerelateerd aan bijvoorbeeld de productie, oplegt. Een
PSR-systeem legt de nadruk op de CO2-efficiëntie van het
productieproces en niet op de absolute CO2-uitstoot. De toegestane
uitstoot wordt bepaald door de prestatienorm, een gestandaardiseerde
emissienorm voor ieder productieproces in termen van CO2-efficiëntie
(gram CO2 per eenheid product). Bij onderschrijding van de norm kunnen
rechten worden verkocht, bij overschrijding moeten rechten worden
gekocht.
De Commissie CO2-handel stelt voor nationale emissiehandel een hybride
systeem voor. De basis is een cap and trade-systeem, waarop een
uitzondering wordt gemaakt voor energie-intensieve en internationaal
concurrerende bedrijven. Zij krijgen vanwege de mogelijke aantasting
van hun concurrentiepositie een prestatienorm in plaats van een
absoluut uitstootplafond. Niet energie-intensieve of binnenlands
opererende bedrijven krijgen een cap and trade-systeem.
1. In deze commissie hebben naast werknemers- en
werkgeversorganisaties en onafhankelijke leden ook deskundigen uit
de kring van milieuorganisaties zitting.