Reactie KPN op Opta Consultatie Interconnecterende huurlijnen

OPTA

Consultatie Interconnecterende huurlijnen

Reactie KPN

Februari 2002

0

Samenvatting

KPN Telecom BV (hierna: KPN) heeft kennis genomen van de inhoud van het Consultatiedocument Interconnecterende huurlijnen. KPN is van mening dat op minstens twee punten de voorstellen in het Consultatiedocument verder zullen ingrijpen in de markt dan strikt nodig en gerechtvaardigd is.

Het gaat in de eerste plaats om de voorgestelde regulering van breedbandige interconnecterende vaste verbindingen. De markt voor breedbandhuurlijnen is sterk concurrerend. KPN heeft, volgens het NEI onderzoek uit 2000, in dit marktsegment een marktaandeel van onder de 25%. Er zijn twee partijen met een groter marktaandeel dan KPN en een derde partij met een ongeveer gelijk marktaandeel. Ook is KPN volgens het EIM onderzoek uit 2001 niet de grootste aanbieder op de markt voor breedbandhuurlijnen. Gezien het concurrerend karakter van de markt dient regulering van interconnecterende breedband huurlijnen geen doel. KPN kan zich niet verenigen met het voorstel tot regulering van interconnecterende breedband huurlijnen. Mocht regulering op zijn plaats zijn, dan dient de grootste aanbieder op deze markt als eerste in beschouwing te worden genomen.

Ten tweede stelt OPTA een zeer brede werkingssfeer voor van het begrip interconnecterende huurlijnen, welke in strijd is met de vigerende Richtsnoeren interconnectie, met de Telecommunicatiewet en met de Europese wet- en regelgeving. Zo wordt voorgesteld interconnecterende huurlijnen te laten fungeren als algemene toegangsdienst naar netwerken of diensten. Dit heeft niets te maken met interconnectie van huurlijnen. Eén en ander blijkt ook uit de introductie van het begrip `access netwerk' dat niet overeenkomt met de netwerkarchitectuur en het bestaande begrip aansluitnetwerk.
Het voorgestelde brede gebruik van interconnecterende huurlijnen is naar de mening van KPN niet bevorderlijk voor de ontwikkeling van 'bestendige concurrentie' in de markt van o.a. huurlijnen. De voorgestelde regulering zal naar de mening van KPN op termijn eerder tot minder, dan meer concurrentie leiden, aangezien het gereguleerde aanbod van interconnecterende vaste verbindingen tegen op EDC gebaseerde tarieven de ruimte voor investeringen in infrastructuur en daarmee duurzame concurrentie eerder inperkt dan stimuleert.

De voorgestelde regulering van interconnecterende breedband huurlijnen, de zeer brede werkingsfeer van interconnecterende huurlijnen, gecombineerd met de zeer stringente regels, waaraan het aanbod en de tariefstelling zullen dienen te voldoen, zijn, gezien de huidige economische situatie in de telecommunicatiesector, zonder meer op de korte termijn gerichte interventies in de markt, waarbij de risico's van investeringen in infrastructuur ten onrechte worden afgewenteld op KPN.

I. Inleiding

De reactie van KPN op het Consultatiedocument Interconnecterende huurlijnen (in het Consultatiedocument ILL's genoemd) is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk II zal KPN haar commentaar op hoofdlijnen weergeven en ingaan op de meer beleidsmatige aspecten van regulering van interconnecterende vaste verbindingen. In hoofdstuk III zal KPN vervolgens ingaan op de vragen zoals gesteld in het Consultatiedocument. Wellicht ten overvloede het volgende. KPN is bereid haar standpunten zoals in deze reactie verwoord nader toe te lichten, en behoudt zich overigens het recht voor haar standpunten aan te vullen, respectievelijk aan te passen als toekomstige ontwikkelingen daar aanleiding toe geven.

II. Commentaar op hoofdlijnen

1. Noodzaak tot regulering?

1.a. Marktwerking: beschikbare en haalbare alternatieven

Zoals de OPTA in haar Consultatiedocument aangeeft, dient alleen in de markt ingegrepen te worden indien vrije marktwerking tot een onvoldoende alternatief leidt. OPTA concludeert op basis van de Consultatie 'tariefregulering huurlijnen' van juli 2001 dat er bij andere marktpartijen grote behoefte zou bestaan aan een goed aanbod van ILL's. Als indicatie van de behoefte aan ILL's wordt melding gemaakt van hoge huurlijn tarieven en een mismatch tussen behoefte en aanbod. Tevens wordt gesteld dat met name investeringen in de access zeer groot zijn, evenals de te behalen schaalvoordelen. De behoefte is evenwel niet vastgesteld op basis van marktonderzoek. De uitrol van infrastructuur is niet in kaart gebracht, zodat niet bezien is welke alternatieven er in de markt zijn. Bovendien is niet bekeken of en hoe de veronderstelde vraag overeenkomt met de mogelijkheden tot aanbod van KPN, hetgeen nodig is om te beoordelen welke verplichtingen redelijkerwijs aan KPN kunnen worden opgelegd. Een kosten-baten analyse van de voorgestelde interventies ontbreekt.

Na dreiging met een last onder dwangsom, heeft KPN onder protest een referentie aanbieding interconnecterende vaste verbindingen ontwikkeld en gepubliceerd. Onder protest, aangezien KPN ontheffingen heeft verzocht van het in de voorgenomen last genoemde uitgangspunt dat het RIO alle typen en op alle netwerkvlakken interconnecterende huurlijnen zou dienen te omvatten. Terecht is in het Consultatiedocument dit uitgangspunt verlaten.

De argumenten die KPN in het ontheffingsverzoek (en nadien in het bezwaarschrift en de pleitnotitie) naar voren heeft gebracht zijn onder meer:

a) het ontbreken van vraag (analoge huurlijnen, internationale huurlijnen met koppelvlak op de grens)

b) b) de mate van concurrentie per type en per netvlak
c) c) aanwezige alternatieven.

Alternatieven voor gereguleerde ILL's zijn onder andere:
- het aanleggen van een eigen vaste aansluitlijn;
- het gebruik van wireless local loop frequenties;
- het gebruik van straalverbindingen;
- MDF Access; en

- de aanwezigheid/het mogelijk gebruik van concurrerende netwerken.
Voorzover relevant in het kader van de voorstellen in het Consultatiedocument, zal KPN hier de belangrijkste argumenten voor het niet reguleren per type ILL kort herhalen:

1. Geen regulering van alle ILL verbindingen boven 2 Mbit/s op alle netvlakken;
2. Geen regulering van regionale 64 kbit/s, n*64 kbit/s en gestructureerde 2 Mbit/s verbindingen; en regionale ongestructureerde 2 Mbit/s ILL verbindingen; en

3. Geen regulering van lokale 2 Mbit/s ongestructureerde ILL verbindingen.
Ad 1) geen regulering voor ILL > 2 Mbit/s
Voor ILL verbindingen boven 2 Mbit/s bestaat naar de mening van KPN geen enkele noodzaak tot regulering. Uit het NEI onderzoek dat OPTA heeft laten uitvoeren in het kader van de aanwijzing aanmerkelijke marktmacht in 2000 bleek dat twee aanbieders in Nederland een groter marktaandeel hebben op deze markt dan KPN en dat een derde aanbieder een ongeveer even groot marktaandeel heeft als KPN. Ook het EIM onderzoek bevestigt dat de markt sterk concurrerend is en KPN niet de grootste aanbieder is. KPN heeft geen aanmerkelijke marktmacht in deze markt. Het blijkt dat marktpartijen in het geheel niet afhankelijk zijn van KPN om in korte tijd een sterke positie op te bouwen op de markt voor breedbandhuurlijnen. Dat is ook logisch, omdat deze huurlijnen veelal over glasvezels lopen, zodat het bestaan van het fijn vertakte koperen aansluitnet van KPN op deze markt niet relevant is. Blijkbaar is de bedrijfseconomische 'make or buy' beslissing voor hen een makkelijke keuze: het is aantrekkelijker gebleken om zelf een breedbandig glasvezel netwerk op te bouwen dan deze in te kopen bij een ander.

Ad 2) Geen regulering van lokale en regionale 64 kbit/s en gestructureerde 2 Mbit/s verbindingen en regionale ongestructureerde 2 Mbit/s verbindingen
Ook in deze netvlakken en capaciteiten zijn er naar de mening van KPN voldoende alternatieven aanwezig in de vorm van onder andere het aanbod van kabelmaatschappijen . Daarnaast geldt dat er in ieder geval twee partijen zijn met een wettelijke uitrol verplichting van hun infrastructuur. Tevens geldt dat deze partijen op basis van hun uitrolverplichting wireless local loop frequenties hebben toegewezen gekregen om vaste verbindingen te kunnen leveren. Dit betekent dat Telco's van regionaal naar lokaal niveau door deze partijen kunnen worden bediend en er zodoende in dit netvlak voldoende concurrentie aanwezig is.

Ad 3) MDF Access als economisch haalbaar alternatief voor 2 Mbit/s ongestructureerde verbindingen op het lokale netvlak
Op het lokale netvlak is KPN reeds enige tijd verplicht de MDF Access toegangsdienst te verlenen aan Telco's. Op basis van MDF Access is het tegen relatief geringe kosten mogelijk voor iedere Telco 2 Mbit/s ongestructureerde vaste verbindingen (en andere analoge en digitale verbindingen t/m 2 Mbit/s) te leveren tot op de eindgebruikerslocatie, door middel van het plaatsen van een modem op beide uiteinden van de koperdraad.
Zoals gesteld onder 2) hebben genoemde partijen op basis van hun uitrolverplichting wireless local loop frequenties toegewezen gekregen om vaste verbindingen tot op eindgebruikerslocatie te kunnen leveren. Zij kunnen dus, evenals de kabelmaatschappijen, ook op het niveau van de aansluiting een alternatief bieden.
Het reguleren van een ILL aanbod is hier dus naar de mening van KPN niet nodig, gezien de bestaande economisch haalbare alternatieven.

1. b. Regulering met het oog op de korte of lange termijn?

KPN kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de voorstellen in het Consultatiedocument ILL sterk gedreven zijn door de huidige conjuncturele fase van de communicatiesector. De mogelijkheden tot financiering van investeringen in infrastructuur zijn nu beperkter dan enige tijd geleden. Een aantal voorstellen in het Consultatiedocument betekent het afwentelen van de financiële problemen die een aantal marktpartijen heeft op dit moment. Het is zeer wel mogelijk dat over enige tijd de financiële markten de communicatie sector weer hoger waarderen. Regulering zou niet gericht moeten zijn op een tijdelijk probleem en in ieder geval de mogelijkheden voor verdere ontwikkeling van infrastructuurconcurrentie in de toekomst niet moeten inperken.

Het duidelijkst komt dit tot uiting in het voorstel om KPN een verplichting op te leggen voor ILL's met een capaciteit groter dan 2 Mbit/s. Nergens in het Consultatiedocument wordt aangetoond dat een verplichting tot gereguleerde breedband ILL's nodig is voor het ontstaan van goede marktwerking op de breedband huurlijnenmarkt. Deze markt is al concurrerend.

---

Het is duidelijk dat in deze fase van de conjunctuur in de communicatiesector en de waardering daarvan op de financiële markten, alle marktpartijen problemen hebben met de financiering van verdere netwerkexpansie. Het is dan comfortabel voor deze marktpartijen om de toezichthouder aan te spreken en te verlangen dat deze hun financieringsprobleem oplost door een verplichting tot breedband ILL's op te leggen aan KPN. Dit komt neer op een afwenteling van de financieringslast van de investeringen voor deze marktpartijen op KPN. KPN meent dat een toezichthouder niet gerechtigd is om financieringslasten van investeringen van de ene marktpartij over te hevelen naar een andere partij.

Mocht OPTA menen dat regulering van breedband ILL's nodig is, dan ligt het voor de hand dat de verplichtingen gelegd worden op de aanbieder met het grootste aandeel op de retailmarkt voor breedbandhuurlijnen en dit is niet, zoals eerder gemeld, KPN.

De stelling in het Consultatiedocument dat KPN een fijnvertakte infrastructuur heeft is voor de markt voor breedbandhuurlijnen niet aan de orde en kan niet tot de conclusie leiden dat een verplichting tot breedband ILL's redelijk is. Ook de stelling dat KPN in 30 grote steden CityRingen heeft is niet relevant voor een verplichting tot breedband ILL.
Ten eerste is niet aangetoond dat de marktpartijen individueel of gezamenlijk een mindere dekking zouden hebben; ten tweede is niet aangetoond dat KPN op basis van 30 grootstedelijke CityRingen een landelijk dekkend aanbod van ILL's kan leveren; ten derde is niet aangetoond dat KPN voldoende capaciteit in haar CityRingen zou hebben om zonder additionele investeringen aan de (tijdelijke?) marktvraag naar breedband ILL te voldoen; ten vierde heeft de markt voor breedband huurlijnen zich in open concurrentie ontwikkeld.
De stelling verhoudt zich niet met de constatering dat KPN geen aanmerkelijke marktmacht heeft op de markt voor breedbandhuurlijnen en dat andere aanbieders een hoger marktaandeel hebben.

KPN meent dan ook dat een verplichting tot het leveren van gereguleerde breedband ILL's (> 2 Mbit/s) onredelijk is en van KPN niet verlangd kan worden.

2. ONP review: het nieuwe regelgevend kader

KPN heeft in 1997 een aanbod aan de markt gedaan voor interconnecterende huurlijnen van 64 Kbit/s en 2 Mbit/s. Tot aan het begin van de huidige conjunctuurfase was er geen vraag naar interconnecterende huurlijnen en waren marktpartijen kennelijk zelf in staat de aansluiting van hun klanten op hun netwerken te verzorgen al dan niet met inkoop van capaciteit bij elkaar. De voornemens zoals verwoord in het Consultatiedocument zijn een nieuwe interventie in de markt.

De huidige ONP regels zijn ontworpen om de overgang van een markt met bijzondere of exclusieve rechten naar een effectief concurrerende markt in goede banen te leiden. In het nieuwe regelgevend kader (de Review) wordt van de nationale toezichthouders nadrukkelijk gevraagd om, bij verplichtingen die zij opleggen aan een aanbieder met AMM op de relevante markt, rekening te houden met de volgende principes:

* een analyse van het falen van de relevante markt en de verwachting dat het falen van duurzame aard zal zijn; hierbij zijn mededingingsrechtelijke criteria richtinggevend;
* de rechtvaardiging van de voorgestelde verplichtingen op basis van deze marktanalyse, de aard van het marktfalen en de proportionaliteit van de overwogen verplichtingen;
* het nut van de voorgenomen verplichtingen op korte termijn tegenover de kansen op duurzame concurrentie op lange termijn; en

* het principe van minimale regelgeving.
De voornemens in het Consultatiedocument zijn onvoldoende aan deze uitgangspunten getoetst. Het feit dat het nieuwe regelgevend kader nog niet in de Nederlandse wetgeving is geïmplementeerd doet aan het bovenstaande niets af. De implementatie zal op korte termijn plaats vinden (1e helft 2003) en in het kader van zorgvuldig bestuur en toezicht zal met het nieuwe kader rekening gehouden moeten worden bij het opleggen van nieuwe verplichtingen. Deze aanpak hebben NMa en OPTA gehanteerd bij Internettoegang via de kabel. Een dergelijke aanpak ligt ook hier voor de hand. Nergens blijkt dat er afstemming is (geweest) tussen NMa en OPTA op basis van art 18.3 TW en het

samenwerkingsprotocol. Nu in het nieuwe regelgevend kader de betekenis van mededingingsrechtelijke criteria significant toeneemt, is de afstemming des te meer van belang.

Door de concentratie van economische activiteiten in Nederland en de lage drempels voor markttoegang, is infrastructuurconcurrentie in Nederland relatief sterk ontwikkeld in vergelijking met de rest van Europa. KPN is van mening dat de voorgestelde regulering minimaal aan het nieuwe reguleringskader dient te voldoen, rekening houdend met de specifieke ontwikkeling van en mogelijkheden voor infrastructuur concurrentie in Nederland, en stelt voor de voorstellen in het Consultatiedocument aan bovenstaande principes te toetsen.

3. Definitie interconnecterende huurlijn wordt opgerekt

De Richtsnoeren interconnectie van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 29 mei 1997 geven een duidelijke omschrijving van wat interconnecterende huurlijnen zijn. Een interconnecterende huurlijn in de zin van de Telecommunicatiewet (TW) is, conform de Richtsnoeren interconnectie, een partiële huurlijn, die gebruikt wordt om een eindgebruiker een end-to-end huurlijn te bieden via twee netwerken, waarbij het ene netwerkaansluitpunt gekoppeld is aan het éne netwerk en het andere netwerkaansluitpunt aan het andere netwerk. Deze omschrijving is in lijn met de doelomschrijving van interconnectie in art 6.1 TW.

In het Consultatiedocument wordt voorgesteld om ILL's te bestempelen als een generieke toegangsdienst voor alle mogelijke netwerken en diensten (data, IP, spraak, retailhuurlijnen). Echter nergens in het Consultatiedocument wordt een analyse gegeven van de relevante markt, en evenmin wordt systematisch beargumenteerd dat de voorgestelde verbreding van ILL's tot een generieke toegangsdienst proportioneel is gezien de aard van het falen van de markt. Het voorstel is derhalve onvoldoende gemotiveerd en niet gerechtvaardigd.

KPN meent dat noch op grond van het EIM marktonderzoek, noch op grond van het Consultatiedocument ILL het gebruik van ILL's verbreed zou moet worden tot een generieke toegangsdienst. Immers, dit zal eerder leiden tot minder dan meer concurrentie, aangezien de 'make or buy' beslissing op basis van de EDC kostprijs methodiek immer zal uitvallen in een 'buy' beslissing. De in de Richtsnoeren beschreven definitie van interconnecterende vaste verbindingen is duidelijk bedoeld als een deel van een totale vaste verbinding welke door de Telco geleverd wordt aan de eindklant, waarbij twee infrastructuurdelen aan elkaar gekoppeld dienen te worden. Aangezien de Richtsnoeren interconnectie kunnen worden gezien als een aanwijzing van de Minister hoe de TW dient te worden geïnterpreteerd, kan OPTA de bedoeling van de wetgever niet naast zich neerleggen. Het feit dat deze richtsnoeren in het kader van de toenmalige Wet op de Telecommunicatievoorzieningen zijn opgesteld, doet niets af aan de huidige waarde onder de "nieuwe" Telecommunicatiewet. Dit is door de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat ook onderkend, aangezien zij in de Richtsnoeren stelt (citaat): "De in de onderhavige richtsnoeren aangegeven keuzes zullen eveneens van belang zijn voor beslissingen die uitvoering geven aan deze nieuwe Telecommunicatiewet."

Bovendien is KPN van mening dat, gelet op de doelstelling van de Interconnectierichtlijn en de Telecommunicatiewet, de verbreding van de definitie van interconnecterende huurlijn door OPTA niet conform de toepasselijke wet- en regelgeving is. Het gaat hier immers om het principe van interoperabiliteit, waarbij het er bij huurlijnen om gaat dat twee eindgebruikerslokaties - en dus twee aansluitpunten - in twee verschillende netwerken op elkaar kunnen worden aangesloten. Dat een interconnecterende huurlijn een generieke toegangsdienst voor alle mogelijke netwerken en diensten zou moeten inhouden kan niet uit de terzake van toepassing zijnde regels worden afgeleid.

Ook de Europese Commissie is deze mening toegedaan, zoals onder meer blijkt uit de volgende passage uit de Recommendation on leased lines interconnection pricing: "The Interconnection Directive 97/33/EC imposes on a fixed operator notified as having significant market power the obligation to provide cost-oriented leased line interconnection services to other operators for the purposes of providing end-to-end leased line services in the context of a liberalised environment and internal market principles."

5

De voorgestelde verbreding van het gebruik van gereguleerde ILL's is, gelet op de definitie van interconnecterende huurlijnen volgens bovengenoemde Richtsnoeren van de Minister van Verkeer en Waterstaat, de TW, de Interconnectie Richtlijn en de Europese Commissie, dan ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.

4. Squeeze

In de brief van OPTA naar aanleiding van de Consultatie Tariefregulering huurlijnen wordt gesteld dat het college de noodzaak van het voortzetten van de retailtariefregulering wil beschouwen in samenhang met de regulering van ILL's.
KPN meent dat, indien OPTA van mening blijft dat ILL's op de één of andere wijze gereguleerd dienen te worden, er geen belang meer gediend is met regulering van de retailtarieven. Immers, de markt zal dan zijn werk doen en leiden tot duurzame concurrentie.

Principieel is KPN van mening dat een squeeze toets niet behoort te zijn gericht op inefficiënte markttoetreding: als bescherming van aanbieders zonder eigen infrastructuur die huurlijnen willen bieden.
In de TW is bepaald dat interconnectie diensten op kosten gebaseerd dienen te worden. Hiertoe is het door OPTA goedgekeurde EDC model ontwikkeld. Dit model is door accountants goedgekeurd en dient derhalve als uitgangspunt voor de tariefbepaling.
De in het Consultatiedocument genoemde mogelijke oorzaken van squeeze, waaronder een onjuiste kostentoerekening, zijn derhalve niet van toepassing en KPN begrijpt de relevantie ervan niet in het kader van deze consultatie. Door abstract theoretische mogelijkheden te behandelen, zonder de vraag te stellen of er in werkelijkheid indicaties voor zijn, beschadigt OPTA het imago van KPN nodeloos.

III. Antwoord op de vragen

Vraag 1: Graag verneemt het college of partijen de in deze paragraaf geschetste probleemdefinitie onderschrijven.

Kort samengevat komt de probleem analyse in het Consultatiedocument op het volgende neer:
- KPN bezit van oudsher een infrastructuur die zeer fijn vertakt is, dat wil zeggen dat KPN een vrijwel complete geografische dekking heeft. Door deze hoge dekkingsgraad kan KPN met relatief beperkte aansluitkosten overal in Nederland huurlijnen leveren tot en met 2 Mbit/s. Voor de levering van hogere bandbreedten kan KPN gebruik maken van een uitgebreid glasvezelnetwerk en in ongeveer 30 grote steden van zijn CityRing infrastructuur. Als gevolg van met name schaalvoordelen zouden de kosten per huurlijn bij KPN lager zijn dan bij concurrenten.

- KPN biedt een standaard huurlijnen aanbod, dat niet is afgestemd op de vraag van wholesale partijen. Wat KPN standaard biedt, is een verbinding van rand naar rand. Een aanbieder die access wil inkopen van KPN, heeft slechts een halve huurlijn nodig van de kern van het KPN netwerk naar de eindgebruiker.
Het gevolg van het bovenstaande is volgens het Consultatiedocument onder andere een squeeze probleem voor downstreamdiensten, aangezien KPN het vermeende kostenvoordeel van halve huurlijnen niet doorvertaalt in haar tarieven.

KPN onderschrijft deze probleemanalyse niet en merkt daarbij het volgende op.

a) Het is op zich juist dat KPN een wijd vertakt (koperen) aansluitnetwerk bezit en dat hiermee vele kosten gemoeid zijn. Het is echter mogelijk voor alle met KPN concurrerende marktpartijen om van dit koperen aansluitnetwerk van KPN gebruik te maken door middel van de zogenaamde MDF Access dienstverlening. OPTA stelt echter dat deze dienstverlening slechts in beperkte mate een alternatief vormt voor interconnecterende huurlijnen als gevolg van het inherent lage interconnectieniveau van MDF Access, waarvoor op veel locaties interconnectie noodzakelijk is, de beperkte capaciteit en de noodzaak voor collocatie. Naar de mening van KPN zijn de drie genoemde argumenten om de navolgende redenen onjuist.

b) Het inherent lage interconnectie niveau is niet een inherent probleem van MDF Access, doch inherent aan de bestaande definities van aansluitnetwerken. Immers, het aansluitnetwerk is gedefinieerd als een individueel deel van de infrastructuur voor een individuele klant tot aan de eerste infrastructuurlocatie, waar infrastructuur voor verder transport over het netwerk wordt gedeeld over meerdere klanten. Het gebruik kunnen maken van deze klantspecifieke infrastructuur is juist het belangrijkste motief geweest bij de verplichting tot MDF access dienstverlening. Zoals reeds eerder gesteld, zijn er alternatieven om de MDF locaties te bereiken, onder andere door eigen infrastructuur en met KPN concurrerende infrastructuren naar de belangrijkste locaties.

c) De noodzaak tot collocatie dient in samenhang gezien te worden met het door OPTA in figuur 2 en 3 beschreven punt. OPTA stelt dat het huidige huurlijnen aanbod van KPN niet voldoet aan de behoefte van wholesaleklanten, aangezien deze huurlijnen tweemaal van het aansluitnetwerk van KPN gebruikmaken en, indien gekoppeld aan de infrastructuur van de Telco, nogmaals tweemaal van het (of een) aansluitnetwerk gebruikmaken. KPN heeft hiertoe volgens OPTA wel een oplossing voor in haar retail huurlijnenaanbod, doch vertaalt deze oplossing niet door naar lagere tarieven, hetgeen leidt tot squeezing in zogenaamde downstreamdiensten.

Het in figuur 2 en 3 van het Consultatiedocument gepresenteerde probleem is volgens KPN onjuist. De oorzaak van het probleem is niet dat viermaal het aansluitnet van KPN doorlopen moet worden, maar het ontbreken van infrastructuur uitrol met eigen klantaansluitingen van de betreffende aanbieder. Waar die infrastructuur wel aanwezig is, zal gebruik gemaakt worden van één huurlijn van KPN voor één van de aansluitingen en verder van het eigen netwerk van de betreffende aanbieder.

7

Collocatie is dan juist een efficiënte vorm van interconnectie, aangezien dankzij collocatie slechts eenmaal van het aansluitnetwerk van KPN en eenmaal van het aansluitnetwerk van de Telco gebruik gemaakt dient te worden. Alleen dan is sprake van efficiënte interconnectie; in alle andere gevallen wordt, ten opzichte van een retail huurlijn, van meer infrastructuur gebruik gemaakt, hetgeen zal leiden tot hogere kosten.

Zo dient bedacht te worden dat, indien gebruik wordt gemaakt van een glasaansluiting voor de koppeling van een Telco met het KPN netwerk (zogenaamde Telco sited interconnect) deze glasaansluiting gebruik maakt van het normale transmissienetwerk en aansluitnetwerk van KPN. Er wordt dan dus exact uitgevoerd hetgeen OPTA in de paragrafen 20 tot en met 23 van het Consultatiedocument beschrijft.

Figuur 3 is bovendien expliciet uitgesloten in de bovengenoemde Richtsnoeren interconnectie (1997) als vorm van interconnectie: "Deze koppeling heeft dus geen betrekking op de levering van huurlijnen tussen aansluitpunten die beginnen en eindigen in hetzelfde net en waarbij een infrastructuurvergunninghouder of de concessiehouder het tussenliggende deel verzorgt." Het Consultatiedocument stelt hier aldus een oneigenlijk "probleem".

d) Met betrekking tot het glasvezel aansluitnetwerk van KPN wil KPN het volgende opmerken. KPN's marktaandeel op de retailmarkt voor breedband huurlijnen wijst niet op een machtspositie. Zou regulering van breedband ILL's al nodig zijn - gezien de effectieve marktwerking meent KPN van niet - dan dient de aanbieder met het grootste marktaandeel op de retailmarkt voor breedband huurlijnen daarvoor in aanmerking te komen. Deze partij en een andere partij - heeft zijn netwerk landelijk moeten uitrollen volgens de vergunningscondities en heeft tevens de beschikking gekregen over gratis WLL frequenties. De bewering van sommige marktpartijen dat KPN buiten de randstad de enige aanbieder van breedband huurlijnen zou zijn, is slechts een bewering en niet gebaseerd op marktonderzoek. De bewering is volgens KPN onjuist.

e) OPTA stelt vervolgens dat de volgens haar hoge retail huurlijn tarieven een indicatie vormen voor het falen van de markt. Echter, de Europese Commissie stelt dat benchmarking alleen gebruikt kan en mag worden bij gebrek aan een goed kostenallocatiesysteem. Het afwijken van de huidige retailtarieven ten opzichte van de benchmark, indien al juist, is zeker geen indicatie van het ontbreken van marktwerking. Eerder zou het omgekeerde gesteld kunnen worden: indien de tarieven zo hoog zouden zijn, waarom is er dan volgens OPTA zo weinig concurrentie op gang gekomen?

KPN concludeert dat de probleemdefinitie niet adequaat is, van onjuiste premissen uitgaat en niet gestoeld is op marktonderzoek. KPN bestrijdt niet dat er op de markt voor 64 kbit/s huurlijnen nog weinig concurrentie is. De concurrentie op de markt voor 2 Mbit/s internationaal is sterk. Op de nationale markt voor 2 Mbit/s huurlijnen neemt de concurrentie toe en is kennelijk houdbaar (sustainable). De breedband huurlijnenmarkt is sterk concurrerend. Het Consultatiedocument vraagt zich niet af of de voornemens tot gereguleerde ILL's de ontwikkeling van houdbare concurrentie bevordert of juist in de kiem smoort. De voorgenomen ILL regulering is daarmee onvoldoende onderbouwd.

Vraag 2: Graag verneemt het college of partijen de in deze paragraaf geschetste behoefte aan halve huurlijnen onderschrijven.

Reactie KPN

Zoals in de reactie op vraag 1 aangegeven, meent KPN dat er een slecht geformuleerd probleem is gesteld en de feitelijke situatie van het gebruik van het aansluitnetwerk, zonder collocatie, onjuist is. De terminologie van halve huurlijnen suggereert halve prijzen. Dit is onjuist, indien tevens gebruik gemaakt wordt van aflevering van de huurlijn op de locatie van de (wholesale) klant. Bij deze vorm van zogenaamde halve huurlijnen wordt het tweede deel van de verbinding op dezelfde wijze gerouteerd door het KPN netwerk en maakt gebruik van zowel het neergaande deel van het KPN netwerk als voor de tweede maal van het KPN aansluitnetwerk, al dan niet via koper of glasvezel.

KPN verwijst hierbij verder naar het antwoord op vraag 1. De behoefte aan halve huurlijnen is aldus slechts opportuun in combinatie met koppeling op de KPN locatie en de collocatiedienstverlening van KPN, opdat netwerken op efficiënte wijze met elkaar gekoppeld kunnen worden.

Vraag 3 : Graag verneemt het college of partijen onderschrijven dat ook bij het aansluiten van basisstations van ILL's gebruik kan worden gemaakt.

Reactie KPN

Allereerst wenst KPN op te merken dat de vraagstelling in vraag 3 zich niet richt op de voorafgaande paragrafen 36 tot en met 39 en beperkt is tot een deel van de problematiek omtrent de definiëring en het gebruik van een ILL (namelijk of basisstations vallen onder de voorgestelde definitie en het gebruik van een ILL). De algemene vraag naar het juridisch kader voor definitie en gebruik legt het Consultatiedocument niet expliciet voor.

De kern van de paragrafen 36 tot en met 44 en ook de paragrafen 47 en 48 betreffen het feit dat OPTA de definitie (en daarmee de werkingssfeer) van een ILL wil oprekken ten opzichte van de vigerende regelgeving, zoals beschreven in de ONP Interconnectierichtlijn, de TW en de Richtsnoeren interconnectie. KPN zal daar in haar reactie op vraag 5 op in gaan. Het antwoord op vraag 3 met betrekking tot basistations dient in samenhang met het antwoord op vraag 5 te worden gelezen.

Zoals onder vraag 5 zal worden betoogd, zijn partiële huurlijnen bedoeld om huurlijnen aan eindgebruikers te leveren, die aangesloten zijn op twee verschillende netwerken. Alleen al vanuit dit oogpunt is het niet de bedoeling geweest van de wetgever om basisstations aan te sluiten via ILL's. Vanuit de dienst huurlijnen gezien, zijn basisstation locaties gelijk te stellen met eindgebruikerslocaties. Dat neemt niet weg dat er een op de behoefte van deze specifieke gebruikersgroep toegesneden aanbod van retail huurlijnen kan worden geboden.

Het aanbieden van ILL aan niet-huurlijn operators biedt weliswaar inkoopvoordelen aan zogenaamde downstreamoperators, doch bevordert op geen enkele wijze bestendige concurrentie in de markt voor huurlijnen. Immers, regulering van ILL is slechts opportuun bij het ontbreken van voldoende marktwerking. Alle downstreamoperators zijn aldus aangewezen op het op de huurlijnenmarkt aanwezige aanbod en hebben daarmee een gelijke uitgangspositie bij het voldoen aan hun inkoopbehoefte op die markt. Aangezien de regulering van ILL is gebaseerd op efficiënte kostentoerekening middels de EDC methodiek, zal geen alternatieve aanbieder van huurlijnen hier normaliter een betere aanbieding kunnen doen.
Het beschikbaar stellen van ILL's aan mobiele partijen dient aldus niet het doel van het bevorderen van een bestendige concurrentie in de markt van huurlijnen.

Vraag 4: Graag verneemt het college of partijen de in deze paragraaf uitgevoerde toets aan het wettelijk kader onderschrijven en, zo niet, waarom.

Reactie KPN

Vraag 4 betreft zowel 'de definitie' van ILL in relatie tot de mogelijkheid tot 'reselling' als een deel van het door OPTA beschreven wettelijk kader. KPN geeft haar reactie op het wettelijk kader in het antwoord op vraag 5.

In randnummer 40 van het Consultatiedocument ILL wordt de problematiek van "reselling" zeer summier aangestipt en stelt OPTA dat "reselling" uitgesloten dient te worden. KPN is het met deze stelling eens, doch wenst hier wel nader op in te gaan, omdat naar haar idee bij de voorgestelde definitie van ILL 'reselling' zeer goed mogelijk is. Net als bij het gebruik speelt bij 'reselling' de vraag wie verantwoordelijk is voor de investeringen en op welke wijze bestendige concurrentie kan worden bewerkstelligd. Zoals bij vraag 5 zal worden

betoogd is KPN van mening dat het bij interconnectie gaat om de koppeling van twee fysieke netwerken ten behoeve van de interoperabiliteit. Een interconnecterende huurlijn is een partiële huurlijn, waarbij twee infrastructuren aan elkaar gekoppeld worden om eindgebruikerslocaties te verbinden die aangesloten zijn op deze twee netwerken. Het inkopen van twee partiële huurlijnen, en het koppelen daarvan op de KPN locatie dan wel op de Telco locatie, is in strijd met het doel van interconnectie. Het is KPN echter niet duidelijk op welke wijze OPTA (bijna volledige) 'reselling', waarbij slechts twee partiële huurlijnen worden ingekocht, die met minimale eigen middelen aan elkaar geknoopt worden, denkt te kunnen voorkomen, op basis van de door haar voorgestelde reguleringswijze.

Daarnaast is KPN van mening, conform hetgeen daarover is gesteld bij MDF Access, dat KPN alleen ILL's dient te leveren indien de infrastructuurcapaciteit reeds aanwezig is. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling dat KPN verplicht wordt nieuwe infrastructuur aan te leggen en deze vervolgens dient te verhuren aan de Telco, welke de ILL dan kan doorverkopen aan de eindklant. Indien deze restrictie niet zou worden toegepast is elke prikkel tot het doen van investeringen in infrastructuur weggenomen, hetgeen niet in lijn is met de beleidsuitgangspunten van de totstandkoming van bestendige concurrentie.

Vraag 5: Graag verneemt het college de zienswijze en onderbouwing daarvan van partijen ten aanzien van gebruiksrestricties.

Reactie KPN

In randnummer 37 van het Consultatiedocument ILL wordt gesteld dat de TW geen definitie van Interconnectie geeft. Dat is juist. De wetgever heeft er, blijkens de ontstaansgeschiedenis van de wet, expliciet voor gekozen om interconnectie niet te definiëren maar aan een doel te binden: "teneinde te verzekeren dat de daarop aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren." (art 6.1 TW). De doelstelling van de interconnectie verplichting in art 6.1 TW is derhalve het waarborgen van de mogelijkheid dat eindgebruikers met elkaar kunnen communiceren, ook als zij op verschillende netwerken zijn aangesloten.
Wat interconnectie betekent voor huurlijnen is nader uitgewerkt in de Richtsnoeren interconnectie van de Minister van Verkeer en Waterstaat d.d. 29 mei 1997 (zoals die ook door OPTA worden aangehaald in randnummer 43 van het Consultatiedocument):

"De koppeling van infrastructuren ten behoeve van de levering van huurlijnen is erop gericht de levering van transmissie capaciteit aan derden tussen aansluitpunten in verschillende netten mogelijk te maken. Deze koppeling heeft dus geen betrekking op de levering van huurlijnen tussen aansluitpunten die beginnen en eindigen in hetzelfde net en waarbij een infrastructuurvergunninghouder of de concessiehouder het tussenliggende deel verzorgt."

Het feit dat deze richtsnoeren in het kader van de toenmalige Wet op de Telecommunicatievoorzieningen zijn opgesteld, doet niets af aan de huidige waarde onder de "nieuwe" Telecommunicatiewet. Dit is door de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat ook onderkend, aangezien zij in de richtsnoeren stelde: "De in de onderhavige richtsnoeren aangegeven keuzes zullen eveneens van belang zijn voor beslissingen die uitvoering geven aan deze nieuwe Telecommunicatiewet."

De toegang tot diensten, zoals genoemd in de definitie van interconnectie in de ONP Interconnectierichtlijn (randnummer 37) heeft betrekking op interoperabiliteit in de wereld van geschakelde spraaktelefonie. Het gaat dan om toegang tot bijvoorbeeld 800/900 informatiediensten, persoonlijke nummerdiensten en dergelijke.
Bij interconnecterende huurlijnen gaat het echter om een geheel andere situatie. Interoperabiliteit voor huurlijnen heeft alleen betrekking op de verbinding tussen twee eindgebruikers locaties die elk aan een verschillend netwerk zijn gekoppeld, zoals genoemd in de Richtsnoeren interconnectie. Dat de Richtsnoeren 'dan maar' aangepast dienen te worden (randnummer 44), gaat voorbij aan de bedoeling van de wetgever.

10

De gebruiksrestricties in het RIO-ILL van KPN zijn in lijn met de doelbepaling interconnectie in de TW en de bovengenoemde Richtsnoeren interconnectie. Het laten vallen van de gebruiksrestricties betekent dat ILL's gebruikt kunnen worden als generieke toegangsdiensten naar netwerken en diensten van andere marktpartijen, waarvoor de interconnectie bepalingen niet zijn bedoeld.

De gebruiksrestricties zijn ook in lijn met de ONP Interconnectierichtlijn, de daar gehanteerde definitie van interconnectie en de bepalingen over rechten en plichten met betrekking tot interconnectie. Dat blijkt uit de opvatting van de Europese Commissie. In de "Recommendation on leased lines interconnection pricing in a liberalised telecommunications market" van 24 november 1999, heeft zij aangegeven wat zij verstaat onder interconnecterende huurlijnen.

"The Interconnection Directive 97/33/EC imposes on a fixed operator notified as having significant market power the obligation to provide cost-oriented leased line interconnection services to other operators for the purposes of providing end-to-end leased line services in the context of a liberalised environment and internal market principles (Annex 1 Part 2 of Directive 97/33/EC)" (onderdeel 6 van de Explanatory Memorandum).

"These leased line interconnection services are provided by one operator to another operator to give access to a customer's premises, and that constitute one segment of an end-to-end leased line between customer premises" (onderdeel 9 van de Explanatory Memorandum).

"Whereas, in accordance with Article 4(1) and Annex II category 2 of Directive 97/33/EC, organisations providing leased lines to users' premises have a right and an obligation to negotiate leased line interconnection (ie provision and interconnection of leased line part circuits) with other organisations in that category" (overweging Commission Recommendation).

Daarnaast bepaalt artikel 4 lid 1 van de Interconnectierichtlijn dat de organisaties die gerechtigd zijn openbare telecommunicatienetwerken en/of algemeen beschikbare telecommunicatiediensten als vermeld in bijlage II te verstrekken, het recht hebben en, indien organisaties in die categorie daarom verzoeken, de plicht hebben met elkaar over interconnectie te onderhandelen. Bijlage II, onderdeel 2 noemt vervolgens de categorie "Organisaties die huurlijnen bij de gebruiker op locatie verstrekken". Artikel 4 lid 1 is derhalve niet alleen gericht op, maar ook beperkt tot het over en weer onderhandelen over interconnectie van huurlijnen ten behoeve van het bieden van huurlijnen aan eindgebruikers.

KPN concludeert dan ook dat, naast de Nederlandse en Europese wetgever, ook de Europese Commissie ervan uitgaat dat ILL's bestemd zijn voor het bieden van end-to-end huurlijnen aan gebruikers, die op twee verschillende netwerken zijn aangesloten. De verbreding van het gebruik van ILL's, zoals in het Consultatiedocument wordt voorgesteld, is in strijd met het wettelijk kader.

Naast het wettelijk kader, dienen de gebruikscondities ook beschouwd te worden in het kader van het tot stand komen van duurzame concurrentie, ook op het niveau van infrastructuur. De mogelijk korte termijn voordelen van potentiële afnemers, dienen afgewogen te worden tegen het lange termijn doel van bestendige concurrentie. In het algemeen deel heeft KPN aangegeven dat de nu opgekomen behoefte in de markt samenhangt met de huidige waardering van de communicatie sector in de financiële markten. Gereguleerde ILL's die als algemene toegangsdienst naar netwerken en diensten van marktpartijen kunnen worden gebruikt, zullen de prikkel om te investeren in infrastructuur verminderen. De `make-or-buy' beslissing valt door regulering van ILL's met een brede gebruiksmogelijkheid uit ten gunste van `buy'.
Daarnaast is KPN, zoals boven gesteld, van mening dat er alleen ILL's geleverd zouden moeten worden, indien de infrastructuur capaciteit aanwezig is. Ook bij het voorgestelde brede gebruik is het niet de bedoeling dat KPN verplicht wordt nieuwe infrastructuur aan te leggen, die Telco's doorverhuren als algemene toegangsdienst naar hun netwerk. Op wat langere termijn bevordert het voorgestelde brede gebruikt niet de totstandkoming van duurzame concurrentie, ook op het niveau van infrastructuur.

Vraag 6 Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de capaciteiten en netvlakken waar ILL-diensten beschikbaar dienen te zijn. U wordt verzocht daarbij onderscheid

maken tussen enerzijds uw visie op de aan- of afwezigheid van alternatieven ofwel de mate van concurrentie, en anderzijds uw eigen behoefte aan bepaalde diensten. Geef ten aanzien van de alternatieven aan waarom er geen haalbare alternatieven zijn. Geef ten aanzien van de behoefte concreet aan wat de plannen van uw bedrijf zijn ten aanzien van koppeling op bepaalde netvlakken indien er daar een ILL-dienst komt. Welke afname van ILL-diensten verwacht u voor uw bedrijf? Geef aan welke tariefverschillen tussen NAP, RAP, Lap-niveau voor uw bedrijf omslagpunten zijn om op bepaalde niveaus te koppelen.

Reactie KPN

In hoofdstuk II van deze reactie (paragraaf 1.a) heeft KPN reeds kort uiteengezet op welke gronden zij meent dat OPTA ontheffing dient te verlenen van de plicht tot interconnectie van huurlijnen. Deze gronden zijn uitvoerig behandeld in de verschillende stukken die KPN in het ontheffingsverzoek en de bezwaarprocedure heeft ingebracht. Voor haar reactie op hetgeen OPTA stelt in de punten A tot en met G (randnummers 54 tot en met 61) van het Consultatiedocument verwijst KPN OPTA naar die stukken. In aanvulling daarop merkt KPN nog het volgende op.

Punt E : digitale huurlijnen 2 Mbit/s niet-gestructureerd In punt E (randnummer 58) stelt OPTA dat het college van oordeel is dat er voor digitale 2 Mbit/s niet-gestructureerde verbindingen op LAP niveau onvoldoende alternatieven zijn. Hiervoor draagt OPTA de volgende argumenten aan. Aangezien er volgens OPTA reeds onvoldoende alternatieven zijn op RAP niveau, geldt dat zeker voor LAP niveau. Tevens stelt OPTA dat voor ongestructureerde digitale 2 Mbit/s verbindingen geen gebruik gemaakt hoeft te worden van zogenaamde Digitale Cross Connects, die op RAP locaties van KPN staan. Het in punt C gemaakte punt dat lokale ILL's hierdoor duurder worden dan regionale ILL's geldt dan niet voor transparante 2 Mbit/s verbindingen.

In reactie daarop is KPN allereerst van mening dat, juist voor transparante 2 Mbit/s verbindingen op lokaal niveau over het koperen aansluitnet, MDF Access een economisch en technisch haalbaar alternatief is voor Telco's. Immers, de incrementele investering voor een Telco om een betreffende verbinding aan te kunnen bieden, naast de huur van de op MDF Acces gebaseerde dienstverlening, betreffen met name de modem apparatuur aan zowel de eindklantzijde als de centralezijde. Aangezien deze apparatuur vrijwel geheel klantspecifiek is en daarmee de uitgaven bijna volledig variabel per klant zijn, ziet KPN geen reden dat deze verplichting aan haar opgelegd dient te worden, naast en in aanvulling op de MDF access dienst.

Punt F: Digitale huurlijnen > 2Mbits
Bij punt F (randnummer 59) worden in het Consultatiedocument twee marktsegmenten onderscheiden: de zogenaamde "backbone markt" en de zogenaamde "access markt". Daarbij wordt de backbone markt gedefinieerd als het transport tussen de grote knooppunten van het KPN netwerk en de access markt als het transport van de klantlocatie tot aan de kern (=lees eerste grote knooppunt) van het KPN netwerk. Op het eerste segment is veel concurrentie, aldus het Consultatiedocument. Op het tweede segment, zou weinig concurrentie zijn.

Dit is een merkwaardig onderscheid dat is gebaseerd "op ervaringen van vele afnemers die OPTA hierover hebben benaderd" en niet op gefundeerd marktonderzoek. Het is merkwaardig, aangezien het niet valt in te zien hoe aanbieders met een groter of nagenoeg even groot marktaandeel in de markt voor breedbandhuurlijnen in staat zouden zijn hun klanten te bedienen door alleen "backbones" te leveren zonder hun klanten "access" te verlenen. De volgende bewering is dan ook uit de lucht gegrepen: "Het lage marktaandeel van KPN op de totale markt voor > 2 Mbit/s betekent niet dat KPN ook een laag marktaandeel heeft op de markt voor access-huurlijnen > 2 Mbit/s."

KPN is, zoals in het algemeen gedeelte gesteld, van mening dat het college redelijkerwijs niet tot de conclusie kan komen, op basis van de aangedragen feiten, dat er aanleiding is om het leveren van breedband ILL's door KPN verplicht te stellen. Daarenboven is KPN van mening dat, mocht het college van mening zijn dat de behoefte aan breedband ILL's gediend is met een gereguleerd aanbod, dan andere partijen dan KPN eerder in aanmerking komen voor een dergelijke verplichting.

Vraag 7 Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van interconnectielocaties.

OPTA adresseert in vraag 7 twee punten, te weten:

a) de (fysieke) koppellocatie tussen twee netwerken, waarbij OPTA drie mogelijkheden schetst: a. in het KPN gebouw;
b. in het Telco gebouw;
c. beide bovenstaande mogelijkheden Tevens stelt OPTA in het algemeen dat de dienst ILL, ook als die in het KPN gebouw wordt afgenomen, zonder afname van de collocatiedienst mogelijk dient te zijn.
b) het verschil tussen EVKC locaties en clusterpunt locaties.
Reactie KPN

ad a) de fysieke koppellocatie tussen de netwerken Door het verplicht aanbieden van Telco sited interconnect reguleert OPTA feitelijk de markt voor breedband verbindingen (>2 Mit/s) tussen PoP's van Telco's en KPN. KPN baseert deze stelling op het idee dat de implementatie van Telco sited interconnect wordt gerealiseerd door middel van een glasvezel koppeling tussen de locaties van KPN en de Telco. Realisatie door middel van een koperen 2 Mbit/s verbinding is, zoals het Consultatiedocument aangeeft in randnummer 22 minder efficiënt, aangezien dan meer dan noodzakelijk gebruik wordt gemaakt van het koperen aansluitnet dan strikt noodzakelijk.

Dat de 'groter dan 2 Mbit/s' markt niet gereguleerd moet worden heeft KPN boven reeds aangegeven in deel I paragraaf 1.a en deel II reactie op vraag 6.

Bovendien geldt dat de markt van "access tussen netwerken van operators in Nederland" een zeer concurrerende markt is, waarin meerdere partijen zeer actief zijn en een geschat marktaandeel hebben dat beduidend groter is dan dat van KPN. Voor interconnectie van geschakelde telefonie heeft KPN de NIS dienst in haar referentie aanbieding interconnectie opgenomen; de tarieven van de NIS dienst zijn echter niet gereguleerd. Gezien ook het tweede punt in het Consultatiedocument, het kunnen delen van reeds bestaande capaciteit voor interconnectie door verschillende interconnectie diensten, is regulering van deze markt niet op zijn plaats.

KPN is van mening dat het reguleren tegen kostengeoriënteerde tarieven van Telco sited interconnect voor ILL's voorbij gaat aan het concurrerend karakter van de markt.

Met betrekking tot het delen van reeds bestaande access capaciteit, al dan niet in combinatie met het afnemen van de collocatiedienst, wil KPN het volgende opmerken. Ten behoeve van de interconnectie voor geschakelde dienstverlening wordt de access capaciteit soms aangeleverd door de Telco, soms door KPN. Indien de Telco de access capaciteit aanlegt, dient de Telco immer de collocatiedienst van KPN af te nemen. En vice versa. Aangezien de access capaciteit voor het geschakelde verkeer ten behoeve is van zowel de Telco (voor originating access en KPN terminating access) als voor KPN (ten behoeve van Telco terminating verkeer) wordt de wederzijde afname van collocatie veelal genetteerd. De conclusie is dat bij geschakelde dienstverlening bij interconnectie over en weer collocatie wordt afgenomen en dat de afname van deze dienst op economische gronden verrekend wordt. Dit wederzijdse belang is er niet ten behoeve van de dienst ILL en zal er naar verwachting ook niet komen (anders dan op Telehouse locaties, waar KPN ook de collolocatie dienst inkoopt en zelf de access capaciteit aanlegt).

Ten aanzien van het delen van access capaciteit en collocatie capaciteit tussen Telco's is KPN momenteel in gesprek met marktpartijen over de operationele en procesmatige afspraken die nodig zijn. KPN is van mening dat zij in ieder geval slechts één contractuele partij als contractant wenst te beschouwen, opdat maximale duidelijkheid over de relaties, in zowel de contractuele sfeer als de operationele en procesmatige sfeer, blijft bestaan.

ad b) het verschil tussen EVKC locaties en clusterpunt locaties

De ontwikkeling van het telefonie netwerk en het vaste verbindingen netwerk heeft minimaal twee verschillende aspecten, te weten de tijd waarin één en ander is aangelegd en de inschatting van de marktvraag naar de betreffende producten in de verschillende perioden van aanleg. Dit betekent dat het telefonie netwerk ontwikkeld en gebouwd is, gebaseerd op de toen verwachte vraag naar telefoniediensten. De vaste verbindingen netwerken zijn veelal later ontwikkeld, doch, evenals het telefonienetwerk, vóór de introductie van interconnectie. Op basis van de verwachte vraag naar vaste verbindingen en de bestaande infrastructuur van KPN ten behoeve van het telefonienetwerk (zoals geulen en kabels) zullen de fysieke knooppunt locaties van telefonie en vaste verbindingen veelal dezelfde zijn, doch voor een aantal locaties is dat niet het geval. Het uitrol- schema van apparatuur wordt namelijk markt gestuurd en daarmee efficiënt bepaald en is voor telefoniediensten niet altijd gelijk aan die van vaste verbindingen diensten. Vandaar dat de technische knooppunten in de verschillende (logische) netwerken van KPN niet altijd geheel gelijk zijn.

Afnemers van ILL's staan dan voor de keuze tussen het afnemen van een transportdienst van de clusterpunt locatie van KPN naar de EVKC locatie van KPN, dan wel afname op de KPN clusterpunt locatie.
Overigens wil KPN nadrukkelijk vermelden dat in de voorgestelde tarieven voor ILL geen rekening is gehouden met een eventueel transport van de clusterpunt locatie naar de EVKC locatie. Indien hier alsnog toe wordt besloten, dan dienen de kosten- en tariefberekeningen hierop aangepast te worden.

Vraag 8: Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de interface specificaties.

Reactie KPN

Het 'ontstapelen' van diensten die aan de eindgebruikerszijde een 64 of 1984kbit/s interface hebben is van belang om de netwerkintegriteit te behouden. Alleen ontstapeld en voorzien van een modem kan zowel de beschikbaarheid als de geboden kwaliteit tot aan het PoI in de collocatieruimte worden gegarandeerd. Op deze wijze kunnen systeemverstorende signalen worden weggefilterd en kunnen de verbindingen actief worden bewaakt.
Interconnectie kan en mag niet leiden tot risico's in de netwerkintegriteit en dienstverlening van KPN aan haar klanten. Indien verstorende signalen afkomstig uit de Telco-infrastructuur niet worden weggefilterd loopt de kwaliteit van de 64 t/m 1984kbit/s dienstverlening gevaar. Indien KPN niet in staat wordt gesteld actief haar infrastructuur te bewaken, kan zij niet voldoen aan de verlangde kwaliteitseisen.

Het aanbieden van een 622 Mbit/s (STM-4) en 2,5 Gbit/s (STM-16) interface op de PoI is technisch en operationeel gezien niet mogelijk. Er kan op dit moment maximaal een 155 Mbit/s (STM-1) interface op het PoI worden aangeboden.

Vraag 9: Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van kwaliteitsgaranties. Het college zou daarbij graag concreet uitgewerkte voorstellen omtrent kwaliteitsgaranties ontvangen.

Samenvattend stelt OPTA ten aanzien van het punt 'kwaliteitsgaranties' het volgende:
a) randnummer 72 stelt: het college is van oordeel dat de gegarandeerde beschikbaarheid van transparante 2 Mbit/s verbindingen minimaal 99,9% dient te zijn, aangezien anders naar het oordeel van OPTA geen commercieel succesvolle downstreamdiensten kunnen worden gerealiseerd;

b) randnummer 73: het college verzoekt om concrete, uitgewerkte voorstellen ten aanzien van de borging kwaliteitsgaranties;

c) randnummer 74: naar de mening van het college mogen boetes niet aan de kosten van ILL dienst worden toerekend;

d) randnummer 76, 77 en 78: een methode voor de handhaving van kwaliteit zijn halfjaarlijkse rapportages; OPTA stelt voor een rapportage per huurlijn type en beschikbaarheidsniveau voor alle retail afnemers tezamen en voor alle ILL afnemers afzonderlijk.

Reactie KPN

Ad a) beschikbaarheid niet-gestructureerde 2 Mbit/s verbindingen KPN is van mening dat de beschikbaarheid van de dienstverlening gelieerd is aan de technische parameters van de platvormen waarmee de betreffende diensten gemaakt worden. OPTA is niet bevoegd de technische specificaties van de dienstverlening te bepalen, doch dient alleen toe te zien op de naleving van de terzake geldende regels. Aangezien de aangeboden beschikbaarheid van ongestructureerde 2 Mbit/s verbindingen voor ILL's gelijk is aan de technische beschikbaarheid van de gelijksoortige retail verbindingen, betreft de in het Consultatiedocument voorgestelde beschikbaarheidseis voor niet-gestructureerde 2 Mbit/s verbindingen eerder een commerciële wens met bijbehorend prijskaartje dan een toezichthoudende taak. Dat de gerealiseerde beschikbaarheid volgens OPTA in een bepaald jaar hoger is dan de technische beschikbaarheid, is vooral goed voor de (wholesale)klanten van KPN.

Ad b) borging kwaliteitsgaranties
Omdat gerealiseerde beschikbaarheid een statistisch gegeven is, gemeten over meerdere jaren en vele verbindingen, van vele individuele klanten en tevens sterk afhankelijk is van de afstand van de verbinding, kan geen sprake zijn van een beschikbaarheidsgarantie. Als er al sprake dient te zijn van een kwaliteitsgarantie, dan dienen afspraken gemaakt te worden over de gemiddelde storingsopheffingsduur en het maximaal aantal keren dat een verbinding binnen een bepaalde periode verstoord mag zijn.

Ad c) boetes en kostentoerekening
Indien een garantieregeling met boeteclausule als een normaal aanbod in een concurrerende markt gezien moet worden, dan vormen de eventueel te betalen boetes onderdeel van de bedrijfsvoering en tellen deze mee in de kostenbasis. Als er al sprake zou moeten zijn van een garantieregeling met boeteclausule, dan dient de methodiek van het verrekenen van boetes in de kostprijzen overigens bij ILL's gelijk te zijn aan die bij retail verbindingen.

Ad d) methodes voor handhaving van non-discriminatoire kwaliteitslevering De in randnummer 78 voorgestelde halfjaarlijkse rapportage over alle kwaliteitsparameters uit de RO- ILL voor alle typen huurlijnen en beschikbaarheidscategorieën voor elke afnemer van ILL's en voor alle retail klanten tezamen is op dit moment (technisch) niet mogelijk. Eén en ander betekent grote aanpassingen aan de systemen en de daaruit te genereren managementsrapportages, hetgeen, indien al mogelijk, hoge kosten mee zal brengen. Deze kosten zullen op de kostenbasis van ILL drukken. Het is daarmee zeer de vraag of de additionele kosten gemoeid met de voorgestelde rapportage in het belang zijn van de afnemers van ILL. Tevens zal rekening gehouden moeten worden met een normale doorlooptijd voor projecten van een dergelijke omvang.

Daarnaast geldt dat beschikbaarheid, zoals onder b) gesteld, een statistische parameter is. Het vergelijken van individuele klantrapportages met alle leveringen aan de gehele retailmarkt is daarmee onjuist, in die zin dat hieruit geen conclusies getrokken mogen worden met betrekking tot eventuele discriminatie.

Vraag 10: Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van migratiekosten.

Samenvattend stelt OPTA in de paragrafen 80 en 81 het volgende voor:
a) naar het oordeel van het college is het alleen redelijk migratiekosten in rekening te brengen indien er sprake is van fysieke migratie en is het niet redelijk migratiekosten in rekening te brengen bij administratieve migratie.

b) Het college acht het niet redelijk kosten in rekening te brengen indien bestaande retail- contracten worden vervangen door interconnectie contracten, doch acht dit alleen redelijk indien een contract volledig wordt beëindigd.

Reactie KPN

15

Ad a) KPN is van mening dat de eis tot kostenoriëntatie meebrengt dat de kosten van alle activiteiten die worden uitgevoerd, causaal toegerekend dienen te worden. Dit betekent dat zowel de kosten van fysieke migratie als de kosten van 'slechts' administratieve migraties verrekend moeten worden met de veroorzaker. Indien de activiteiten (en daarmee samenhangende kosten) van fysieke migraties verschillend blijken te zijn van die van administratieve migraties, zullen hiervoor verschillende tarieven dienen te gelden.

Ad b) Bij vroegtijdige beëindiging van overeenkomsten met betrekking tot retail huurlijnen (die geleverd worden op basis van hoofdstuk 7 TW) gelden naar de mening van KPN de overeengekomen condities en voorwaarden, welke in civielrechtelijke sfeer zijn gemaakt. Dit betekent dat de overeenkomst ter zake van retail huurlijnen niet tijdens de minimumduur van de overeenkomst door de klant kan worden opgezegd. Indien de klant de overeenkomst toch tussentijds opzegt, worden de resterende vergoedingen voor de minimumduur van de overeenkomst door KPN in rekening gebracht. Dit geldt overigens voor alle klanten van KPN aan wie KPN op basis van hoofdstuk 7 TW huurlijnen levert. Het feit dat er naast een aanbod voor huurlijnen op basis van hoofdstuk 7 TW ook een aanbod voor interconnecterende huurlijnen op basis van hoofdstuk 6 TW (onder protest) bestaat, doet hier niets aan af.

Vraag 11 Graag verneemt het college van partijen de zienswijze ten aanzien van forecasting.

Samenvattend is het oordeel van het college dat de voorgestelde forecasting procedure belemmerend werkt voor afnemers van ILL en dat de gehele forecasting procedure dient te vervallen. Het college gebruikt hiervoor de volgende argumenten:

a) de noodzakelijkheid en redelijkheid van de procedure dient aangetoond te worden; naar de mening van OPTA is die niet noodzakelijk en redelijk, omdat: a. afnemers hun behoefte bij de door KPN voorgestelde procedure ruim vooruit (6 kwartalen) dienen te plannen; b. KPN hiermee commercieel gevoelige informatie voorhanden krijgt; c. het college veronderstelt dat KPN deze procedure niet voor haarzelf hanteert.
b) indien de voorgestelde procedure al rechtvaardig is, zou dit dienen te leiden tot kosten en tariefverschillen dan wel levertijd verschillen, hetgeen volgens het college niet het geval is.

Reactie KPN

Ad a) Het feit dat partijen wordt gevraagd 6 kwartalen vooruit hun behoefte in kaart te brengen kan op zichzelf nooit als niet-noodzakelijk dan wel onredelijk worden beschouwd, zoals het Consultatiedocument stelt. De vraag is wat de reden is waarom 6 kwartalen vooruit gepland dient te worden en aldus 6 kwartalen vooruit de behoefte van de afnemers in kaart wordt gebracht. De reden hiertoe is onder andere dat de bouwlinealen van bijvoorbeeld glasvezel uitbreidingstrajecten veelal lang zijn en onderhevig aan vergunningentrajecten van gemeenten en provincies. Ook uitbreidingen dan wel capaciteits 'upgrades' van bepaalde transmissienetten kunnen een aanzienlijke doorlooptijd meebrengen, aangezien soms de architectuur, als gevolg van de wijzigende vraag, veranderd dient te worden;
Interconnectie brengt inherent met zich mee dat bestaande stochastische verdelingen van de vraag over het huidige netwerk van KPN wijzigen. Dit fenomeen heeft zich ook voor gedaan in het geschakelde netwerk als gevolg van de zowel de opkomst van concurrentie als de opkomst van het Internet. Aangezien interconnectie veel meer stervormige netwerken met zich meebrengt, waarbij vanuit vele locaties door het land verbindingen naar een beperkt aantal afleverpunten gerouteerd dienen te worden, dreigt, zonder verdere informatie, een `mismatch' van vraag en aanbod. Een goed zicht op de ontwikkeling van de vraag van Telco's is dus onlosmakelijk verbonden met de dimensionering van een efficiënt netwerk door KPN. Het feit dat KPN hierdoor commercieel gevoelige informatie verkrijgt is juist. Eén en ander is echter door de wetgever herkend en in juridische regels vastgelegd (zoals ook aangehaald in randnummer 41, sub c van het consultatiedocument). Dit is dan ook geen houdbaar argument.

Als laatste punt onder a) veronderstelt het college dat KPN betreffende forecast procedure niet voor haarzelf hanteert. Deze veronderstelling is onjuist. Alle business units dienen per kwartaal 6 kwartalen

vooruit een forecast op te leveren, op grond waarvan de operator haar productieplan maakt, welke wordt geaccordeerd door de business unit. Op basis hiervan wordt de daadwerkelijk productie ter hand genomen, hetgeen betekent dat deze daarmee onomkeerbaar is geworden. Aangezien de investeringen veelal worden afgeschreven over meerdere jaren, betreft het hier langdurige commitments van KPN aan haar eigen kostenniveau.

Ad b) In randnummer 83 stelt OPTA dat KPN verschil maakt tussen de forecast procedure voor haar retail dienstverlening en de voorgestelde ILL dienstverlening. Voor de retail dienstverlening eist KPN niet een dergelijke stringente procedure. OPTA kan zich slechts voorstellen dat een dergelijk verschil te rechtvaardigen is indien ze gebaseerd is op een verschil in kosten en tarieven of levertijden.

Het Consultatiedocument slaat hier de spijker op zijn kop. Dit is precies hetgeen KPN voorstelt. Aangezien aan de retail dienstverlening geen forecast verplichting is opgelegd, neemt KPN hier een commercieel risico, dat zich vertaalt in een bepaalde netwerkplanning (voorraadniveau's), gegeven de levertijden(garanties) die gelden voor de retail vaste verbindingen en bijbehorende tarieven. Voor de ILL dienstverlening gelden andere tarieven, en naar KPN heeft aangenomen, zullen deze lager worden vastgesteld dan de vergelijkbare retail tarieven. Aldus gelden hiervoor andere voorwaarden, zoals een stringenter forecasting procedure. KPN heeft dus exact voorgesteld hetgeen OPTA in randnummer 83 overweegt.

Vraag 12 Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de behoefte in de markt voor deze dienst en de inhoud van het aanbod.

Vraag 12 betreft de zienswijze van partijen ten aanzien van de door OPTA gegeven definitie van een internationale ILL en hun behoefte aan een dergelijke dienst.

Reactie KPN

Er zijn naast KPN zo'n 25 aanbieders op de Nederlandse markt die over internationale capaciteit beschikken. Deze aanbieders koppelen hun Points of Presence in Nederland door middel van eigen of bij derden gehuurde capaciteit. De markt is, net zoals op het NAP niveau, zodanig concurrerend, dat regulering van ILL's naar grenslokaties niet aan de orde is.

Vraag 13 Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van de niet in de voorgaande paragrafen behandelde aspecten. Het college verzoekt u daarbij inhoudelijke punten duidelijk te scheiden van tekstuele punten en bij alle punten zoveel mogelijk te refereren aan de paragraafnummering van het ILL-RO van KPN.

KPN wil nog twee opmerkingen maken.

Interconnectie verplichting geldt voor alle marktpartijen. KPN wijst erop dat artikel 6.1, vijfde lid j eerste lid, TW geldt voor alle aanbieders. Alle aanbieders van huurlijnen zijn verplicht om over interconnectie van huurlijnen te onderhandelen als een andere aanbieder van huurlijnen daarom vraagt. Zeker op (deel)markten waar reeds meerdere aanbieders van huurlijnen actief zijn, leidt een proces van vrije onderhandelingen uiteindelijk tot betere resultaten (namelijk levering van interconnecterende huurlijnen tegen voorwaarden en tarieven die op grond van commerciële overwegingen tot stand komen) indien er niet een gereguleerd aanbod ligt van één aanbieder, die weliswaar op de totale huurlijnenmarkt aanmerkelijke marktmacht heeft, maar niet noodzakelijkerwijs ook op alle deelmarkten. Zo'n gereguleerd aanbod (tegen een eveneens gereguleerd tarief) legt immers al de bovengrens vast van het tarief dat een aanbieder zonder aanmerkelijke marktmacht voor een interconnecterende huurlijn kan vragen, en verstoort daardoor de vrije marktwerking op de markt voor interconnecterende huurlijnen.

Additionele investeringen en risico's

17

De voorstellen in het Consultatiedocument leiden tot verplichtingen voor KPN waar grote additionele investeringen en risico's aan verbonden (kunnen) zijn. Mochten de verplichtingen tot additionele investeringen leiden, dan is KPN van mening dat de afnemers deze investeringen up-front dienen te vergoeden. De MDF dienstverlening heeft laten zien dat er naast extra investeringen ook additionele risico's zijn, samenhangend met o.a. foutieve indicaties van de vraag, betalingsproblemen, afname(garanties) en zekerstellingen. Van KPN kan niet worden verlangd dat zij deze additionele risico's draagt. Zij zullen op afdoende wijze moeten worden afgedekt.

Vraag 14 Graag verneemt het college verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van het in deze paragraaf behandelde. Indien partijen van mening zijn dat een andere squeeze toets noodzakelijk is, dan worden zij verzocht zo concreet mogelijk aan te geven hoe een dergelijke toets zou dienen plaats te vinden.

In hoofdstuk 5 van het Consultatiedocument adresseert OPTA het punt van tariefregulering ILL in relatie tot de tarieven van retail vaste verbindingen.

In randnummer 90 definieert OPTA de zogenaamde squeeze problematiek als volgt: "...squeeze is een verzamelnaam voor het probleem dat aanbieders niet kunnen concurreren met KPN indien deze aanbieders daarvoor stukjes infrastructuur bijvoorbeeld huurlijnen inkopen bij KPN". OPTA somt vervolgens vier mogelijke oorzaken op van squeeze, zijnde:
a) discriminatie tussen interne leveringen van KPN en externe leveringen;
b) onvoldoende ontbundeling;

c) onjuiste kostentoerekening; of

d) onvoldoende marge.

Hierna zal KPN ingaan op elk van de vier door OPTA genoemde mogelijk oorzaken van squeeze. Allereerst zal KPN echter haar mening geven over de relevantie van squeeze in het licht van het wettelijk kader van kostenoriëntatie.

Reactie KPN

Algemeen: Kostenorientatie versus squeezing
OPTA dient te beoordelen of de door KPN vastgestelde tarieven voor huurlijnen (Hoofdstuk 7 TW) en interconnecterende huurlijnen (Hoofdstuk 6 TW) voldoen aan het vereiste van kostenoriëntatie. Daarbij dient OPTA de systematiek te volgen, zoals die in artikel 16 van het BOHT respectievelijk artikel 6.6 TW is neergelegd. Een squeeze-toets maakt daar geen deel van uit. Het adresseren van squeezing zou overigens een omgekeerde redenering zijn. Indien KPN efficiënt is als bedrijf en dientengevolge de resulterende ruimte tussen de interconnect tarieven en de retail tarieven niet erg groot is, verplicht de OPTA KPN tot een ruimere marge, de facto om de concurrentie het hoofd boven water te houden.
KPN is, met vele marktpartijen, van mening dat, indien ILL's tot de gereguleerde interconnectie portfolio gaan behoren, OPTA zich dient te concentreren op dit aanbod en vervolgens de tarieven op de retailmarkt vrij dient te laten, rekening houdend met de algemene mededingsregels (waaronder een eventuele squeeze-toets) zoals die voor iedere bedrijfstak en ieder product gelden. Immers, de markt zal dan zijn werk gaan doen, hetgeen zal leiden tot een efficiënte allocatie van middelen. Partijen die dan niet kunnen concurreren met KPN en andere aanbieders met een eigen infrastructuur zijn niet efficiënt en behoren niet deel te nemen aan deze markt.

Overigens blijkt het Consultatiedocument opmerkelijk met zich zelf in tegenspraak waar het enerzijds constateert dat de tarieven voor retail huurlijnen van 64 Kbit/s en 2 Mbit/s hoog zijn (randnummer 25) en anderzijds dat er sprake is van het ontbreken van concurrentie als gevolg van squeeze

(randnummer 231 en 90 e.v.). Men zou verwachten dat te hoge retailtarieven geen squeeze kunnen opleveren en juist concurrerend aanbod uitlokken.

ad a) non-discriminatie
Voor het non-discriminatie beginsel in het kader van squeeze verwijst het consultatiedocument naar artikel 14 BOHT. KPN wijst erop dat de verwijzing naar dit artikel in het kader van ILL's niet juist is, aangezien het BOHT is gebaseerd op hoofdstuk 7 van de TW en dat hoofdstuk alleen betrekking heeft op retail diensten.

Ad b) onvoldoende ontbundeling
Het Consultatiedocument hanteert een niet begrijpelijk up-stream down-stream concept. Een huurlijn is gedefinieerd als transparante transmissie capaciteit tussen twee netwerkaansluitpunten. Een ILL in de zin van de Richtsnoeren interconnectie - kan dan niet anders gedefinieerd worden dan transparante transmissie capaciteit tussen één netwerkaansluitpunt en een PoI. Naar hun aard zijn dat dezelfde producten, met als enig verschil dat bij een retail huurlijn het 2e aansluitpunt op een eindgebruikers locatie is gelokaliseerd en bij een ILL op het PoI. Ligt het PoI op een KPN locatie dan wordt de aansluitlijn vervangen door een Tie cable en collocatie. Ligt het PoI op een Telco locatie dan ligt het 2e aansluitpunt bij de Telco en is vergelijkbaar met het 2e aansluitpunt van een retail huurlijn. Een zelfde product transparante transmissie capaciteit tussen twee netwerkaansluitpunten - kan niet zowel een upstream als een downstream markt zijn, ook niet door er een andere naam aan te geven. Een squeeze toets proberen te definiëren tussen één product met twee namen leidt per definitie tot onhoudbare uitkomsten, dan wel uitkomsten in het nadeel van gebruikers. De ratio achter ontbundeling is dat afnemers niet hoeven te betalen voor diensten die zij niet (wensen te) gebruiken. Het in randnummer 96 gestelde over ontbundeling is daar niet mee in lijn.

Het idee dat de in de tabel genoemde kostenelementen tot afzonderlijke tarieven zouden moeten leiden verwart een methode om te komen tot kostenoriëntatie met logische eenheden die in de markt afgenomen kunnen worden en kan derhalve geen basis zijn voor ontbundeling. Zo zullen de trajectonafhankelijke kosten voor ILL's nooit als zelfstandige dienst kunnen worden afgenomen. Tevens zullen nooit ILL's afgenomen kunnen worden, zonder dat in de tarieven de traject onafhankelijke kosten zijn verdisconteerd. Of trajectonafhankelijke kosten in een apart tarief zouden moeten worden aangerekend, dan wel verdisconteerd dienen te worden in de verschillende ILL tarieven, is een vraag van andere orde, die niets met ontbundeling als zodanig te maken heeft.

Ontbundeling heeft naar de mening van KPN veel meer te maken met de door KPN voorgestelde diensten in haar reference offer (onder protest) en de in het Consultatiedocument voorgestelde ILL diensten. KPN is van mening dat de door haar voorgestelde ILL diensten maximaal voldoen aan de vereiste van ontbundeling, waarbij het begrip ontbundeling is gedefinieerd als de vereiste dat partijen slechts dienen te betalen voor hetgeen zij ook daadwerkelijk wensen af te nemen.

Ad c) Onjuiste kostentoerekening
KPN hanteert een goedgekeurd kostentoerekeningssysteem. Het aanhalen van een rapport van de Yankee groep, gericht op de vraag hoe breedband Internet bevorderd kan worden, is niet voldoende om te twijfelen aan het kostentoerekingssysteem van KPN. Na bestudering van het aangehaalde rapport blijkt echter dat de Yankee groep een andere vraag aan de orde stelt: als korte huurlijnen goedkoper zouden zijn, zou dan de vraag naar breedband Internet groter zijn, hetgeen eEurope zou bevorderen. KPN onderschrijft die "analyse": gratis breedband Internet toegang via gratis huurlijnen zal de vraag inderdaad enorm stimuleren.
De door regulering voorgeschreven kostenoriëntatie is echter een andere tak van sport en verhindert een gratis aanbod van huurlijnen voor breedband Internet toegang; ook al zou er een business model te bedenken zijn waarbij de kosten van de huurlijn op een andere manier via eTransacties of eContent worden terugverdiend.

1 Eerder is al aangegeven dat de in randnummer 23 genoemde vermeende squeeze berust op een onjuiste tekening in figuur 3, die geen afbeelding is van de werkelijkheid en bevooroordeeld is ten opzichte van aanbieders die geen of een geringe netwerk uitrol hebben.

De suggestie in randnummer 98 dat korte huurlijnen te hoog geprijsd zouden zijn in vergelijking met lange huurlijnen is in elk geval onjuist.

Ad d) Onvoldoende marge
Het is KPN volstrekt onduidelijk wat OPTA bedoelt met de zin in randnummer 98 waarin staat: "in downstream markten waarin KPN aanmerkelijke marktmacht of een economische machtspositie heeft dient, uitgaande van de ILL tarieven, en additionele kosten voor de downstreamdienst, voldoende marge te bestaan tussen de downstream dienst en de upstream dienst".
Bovenstaande zinsnede tendeert eerder naar "competition engineering" dan naar de toezichthoudende taak die aan de OPTA is toegedragen. ILL's zijn geen upstream dienst voor huurlijnen, maar een interconnectiedienst die het mogelijk maakt end-to-end huurlijnen te leveren aan eindgebruikerslocaties, aangesloten op twee verschillende netwerken. Technisch gezien kan het zijn dat een ILL niet anders is dan een eindgebruikershuurlijn (bijv. bij Telco sited interconnect). Het valt moeilijk in te zien, zoals boven onder b gesteld, dat een technisch identiek product input voor zichzelf is.

In randnummer 100 wordt gesuggereerd dat telefonie een downstream markt van ILL's is. Dat is niet het geval en historisch onjuist; huurlijnen en derhalve ook ILL's zijn eerder een `bijproduct' van telefonie. Het wordt ook door geen enkele toezichthouder in Europa zo gezien. Ook de Europese Commissie is niet van mening dat ILL's een upstream markt zijn voor telefonie. Op dit punt wijkt het Consultatiedocument sterk af van wat in de rest van Europa gebruikelijk is.

Indien al wordt besloten tot regulering van de ILL dienstverlening zoals door OPTA voorgenomen in het Consultatiedocument, dan dienen de tarieven van downstreamdiensten niet gereguleerd te worden. Indien het verschil tussen de prijs die bij concurrenten op de stroomafwaartse markt (met inbegrip van eigen bedrijfsonderdelen) in rekening wordt gebracht niet hoog genoeg is om een redelijk efficiënte aanbieder op deze markt in staat te stellen een normale winst te betalen, zou er sprake kunnen zijn van squeezing (misbruik van machtspositie). Of dat het geval is, dient te worden beantwoord aan de hand van de algemeen geldende mededingingsregels (Wat is de relevante markt? Heeft de aanbieder op die markt een machtspositie? Is de concurrent een redelijk efficiënte marktaanbieder? Etc.)

Vraag 15 Graag verneemt het college de zienswijze van partijen ten aanzien van geografische tariefdifferentiatie.

Reactie KPN:
Aan het bieden van ILL's, zeker van breedband ILL, liggen regionale verschillen in kosten ten grondslag. Landelijk gemiddelde tarieven leiden tot verstoring van de make-or-buy beslissing en cherry-picking: afname van ILL's in dure gebieden en eigen aansluitingen in goedkope gebieden. KPN is dus voor geografische tariefdifferentiatie, aangezien er geografische marktverschillen en kostenverschillen bestaan.
Voorwaarde voor geografische tariefdifferentiatie voor ILL is, naar de mening van KPN, echter dat tegelijkertijd dat ook de retail tarieven geografisch gedifferentieerd mogen worden.

woensdag 6 maart 2002