Ministerie van Financiën
Aan de voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
21 februari 2002 BZ 2002-00067 M
Onderwerp
Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering
In de nota "Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording" (mei 1999) is aangegeven dat in het departementale jaarverslag in een afzonderlijke paragraaf wordt ingegaan op de bedrijfsvoering van een ministerie. In deze paragraaf wordt de zogenaamde mededeling over de bedrijfsvoering gedaan. Tijdens de behandeling van het voortgangsbericht VBTB in de Tweede Kamer (juni 2001) is toegezegd dat een referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering wordt opgesteld. Dit is inmiddels geschied en bij deze brief gevoegd.
Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering bevat gezamenlijke uitgangspunten voor een systematische sturing en beheersing van bedrijfsprocessen. Een belangrijke pijler van het referentiekader wordt gevormd door een systematische risico-analyse. Bedrijfsvoering is tijdens de eerder aangehaalde behandeling van het voortgangsbericht gedefinieerd als >.
Rapportage over de bedrijfsvoering vindt plaats door middel van een mededeling door het management. Daarin wordt aangegeven in hoeverre sprake is van beheerste bedrijfsprocesssen. De bedoeling is om bijzonderheden te melden. Dit kan betrekking hebben op knelpunten onder vermelding van de daarvoor te treffen verbetermaatregelen, maar ook op belangrijke kwaliteitsverbeteringen.
Het referentiekader beschrijft de gewenste eindsituatie zoals die over het begrotingsjaar 2004 (het jaarverslag dat in mei 2005 wordt
gepubliceerd) gerealiseerd moet worden. Het tempo waarin en de wijze waarop naar de gewenste eindsituatie wordt toegegroeid, kan per
ministerie verschillen. In de ontwerpbegroting 2003 zullen de ministeries een bedrijfsvoeringsparagraaf opnemen waarin zij hun groeitraject
expliciteren. Na een evaluatie medio 2005 is het streven om het referentiekader per 1 januari 2006 de status van ministeriële regeling te
geven.
DE MINISTER VAN FINANCIËN
Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering
Alle bepalingen
Bepaling 1.1
Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering, hierna te noemen referentiekader, geeft een nadere invulling van artikel 21 van de
Comptabiliteitswet 2001 inzake de verantwoordelijkheid van een minister voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en het periodiek
onderzoeken van de bedrijfsvoering.
Bepaling 1.2
De ministeriële verantwoordelijkheid is bepalend voor de reikwijdte van dit referentiekader. De reikwijdte omvat daarmee het ministerie, de
baten-lastendiensten alsmede de tot de ministeriële verantwoordelijkheid behorende aansturing van overige zelfstandige organisaties.
Bepaling 1.3
De bepalingen in dit referentiekader inzake de voorbereiding van, het volgen van respectievelijk de verantwoording over de uitvoering van de
bedrijfsprocessen moeten worden ingebed in de reguliere planning- en controlcyclus van een ministerie.
Bepaling 1.4
Per 1 januari 2006 zal het referentiekader de status krijgen van ministeriële regeling. Voorafgaand aan deze formalisering vindt een
evaluatie plaats. Deze evaluatie zal medio 2005 worden uitgevoerd.
Bepaling 2.1
1 Onder bedrijfsvoering wordt verstaan de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te
kunnen realiseren. Het betreft sturing en beheersing van zowel de primaire processen als van de processen die hiervoor faciliterend zijn.
2 Onder sturing wordt verstaan het proces waarbij richting wordt gegeven aan een organisatie om de beleidsdoelstellingen te kunnen
realiseren.
3 Onder beheersing wordt verstaan het proces waarbij een stelsel van maatregelen en procedures wordt ingevoerd en gehandhaafd om vast te
stellen of de uitvoering in overeenstemming is en blijft met de gemaakte plannen en om zonodig maatregelen voor de bijsturing te treffen om
de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren.
Bepaling 2.2
Onder verantwoording over de bedrijfsvoering wordt verstaan het verstrekken van informatie over de mate waarin aan de vooraf gestelde eisen
met betrekking tot de bedrijfsvoering is voldaan.
Bepaling 2.3
Onder risicoanalyse wordt verstaan een instrument om systematisch inzicht te verkrijgen in de factoren die de realisatie van de
beleidsdoelstellingen in de weg kunnen staan.
Bepaling 3.1
1 Binnen een ministerie is een (meerjaren)visie op sturing, beheersing, verantwoording en toezicht geformuleerd. Deze visie geeft inzicht in
de instrumenten van sturing en beheersing die ingezet kunnen worden om de beleidsdoelstellingen te realiseren.
2 In het jaarplan wordt inzicht gegeven in de instrumenten van sturing en beheersing van bedrijfsprocessen die in het desbetreffende jaar
worden ingezet om de beleidsdoelstellingen te realiseren.
Bepaling 3.2
Bij het opstellen van het jaarplan vormt een risicoanalyse het uitgangspunt.
Bepaling 3.3
In het jaarplan worden daar waar nodig normen geformuleerd voor de verschillende bedrijfsprocessen. Het van toepassing zijnde normenkader
bestaat tenminste uit de departementspecifieke en rijksbrede normen zoals vastgelegd in ter zake geldende wet- en regelgeving en rijksbreed
vastgestelde bedrijfsvoeringskaders. Daarnaast kunnen op basis van de risicoanalyse en de systematische afweging inzake sturing en beheersing
andere departementspecifieke normen geformuleerd worden. In aanvulling daarop wordt in het jaarplan inzicht gegeven in de uitgangspunten voor
het opnemen van aandachtspunten in de mededeling over de bedrijfsvoering.
Bepaling 4.1
In de uitvoering van de bedrijfsprocessen wordt gevolgd of de ingezette instrumenten van sturing en beheersing het gewenste effect hebben,
mede aan de hand van het in het jaarplan vastgestelde normenkader.
Bepaling 5.1
Op het niveau van het ministerie vindt de verantwoording over de uitvoering van de bedrijfsprocessen plaats door het opnemen van een
mededeling over de bedrijfsvoering in het departementale jaarverslag.
Bepaling 5.2
In de mededeling over de bedrijfsvoering wordt, onder verwijzing naar het van toepassing zijnde normenkader, ingegaan op:
* de punten van aandacht die gedurende de uitvoering van de bedrijfsprocessen naar voren zijn gekomen alsmede de daarvoor te treffen
verbetermaatregelen;
* (indien gewenst) bijzondere risico's bij bepaalde bedrijfsprocessen en/of belangrijke kwaliteitsverbeteringen binnen de bedrijfsvoering.
Bepaling 5.3
Voor de mededeling over de bedrijfsvoering dient tenminste gebruik te worden gemaakt van de volgende standaardtekst:
In het begrotingsjaar 20xx is op een gestructureerde wijze aandacht besteed aan de bedrijfsvoering van het ministerie van . Op basis van een risicoanalyse is een systematische afweging gemaakt inzake de in te zetten instrumenten van sturing en beheersing. Dit omvat mede het vaststellen van het van toepassing zijnde normenkader en de uitgangspunten voor opname van aandachtspunten in deze mededeling.
Een en ander heeft in het begrotingsjaar 20xx geresulteerd in beheerste bedrijfsprocessen binnen het ministerie van . Daarbij is een aantal punten van aandacht naar voren gekomen ten aanzien waarvan de volgende verbeteracties zijn (worden) gestart:...
[Facultatief: bijzondere risico's bij bepaalde bedrijfsprocessen onder vermelding van beheersingsmaatregelen en/of belangrijke kwaliteitsverbeteringen binnen de bedrijfsvoering.]
Bepaling 6.1
1 Mede op basis van de uitgevoerde risicoanalyse wordt jaarlijks een afweging gemaakt over de uit te voeren onderzoeken van de
bedrijfsvoering.
2 De afweging wordt gedocumenteerd en toegelicht in het jaarplan.
Bepaling 6.2
De onderzoeken van de bedrijfsvoering dienen te voldoen aan de volgende kwaliteitseisen:
* validiteit van opzet van onderzoek en gevolgtrekkingen;
* betrouwbaarheid van de in het onderzoek gebruikte meetmethoden;
* bruikbaarheid van de uitkomsten van het onderzoek.
Bepaling 6.3
De in het departementale jaarverslag op te nemen informatie dient op een ordelijke en controleerbare wijze tot stand te komen. Daarbij geldt
dat het mogelijk moet zijn om de kwaliteit van onderzoeken van de bedrijfsvoering aan de hand van een onderzoeksdossier te kunnen
vaststellen.
Bepaling 6.4
De ambtelijke en politieke top wordt volgens een standaardprocedure op de hoogte gebracht van de uitkomsten van onderzoeken van de
bedrijfsvoering. De standaardprocedure wordt door de ministeries zelf bepaald en vastgelegd.
Bepaling 7.1
De informatie aan de Algemene Rekenkamer, als bedoeld in artikel 21 vierde lid, bevat de in de bijlage van dit referentiekader opgenomen
punten.
Het referentiekader mededeling
over de bedrijfsvoering
Toelichting
Inhoud
Inleiding
9
1 Reikwijdte en status van het referentiekader 12
2 Definities 16
3 Voorbereiding van de uitvoering van de bedrijfsprocessen 18
4 Het volgen van de uitvoering van de bedrijfsprocessen 23
5 Verantwoording over de uitvoering van de bedrijfsprocessen 24
6 Onderzoeken van de bedrijfsvoering 28
7 Toezicht en controle op de bedrijfsvoering op het niveau van het Rijk 30
Bijlage
31
Inleiding
Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering bevat een aantal gezamenlijke uitgangspunten voor de systematische sturing en
beheersing van bedrijfsprocessen. Alvorens nader in te gaan op de inhoud van het referentiekader wordt een korte schets gegeven van het
voortraject.
Het voortraject
In 1997 heeft de Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer der Staten-Generaal de aanzet tot het project 'Versnelling en
kwaliteitsverbetering van de financiële verantwoordingen' gegeven. Dit heeft onder meer geleid tot het rapport 'Jaarverslag in de politieke
arena' dat in juni 1998 aan de Staten-Generaal is aangeboden. Om een kwalitatief goede invulling te kunnen geven aan de controlerende taak is
het volgens dit rapport een vereiste dat de Staten-Generaal de verantwoording over beleid, de bedrijfsvoering en de financiële middelen in
goede onderlinge samenhang kunnen beoordelen. Voorgesteld werd om een bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag op te nemen zodat de
Staten-Generaal voldoende duidelijkheid hebben over de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Daarbij is aangegeven dat de jaarlijks terugkerende
thema's afgedekt moeten kunnen worden door een management-verklaring van de minister.
In mei 1999 is de nota 'Van beleidsbegroting en beleidsverantwoording' (vbtb) verschenen. Deze nota bevat voorstellen gericht op het vergroten van de informatiewaarde en de toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken. Veel sterker worden beleid, prestaties en geld in hun onderlinge samenhang gepresenteerd om meer zicht te krijgen op doeltreffendheid en doelmatigheid. Onderkend wordt dat bedrijfsvoering feitelijk de infrastructuur vormt om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. In het departementaal jaarverslag zou standaard een bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen moeten worden waarin wordt ingegaan op uiteenlopende elementen van het interne functioneren van het ministerie. In lijn met de voorstellen in het rapport 'Jaarverslag in de politieke arena' wordt in de nota vbtb voor de verantwoording over jaarlijks terugkerende thema's (reguliere bedrijfsvoeringsthema's) de mededeling over de bedrijfsvoering geïntroduceerd. Het gaat hierbij om een uitzonderingsrapportage gericht op een meer doelmatige communicatie over bedrijfsvoering met de Staten-Generaal. De bedoeling is om bijzonderheden expliciet onder de aandacht van de Staten-Generaal te brengen. Door niet alleen melding te maken van knelpunten, maar ook in te gaan op belangrijke kwaliteitsverbeteringen wordt het leerproces binnen het desbetreffende ministerie zichtbaar en wordt dit gestimuleerd. De reikwijdte van de mededeling over de bedrijfsvoering is gekoppeld aan de binnen het ministerie gevolgde aanpak ten aanzien van de bedrijfsvoering: de bedrijfsprocessen en daarvoor vastgestelde normen bepalen de betekenis die aan de mededeling kan worden ontleend. Hierdoor kan de inhoud van de mededeling over de bedrijfsvoering per ministerie verschillen.
In de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) worden de voorstellen uit de nota vbtb op hoofdlijnen geformaliseerd. In artikel 20 wordt ingegaan op de verantwoordelijkheid die de minister heeft voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en het periodiek onderzoeken daarvan. In artikel 21 wordt ingegaan op de verantwoordelijkheid die de minister heeft voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en het periodiek onderzoeken van de bedrijfsvoering. De wet zelf bevat geen definitie van het begrip 'bedrijfsvoering' anders dan de bepaling dat tot bedrijfsvoering in ieder geval worden gerekend het financieel beheer, het materieelbeheer alsmede de administraties die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden. In de memorie van toelichting wordt de samenhang tussen beleid en bedrijfsvoering verduidelijkt door aan te geven dat het bij bedrijfsvoering in wezen gaat om de sturing en beheersing van de diverse activiteiten c.q. processen die binnen ministeries plaatsvinden in het streven naar de realisatie van beleidsdoelstellingen. De samenhang tussen beleid en bedrijfsvoering maakt dat er sprake is van enige overlap tussen artikel 20 en 21: de doelmatigheid van beleid is onvoorwaardelijk verbonden met de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Het gaat daarbij met name om onderdelen die zich richten op de doelmatigheid van de ontwikkeling, aansturing en uitvoering van beleid en de betrachte terughoudendheid (ook wel zuinigheid) bij de inzet of inkoop van middelen.
In artikel 56 van de CW 2001 wordt de basis gelegd voor de mededeling over de bedrijfsvoering: 'een departementaal jaarverslag bevat in de toelichting bij de verantwoordingsstaat informatie over de bedrijfsvoering in het verslagjaar van het betrokken ministerie'. In lijn met de voorstellen in de nota vbtb is de wet zo geformuleerd dat de inhoud van de mededeling per ministerie kan verschillen. Wel wordt in de toelichting aangekondigd dat nader bezien wordt in hoeverre en zo ja, op welke wijze normstelling moet worden ontwikkeld voor het al dan niet melden van aandachtspunten en verbeteracties. Overigens ligt het zwaartepunt van de verantwoording bij het beleid. De mededeling over de bedrijfsvoering is in aanvulling daarop een mogelijkheid van de minister om in te gaan op de bedrijfsprocessen binnen zijn ministerie.
Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering
Bij de uitwerking van de voorstellen in de nota vbtb is naar voren gekomen dat het introduceren van de mededeling een ondersteuning kan zijn van (het toewerken naar) een verdere verbetering van de bedrijfsvoering van de overheid. Dit komt voort uit het feit dat de voorgestelde verantwoording over de bedrijfsvoering gestructureerde aandacht voor de sturing en beheersing van de bedrijfsprocessen van ministeries vergt. Mede op basis van praktijkervaringen is bezien of en zo ja, op welke wijze rijksbrede normstelling moet worden ontwikkeld om de systematische sturing en beheersing van bedrijfsprocessen te stimuleren. In februari 2001 is in dat kader gestart met vijf pilots op verschillende ministeries (de pilots bedrijfsvoeringsplan van v&w en vws, de pilot bedrijfsvoeringsmonitor van Financiën, de pilot mededeling over de bedrijfsvoering van Defensie en de pilot personeel van OCenW). De pilots zijn in september 2001 afgerond en hebben waardevolle inzichten opgeleverd ten aanzien van de systematische sturing en beheersing van bedrijfsprocessen.
Een en ander heeft geleid tot de formulering van een aantal gezamenlijke uitgangspunten die zijn opgenomen in dit referentiekader. Het biedt een aantal rijksbrede normen waarmee ministeries op een gestructureerde wijze tot een mededeling over de bedrijfsvoering kunnen komen. Daarbij vormt een systematische risicoanalyse het uitgangspunt.
Het referentiekader beschrijft de gewenste eindsituatie. Het eindperspectief moet gerealiseerd worden over het begrotingsjaar 2004. Dit betreft het jaarverslag dat in mei 2005 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Het tempo waarin en de wijze waarop naar de gewenste eindsituatie wordt toe gegroeid kan per ministerie verschillen. Dit wordt gemotiveerd met het feit dat de uitgangspositie van de ministeries sterk verschillend is en de prioriteitenstelling in het migratiepad als gevolg van cultuur en structuurverschillen tussen de ministeries ook anders zal zijn. In de bedrijfsvoeringsparagraaf van de ontwerpbegroting 2003 zullen de ministeries hun groeitraject expliciteren.
De structuur van het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering
De kern van het referentiekader wordt gevormd door de bepalingen. Deze zijn zo concreet mogelijk geformuleerd en worden in de toelichting waar mogelijk verduidelijkt met behulp van voorbeelden. Dit om interpretatieverschillen te vermijden.
Het referentiekader is als volgt opgebouwd. Paragraaf 1 bevat de bepalingen omtrent de reikwijdte en status van het referentiekader. In paragraaf 2 zijn de definitiebepalingen van de begrippen zoals die in dit referentiekader worden gehanteerd, opgenomen. De paragrafen 3 en 4 bevatten de bepalingen die zich richten op de voorbereiding en het volgen van de uitvoering van de primaire en ondersteunende processen, samen ook wel de bedrijfsprocessen genoemd. In paragraaf 5 wordt vervolgens nader ingegaan op de verantwoording over de uitvoering van de bedrijfsprocessen c.q. de verantwoording over de bedrijfsvoering. Paragraaf 6 bevat de bepalingen over de onderzoeken van de bedrijfsvoering. Paragraaf 7 tenslotte gaat in op het toezicht en controle op de bedrijfsvoering op het niveau van het Rijk.
1 Reikwijdte en status van het referentiekader
Relevante bepalingen in de CW 2001
Artikel 21
1 Onze Ministers zijn verantwoordelijk voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van hun ministerie.
2 Tot de bedrijfsvoering worden in ieder geval gerekend het financieel beheer, het materieelbeheer alsmede de administraties die ten behoeve
van dat beheer worden bijgehouden.
3 Onze Ministers zijn tevens verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de bedrijfsvoering.
4 Onze Ministers stellen de Algemene Rekenkamer tijdig op de hoogte van de onderzoeken, bedoeld in het derde lid, die zij doen instellen en
van de resultaten daarvan.
Artikel 38
1 Onze Minister van Financiën kan nadere regels stellen met betrekking tot:
b de taken en bevoegdheden die behoren bij de verantwoordelijkheden, bedoeld in de artikelen 20 en 21.
Artikel 40
1 Onze Minister van Financiën is belast met het toezicht op de uitvoering van de begrotingen.
2 Dit toezicht omvat mede de toetsing aan de aspecten, bedoeld in artikel 12, tweede lid.
Artikel 41
1 Onze Minister van Financiën bepaalt welke gegevens hem ten behoeve van het toezicht, bedoeld in artikel 40, worden verstrekt.
Artikel 42
1 Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het toezicht op de inrichting van de administraties, bedoeld in artikel 21, tweede
lid, en voor het toezicht op de wijze waarop deze worden bijgehouden.
2 Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het toezicht op de inrichting van de controle die plaatsvindt in het kader van de
uitvoering van de begrotingen.
Artikel 43
1 Onze Ministers verstrekken de inlichtingen die Onze Minister van Financiën voor het uitoefenen van het toezicht, bedoeld in de artikelen
40 en 42, nodig heeft.
2 Onze Ministers verlenen Onze Minister van Financiën te allen tijde toegang tot danwel inzage in alle goederen, administraties, documenten
en andere informatiedragers.
3 Onze Minister van Financiën wijst de ambtenaren aan die namens hem zijn belast met de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in dit
artikel.
Artikel 56
1 Een departementaal jaarverslag bevat in de toelichting bij de verantwoordingsstaat informatie over de bedrijfsvoering in het verslagjaar
van het betrokken ministerie.
Bepaling 1.1
Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering, hierna te noemen referentiekader, geeft een nadere invulling van artikel 21 van de
Comptabiliteitswet 2001 inzake de verantwoordelijkheid van een minister voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en het periodiek
onderzoeken van de bedrijfsvoering.
In artikel 21 van de CW 2001 komt de ministeriële verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid en het onderzoek van de bedrijfsvoering tot
uitdrukking. Op grond van artikel 38, tweede lid, heeft de minister van Financiën de mogelijkheid om in dit kader nadere regels te stellen.
Daarnaast zijn nog andere artikelen in de CW 2001 relevant, zoals de artikelen inzake de verantwoording van het Rijk en de artikelen inzake
de controle van het Rijk. In voorkomende gevallen wordt hiervan melding gemaakt.
Bepaling 1.2
De ministeriële verantwoordelijkheid is bepalend voor de reikwijdte van dit referentiekader. De reikwijdte omvat daarmee het ministerie, de
baten-lastendiensten alsmede de tot de ministeriële verantwoordelijkheid behorende aansturing van overige zelfstandige organisaties.
Centraal in artikel 21 van de CW 2001 staat de ministeriële verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en het
periodiek onderzoeken van de bedrijfsvoering. Deze ministeriële verantwoordelijkheid is bepalend voor de reikwijdte van de mededeling over de
bedrijfsvoering en derhalve ook voor dit referentiekader. Bij bedrijfsvoering gaat het om de sturing en beheersing van alle bedrijfsprocessen
die bijdragen aan de realisatie van beleidsdoelstellingen die vallen onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit omvat derhalve de
sturing en beheersing van de bedrijfsprocessen van zelfstandige organisaties waarbij sprake is van ministeriële verantwoordelijkheid. Hierbij
is wel sprake van een verschil tussen baten-lastendiensten (ook wel agentschappen genoemd), adviescolleges, Rechtspersonen met een Wettelijke
Taak (rwt's) en Zelfstandige Bestuursorganen (zbo's)1. Baten-lastendiensten maken integraal onderdeel uit van een ministerie en de minister
is daarmee volledig verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering van baten-lastendiensten. Adviescolleges, rwt's en zbo's staan echter verder op
afstand van een ministerie.
De ministeriële verantwoordelijkheid voor een adviescollege/rwt/zbo is afhankelijk van de wijze waarop de delegatie van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden tussen minister en adviescollege/rwt/zbo wettelijk is geregeld. De mededeling gaat niet over de interne bedrijfsvoering
van adviescolleges, rwt's en zbo's2.
1 Er is sprake van overlap tussen de genoemde begrippen. Zo kunnen adviescolleges rwt's en/of zbo's zijn en is er een grote groep
zelfstandige organisaties die zowel zbo als rwt zijn. Er zijn echter ook zelfstandige organisaties die uitsluitend adviesorgaan, uitsluitend
zbo of uitsluitend rwt zijn. Vandaar dat de drie categorieën hier afzonderlijk genoemd worden.
2 Tenzij de minister daarvoor verantwoordelijk is gesteld.
Voorbeeld
De ministeriële verantwoordelijkheid van Verkeer en Waterstaat voor de Dienst Wegverkeer (rdw) is beperkt tot de in de instellingswet rdw
genoemde aangelegenheden. Dit betreft onder meer de verantwoordelijkheid voor het tariefbeleid en de verantwoordelijkheid voor het
functioneren van de rdw in algemene zin.
De aansturing van V&W wat betreft het tariefbeleid richt zich met name op de kostendekkendheid van de tarieven, kruissubsidiëring, de omvang
van de reserves en voorzieningen, de tariefstructuur, de tariefhoogte en de wettelijke basis voor de tarieven. De aansturing van v&w wat
betreft het functioneren van de rdw in algemene zin richt zich met name op de taakuitvoering van de rdw (met name die taken waarbij sprake is
van specifieke risico's op het gebied van veiligheid, privacy, betrouwbaarheid en rechtszekerheid), de kwaliteit van de dienstverlening en de
nevenactiviteiten.
Bepaling 1.3
De bepalingen in dit referentiekader inzake de voorbereiding van, het volgen van respectievelijk de verantwoording over de uitvoering van de
bedrijfsprocessen moeten worden ingebed in de reguliere planning- en controlcyclus van een ministerie.
Sturing en beheersing van de bedrijfsprocessen is uiteraard op zich niets nieuws. Alle ministeries hanteren reeds verschillende instrumenten van sturing en beheersing. Eén van deze instrumenten is de planning- en controlcyclus. De planning- en controlcyclus is een instrument waarmee de communicatie over de doelstellingen, activiteiten en middelen gestructureerd wordt. Daarbij zijn op hoofdlijnen drie belangrijke processen te onderscheiden: plannen, budgetteren en rapporteren. De planning- en controlcyclus is in feite te vergelijken met een kapstok: diverse instrumenten van sturing en beheersing vormen er een samenhangend geheel. In lijn met de onderscheiden processen kan gedacht worden aan een jaarplan, een begroting en een jaarverslag. De ministeries zijn, met inachtneming van wet- en regelgeving inzake de begrotingscyclus, vrij in het vormgeven van hun planning- en controlcyclus opdat deze aansluit op het door het ministerie gewenste besturingsmodel. De invulling ervan kan dus van ministerie tot ministerie verschillen.
Deze bepaling heeft tot doel aan te geven dat de sturings- en beheersingsinstrumenten die in dit referentiekader worden voorgeschreven een plaats krijgen in de reguliere planning- en controlcyclus van het ministerie. Op deze wijze wordt gestructureerde aandacht van het management voor de opzet en werking van de instrumenten verkregen.
Voorbeeld
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft 7 stappen geformuleerd om te komen tot de mededeling over de bedrijfsvoering over het jaar t.
Deze stappen zijn opgenomen in de planning & controlcyclus.
1 (februari t-1) Opstellen van een bedrijfsvoeringsplan per dg
2 (maart t-1) Vaststellen van één v&w breed bedrijfsvoeringsplan
3 (september t-1) Hoofdlijnen van het bedrijfsvoeringsplan als onderdeel van begroting naar Tweede Kamer3
4 (mei en september t) Monitoring van het bedrijfsvoeringsplan tijdens de uitvoering
5 (januari t+1) Opstellen bedrijfsvoeringsverslag per dg
6 (februari t+1) Opstellen bedrijfsvoeringsverslag en mededeling v&w
7 (mei t+1) Mededeling bij de bedrijfsvoering als onderdeel van jaarverslag naar Tweede Kamer
3 De bedrijfsvoeringsparagraaf in de departementale begroting is facultatief. In deze paragraaf kan melding gemaakt worden van
specifieke bedrijfsvoeringsthema's, zoals bijvoorbeeld voorgenomen reorganisaties of verzelfstandigingsoperaties.
Bepaling 1.4
Per 1 januari 2006 zal het referentiekader de status krijgen van ministeriële regeling. Voorafgaand aan deze formalisering vindt een
evaluatie plaats. Deze evaluatie zal medio 2005 worden uitgevoerd.
Hoewel de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen geen onbekende thema's zijn, is het systematisch benaderen ervan wel nieuw. Door het referentiekader pas per 1 januari 2006 de status van ministeriële regeling te geven wordt ruimte ingebouwd om ervaring op te doen en de kwaliteit van de rijksbrede normstelling verder te verbeteren. Voorafgaand aan de formalisering van het referentiekader tot ministeriële regeling wordt interdepartementaal een evaluatie uitgevoerd. Deze evaluatie wordt gecoördineerd door het ministerie van Financiën.
Het referentiekader beschrijft de gewenste eindsituatie. Het eindperspectief moet gerealiseerd worden over het begrotingsjaar 2004. Dit betreft het jaarverslag dat in mei 2005 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Het tempo waarin en de wijze waarop naar de gewenste eindsituatie wordt toe gegroeid, kan per ministerie verschillen. Dit wordt gemotiveerd met het feit dat de uitgangspositie van de ministeries sterk verschillend is en de prioriteitenstelling in het migratiepad als gevolg van cultuur- en structuurverschillen tussen de ministeries ook anders zal zijn. In de bedrijfsvoeringsparagraaf van de ontwerpbegroting 2003 zullen de ministeries hun groeitraject expliciteren.
Een en ander laat onverlet dat er een gezamenlijk uitgangspunt is geformuleerd waar de ministeries over het begrotingsjaar 2002 minimaal aan
moeten voldoen. De minimumeisen sluiten aan bij de formulering van de CW 2001. Dat wil zeggen dat de mededeling over de bedrijfsvoering over
2002 in elk geval betrekking zal moeten hebben op het financieel en materieel beheer en de daarvoor bijgehouden administraties.
Voorbeeld
Bij het ministerie van Defensie worden op dit moment onder leiding van het directoraat-generaal Economie en Financiën de kwaliteitseisen
geformuleerd voor de verschillende aspecten van bedrijfsvoering en vastgelegd in zogenaamde baselines4. Dit vergt een grote inspanning van de
gehele Defensie-organisatie. Bij de implementatie van de baselines is dan ook een groeipad voorzien.
Voor het opstellen van de voorbeeldmededeling in de verantwoording 2001 wordt gebruik gemaakt van baselines voor een beperkt aantal aspecten van de bedrijfsvoering (financieel beheer, materieel beheer, personeelbeheer, informatiebeveiliging en milieu). Het gebruik van de baselines beperkt zich bij de verantwoording 2001
tot het kerndepartement.
De beschikbare baselines worden in 2002 geëvalueerd en verder verbeterd. Daarnaast worden, indien wenselijk, gedurende 2002 baselines
ontwikkeld voor de overige te onderkennen elementen van bedrijfsvoering (zoals sturing en beheersing en primaire processen). Voor de
mededeling over de bedrijfsvoering 2002 wordt gebruik gemaakt van de dan beschikbare baselines waarbij tegelijkertijd het gebruik van de
baselines wordt uitgebreid tot de zelfstandige organisatiedelen. In 2003 vindt wederom een evaluatie en een verdere verbetering van de
beschikbare baselines plaats.
Het streven bij Defensie is om uiteindelijk bij de totstandkoming van de mededeling over de bedrijfsvoering 2004 te kunnen beschikken over
een volledige en uitgekristalliseerde set van baselines waarin de specifieke kwaliteitseisen die bij Defensie aan de bedrijfsvoering worden
gesteld, zijn vastgelegd.
4 Het gaat hierbij om departementspecifieke baselines. Voorzover reeds sprake is van rijksbrede normstelling maakt deze hier onderdeel
vanuit.
2 Definities
Bepaling 2.1
1 Onder bedrijfsvoering wordt verstaan de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te
kunnen realiseren. Het betreft sturing en beheersing van zowel de primaire processen als van de processen die hiervoor faciliterend zijn.
2 Onder sturing wordt verstaan het proces waarbij richting wordt gegeven aan een organisatie om de beleidsdoelstellingen te kunnen
realiseren.
3 Onder beheersing wordt verstaan het proces waarbij een stelsel van maatregelen en procedures wordt ingevoerd en gehandhaafd om vast te
stellen of de uitvoering in overeenstemming is en blijft met de gemaakte plannen en om zonodig maatregelen voor de bijsturing te treffen om
de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren.
In de CW 2001 is geen definitie van van het begrip 'bedrijfsvoering' opgenomen. Wel wordt bepaald dat tot bedrijfsvoering in ieder geval worden gerekend het financieel beheer, het materieelbeheer alsmede de administraties die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden. In de memorie van toelichting van de CW 2001 is een bredere omschrijving van het begrip 'bedrijfsvoering' opgenomen.
De in dit refentiekader opgenomen definitie sluit hierop aan. Deze definitie is in het vbtb-voortgangsbericht van mei 2001 voorgelegd aan de Tweede Kamer. De Tweede Kamer heeft hiermee ingestemd. Naar aanleiding van de evaluatie van dit referentiekader zal de definitie van het begrip 'bedrijfsvoering' in de CW 2001 worden aangepast.
Bedrijfsvoering wordt omschreven als de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen. Het gaat daarbij niet alleen om de sturing en beheersing
van de primaire processen (ontwikkeling, aansturing en uitvoering van beleid) maar ook om de sturing en beheersing van de processen die
hiervoor faciliterend zijn. Hierbij kan tenminste worden gedacht aan de zogenoemde piofah-functies: personeel, informatisering, organisatie,
financiën, automatisering en huisvesting. Om de onderlinge samenhang tussen beleid en bedrijfsvoering te verduidelijken is in de definitie
tot uitdrukking gebracht dat de bedrijfsvoering erop gericht is om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Wellicht ten overvloede zij
opgemerkt dat de bedrijfsvoering, hoe hoog de kwaliteit ervan ook mag zijn, nooit zekerheid geeft over het realiseren van de
beleidsdoelstellingen. De bedrijfsvoering zegt immers niets over de inhoud van het beleid maar zegt iets over de wijze van totstandkoming en
uitvoering ervan.
In de definitie van het begrip 'bedrijfsvoering' zijn nog twee elementen opgenomen die een nadere verduidelijking behoeven: sturing en
beheersing. Bij sturing gaat het om gestructureerd richting geven ofwel het maken van keuzes aan de hand van een (gewenst) beeld van de
(toekomstige) werkelijkheid en het vertalen van de keuzes in plannen, acties, activiteiten en handelingen. Bij beheersing gaat het erom om de
organisatie 'op koers te houden'. Dat wil zeggen het vaststellen of de uitvoering in overeenstemming is en blijft met de gemaakte plannen en
het zonodig treffen van maatregelen voor de bijsturing. Met andere woorden je vingers erachter krijgen en houden5. Sturing en beheersing
liggen dus in elkaars verlengde.
5 J.Broen e.a., Controlling: besturing en beheersing, 1995.
Bepaling 2.2
Onder verantwoording over de bedrijfsvoering wordt verstaan het verstrekken van informatie over de mate waarin aan de vooraf gestelde eisen
met betrekking tot de bedrijfsvoering is voldaan.
Het afleggen van verantwoording (en het houden van toezicht) is onlosmakelijk verbonden aan sturing en beheersing. Bij het afleggen van verantwoording gaat het om het verstrekken van informatie over de opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden die inzicht geeft in de mate waarin aan de vooraf gestelde eisen is voldaan (zie bepaling 3.3). Daaraan is ook de decharge gekoppeld.
Zoals gezegd is verantwoording onlosmakelijk verbonden met sturing en beheersing. Om een organisatie bij te kunnen sturen om bij veranderde omstandigheden toch de beleidsdoelstellingen te kunnen halen, is informatie over de mate waarin aan de vooraf gestelde eisen is voldaan essentieel. Waar sturing en beheersing plaatsvindt op meerdere niveau's binnen en in relatie tot de organisatie geldt dat ook voor verantwoording. Grosso modo kan het onderscheid gemaakt worden tussen intern (binnen het ministerie) en extern (in de relatie tussen ministerie en Staten-Generaal). De bepalingen in dit referentiekader richten zich primair op verantwoording in de relatie tussen ministerie en de Staten-Generaal. Aangezien de externe verantwoording in het verlengde moet liggen van de interne verantwoording hebben de bepalingen in dit referentiekader vanzelfsprekend ook consequenties voor de interne verantwoording.
In het departementaal jaarverslag wordt met de vragen 'Hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen
en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?' verantwoording afgelegd over de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Het object
van dit referentiekader is beperkter. Zoals al eerder is aangegeven is sprake van een nadrukkelijke koppeling tussen bedrijfsvoering en de
(realisatie van de) beleidsdoelstellingen. Gelet op het belang van de kwaliteit van de bedrijfsvoering wordt in het departementaal
jaarverslag afzonderlijk verantwoording afgelegd over de uitvoering van de bedrijfsprocessen. Dit houdt in dat informatie wordt verstrekt
over de mate waarin aan de vooraf gestelde eisen met betrekking tot de bedrijfsvoering is voldaan. Deze externe verantwoording is object van
dit referentiekader.
Bepaling 2.3
Onder risicoanalyse wordt verstaan een instrument om systematisch inzicht te verkrijgen in de factoren die de realisatie van de
beleidsdoelstellingen in de weg kunnen staan.
Een belangrijke systeemnorm is het uitvoeren van een risicoanalyse. Het geeft systematisch inzicht in de factoren die de realisatie van de beleidsdoelstellingen in de weg kunnen staan en vormt de basis voor de systematische afweging inzake de sturing en beheersing ervan.
Het is zaak de bedrijfsvoering zodanig in te richten dat deze zoveel mogelijk bijdraagt aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Vanuit die optiek is het van belang dat in eerste aanleg de risico's zo volledig mogelijk in kaart moeten worden gebracht. Voor een deel zullen deze risico's via het beleid zelf ondervangen moeten worden. In aanvulling daarop zal een deel van de risico's beheerst kunnen worden via de bedrijfsvoering. Dit laatste is onderwerp van dit referentiekader.
3 Voorbereiding van de uitvoering van de bedrijfsprocessen
Bepaling 3.1
1 Binnen een ministerie is een (meerjaren)visie op sturing, beheersing, verantwoording en toezicht geformuleerd. Deze visie geeft inzicht in
de instrumenten van sturing en beheersing die ingezet kunnen worden om de beleidsdoelstellingen te realiseren.
2 In het jaarplan wordt inzicht gegeven in de instrumenten van sturing en beheersing van bedrijfsprocessen die in het desbetreffende jaar
worden ingezet om de beleidsdoelstellingen te realiseren.
Om een systematische sturing en beheersing van bedrijfsprocessen te stimuleren wordt bepaald dat binnen een ministerie een (meerjaren)visie op sturing, beheersing, verantwoording en toezicht geformuleerd is. Hierin wordt in feite het bedrijfsvoeringsbeleid van een ministerie uiteengezet. Het geeft inzicht in de instrumenten die een manager kan inzetten ter realisering van zijn beleidsdoelstellingen. Het is van belang om periodiek na te denken over de toekomstige bedrijfsvoering van de organisatie als geheel en zonodig de (meerjaren)visie te actualiseren. De bedrijfsvoering heeft immers geen statisch karakter. Beleidsdoelstellingen, bedrijfsprocessen, risico-inschattingen, effectiviteit en kosten van de inzet van sturings- en beheersingsinstrumenten kunnen in de loop der tijd wijzigen. Deze veranderingen moeten een doorvertaling krijgen naar de in te zetten instrumenten van sturing en beheersing. Er worden in dit referentiekader geen vormvoorschriften gegeven voor de (meerjaren)visie. Ministeries kunnen ervoor kiezen om de (meerjaren)visie op te nemen in een afzonderlijk document maar kunnen deze ook opnemen in een jaarplan of een vergelijkbaar document.
Uitgaande van de (meerjaren)visie wordt in een jaarplan of een vergelijkbaar document inzicht gegeven in de instrumenten van sturing en
beheersing die gedurende het desbetreffende jaar worden ingezet om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Jaarplannen worden veelal per
organisatie-onderdeel opgesteld. Aangezien bedrijfsprocessen vaak de grenzen van organisatie-onderdelen overschrijden is het van belang om de
keuze van en het geven van inhoud aan de in te zetten instrumenten van sturing en beheersing in de verschillende jaarplannen onderling af te
stemmen.
Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat deze bepaling in het referentiekader er niet op gericht is om een ministeriebreed
bedrijfsvoeringsplan te introduceren. Het gaat erom dat in het bestaande jaarplan c.q. jaarplannen of in vergelijkbare documenten inzicht
wordt gegeven in de in te zetten instrumenten van sturing en beheersing. Eenvoudigheidshalve wordt in dit referentiekader gesproken van 'het
jaarplan'.
Voorbeeld
De pilot van het ministerie van Verkeer en Waterstaat was gericht op het ontwikkelen van een bedrijfsvoeringsplan. Het resultaat is een
Bedrijfsvoeringsrichtlijn waarvan het de bedoeling is dat deze jaarlijks wordt vastgesteld door de sg. Deze richtlijn is opgebouwd uit drie
onderdelen:
1 de visie van v&w op bedrijfsvoering;
2 de inhoudelijke en procedurele eisen die aan een bedrijfsvoeringsplan, bedrijfsvoeringsverslag en de mededeling over de bedrijfsvoering
worden gesteld;
3 het departementale bedrijfsvoeringsbeleid waarbij meer in detail de instrumenten en processen van de integrale manager worden beschreven
die hij kan inzetten voor sturing, beheersing, toezicht en verantwoording.
In het bij punt 2 genoemde bedrijfsvoeringsplan gaat het om een document waarin jaarlijks op hoofdlijnen inzicht wordt gegeven in de
voorgenomen acties c.q. inzet van beleidsinstrumenten, een overzicht van de methode van risicoanalyse, de getroffen beheersmaatregelen en de
wijze van monitoring.
Bepaling 3.2
Bij het opstellen van het jaarplan vormt een risicoanalyse het uitgangspunt.
Het is zaak de bedrijfsvoering dusdanig in te richten dat het zoveel mogelijk bijdraagt aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Om dit te bereiken is inzicht nodig in de risico's die ertoe kunnen leiden dat de beleidsdoelstellingen niet gehaald worden. De voorbereidingsfase begint dan ook bij het uitvoeren van een jaarlijkse risicoanalyse. Op basis daarvan dient een systematische afweging plaats te vinden of en zo ja, op welke wijze, deze risico's kunnen worden weggenomen of verkleind door het nemen van sturings- en beheersingsmaatregelen. De uitkomsten ervan fungeren als uitgangspunt voor het op te stellen jaarplan.
Er worden geen voorschriften gegeven over de wijze waarop de risicoanalyse en de vertaling naar het jaarplan moet plaatsvinden, departementen zijn wat dit betreft te weinig uniform. In het algemeen kunnen zes stappen onderscheiden worden:
1 Identificatie van de beleidsdoelstellingen en van de producten/diensten als afgeleide daarvan
Om te kunnen bepalen welke factoren de realisatie van de beleidsdoelstellingen in de weg staan is het noodzakelijk om zicht te hebben op de
beleidsdoelstellingen en de daarvan afgeleide producten/diensten.
2 Identificatie van de bedrijfsprocessen die nodig zijn om tot de producten/diensten te komen
Om tot bepaalde producten/diensten te komen is een aantal bedrijfsprocessen nodig. Deze bedrijfsprocessen vormen de aangrijpingspunten voor
sturing en beheersing.
3 Bepalen van de risico's
Een risico kan gedefinieerd worden als een onzekere gebeurtenis die negatieve effecten (schade) kan hebben op de realisatie van de
beleidsdoelstellingen c.q. de totstandkoming van de producten/diensten van een organisatie. Het is van belang dat de risico's in eerste
aanleg zo volledig mogelijk in kaart moeten worden gebracht. Voor een deel zullen deze risico's via het beleid zelf ondervangen moeten
worden. In aanvulling daarop zal een deel van de risico's beheerst kunnen worden via de bedrijfsvoering. Dit laatste is onderwerp van dit
referentiekader.
Er zijn verschillende soorten risico's. In dit kader is van belang dat risico's grosso modo te verdelen zijn in twee categorieën. Risico's
binnen de bedrijfsvoering zijn risico's die inherent zijn aan de normale bedrijfsvoering en die door de keuze van en het geven van inhoud aan
bepaalde sturings- en beheersingsmaatregelen direct te beïnvloeden zijn. Voorbeelden van dergelijke risico's zijn personele of
exploitatierisico's. Risico's buiten de bedrijfsvoering zijn risico's die voortkomen door gebeurtenissen buiten de normale bedrijfsvoering,
zoals maatschappelijke en politieke risico's. Dergelijke risico's zijn aanzienlijk moeilijker te beïnvloeden door de inzet van sturings- en
beheersingsinstrumenten.
Voorbeeld
Natuurrampen zijn voorbeelden van risico's die ertoe kunnen leiden dat de beleidsdoelstellingen niet gerealiseerd worden maar die niet zijn
weg te nemen door de inzet van sturings- en beheersingsinstrumenten. Wel kan de bedrijfsvoering dusdanig ingericht worden dat de informatie
over de veranderende omstandigheden in een zo vroeg mogelijk stadium beschikbaar komt en dat zo snel mogelijk gereageerd wordt. Andere
voorbeelden van mogelijke instrumenten die afhankelijk van de uitkomsten van de risicoanalyse ingezet kunnen worden, zijn het opstellen en
onderhouden van draaiboeken en het houden van oefeningen.
Er zijn nog veel meer voorbeelden te noemen. Te denken valt aan de acceptatiegraad van beleidsinstrumenten in de maatschappij en gevolgen van
algemene economische ontwikkelingen.
Naast een risico-inschatting op het niveau van producten/diensten is het ook van belang rekening te houden met risico's binnen het
besturingsmodel dat in de organisatie wordt toegepast. Elk besturingsmodel bevat inherente risico's doordat daarin keuzes zijn gemaakt over
onder meer de inrichting van de organisatie, de taakverdeling, de delegatie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden en de betrokkenheid van
centraal versus decentraal. Bij de keuze van en geven van inhoud aan de in te zetten instrumenten van sturing en beheersing is het van belang
hiermee rekening te houden.
Voorbeeld
In een besturingsmodel zijn ten aanzien van de verhouding tussen centraal en decentraal twee uitersten te onderkennen: strakke en losse
delegatie. De keuzes hierin hebben consequenties voor de in te zetten instrumenten van sturing en beheersing.
Strakke delegatie
* Centraal mits: overdracht verantwoordelijkheden beperkt tot minimum
* Richting geven ('Top down' planning)
* Centrale leiding meer intern op de bedrijfsvoering georiënteerd
* Gedetailleerde informatie-uitwisseling
* Nadruk op 'early warning'
Losse delegatie
* Decentraal tenzij: verantwoordelijkheden zoveel mogelijk gedelegeerd
* Voorwaarden scheppen ('Top down' kaders en 'bottom up' planning)
* Centrale leiding meer extern en strategisch georiënteerd
* Informatie-uitwisseling op hoofdlijnen
* Nadruk op verantwoording achteraf
4 Prioriteren van de risico's
De keuze aan welke risico's iets wordt gedaan en aan welke niet is de verantwoordelijkheid van het management. Het management maakt hierin de
relevante afwegingen. Hierbij kunnen meerdere factoren een rol spelen. Zo is het zeker van belang dat het management een kosten-batenafweging
maakt ten aanzien van de mogelijk in te zetten sturings- en beheersingsmaatregelen. Sommige risico's zijn alleen te verminderen of weg te
nemen met behulp van zeer kostbare maatregelen. Verder kan een manager bepaalde risico's, haar kans en frequentie van optreden en de
mogelijke consequenties daarvan als acceptabel inschatten, zodat de inzet van sturings- en beheersingsmaatregelen achterwege wordt gelaten.
Het meest van belang is dat de risico's inzichtelijk worden gemaakt en dat een systematische afweging wordt gemaakt om wel of geen
maatregelen te treffen.
5 Bepalen van de risico-eigenaar
Wanneer inzichtelijk is welke risico's er zijn en aan welke risico's iets gedaan moet worden is de volgende stap om te bepalen of het
management invloed kan uitoefenen op het risico en vast te stellen wie de risico-eigenaar is. Op deze wijze wordt het mogelijk om de juiste
maatregelen te nemen. Overigens zal het vaker voorkomen dat er geen 1 op 1 relatie is tussen een risico en een sturings- en
beheersingsmaatregel. Een sturings- en beheersingsmaatregel kan invloed hebben op meerdere risico's en derhalve ook op risico's van andere
risico-eigenaren. Dit onderstreept het belang van het afstemmen van de keuze van en het geven van inhoud aan de in te zetten instrumenten van
sturing en beheersing in de verschillende jaarplannen.
6 Vaststellen van de sturings- en beheersingsmaatregelen
Sturings- en beheersingsmaatregelen zijn maatregelen die er op zijn gericht om de risico's binnen de bedrijfsprocessen op een aanvaardbaar
niveau te brengen. Daarbij kan gedacht worden aan een breed palet van instrumenten zoals bijvoorbeeld inrichting van de organisatie,
opstellen en (toezien op) naleving van procedures, planning- en controlcyclus, invoering van een kwaliteitssysteem, gebruik van belonings- en
beoordelingssystemen, uitvoeren van evaluaties, audits en benchmarking, wervingsbeleid en opleidingen. Ook het formuleren van normen en
prestatie-indicatoren maakt onderdeel uit van de sturings- en beheersingsmaatregelen.
Voorbeeld
De pilot van het ministerie van vws was evenals die van v&w gericht op het ontwikkelen van een bedrijfsvoeringsplan. vws beschouwt het
bedrijfsvoeringsplan als een jaarlijkse vertaling van de uitgangspunten van het bedrijfsvoeringsbeleid naar concrete activiteiten en creëert
daarmee meteen een aangrijpingspunt voor de uitvoering en monitoring van dergelijke activiteiten en de verantwoording daarover.
Voor het opstellen van het bedrijfsvoeringsplan wordt uitgegaan van een 9-stappen-benadering. Hierin komen de hierboven genoemde stappen van risicoanalyse en de vertaling ervan naar het jaarplan impliciet terug:
1 benoemen van onderwerpen per cluster van bedrijfsvoeringsonderwerpen;
2 benoemen van kritische succesfactoren per onderwerp;
3 identificeren van prestatie-indicatoren per kritische succesfactor;
4 beoordelen van de kwaliteit van de prestatie-indicatoren;
5 identificeren van mogelijkheden voor verbetering van de prestatie-indicatoren;
6 koppelen van normen aan prestatie-indicatoren;
7 vergelijking van prestatie-indicatoren en normen;
8 per cluster van bedrijfsvoeringsonderwerpen aangeven welk verbeterpunt komend jaar speerpunt wordt en daarmee onderdeel van het
bedrijfsvoeringsplan;
9 per speerpunt aangeven welke beheersingsmaatregelen worden getroffen om het gestelde doel te bereiken.
Bepaling 3.3
In het jaarplan worden daar waar nodig normen geformuleerd voor de verschillende bedrijfsprocessen. Het van toepassing zijnde normenkader
bestaat tenminste uit de departementspecifieke en rijksbrede normen zoals vastgelegd in ter zake geldende wet- en regelgeving en rijksbreed
vastgestelde bedrijfsvoeringskaders. Daarnaast kunnen op basis van de risico-analyse en de systematische afweging inzake sturing en
beheersing andere departementspecifieke normen geformuleerd worden. In aanvulling daarop wordt in het jaarplan inzicht gegeven in de
uitgangspunten voor het opnemen van aandachtspunten in de mededeling over de bedrijfsvoering.
Voor de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen, om verantwoording daarover af te leggen en toezicht daarop te kunnen houden is het noodzakelijk om vooraf eisen c.q. normen vast te stellen. In het jaarplan worden op basis van de risicoanalyse en de systematische afweging inzake sturing en beheersing daar waar nodig normen geformuleerd (dan wel een verwijzing opgenomen naar elders vastgelegde normen) voor de verschillende bedrijfsprocessen. Deze normen kunnen betrekking hebben op het systeem (c.q. de sturing en beheersing van alle bedrijfsprocessen), een specifiek bedrijfsproces of een specifiek product.
Voorbeeld
Systeemnormen zijn normen die worden gesteld aan het interne sturings- en beheersingssysteem van een ministerie. Ze zijn gericht op de
systematische sturing en beheersing van alle bedrijfsprocessen en niet specifiek verbonden aan één bedrijfsproces. De systeemnormen zijn
opgenomen in dit referentiekader en zorgen in essentie voor een intern sturings- en beheersingssysteem waarmee wordt gewaarborgd dat de
risico's binnen de bedrijfsvoering inzichtelijk worden gemaakt en bewuste keuzes worden gemaakt ten aanzien van de in te zetten maatregelen.
Belangrijk voorbeeld van een systeemnorm is het systematisch uitvoeren van risicoanalyses.
Procesnormen zijn eisen die gesteld worden aan de sturing en beheersing van een specifiek bedrijfsproces. Een procesnorm is een norm die geldt voor het proces van de totstandkoming van het product. Zo wordt in de Comptabiliteitswet onder meer bepaald dat verplichtingen, uitgaven en ontvangsten op een ordelijke en controleerbare wijze tot stand komen.
Productnormen zijn eisen die gesteld worden een een specifiek product, in casu de uitkomst van een specifiek bedrijfsproces. Een bekende
productnorm bij het financieel beheer is de eis van rechtmatigheid die aan een verplichting, uitgave of ontvangst in de Comptabiliteitswet
wordt gesteld.
Het van toepassing zijnde normenkader bestaat tenminste uit:
* De verwijzing naar de normen zoals vastgelegd in wet- en regelgeving. Hierbij kan het gaan om proces- en productnormen die samenhangen
met de primaire bedrijfsprocessen. Gelet op de verscheidenheid in de primaire processen zijn deze normen veelal departementspecifiek
vastgesteld. Het kan hierbij ook gaan om proces- en productnormen die samenhangen met de ondersteunende bedrijfsprocessen. Deze normen zijn
veelal rijksbreed van toepassing. Te denken valt bijvoorbeeld aan de Comptabiliteitswet, het voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst en
de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid.
* De verwijzing naar rijksbreed vastgestelde bedrijfsvoeringskaders. Op dit moment gaat het om de systeemnormen in dit referentiekader en
de proces- en productnormen in de baseline financieel en materieelbeheer. Deze rijksbrede normen zijn (nog) niet neergelegd in wet- en
regelgeving maar zijn wel van toepassing. Het is overigens denkbaar dat ook voor andere ondersteunende bedrijfsprocessen de bestaande proces-
en productnormen worden vastgelegd in een baseline. Initiatief daarvoor zal liggen bij die ministeries die voor de desbetreffende
bedrijfsprocessen een coördinerende verantwoordelijkheid dragen.
In aanvulling op (en met inachtneming van) bovenstaand normenkader kan een ministerie er op basis van de risicoanalyse en de systematische
afweging inzake sturing en beheersing voor kiezen departementspecifieke proces- en productnormen te formuleren voor de primaire dan wel
ondersteunende bedrijfsprocessen.
Voorbeeld
De pilot bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft één aspect van bedrijfsvoering, de P&O-functie, onder de loep
genomen. OCenW maakt daarbij onderscheid tussen wettelijke normen en 'eigen normen'. Als voorbeelden van wettelijke normen wordt gerefereerd
aan de voorwaarden zoals gesteld in de Wet Samen en de Arbo-wetgeving. In aanvulling daarop is het de bedoeling dat de bestuursraad jaarlijks
het programma van eisen voor het directieplan en de daarin vervatte voor alle directies geldende normen opstelt. Bijvoorbeeld wat zijn de
belangrijkste onderwerpen van het ministerie op P-gebied voor het komend jaar en wat zijn targets rondom bijvoorbeeld de ontwikkeling van
medewerkers, ziekteverzuim en verloop van medewerkers.
In het licht van een doelmatige communicatie met de Staten-Generaal moet voorkomen worden dat elke (kleine) afwijking van de vastgestelde normen automatisch leidt tot opname in de mededeling. Daarnaast is het van belang om te voorkomen dat achteraf de weging wordt gemaakt wat wel of niet gemeld wordt in de mededeling. In dat kader is in deze bepaling aangegeven dat in het jaarplan inzicht gegeven moet worden in de uitgangspunten voor het opnemen van aandachtspunten in de mededeling over de bedrijfsvoering.
4 Het volgen van de uitvoering van de bedrijfsprocessen
Bepaling 4.1
In de uitvoering van de bedrijfsprocessen wordt gevolgd of de ingezette instrumenten van sturing en beheersing het gewenste effect hebben,
mede aan de hand van het in het jaarplan vastgestelde normenkader.
Gedurende de loop van het jaar is het van belang de uitvoering van de bedrijfsprocessen te volgen. Het volgen is erop gericht om informatie te verschaffen aan het management van het ministerie over het zodanig functioneren van de bedrijfsvoering dat, mede in de tijd en onder veranderende omstandigheden bezien, de beleidsdoelstellingen op een doelmatige wijze gerealiseerd kunnen worden. Bezien wordt of de in het jaarplan aangekondigde sturings- en beheersingsmaatregelen daadwerkelijk zodanig worden ingezet dat de geconstateerde risico's tot een aanvaardbaar niveau worden teruggebracht of worden weggenomen. Tevens wordt met behulp van prestatie-indicatoren over de bedrijfsprocessen gevolgd of de uitkomsten van de bedrijfsprocessen zodanig zijn dat zoveel mogelijk wordt bijgedragen aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Daartoe vindt toetsing plaats aan de hand van de in het jaarplan opgenomen normen.
Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat de bedrijfsvoering, hoe hoog de kwaliteit ervan ook mag zijn, nooit zekerheid geeft over het realiseren van de beleidsdoelstellingen. Er spelen immers ook niet-beïnvloedbare factoren een rol bij de doeltreffendheid van beleid, zoals de politieke en maatschappelijke risico's als genoemd bij bepaling 3.2.
Voorbeeld
De pilot bij het ministerie van Financiën was gericht op de 'bedrijfsvoeringsmonitor'. Als object van de bedrijfsvoeringsmonitor heeft
Financiën gekozen voor de piofah-aspecten als aangrijpingspunt omdat dit aspecten betreft waarmee de gehele organisatie te maken heeft en
waarvoor centrale beleidskaders worden geformuleerd. De organisatorische invalshoek (primaire en ondersteunende processen) wordt via de
reguliere planning & controlcyclus ingevuld. De specifieke bedrijfsvoeringsthema's worden, vanwege het bijzondere karakter en de specifieke
beheersingsproblematiek, bewust afzonderlijk zichtbaar gemaakt.
Bij het inrichten van de bedrijfsvoeringsmonitor wordt gestreefd naar een optimale mix van periodieke informatieverschaffing over de
geleverde prestaties en aanvullende informatie, die op basis van nader onderzoek (waaronder beleidsevaluaties en audits) wordt verkregen.
Uitgegaan wordt daarbij van de planning & controlcyclus. In Financiënbrede piofah-beleidskaders en de jaarplannnen van de
directoraten-generaal zal aangegeven worden wat de bedrijfsvoeringsdoelstellingen, bijbehorende operationele doelstellingen en
prestatie-indicatoren zijn. In de Financiënbrede piofah-jaarverslagen en in de jaarverslagen van de directoraten-generaal zal per
(operationele) doelstelling verantwoording afgelegd worden over de uitkomsten van de bedrijfsvoering. Gedurende het begrotingsjaar vindt met
behulp van bedrijfsvoeringsrapportages ('de bedrijfsvoeringsmonitor') voortgangsbewaking plaats op het bereiken van de geformuleerde
bedrijfsvoeringsdoelstellingen.
5 Verantwoording over de uitvoering van de bedrijfsprocessen
Bepaling 5.1
Op het niveau van het ministerie vindt de verantwoording over de uitvoering van de bedrijfsprocessen plaats door het opnemen van een
mededeling over de bedrijfsvoering in het departementale jaarverslag.
Met de mededeling over de bedrijfsvoering wordt nadrukkelijk invulling gegeven aan de verantwoordelijkheid die het management (in laatste instantie de minister, in de praktijk primair de integraal verantwoordelijke managers) heeft voor de bedrijfsvoering binnen een ministerie. Daarnaast komt het opnemen van een mededeling over de bedrijfsvoering in het departementale jaarverslag tegemoet aan behoefte van de Staten-Generaal om zicht te krijgen op de kwaliteit van de bedrijfsvoering. De Staten-Generaal willen voldoende duidelijkheid dat de bedrijfsvoering zoveel mogelijk bijdraagt aan c.q. geen belemmering vormt voor de realisatie van de beleidsdoelstellingen.
De minister is eindverantwoordelijk voor de bedrijfsvoering binnen het ministerie en zal ervoor moeten zorgdragen dat de interne sturing en beheersing van bedrijfsprocessen zodanig is ingericht dat het voorziet in een adequate borging van de kwaliteit. In het verlengde hiervan is de minister ook eindverantwoordelijk voor het afleggen van verantwoording hierover aan de Staten-Generaal. Het is dan ook de minister die in het departementaal jaarverslag de mededeling over de bedrijfsvoering afgeeft en die verantwoordelijk is voor de wijze waarop de mededeling binnen het ministerie tot stand komt en wordt onderbouwd.
Overigens ligt het zwaartepunt van de verantwoording bij het beleid. De mededeling over de bedrijfsvoering is in aanvulling daarop een mogelijkheid van de minister om in te gaan op de bedrijfsprocessen binnen zijn ministerie. Het is vergelijkbaar met de 'in control statement' die in het bedrijfsleven gebruikelijk is. In de politiek-bestuurlijke context gaat van dat begrip echter een klankkleur uit die niet bedoeld wordt. Het gaat immers slechts over de interne bedrijfsvoering en niet over de integrale doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.
Voorbeeld
Al vroeg in het begrotingsjaar komt bij het volgen van de uitvoering van de bedrijfsprocessen naar voren dat, mede als gevolg van factoren in
de bedrijfsvoering, het moeilijk wordt om beleidsdoelstelling A geheel te realiseren. Op basis van deze informatie worden verschillende
beheersingsmaatregelen getroffen die gedurende het jaar worden gevolgd en indien nodig worden bijgestuurd. Aan het einde van het jaar blijkt
dat de beleidsdoelstelling toch niet geheel is gerealiseerd. Op basis van deze gegevens kan echter toch worden gesteld dat Ministerie X op
een gestructureerde wijze aandacht heeft besteed aan bedrijfsvoering. Ondanks dat beleidsdoelstelling A niet is gehaald, heeft gedurende het
begrotingsjaar zicht bestaan op de risico's dat dit zou gebeuren en heeft waar mogelijk bijsturing plaatsgevonden met behulp van gerichte
inzet van beheersingsmaatregelen.
De wijze van totstandkoming van de mededeling wordt niet rijksbreed voorgeschreven en zal sterk afhankelijk zijn van de besturingsfilosofie
en organisatiestructuur van het ministerie. Het is denkbaar dat binnen een ministerie elke integraal verantwoordelijke manager een
deelmededeling afgeeft voor de onder hem/haar ressorterende bedrijfsprocessen. Op basis van de informatie in de deelmededelingen wordt
vervolgens een departementale mededeling opgesteld. De totstandkoming van de mededeling binnen het ministerie zal in ieder geval in de
departementale planning- en control-cyclus ingebed worden. Op deze wijze wordt op een gestructureerde wijze aandacht besteed aan de
verantwoording over de uitvoering van de bedrijfsprocessen en wordt recht gedaan aan de plaats van de verantwoording in de planning- en
controlcyclus.
Om te waarborgen dat de (deel)mededeling gebaseerd is op betrouwbare informatie is het van belang dat de (deel)mededeling op een ordelijke en
controleerbare wijze tot stand komt. Dit houdt in dat de (deel)mededeling onderbouwd moet kunnen worden. Te denken valt aan de in het kader
van de voorbereiding uitgevoerde risicoanalyse, het jaarplan, de resultaten van het tussentijds volgen van de uitvoering van de
bedrijfsprocessen en de uitgevoerde onderzoeken van de bedrijfsvoering.
Voorbeeld
De pilot bij het ministerie van Defensie stond in het teken van de mededeling over de bedrijfsvoering. Het proces van totstandkoming van de
mededeling wordt gecoördineerd door fez. Vanuit fez wordt een aanschrijving uitgevaardigd waarin is opgenomen hoe de mededeling over de
bedrijfsvoering binnen Defensie tot stand dient te komen, welke uitgangspunten erbij gelden en wat de reikwijdte ervan is. De mededeling komt
tot stand langs de lijnen van de bestaande besturingsfilosofie en rapportagestructuur binnen Defensie. De integrale managers beoordelen en
rapporteren periodiek over (de beheersing van) de bedrijfsvoering waar zij verantwoordelijk voor zijn. Deze beoordelingen maken onderdeel uit
van de bestaande 'toprapportagestructuur' (rapportages aan de minister). De Chef Defensiestaf en de dg's doen hetzelfde voor alle
defensiebrede processen (dat zijn processen die de bedrijfsvoering van de integrale managers overstijgen).
Op basis van deze beoordelingen wordt door de betreffende functionarissen in de laatste rapportage aan de minister een deelmededeling over de bedrijfsvoering aan de minister afgegeven.
Op basis van de deelmededelingen, de rapportages van de dad en de uitkomsten van defensiebrede (operational) audits wordt vervolgens door fez de mededeling opgesteld die uiteindelijk wordt vastgesteld door het Politiek Beraad.
Bepaling 5.2
In de mededeling over de bedrijfsvoering wordt, onder verwijzing naar het van toepassing zijnde normenkader, ingegaan op:
* de punten van aandacht die gedurende de uitvoering van de bedrijfsprocessen naar voren zijn gekomen alsmede de daarvoor te treffen
verbetermaatregelen;
* (indien gewenst) bijzondere risico's bij bepaalde bedrijfsprocessen en/of belangrijke kwaliteitsverbeteringen binnen de bedrijfsvoering.
De inhoud van de mededeling over de bedrijfsvoering zal per ministerie verschillend zijn. Dit heeft niet alleen te maken met het feit dat de
kwaliteit van de bedrijfsvoering kan verschillen, maar met name ook omdat het van toepassing zijnde normenkader kan verschillen. Immers,
naast rijksbrede normen kunnen ook departementspecifieke normen van toepassing zijn. Derhalve is het van belang dat in de mededeling inzicht
wordt gegeven in de reikwijdte ervan door melding te doen over het normenkader.
De mededeling over de bedrijfsvoering heeft het karakter van een uitzonderingsrapportage. In de mededeling wordt derhalve uitsluitend ingegaan op de bedrijfsprocessen waarbij niet aan de gestelde eisen is voldaan. Een en ander onder vermelding van de verbetermaatregelen. In het licht van een doelmatige communicatie met de Staten-Generaal is het van belang dat de mededeling een duidelijk signalerende werking heeft. Voorkomen moet worden dat elke (kleine) afwijking van de vastgestelde normen automatisch leidt tot opname in de mededeling. Daarbij is het wel van belang dat vooraf duidelijkheid bestaat over de uitgangspunten voor het opnemen van aandachtspunten in de mededeling over de bedrijfsvoering. In dat kader is bij bepaling 3.3. aangegeven dat in het jaarplan inzicht gegeven moet worden in deze uitgangspunten. Indien ten aanzien van bepaalde bedrijfsprocessen sprake is van bijzondere risico's kunnen deze -indien wenselijk- vermeld worden, waarbij tevens wordt aangegeven welke maatregelen worden getroffen om deze risico's te beheersen. De minister maakt hierbij de relevante afweging. Indien de minister dat wenst kan tevens melding worden gemaakt van reeds doorgevoerde kwaliteitsverbeteringen binnen de bedrijfsvoering (die veelal een jaar eerder in de mededeling en/of in de begroting zijn aangekondigd). Een en ander met behoud van het karakter van de mededeling over de bedrijfsvoering; het moet een uitzonderingsrapportage blijven.
Bepaling 5.3
Voor de mededeling over de bedrijfsvoering dient tenminste gebruik te worden gemaakt van de volgende standaardtekst:
In het begrotingsjaar 20xx is op een gestructureerde wijze aandacht besteed aan de bedrijfsvoering van het ministerie van . Op basis van een risicoanalyse is een systematische afweging gemaakt inzake de in te zetten instrumenten van sturing en beheersing. Dit omvat mede het vaststellen van het van toepassing zijnde normenkader en de uitgangspunten voor opname van aandachtspunten in deze mededeling.
Een en ander heeft in het begrotingsjaar 20xx geresulteerd in beheerste bedrijfsprocessen binnen het ministerie van . Daarbij is een aantal punten van aandacht naar voren gekomen ten aanzien waarvan de volgende verbeteracties zijn (worden) gestart:...
[Facultatief: bijzondere risico's bij bepaalde bedrijfsprocessen onder vermelding van beheersingsmaatregelen en/of belangrijke kwaliteitsverbeteringen binnen de bedrijfsvoering.]
In de bepaling is aangegeven dat voor de mededeling over de bedrijfsvoering minimaal gebruik gemaakt dient te worden van de weergegeven standaardtekst. De standaardtekst heeft betrekking op de (meest waarschijnlijke) situatie waarbij de minister aangeeft dat er sprake is geweest van beheerste bedrijfsprocessen. Afhankelijk van de feitelijke beheersing kan de formulering variëren. De tekst biedt de ruimte voor ministeries om, indien gewenst, nader in te gaan op bepaalde departementspecifieke normen waardoor de Staten-Generaal een beter inzicht krijgt in de inhoud van de mededeling over de bedrijfsvoering. Tevens geeft het de mogelijkheid om in te gaan op eventuele bijzondere risico's bij bepaalde bedrijfsprocessen en/of op belangrijke kwaliteitsverbeteringen binnen de bedrijfsvoering (die veelal een jaar eerder in de mededeling en/of in de begroting zijn aangekondigd).
6 Onderzoeken van de bedrijfsvoering
Bepaling 6.1
1 Mede op basis van de uitgevoerde risicoanalyse wordt jaarlijks een afweging gemaakt over de uit te voeren onderzoeken van de
bedrijfsvoering.
2 De afweging wordt gedocumenteerd en toegelicht in het jaarplan.
Zoals al in paragraaf 3 is aangegeven heeft de aanpak ten aanzien van de bedrijfsvoering geen statisch karakter. Niet alleen activiteiten
c.q. bedrijfsprocessen kunnen in de loop van de tijd veranderen, dit geldt ook voor risico-inschattingen, effectiviteit en kosten van de
inzet van sturings- en beheersingsinstrumenten. Deze veranderingen moeten een doorvertaling krijgen naar de in te zetten instrumenten van
sturing en beheersing. Om dit te onderstrepen is in paragraaf 3 bepaald dat binnen een ministerie een (meerjaren)visie op sturing,
beheersing, verantwoording en toezicht geformuleerd is en dat jaarlijks op basis van een uit te voeren risicoanalyse in het jaarplan de
instrumenten van sturing en beheersing worden vermeld die in het desbetreffende jaar worden ingezet om de beleidsdoelstellingen te
realiseren.
Eén van de instrumenten van sturing en beheersing is het uitvoeren van onderzoeken van de bedrijfsvoering. Hierbij kan het gaan om:
* het doorlichten van een specifiek bedrijfsproces en/of het benchmarken van een specifiek bedrijfsproces met vergelijkbare processen bij
andere organisatie-onderdelen/organisaties;
* het evalueren van het gebruik van bepaalde sturings- en beheersingsinstrumenten, zoals bijvoorbeeld de evaluatie van de inrichting van de
organisatie, de naleving van bepaalde procedures en de effectiviteit van de planning- en controlcyclus. Deze evaluatie kan zich uitstrekken
tot een onderzoek naar de doelmatigheid van de bedrijfsvoering; een onderzoek naar de kosten en kwaliteit van de inzet van deze instrumenten
in relatie tot de risico's die men daarmee wil beheersen;
* een periodieke herbezinning van de bedrijfsvoering van de organisatie als geheel.
Het doel van de onderzoeken van de bedrijfsvoering is tweeledig. Op de eerste plaats geven de uitkomsten van de onderzoeken input voor de
besluitvorming inzake de keuze van en het geven van inhoud aan de in te zetten instrumenten van sturing en beheersing. De resultaten kunnen
in het kader van het volgen van de uitvoering van de bedrijfsprocessen leiden tot een tussentijdse bijstelling of worden meegenomen bij de
voorbereiding van de uitvoering van de bedrijfsprocessen van een volgend jaar. Op deze wijze dragen de onderzoeken van de bedrijfsvoering bij
aan de kwaliteit van (de besluitvorming over) de bedrijfsvoering. Op de tweede plaats zijn de uitkomsten van de onderzoeken van de
bedrijfsvoering van belang voor het afleggen van verantwoording over de bedrijfsvoering in het departementaal jaarverslag. Dit houdt in dat
eventuele aandachtspunten die bij het onderzoek naar voren zijn gekomen worden gemeld in de mededeling over de bedrijfsvoering. De
onderzoeken van de bedrijfsvoering vormen als zodanig een (gedeeltelijke) onderbouwing van de mededeling.
In artikel 21, derde lid van de CW 2001 is de verantwoordelijkheid van de minister voor het periodiek uitvoeren van onderzoeken van de bedrijfsvoering opgenomen. Daarbij worden geen nadere regels gesteld ten aanzien van het onderwerp en periodiciteit van de onderzoeken. De onderzoeken van de bedrijfsvoering zijn geen doel op zichzelf. Mede op basis van de uitgevoerde risicoanalyse wordt jaarlijks een afweging gemaakt over de uit te voeren onderzoeken van de bedrijfsvoering. Daarbij kunnen bepaalde onderzoeken jaarlijks uitgevoerd worden (denk bijvoorbeeld aan het onderzoek van het financieel beheer) en bepaalde onderzoeken eens in de zoveel tijd. Door de afweging in het jaarplan te documenteren en toe te lichten wordt op een systematische wijze aandacht besteed aan de besluitvorming inzake de bedrijfsvoering.
Bepaling 6.2
De onderzoeken van de bedrijfsvoering dienen te voldoen aan de volgende kwaliteitseisen:
a validiteit van opzet van onderzoek en gevolgtrekkingen;
b betrouwbaarheid van de in het onderzoek gebruikte meetmethoden;
c bruikbaarheid van de uitkomsten van het onderzoek.
De uitkomsten van de onderzoeken van de bedrijfsvoering dienen bij te dragen aan de kwaliteit van (de besluitvorming over) de bedrijfsvoering en het afleggen van verantwoording over de bedrijfsvoering. De Staten-Generaal verleent op basis van deze informatie decharge voor de uitvoering van de begroting. Door methodologische eisen te stellen aan de onderzoeken van de bedrijfsvoering kan een 'voorwaardescheppende waarborg' worden ingebouwd voor de kwaliteit van (de besluitvorming over) de bedrijfsvoering en de in het departementale jaarverslag op te nemen mededeling over de bedrijfsvoering. De in de bepaling opgenomen kwaliteitseisen zijn gelijk aan de basiscriteria die ook voor evaluatieonderzoek ex post gelden (vergelijk de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid). In aanvulling hierop kunnen ministeries departementspecifieke kwaliteitseisen formuleren. Overigens is hierbij sprake van een relatie met de beleidsontwikkeling inzake de auditfunctie. De uitwerking hiervan vindt niet plaats in dit referentiekader maar in het Kwaliteitsplan Auditfunctie Rijksoverheid.
Bepaling 6.3
De in het departementale jaarverslag op te nemen informatie dient op een ordelijke en controleerbare wijze tot stand te komen. Daarbij geldt
dat het mogelijk moet zijn om de kwaliteit van onderzoeken van de bedrijfsvoering aan de hand van een onderzoeksdossier te kunnen
vaststellen.
In paragraaf 5 is aangegeven dat om te waarborgen dat de (deel)mededeling over de bedrijfsvoering gebaseerd is op betrouwbare informatie, het
van belang is dat de (deel)mededeling op een ordelijke en controleerbare wijze tot stand komt. Dit houdt in dat de (deel)mededeling
onderbouwd moet kunnen worden, bijvoorbeeld met uitgevoerde onderzoeken van de bedrijfsvoering. In het verlengde daarvan is het van belang
dat het mogelijk moet zijn om de kwaliteit van de onderzoeken van de bedrijfsvoering aan de hand van een onderzoeksdossier te kunnen
vaststellen. Het is de verantwoordelijkheid van de minister om in dit kader richtlijnen te geven over de informatie die het onderzoeksdossier
in het algemeen en het onderzoeksrapport in het bijzonder moet bevatten.
Wellicht ten overvloede zij vermeld dat voor de onderbouwing van de (deel)mededeling niet alleen onderzoeken van de bedrijfsvoering kunnen worden gebruikt maar dat dit ook op andere wijze mogelijk is (zie de toelichting bij paragraaf 5.1).
Voorbeeld
Wat betreft het onderzoeksrapport kan gedacht worden aan informatie over de volgende aspecten:
* het onderwerp van het onderzoek;
* de aard en doelstelling van het onderzoek;
* de (intern dan wel extern gerichte) opdrachtformulering tot onderzoek;
* de verhouding tot eventuele andere onderzoeken;
* een uiteenzetting van de gehanteerde kwaliteitseisen;
* informatie over de directie die het onderzoek heeft uitgevoerd dan wel deed uitvoeren;
* informatie over de mate van onafhankelijkheid van het onderzoek;
* het tijdstip waarop het onderzoek is afgerond;
* de conclusies en/of aanbevelingen van het onderzoek.
In aanvulling op het onderzoeksrapport zou het onderzoeksdossier informatie kunnen bevatten over:
* het onderzoeksplan (probleemstelling, opzet, bemensing (inter/extern), beoogd gebruik);
* (bij intern onderzoek) de dechargebeslissing en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen;
* (bij extern onderzoek) de offerte-aanvraag, de offerte-beoordeling, het contract, de dechargebeslissing;
* de wijze waarop het onderzoek organisatorisch is ingebed (onder andere opdrachtgever, opdrachtnemer, eventuele begeleidingscommissie of
toezichthouders);
* informatie over (intern en extern uitgevoerde) kwaliteitstoetsen;
* de activiteiten die zijn gepland c.q. uitgevoerd voor de implementatie van de aanbevelingen.
Bepaling 6.4
De ambtelijke en politieke top wordt volgens een standaardprocedure op de hoogte gebracht van de uitkomsten van onderzoeken van de
bedrijfsvoering. De standaardprocedure wordt door de ministeries zelf bepaald en vastgelegd.
De inrichting van de (onderzoeken van de) bedrijfsvoering is per ministerie georganiseerd. Hetzelfde geldt voor de advisering van de ambtelijke en politieke top. Daarom is het zaak dat ministeries zelf de standaardprocedure bepalen, waarlangs de eigen ambtelijke en politieke top op de hoogte wordt gebracht van de belangrijkste uitkomsten van onderzoeken van de bedrijfsvoering. Duidelijk moet zijn wie verantwoordelijk is voor de procedure. Daarnaast is het voor de benutting van de uitkomsten van belang dat de standaardprocedure aansluit op de reguliere planning- en controlcyclus van het ministerie.
7 Toezicht en controle op de bedrijfsvoering op het niveau van het Rijk
Afgezien van een bepaling over de informatieverstrekking aan de Algemene Rekenkamer uit hoofde van artikel 21 vierde lid, bevat dit
referentiekader geen nadere operationalisering van de regelgeving in de CW 2001 over de controle en toezicht op de bedrijfsvoering op het
niveau van het Rijk. Het toezicht op de bedrijfsvoering door het ministerie van Financiën is geregeld bij de artikelen 40 tot en met 43 van
de CW 2001. Het systeem van sturen en beheersen waarvoor in dit referentiekader enkele regels zijn opgesteld, is aangrijpingspunt voor dit
rijksbreed toezicht. Mede op basis hiervan stelt de minister van Financiën de beschouwing over de bedrijfsvoering van het Rijk op als
onderdeel van het Financieel Jaarverslag van het Rijk (artikel 61, tweede lid, onderdeel b CW 2001).
Bepaling 7.1
De informatie aan de Algemene Rekenkamer, als bedoeld in artikel 21 vierde lid, bevat de in de bijlage van dit referentiekader opgenomen
punten.
De Algemene Rekenkamer heeft op grond van artikel 85 van de CW 2001 de wettelijke taak om aandacht te besteden aan de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het gevoerde beleid en de doelmatigheid van het financieel en het materieelbeheer, de daartoe bijgehouden administraties en
de organisatie van het Rijk. Tegen deze achtergrond is een adequate informatievoorziening over onderzoeken van de bedrijfsvoering voor de
Algemene Rekenkamer van essentiële betekenis. Aan de hand van deze informatie kan de Algemene Rekenkamer voortbouwen op de resultaten van
uitgevoerd onderzoek en kan zij de mate nagaan waarin door de ministeries uitvoering wordt gegeven aan artikel 21 van de CW 2001. In dat
kader is in het vierde lid van artikel 21 opgenomen dat de ministers de Algemene Rekenkamer tijdig op de hoogte stellen van de onderzoeken
van de bedrijfsvoering die zij doen instellen en van de resultaten daarvan6. In analogie met de organisatie van de informatieverstrekking aan
de Algemene Rekenkamer inzake de onderzoeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid wordt jaarlijks door de Algemene Rekenkamer
aan de ministeries een brief gezonden, waarin de ministeries wordt gevraagd te rapporteren over afgeronde, lopende en voorgenomen onderzoeken
van de bedrijfsvoering. Daarbij dient onder meer te worden ingegaan op de in de bijlage opgenomen punten.
6 Vanzelfsprekend is het mogelijk om de rapportage aan de Algemene Rekenkamer te combineren met de rapportage over de
evaluatie-onderzoeken zoals deze in artikel 20 van de Comptabiliteitswet is opgenomen.
Bijlage Behorende bij bepaling 7.1. van het referentiekader mededeling over de
bedrijfsvoering
De informatie aan de Algemene Rekenkamer, als bedoeld in artikel 21 vierde lid, bevat de onderstaande punten:
* het onderwerp van het onderzoek;
* de aard en doelstelling van het onderzoek;
* informatie over de directie die het onderzoek heeft uitgevoerd, uitvoert, zal uitvoeren dan wel deed/doet/zal doen uitvoeren;
* het tijdstip waarop het onderzoek is/wordt afgerond en de activiteiten die zijn gepland c.q. uitgevoerd voor de implementatie van de
aanbevelingen;
* (bij afgerond onderzoek) de conclusies van het onderzoek;
* (bij afgerond onderzoek) de titel, plaats en datum van uitgave van het eindrapport.
Fa
pl