Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Werkgelegenheidsbeleid blijft de beste remedie tegen sociale uitsluiting en armoede

De werkgelegenheid is sinds het midden van de jaren negentig fors gestegen. De nieuwe banen zijn terecht gekomen bij herintredende vrouwen, schoolverlaters en, vooral de laatste jaren, bij uitkeringsgerechtigden. Ook groepen waarvan in het begin van de jaren negentig nog werd aangenomen dat zij een grote afstand tot de arbeidsmarkt hadden, bereiken nu de arbeidsmarkt. Het aantal bijstandsgerechtigden is ten opzichte van 1995 met bijna 35% gedaald. Het landelijk en gemeentelijk beleid gericht op activering van bijstandsgerechtigden heeft hier aan bijgedragen. Inmiddels lijkt de harde kern van bijstandsgerechtigden in zicht te komen. Dit betekent dat grotere inspanningen noodzakelijk zijn om deze groep aan te slag te krijgen. De recente bestuurlijke afspraken tussen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) moeten daar een bijdrage aan leveren.

Nederland heeft een periode doorgemaakt van voorspoedige economische groei. Dankzij dit gunstige economische tij is sinds het midden van de jaren negentig de werkgelegenheid fors gestegen met meer dan 900.000 volledige banen. De werkloosheid is gedaald van 8 procent in het jaar 1995 tot iets boven de 3 procent in het jaar 2001. Bijna alle studies laten zien dat het economisch beleid van gematigde loonkostenontwikkeling, ondersteund door lastenverlichting, activering en een solide financieel-economisch beleid ingezet sinds de jaren tachtig hier een belangrijke bijdrage aan heeft geleverd. Daarnaast zorgt de toegenomen arbeidsparticipatie ervoor dat het draagvlak voor publieke investeringen steeds sterker wordt.

In sommige studies wordt dit beleid echter ter discussie gesteld. In een recente studie stelt Paul de Beer dat uit cijfers zou blijken "dat werkgelegenheidsbeleid geen effectief middel is om armoede te bestrijden" 1. In deze redenering komen de nieuwe banen vooral terecht bij herintredende vrouwen en schoolverlaters, terwijl uitkeringsgerechtigden die zijn aangewezen op een laag inkomen hiervan veel minder profiteren. De Beer zet dan ook vraagtekens bij het beleid dat zich op arbeidsparticipatie richt2. Een zorgvuldige bestudering van de cijfers leert ons echter dat er voldoende argumenten zijn om stevig door te gaan op de ingeslagen weg van participatiebevordering.

Juist uitkeringsgerechtigden profiteren van de banengroei De MacroEconomischeVerkenning 2002 laat zien dat het arbeidsvolume (in voltijdsjaren) steeg van 5,7 miljoen in 1995 naar 6,6 miljoen in 2001 (zie tabel 1). Een stijging van ruim 900.000 nieuwe banen. Tabel 1 geeft aan bij welke groepen deze nieuwe banen terecht zijn gekomen.

Tabel 1. Beroepsbevolking 15-65 jaar exclusief studenten naar inkomensbron (in voltijdsjaren) 1995 2001 mutatie aandeel in werk gelegenheids mutatie Arbeidsvolume 5663 6587 924 100% ABW 492 325 -167 18% WW 366 185 -181 20% Overige uitkeringen 65- 1093 1092 -1 0% Geen inkomen 1810 1542 -267 29% Beroepsbevolking excl studenten 9424 9731 308 33%


1 Over werken in de postindustriële samenleving, P.T. de Beer, Sociaal en Cultureel Planbureau, mei 2001
2 Zie ook "Meer participeren of slimmer produceren?, P.T. de Beer, ESB, 86, 692-695.

1



Bron: CPB MEV 2002

Van de werkgelegenheidstoename van 924 duizend arbeidsplaatsen tussen 1995 en 2001 was circa een derde nodig om de toename van de beroepsbevolking aan een baan te helpen. Hierbij dienen we vooral te denken aan schoolverlaters e.d.. Daarnaast is 29% van de stijging ten goede gekomen aan personen zonder eigen bron van inkomen. Het betreft hier in de regel herintredende vrouwen. Tenslotte is 38% van de nieuwe banen terecht gekomen bij de uitkeringsgerechtigden. Zoals figuur 1 aangeeft is dus de grootste toename van het aantal banen ten goede gekomen aan uitkeringsgerechtigden.


2



Figuur 1

Wie hebben er geprofiteerd van de werkgelegenheidsgroei tussen 1995 en 2001?

Schoolverlaters
33% Uitkeringsgerechtigden 38%

Personen zonder inkomen 29%

Ook bij de bijstandsgerechtigden ­een groep met over het algemeen een grote afstand tot de arbeidsmarkt- is met name sinds 1997 een aanzienlijke daling traceerbaar. De cijfers van de studie van De Beer beperken zich tot 1997. Cijfers van 2001 laten zien dat het aantal bijstandsgerechtigden ten opzichte van 1995 met bijna 35% is gedaald en dat het aantal WW-ers sinds 1995 is gehalveerd.

Figuur 2 Ontwikkeling aantal bijstandsgerechtigden (in duizenden)

500

400

300

200

100

0 1995
1995 1996
1996 1997
1997 1998
1998 1999
1999 2000 2000 2001 2001

Bron: SZW

Sterke daling I-A ratio
Door de gunstige werkgelegenheidsontwikkeling is met name sinds 1995 de verhouding tussen het aantal uitkeringsgerechtigden en het aantal werkenden (de i/a-ratio) sterk verbeterd.

Tabel 2 Aantal uitkeringsgerechtigden 65- ten opzichte van 100 werkenden 1995-2001 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

i/a-ratio 42 39 37 35 33 31 30 30 Bron: CPB

In 1995 stonden er tegenover 100 werkenden nog 39 uitkeringsgerechtigden beneden de 65 jaar. De toename van het aantal werkenden en de afname van het aantal uitkeringsgerechtigden heeft er


3



toe geleid dat er in 2001 tegenover 100 werkenden nog maar 30 uitkeringsgerechtigden staan. Een aanzienlijke verbetering. Dit is belangrijk voor de houdbaarheid van het sociaal stelsel en de financiering van de verzorgingsstaat. Hieruit blijkt klip en klaar het belang van betaald werk. Het versterkt immers het draagvlak voor de financiering van de verzorgingsstaat. Het garanderen van een aanvaardbaar minimum inkomen is op termijn alleen mogelijk wanneer daarvoor een economisch draagvlak bestaat.

Forse daling aantal huishoudens zonder baan
De Beer wijst er op dat het aantal huishouden zonder arbeidsinkomen tussen 1990 en 1997 slechts is gedaald van 40% naar 39% en concludeert hieruit dat het aantal huishoudens met een laag inkomen niet is teruggedrongen3. Tegen een dergelijke redenering zijn verschillende argumenten in te brengen. Stonden er in 1990 ten opzichte van iedere 100 werkenden nog 42 uitkeringsgerechtigden (exclusief AOW-ers), in 1997 waren dat er 35. Een forse daling dus. Dat tegelijkertijd volgens het SCP het aantal huishoudens zonder arbeidsinkomen slechts is gedaald van 40% naar 39% komt voor een belangrijk deel door de toename van het aantal pensioenontvangers. Daarnaast is de periode ongelukkig gekozen. De werkgelegenheidsgroei is vooral gerealiseerd na 1995. Zoals we al eerder zagen worden de positieve effecten pas na 1997 duidelijk zichtbaar.

Cijfers geven aan dat juist tussen 1995 en 2001 er een forse daling van het aantal huishoudens zonder enig arbeidsinkomen optreedt (zie figuur 3). Het aantal personen (beneden de 65 jaar) dat deel uitmaakt van deze huishoudens is met 540.000 gedaald. Het aantal alleenstaande huishoudens zonder baan nam af met 230.000, terwijl het aantal gezinnen zonder baan afnam met 310.000. Dit is bijna 30% van de totale groep zonder baan (zie figuur 1). Tevens is het aantal personen in huishoudens waar een baan aanwezig is met 760.000 toegenomen. Dit is een toename van 10%. Huishoudens zonder baan hebben dus relatief meer geprofiteerd van de banengroei dan de huishoudens met een baan.

3 "Over werken in de postindustriële samenleving", blz. 230


4



Figuur 3 Verandering huishoudentype beroepsgeschikte bevolking 1995-2001

mutatie

20%
10%
0%

-10%

-20% m R1 R1
-30%
alleen
alleen samen
samen alleen alleen samen samen staand
staand zonder
zonder staand staand met baan met baan zonder
zonder baan
baan met baan met baan baan
baan

Bron: SZW

Overigens moet het belang van de gecreëerde banen in tweeverdienershuishoudens niet worden onderschat. In een alleenverdienershuishouden is het risico om door verlies van werk op een minimum uitkering aangewezen te raken veel groter dan in een tweeverdienssituatie. Voor tweeverdieners is er een kleinere kans op terugval tot een minimum inkomen. Daar komt nog bij dat, wanneer het tweeverdienershuishouden uiteen valt, beide partners vaker in staat zullen zijn in het eigen onderhoud te voorzien en vaker een boven-minimaal inkomen hebben. Steeds minder vrouwen raken dan aangewezen op een bijstandsuitkering. Dat de positie van eenoudergezinnen verbetert blijkt ook uit de cijfers. In 1995 had 54% van de eenoudergezinnen een minimum inkomen. In 1999 is dit gedaald tot 42%.

Armoede is meer dan een laag inkomen
De positieve sociale gevolgen van een baan worden door De Beer onderschat. Zijn stelling is dat "het belang van betaald werk in onze samenleving vooral is gelegen in het feit dat het zo belangrijk wordt gevonden." In dit verband lijkt het ons goed om Sen te citeren, die op basis van gedegen internationaal vergelijkend onderzoek tot de volgende conclusie komt: "De gigantische werkloosheid in Europa (lees nonparticipatie) brengt vormen van gemis met zich mee die niet goed tot uiting komen in de statistieken van de inkomensverdeling. Een dergelijk gemis wordt vaak gebagatelliseerd met het argument dat het Europese stelsel van sociale zekerheid doorgaans het inkomensverlies van de werklozen compenseert. Maar werkloosheid is niet alleen een gebrek aan inkomen dat kan worden goedgemaakt door uitkeringen van de staat (..) Werkloosheid is ook een bron van verstrekkende, slopende gevolgen voor de vrijheid, het initiatief en de vaardigheden van individuen. Werkloosheid draagt onder andere bij tot het `sociaal isolement' van sommige groepen en leidt tot afname van de zelfstandigheid, het zelfvertrouwen en de psychische en lichamelijke gezondheid."4

Armoede is niet alleen een kwestie van geld. Er is meestal sprake van een cumulatie van factoren die maken dat mensen zich arm voelen. In sommige situaties spelen sociale, psychische of

4 Vrijheid is vooruitgang, A. Sen, 2000, Uitgeverij Contact, blz. 27


5



gezondheidsproblemen een belangrijke rol. Ook het opleidingsniveau, de woonsituatie en de woonomgeving spelen een rol bij de vraag of mensen zich arm voelen5. Armoede is dus meer dan alleen een laag inkomen.

Wanneer we ons toch beperken tot financiële armoede dan is het probleem dat de keuze voor een armoedegrens betrekkelijk willekeurig is. In het SCP-rapport wordt een armoedegrens getrokken die ver boven het sociaal minimum ligt. Op grond van de definitie die het SCP hanteert moet een alleenverdiener met kinderen een inkomen verdienen van meer dan 130% van het minimumloon om niet tot de "armen" te worden gerekend. Uit de armoedemonitor 20006 blijkt dat van deze groep 29% moeite heeft met rondkomen. 49% is neutraal in zijn oordeel en 21% van deze groep kan gemakkelijk rondkomen.

Het wetenschappelijk onderzoek naar de omvang van de armoede heeft nog niet geleid tot een algemeen geaccepteerde methodiek om de groep armen af te bakenen. Het volgen van de ontwikkeling van het aantal huishoudens dat is aangewezen op het laagste inkomensniveau, los van de vraag of dit armoede is of niet, is daarmee een voor de hand liggend alternatief. Daarmee wordt de omvang van de onderkant van het inkomensgebouw in beeld gebracht. Dit is de meest kwetsbare groep. Met name het langdurig moeten rondkomen van een minimum inkomen vergroot de kansen op armoede en sociale uitsluiting.

Hier gaan we daarom uit van het aantal huishoudens dat is aangewezen op een inkomen rond het minimum en de groep die daar langdurig (4 jaar of langer) op is aangewezen. Dit als indicator voor de omvang van de risicogroep voor armoede. Overigens kent deze indicator ook zijn beperkingen7. Deze indicator geeft alleen een beeld van de veranderingen in het volume, niet van het gevoerde inkomensbeleid. Voor ons doel, het meten van de effecten van de werkgelegenheidstoename, is dit echter geen bezwaar.

Ook het aantal minima neemt langzaam af
Omdat inkomensgegevens pas met enige vertraging beschikbaar zijn is het laatste jaar waarover gegevens beschikbaar zijn, 1999. Uit tabel 3 blijkt dat sinds 1996 het aantal huishoudens met een inkomen tot 105% van het minimum daalt.

5 Recentelijk hebben de Europese landen het beleid op de verschillende dimensies van armoede in kaart gebracht om zo van elkaar te kunnen leren. Zie bijvoorbeeld Nationaal Actieplan ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting,1 juni 2001, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
6 Armoede monitor 2000, Sociaal en Cultureel Planbureau, Centraal Bureau voor de Statistiek, november 2000

7 Het nadeel van deze armoedemaatstaf is dat een verhoging van het sociaal minimum niet leidt tot een afname van de armoede. Het feitelijke inkomen van de huishoudens stijgt wel maar tegelijkertijd wordt definitie van het minimum inkomen naar boven bijgesteld. De omvang van de armoede blijft daardoor gelijk.


---



Tabel 3 Aantal huishoudens met (langdurig) inkomen tot 105% minimum. 1995 1996 1997 1998 1999* Totaal 628 645 640 625 622 (10.3%) (10.5%) (10.2%) (9.9%) (9.7%) wv zelfstandig 53 67 65 70 80 werknemer 52 69 79 74 71 uitkering 65- 361 345 336 324 301 uitkering 65+ 162 164 160 157 170

Langdurig 251 240 244 242 234 (4.1%) (3.9%) (3.9%) (3.8%) (3.6%) wv zelfstandig 8 7 6 7 10 werknemer 6 6 6 6 5 uitkering 65- 136 131 135 130 117 uitkering 65+ 101 96 97 99 102 Tussen haakjes: (in % van het aantal huishoudens)
Bron: CBS * Voorlopige cijfers.

Tussen 1995 en 1999 is het aantal huishoudens van uitkeringsgerechtigden met een inkomen rond het minimum (beneden de 65 jaar) met 60.000 huishoudens gedaald tot 301.000. Deze ontwikkeling heeft zich in de jaren daarna verder voortgezet. Ramingen op basis van de ontwikkeling van de bijstand laten een verdere afname zien tot 275.000 in 2001. In totaal is dus vanaf 1995 het aantal huishoudens rond het minimuminkomen dat is aangewezen op een uitkering (ex AOW) met 85.000 afgenomen. Dat is een vermindering met bijna een kwart.

Nu wordt het aantal huishoudens met een inkomen rond het minimum niet alleen beïnvloed door de ontwikkeling van de werkgelegenheid. Zo stijgt door de vergrijzing het aantal 65 plussers. Hoewel een steeds groter deel van deze groep een aanvullend pensioen heeft, blijkt uit de voorlopige cijfers voor 1999 een stijging van het aantal huishoudens met alleen AOW. Het aantal zelfstandigen (waaronder de landbouwsector) met een inkomen tot 105% van het minimum is toegenomen evenals het aantal werknemers. Uit dit laatste concludeerde Erik Snel recentelijk8: "Kennelijk zijn mensen wel degelijk bereid betaald werk te verrichten, ook al schieten ze er in financiële zin weinig of niets mee op". Dit suggereert dat het met de armoedeval blijkbaar niet zo'n vaart loopt. De feiten zijn echter anders. Bij nadere beschouwing blijkt dat deze werkenden met een laag inkomen in de meeste gevallen voorheen helemaal geen uitkering hadden. Het gaat om schoolverlaters en andere nieuwkomers in het eerste jaar dat zij op de arbeidsmarkt zijn. Daarnaast gaat het om vrouwen die in dat jaar gescheiden zijn en tijdens het huwelijk een laag arbeidsinkomen hebben gehad. Het grootste deel van deze groep heeft het volgend jaar een hoger inkomen. Dit spoort met tabel 3. Er zijn nauwelijks werkenden die langdurig zijn aangewezen op een minimum inkomen.

Het feit dat het totale aantal huishoudens met een inkomen rond het minimum nauwelijks afneemt wil niet zeggen dat deze groep niet zou hebben geprofiteerd van de werkgelegenheidsgroei. Ook andere factoren spelen een rol bij de ontwikkeling van het aantal minima. Juist dankzij de werkgelegenheidstoename is vanaf 1996 het totale aantal huishoudens dat is aangewezen op een inkomen rond het minimum nog iets afgenomen. In procenten van het aantal huishoudens is een duidelijke trend tot verbetering zichtbaar. Deze heeft zich in de jaren 2000 en 2001 alleen maar verder voortgezet.

Het aantal huishoudens dat langdurig is aangewezen op een minimum inkomen neemt gestaag af. Vooral onder de uitkeringsgerechtigden beneden de 65 jaar is de afname zichtbaar. In het eerder


8 Vijf jaar armoedebeleid in Nederland: een balans in De Sociologische Gids jrg. 48 (2001), nr 3.

---



genoemde SCP rapport wordt de resultaten van een cohortanalyse gepresenteerd waarin individuen in de loop der tijd worden gevolgd. Daaruit wordt geconcludeerd dat "na acht jaar negen van de tien werkvinders uit de armoede zijn ontsnapt".

Hierbij moet bedacht worden dat een belangrijk deel van de mensen die nog niet hebben weten te profiteren van de werkgelegenheidsgroei een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben. De oorzaak van het aangewezen zijn op een minimum inkomen ligt hier niet altijd in een tekort aan banen maar in de omstandigheden van de betrokkenen zelf. Daarbij kan gedacht worden aan de specifieke situatie van eenoudergezinnen in de bijstand, verslaafden, daklozen en situaties waar sociale en psychische problemen een grote rol spelen. Ook in financiële zin is een baan nog steeds niet in alle gevallen aantrekkelijk. Door het vervallen van landelijke en gemeentelijk inkomensafhankelijke voorzieningen levert een laag betaalde baan vaak nauwelijks een hoger inkomen op, de zogenaamde armoedeval9.

Bijstandsconvenant
Het landelijk en gemeentelijk beleid gericht op activering van bijstandsgerechtigden heeft bijgedragen aan de afname van het aantal minima beneden de 65 jaar. Inmiddels lijkt de harde kern van bijstandsgerechtigden in zicht te komen. Dit betekent dat grotere inspanningen noodzakelijk zijn om deze groep aan te slag te krijgen. Gezien de beperkte verdiencapaciteit van deze groep zal de problematiek van de armoedeval en daarmee de noodzaak om deze problematiek aan te pakken navenant groter zijn.10 De spanning op de arbeidsmarkt wordt kleiner en ook bij relatief eenvoudige banen neemt de vacaturegraad toe. Juist de huidige situatie maakt het lonend om een extra inspanning te leveren richting uitstroom en activering. Het is nu of nooit.

In dit licht moeten ook de recente bestuurlijke afspraken tussen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) gezien worden11. Daarin zijn afspraken gemaakt voor de komende 4 jaar over extra maatregelen die ertoe moeten leiden dat bijstandsgerechtigden sneller aan het werk gaan. Een belangrijk element van de afspraken is de versterking van het "casemanagement". Voor die gemeenten die met SZW concrete afspraken hebben gemaakt op het terrein van uitstroom en activering geldt met ingang van 2002 een subsidieregeling om de extra inspanningen zoals casemanagement te bekostigen. Bovendien zijn afspraken gemaakt over de terugdringing van het aantal ontheffingen met betrekking tot de arbeidsverplichting. Verder wordt aandacht besteed aan een stroomlijning van het gemeentelijk minimabeleid, in de vorm van intensievere communicatie met gemeenten over `best practices' en het benutten van kengetallen.

Conclusie
De werkgelegenheid is sinds het midden van de jaren negentig fors gestegen met ruim 900.000 volledige banen. Ook groepen waarvan in het begin van de jaren negentig nog werd aangenomen dat zij een grote afstand tot de arbeidsmarkt hadden, bereiken nu de arbeidsmarkt. De recente afspraken tussen rijk en gemeente getuigen van een ambitie om ook deze groep duurzaam te laten participeren.

Recente cijfers geven aan dat het werkgelegenheidsbeleid zijn vruchten afwerpt. Het aantal bijstandsgerechtigden neemt fors af, en is ten opzichte van 1995 met bijna 35% gedaald. Ook het


9 Sociale Nota 2002, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
10 C. Laan, W.B. Roorda & V. Thio, "Maatregelen ter bestrijding van de armoedeval", Openbaar Bestuur 2001-4, p.28 e.v..

11 Zie Bestuursconvenant tussen SZW en VNG, "Agenda voor de toekomst", 24 april 2001

---



aantal huishoudens dat langdurig op een laag inkomen is aangewezen laat tussen 1995 en 1999 een daling zien met bijna 20.000 (7%) en de verwachting is dat deze trend zich in 2000 en 2001 voortzet.

Maar ook de stijging van het aantal tweeverdieners heeft zijn positieve kanten. Het risico op armoede en sociale uitsluiting neemt af en het draagvlak voor onze collectieve voorzieningen wordt vergroot. Het herstel in de overheidsfinanciën is ondenkbaar zonder de vele extra banen die in de afgelopen jaren zijn gecreëerd. En de vergrijzing maakt een verdere banengroei noodzakelijk. Volgens berekeningen van het CPB zullen de komende 30 à 40 jaar de collectieve lasten van vergrijzing fors gaan stijgen. Als we die met een hogere arbeidsparticipatie kunnen opvangen, worden alternatieve, meer pijnlijke, maatregelen minder urgent. Dat is ook in het belang van de laagste inkomensgroepen.

Raymond Gradus en Peter Hendrix zijn werkzaam op het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zij danken Rob Koning, Wouter Roorda, Gerard de Vries, Petra van Golen en Aart Paardekooper voor hun nuttig commentaar.


---