Ministerie van Buitenlandse Zaken
---
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag
Directie Azië en Oceanië Afdeling Zuid-Azië Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den
Haag
Datum 31 januari 2002 Auteur DAO
Kenmerk DAO/077/02 Telefoon 070 348 65 66
Blad /6 Fax 070 348 53 23
Bijlage(n) Co-chairs Summary of Conclusions Overzicht Financiële
Toezeggingen E-mail dao@minbuza.nl
Betreft Verslag Tokio conferentie
C.c.
Zeer Geachte Voorzitter,
Bijgaand ontvangt u het verslag van de conferentie in Tokio van 20 en 21
januari over de wederopbouw in Afghanistan. De conferentie is tamelijk
succesvol verlopen, zowel voor Afghanistan als voor wat betreft de
Nederlandse inzet.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Nederlandse Inzet
Tijdens de conferentie heeft de Nederlandse delegatie zich ervoor ingezet
dat de Afghaanse autoriteiten en bevolking 'eigenaar' worden van het eigen
ontwikkelingsproces. Dit in combinatie met minimum standaarden op het
terrein van goed bestuur, inclusief mensenrechten en transparantie van
financiën. Ten tweede heeft de delegatie zich sterk gemaakt voor een
multilaterale aanpak in plaats van afzonderlijke bilaterale programma's. Ook
heb ik, met anderen, een snelle overgang bepleit naar 'normale'
Consultatieve Groep en kanalisering van fondsen via één Trustfund. Ten derde
heb ik bepleit dat vrouwen actief betrokken moeten zijn bij besluitvorming
over, uitvoering van en controle op alle ontwikkelingsactiviteiten.Ten
slotte 'burden sharing'. Gezien de omvang van de noodzakelijke investeringen
is een succesvolle reconstructie van Afghanistan alleen mogelijk indien
donoren ook voor de langere termijn de last eerlijk delen.
Ownership
In de aanloop naar de conferentie in Tokio had ik zorg over de mate waarin
de Afghaanse autoriteiten en het Afghaanse volk zich 'eigenaar' en daarmee
verantwoordelijk konden voelen van het wederopbouwproces in Afghanistan. De
zelfbenoemde vice-voorzitters van de "Afghanistan Reconstruction Steering
Group" (ARSG), te weten de VS, de EU, Japan en Saoedi-Arabië, leken tot dan
toe nog te weinig bereid de leidende rol aan de Afghaanse bestuurders te
willen overdragen. Druk van donoren als Nederland en vooral het optreden van
de leden van de Afghaanse Interim Administratie (AIA) in Tokio en de
afspraken die daar zijn gemaakt, rechtvaardigen echter een optimistische
verwachting over deze kwestie. Wel blijft de beperkte capaciteit van de
huidige, zich nog ontplooiende, Afghaanse administratie in dit verband
natuurlijk een probleem.
Voorzitter Karzai van de AIA trok al meteen bij de opening van de
conferentie het initiatief naar zich toe. Hij presenteerde de prioriteiten
van zijn administratie en kondigde aan dat in de komende periode op basis
van deze prioriteiten de 'preliminary needs assessment' - opgesteld door de
WereldBank (WB), UNDP, Asian Development Bank (AsDB) en Islamic Development
Bank (IDB) - door zijn administratie in samenwerking met de IFI's en VN zou
worden omgewerkt naar een definitieve 'needs assessment'. In zijn
openingsspeech, maar ook tijdens verschillende daarop volgende interventies,
benadrukte Karzai het grote belang van financiële transparantie. Hij stelde
dat een transparante en effectieve besteding van de hulpfondsen niet alleen
een vereiste was van de internationale gemeenschap, maar vooral een
basisvoorwaarde voor de gezonde ontwikkeling van Afghanistan.
Donorcoördinatie
Een ander Nederlands kernpunt is dat donoren de ontwikkeling van de
Afghaanse instituties dienen te faciliteren en niet te hinderen. Nederland
behoort tot een beperkte groep donoren die de opbouw van de Afghaanse
instituties ondersteunen via een bijdrage aan het UNDP "Afghanistan Interim
Administration Fund". Nederland droeg als eerste US $ 3 mln. bij aan dit
fonds. Uit dit fonds worden onder andere de salarissen van de AIA betaalt.
De AIA staat voor de zware taak om een begin te maken met de wederopbouw van
Afghanistan. Zij kunnen hun tijd beter gebruiken dan zich te moeten
verdiepen in een veelheid aan (bilaterale) projecten en procedures en het
ontvangen van missies en bezoeken. Nu al zijn er berichten dat de meeste
ministers hun dagen met weinig anders vullen dan het ontvangen van een
eindeloze stroom bezoekers. Te vaak ook is in vergelijkbare situaties
gebleken dat 'institutionele enclaves' (veelal gecreëerd om bilaterale
vereisten te accommoderen) op te bouwen gezag en capaciteit van eigen
regering en eigen binnenlandse prioriteiten ondermijnen. Dat een aantal
grote donoren desondanks, zo is in Tokio gebleken, van plan blijven geheel
eigen bilaterale wederopbouwprogramma's op te zetten, is dan ook meer dan
zorgwekkend.
Daarom is goede donor-coördinatie van essentieel belang. Zoals bekend
bestaan er momenteel twee coördinatie-mechanismen voor de internationale
hulp aan Afghanistan. Allereerst is daar de Afghanistan Support Group (ASG).
Dit coördinatie-mechanisme tussen donoren, VN-hulporganisaties en ngo's
(waaronder Afghaanse) heeft in de afgelopen periode goed gewerkt voor de
hulpaanpak in en rond Afghanistan. Noorwegen is momenteel voorzitter van dit
orgaan. Daarnaast werd in november vorig jaar de eerdergenoemde ARSG
opgericht door de VS en Japan met het doel de reconstructie van Afghanistan
te coördineren. Deze ARSG heeft een zogenaamde Implementation Group (IG)
ingesteld, die verantwoordelijk is voor de coördinatie van de hulp. Deze IG
zou - in verband met 'institutionele overwegingen' - moeten worden
voorgezeten door vijf co-chairs: WB, UNDP, AsDB, IDB en de voorzitter van de
ASG; een naar Nederlands inzicht onmogelijk ingewikkelde constructie.
In Tokio kondigde de AIA gelukkig aan dat het, conform ook Nederlandse wens,
het voorzitterschap van de IG op zich zal nemen. In Tokio werd bovendien
duidelijk dat naast Nederland ook veel andere donoren zo spoedig mogelijk
willen over gaan naar normale 'Consultative Group' onder voorzitterschap van
de Afghaanse autoriteiten, met de WB/UNDP in de secretariaatsfunctie. De CG
kan dan wat Nederland betreft niet alleen ARSG en IG vervangen, doch ook de
ASG.
Trustfund
---
Een multilateraal trustfund voor de wederopbouw van Afghanistan is een
uitstekend middel om het eerder genoemde capaciteitsprobleem van de zwakke
Afghaanse administratie te adresseren. Bovendien leidt het tot een
effectieve coördinatie van de verschillende donoren. Ik heb dan ook
aangegeven in Tokio dat dit het voorkeursinstrument voor de wederopbouw zou
moeten zijn. Andere donoren heb ik opgeroepen ook aan dit trustfund bij te
dragen. Verschillende delegaties hebben inderdaad aangegeven bereid te zijn
om fondsen in dit trustfund te storten. Helaas kon tijdens de conferentie in
Tokio, anders dan voorzien, nog niet worden gesproken over de definitieve
vormgeving en management van het trustfund. Op verzoek van Nederland en
enige andere donoren aan het trustfonds zal nu op korte termijn door de WB
een overleg over het fonds worden georganiseerd met bedoelde donoren. De
Nederlandse inzet in dit kader zal er op zijn gericht om het mandaat van het
fonds zo breed mogelijk te maken, zodat in principe alle rehabilitatie- en
reconstructieactiviteiten uit dit trustfund kunnen worden gefinancierd.
Daarnaast streeft Nederland naar aansturing en controle door, naast
uiteraard de Afghaanse autoriteiten, de donoren die daadwerkelijk bijdragen
aan het trustfund.
Totdat de Afghaanse regering over voldoende eigen belastinginkomsten
beschikt zal het fonds onder andere worden gebruikt voor het financieren van
de lopende uitgaven, inclusief salarissen. De VN is doende een
'code-of-conduct' op te stellen waarin ook wordt gesproken over de hoogte
van de salarissen van lokaal door internationale organisaties, donoren en
NGO's in te huren staf. Deze salarissen zijn, om verstoring van de markt te
voorkomen, afgestemd op die van de Afghaanse overheid. In dit kader zal
Nederland er voor pleiten om de overheidsalarissen van voldoende hoogte
zijn. Ervaringen elders geven namelijk aan dat er een sterke relatie is
tussen te lage overheidssalarissen en corruptie. Overwogen wordt verder om
in het fonds een apart loket te openen voor de financiering van onkosten en
uitgaven voor de inzet van het grote aantal Afghaanse experts en
professionals dat in het buitenland woont. Zonder de (tijdelijke) inbreng
van deze groep is de wederopbouw van Afghanistan niet goed voorstelbaar. Ik
zal mij er voor inzetten dat de beheerders van het fonds ook in communicatie
gaan met de in Nederland verblijvende uit Afghanistan gevluchte experts en
professionals.
Gender
Veel delegaties vroegen, net als de Nederlandse, aandacht voor de rechten
van de mens, in het bijzonder voor de rechten en positie van vrouwen in
Afghanistan. Vrouwen zijn niet slechts slachtoffers die moeten worden
beschermd, maar ook als essentiële contribuanten aan de ontwikkeling van
Afghanistan. In Afghanistan dient ieders productieve inzet te worden
gemobiliseerd, dat wil zeggen inclusief inzet van vrouwen die meer dan de
helft van de bevolking uitmaken. Vrouwen moeten in Afghanistan volledig
participeren in de besluitvormingsprocessen. Uitgaven moeten
gender-sensitief worden gebudgetteerd. Ik heb mij hiervoor in Tokio sterk
gemaakt. Ook Voorzitter AIA Karzai gaf uitdrukkelijk en meermalen aan dat de
inzet van de AIA is dat vrouwen in Afghanistan een volwaardige rol zowel in
alle besluitvorming als in planning en uitvoering spelen. Vrouwenrechten en
'empowerment' werden dan ook algemeen onderschreven als integrale onderdelen
van het ontwikkelingsproces in Afghanistan.
Gap-problematiek
---
In Tokio kwam ook de zogenaamde gap-problematiek, de aansluiting tussen de
humanitaire -en reconstructie-activiteiten nadrukkelijk aan de orde. Mw.
Ogata, die in haar eerdere functie als V.N. Hoge Commissaris voor de
Vluchtelingen deze kwestie op de internationale agenda heeft geplaatst,
gebruikte haar co-voorzitterschap van de conferentie om de noodzaak van
aansluiting andermaal op de voorgrond te plaatsen. En daar was alle
aanleiding toe: Tokio was gepresenteerd als een conferentie die uitsluitend
over reconstructie zou gaan. Op korte termijn zal er echter nauwelijks
sprake kunnen zijn van de noodzakelijke grootscheepse reconstructie want het
grootste deel van dit jaar zal in het teken moeten staan van humanitaire
hulp en 'early recovery', waaronder ook de opbouw van de staatsorganen
gerekend dient te worden. Zowel de voorzitter van de AIA, de
Secretaris-Generaal van de VN, als de Special Representative van de
Secretaris-Generaal voor Afghanistan, de heer Brahimi, duidden hier eveneens
op. Brahimi riep urgent om snelle overmaking van geld voor het eerder
genoemde UNDP-fonds voor o.a. salarissen voor politie, leger,
gezondheidszorg en onderwijs. In de Nederlandse interventies is hierop
ingehaakt: humanitaire hulp, rehabilitatie en reconstructie zijn vervlochten
activiteiten, en daarom ook is de op de wederopbouwconferentie aangekondigde
Nederlandse bijdrage aan Afghanistan voor dit jaar nadrukkelijk inclusief
humanitaire -èn rehabilitatiehulp.
Een belangrijk winstpunt van (de aanloop naar) Tokio in dit kader is de
toegenomen samenwerking tussen enerzijds de IFI's en de VN en anderzijds
tussen de verschillende VN-instellingen. Deze samenwerking moge door nood
zijn ingegeven - apart hadden de betrokken organisaties te weinig kennis en
capaciteit -, desondanks is de samenwerking vruchtbaar geweest en schept dit
een precedent voor toekomstige samenwerking. In de afgelopen maanden heeft
zich verder een kleine revolutie voltrokken in New York: goede samenwerking
tussen het Executive Committee on Humanitarian Assistance en de UN
Development Group heeft voor het eerst geleid tot een gezamenlijk appeal
voor noodhulp en eerste wederopbouw in 2002.
Door het optreden van de co-chairs konden de VN-hulporganisaties en
samenwerkende ngo's eerst na het formele einde van de
wederopbouw-conferentie dit gezamenlijke appeal voor noodhulp en wederopbouw
in 2002 (ITAP: Immediate and Transitional Assistance Programme) te
presenteren. Ook deze bijeenkomst werd voorgezeten door mw. Ogata. De
Afghaanse minister voor Financiën zette de toon van de discussies door de
VN-organisaties te complimenteren voor de kwaliteit van het ITAP-document.
Volgens hem had de 'preliminary needs assessment' voor de wederopbouw ook de
elementen uit het ITAP moeten omvatten. Nederland en vele andere delegaties
uitten zich in gelijke zin en noemden het ITAP een belangrijke stap
voorwaarts om de kloof tussen humanitaire hulp en wederopbouw te dichten en
kondigden aan hieraan dan ook substantieel bij te zullen dragen. Voorts werd
het belang van de in Afghanistan werkzame vooral Afghaanse ngo's door velen
naar voren gebracht. Deze verdienen voortgezette financiële ondersteuning
voor hun activiteiten, bij voorkeur, om redenen van coördinatie via
bestaande samenwerkingsverbanden met de grote multilaterale hulporganisaties
zo luidde de consensus. Ook Nederland zal dit aspect in de Nederlandse
bijdrage verwerken.
Nederlandse Bijdrage
---
Ik zie de conferentie als redelijk succesvol. De Afghaanse autoriteiten zijn
duidelijk op weg naar 'ownership', er is voortgang op belangrijke punten
als donor-coördinatie en het trustfund, de gap tussen humanitaire hulp en
wederopbouw is weer minder groot geworden en de internationale gemeenschap
heeft ruim geld (zie bijlage) beschikbaar gesteld. Tegen deze achtergrond
heb ik voor 2002 een bedrag van 70 mln. euro beschikbaar gesteld. Daarvan
zal 30 mln. euro voor de huidige voortdurende vooral humanitaire noden en
beginnende rehabilitatie worden gebruikt. De overige 40 mln. euro is voor
wederopbouw. Ik heb verder aangekondigd dat op korte termijn de helft van
dit bedrag zal worden overgeboekt; de tweede helft van dit bedrag zal worden
gestort in het multilaterale trustfonds in beheer bij Wereldbank wanneer
Afghaans ownership, donorcoördinatie, opzet trustfonds, gender en
lastenverdeling onder donoren goed zijn geregeld. Nederland blijft met deze
bijdrage lid van de kopgroep van donoren. Voor de komende jaren is de
bereidheid uitgesproken om vergelijkbare substantiële investeringen voor
Afghanistan te doen.
Ten slotte
---
Ten slotte meld ik nog dat in Tokio nog eens is bevestigd dat de
internationale hulp aan Afghanistan gekoppeld is aan afspraken die in Bonn
zijn gemaakt. Verder werd er steun uitgesproken voor de centrale rol van de
VN van de Special Representative van de Secretaris Generaal, de heer
Brahimi, maar ook die van de UNDP in de eerste rehabilitatie-activiteiten.
Algemeen werd onderschreven dat er snel een adequaat macro-economisch en
monetair kader moet worden gecreëerd en dat veiligheid en
narcotica-bestrijding van cruciaal belang zijn. Nadrukkelijk werd ook
onderschreven dat dialoog met en coördinatie tussen NGO's, internationale
organisaties, donoren en de autoriteiten in Afghanistan essentieel zijn om
het efficiënte gebruik van hulpfondsen te garanderen.
Bijlage bij DAO/077/02 van 31 januari 2002
Overzicht Financiële Toezeggingen
In Tokio werd ruim US $ 4,5 mld. toegezegd voor de wederopbouw van
Afghanistan. Deze toezeggingen betroffen soms uitsluitend het jaar 2002,
maar in andere gevallen werden bedragen genoemd voor een langere periode.
Voor 2002 werd een bedrag ad US $ 1,8 mld. toegezegd, dat wil zeggen 100
mln. US $ meer dan volgens schatting van de WB/UNDP benodigd zou zijn.
Ten einde de bedragen enigszins te vergelijken wordt hieronder een overzicht
gegeven van de toezeggingen van de belangrijkste bilaterale en multilaterale
donoren voor het jaar 2002.
Bilaterale Donoren
(in mln. dollars)
US 297
Japan 250
Saoedi-Arabië 74
Duitsland 72
VK 63
Nederland 63
Canada 63
Multilaterale Donoren
(in mln. dollars)
Wereld Bank 224
AsDB 200
Europese Cie. 180
Isl. Dev. Bank 50
Kenmerk DAO/077/02
Blad /1
===