Ministerie van Buitenlandse Zaken
---
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den
Haag Directie Sociale en Institutionele Ontwikkeling Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag
Datum 28 januari 2002 Auteur Brechtje Paardekooper
Kenmerk DSI/MY 007/02 Telefoon 070 3486032
Blad /4 Fax 070 3484883
Bijlage(n) 1 E-mail brecht.paardekooper@minbuza.nl
Betreft Onderzoeksrapport op het gebied van maatschappij-opbouw in Mali
Zeer geachte Voorzitter,
Zoals u bekend vinden in het kader van de financiering van het
Medefinancierings-programma regelmatig evaluaties plaats onder gezamenlijke
verantwoordelijkheid van de medefinancieringsorganisaties en mijzelf. Het is
mij een genoegen u hierbij de vijfde studie aan te bieden: het evaluatie
rapport over de door de medefinancierings-organisaties (MFO's) ondersteunde
programma's op het gebied van maatschappij-opbouw in Mali.
Dit rapport is het derde in een reeks van drie studies over
maatschappijopbouw. Eerder zijn u de studie over MFO-activiteiten op het
gebied van maatschappijopbouw in India en in Nicaragua toegegaan. De reeks
zal worden afgesloten met een synthesestudie.
Evenals bij de vorige studies gaat het hier om activiteiten van de MFO's
Novib, Icco en Cordaid; FPPN is in deze studie niet betrokken.
De kwaliteit van de studie is bevredigend. De onderzoekers werden gehinderd
door een gebrek aan harde gegevens bij de partnerorganisaties, en door het
feit dat de interventies pas gemiddeld twee à drie jaar voor het
veldonderzoek van start waren gegaan; effecten kunnen dan nog moeilijk
aangetoond worden. In het algemeen kan ik de conclusies van de studie echter
onderschrijven.
Het rapport geeft een goed beeld van de context waarin partnerorganisaties
in Mali opereren. In feite is het tij nog maar relatief kort geleden gekeerd
ten gunste van het maatschappelijk middenveld. In 1991 kwam er een einde aan
de politieke dictatuur en werd een democratiseringsproces in gang gezet. De
belangrijke rol van het maatschappelijk middenveld in goed bestuur en
ontwikkeling wordt sindsdien erkend. In 1999 werd een aanvang gemaakt met
decentralisatie van bestuur. Deze ontwikkelingen hebben belangrijke
consequenties voor de situatie waarin de partnerorganisaties opereren, en
ook voor het stadium van ontwikkeling waarin zij verkeren.
In deze context beschouwen de onderzoekers de ondersteuning van activiteiten
op het gebied van maatschappijopbouw als relevant. In hun strategie richten
de MFO's zich vooral op organisatie-opbouw. Gezien het feit dat het
maatschappelijk middenveld in Mali nog relatief jong is en sterk in
ontwikkeling, wordt dit door de onderzoekers als een logische en relevante
keuze aangemerkt.
De effectiviteit van de activiteiten van de MFO's op het gebied van
maatschappij-opbouw wordt als gemengd beoordeeld. De onderzoekers
bestempelen de effectiviteit op het gebied van organisatieopbouw als
redelijk. Met name de materiële steun -zoals logistieke middelen- training
en personele capaciteitsopbouw worden als positief beoordeeld; voor hulp bij
organisatiestructuren en managementprocedures en dergelijke geldt dat
minder.
Activiteiten op het gebied van netwerken en alliantievorming hebben
weliswaar bijgedragen tot het faciliteren van relaties tussen
overheidsdiensten en NGO's, maar de invloed van het maatschappelijk
middenveld op regeringsbeleid is nog niet groot. Dat is voornamelijk te
wijten aan het feit dat netwerkorganisaties nog geen efficiente strategie
hebben ontwikkeld.
De onderzoekers concluderen dat er weinig sprake is van effectiviteit op het
gebied van lobby. De partnerorganisaties hebben nog geen duidelijke invloed
op landelijk beleid. Wel heeft het versterken van institutionele capaciteit
geresulteerd in verbeterde omstandigheden voor lobby en beleidsbeïnvloeding;
het maatschappelijk middenveld wordt serieuzer genomen.
De effectiviteit van de activiteiten van de partnerorganisaties op het gebied van versterking van burgerschap tenslotte wordt als bevredigend ervaren, al signaleren de onderzoekers hier wel een attributieprobleem: vanwege de algemene ontwikkelingen in Mali -democratisering en decentralisatie- is het moeilijk om de versterking van burgerschap aan de activiteiten van de partnerorganisaties en de MFO's toe te rekenen.
De effectiviteit van de activiteiten op het gebied van maatschappijopbouw
ten aanzien van armoedebestrijding en gender lijkt nu nog twijfelachtig,
maar gezien de geringe duur van de interventies is het nu nog te vroeg om
hier uitspraken over te doen.
De evaluatoren beoordelen de bijdrage van de MFO's aan maatschappijopbouw in
Mali als cruciaal. In financieel opzicht is deze bijdrage van zeer groot, zo
niet bepalend belang. Maar ook de ondersteuning op het gebied van
organisatieversterking en organisatie-advies is belangrijk. Er zijn goede
werkrelaties opgebouwd met de Malinese partnerorganisaties. Wel tekenen de
onderzoekers aan dat geen van de MFO's beleid heeft geformuleerd op het
gebied van maatschappijopbouw in Mali of de Sahel.
De onderzoekers maken drie kritische kanttekeningen bij het werk van de
MFO's op het gebied van maatschappijopbouw in Mali. Ten eerste stippen zij
de geringe verankering aan van de ondersteunde organisaties in de
maatschappij. Dit is voor de onderzoekers een belangrijk punt van zorg. Twee
factoren zijn daar debet aan. Ten eerste de grote mate van afhankelijkheid
van externe financiering - van de tien onderzochte partnerorganisaties
werden twee voor 100% gefinancierd door een Nederlandse MFO, en 6 voor meer
dan 50%; van één partnerorganisatie ontbraken de gegevens. Dit resulteert
erin dat de partnerorganisaties zich grotendeels laten leiden door eisen van
donoren. Ten tweede financieren de MFO's voornamelijk NGO's, en veel minder
andersoortige organisaties, zoals bijvoorbeeld boerenorganisaties,
beroepsorganisaties, basisorganisaties en locale ontwikkelingsorganisaties.
Deze keuze wordt ingegeven door het feit dat de laatstgenoemde meestal
organisatorisch zwakker zijn. Het probleem met NGO's is echter dat deze
meestal een systeem van 'accountability' naar hun achterban ontberen, zoals
lidmaatschapsorganisaties en basisgroepen dat wel hebben. De onderzoekers
signaleren het risico van een maatschappijopbouw die vooral van buitenaf en
bovenaf wordt gevoed, en onvoldoende door de eigen bevolking en haar
basisorganisaties.
Een tweede kritische kantekening die de onderzoekers plaatsen, betreft de
duurzaamheid van de interventies. Zoals gezegd zijn de partnerorganisaties
in grote mate, en soms zelfs geheel afhankelijk van externe financiering.
Juist omdat financiering van buitenaf zo gemakkelijk te krijgen is maken de
partnerorganisaties geen aanstalten om kosten uit eigen bronnen
(bijvoorbeeld door bijdragen van leden) te financieren. Met het gegeven van
de slechte verankering en het lage gehalte aan 'ownership' betekent dat, dat
duurzaamheid de achilleshiel is van deze interventies.
Een derde kritische kanttekening betreft planning, monitoring en evaluatie
(PME). Dit vormt in alle totnogtoe gepubliceerde studies een terugkerend
probleem. Echter, in de Mali-studie wordt dit punt zwaarder aangezet. Het
altijd aanwezige dilemma van de MFO's tussen niet-ingrijpen vanwege de
autonomie van de partnerorganisaties en anderzijds de noodzaak tot
verantwoorden en soms bijsturen van de programma's valt volgens de
evaluatoren teveel uit in het nadeel van verantwoording en sturing: gezien
het geringe contact van MFO's met de partnerorganisaties, het gebrek aan
beleid op MO specifiek voor de Sahel of Mali, en gebrek aan harde criteria
voor de selectie van partnerorganisaties, nemen de MFO's hier een risico in
het managen van hun partnerorganisaties.
Naar het oordeel van de Stuurgroep heeft de studie voldaan aan de opdracht
en zijn de centrale vragen voldoende beantwoord. Het rapport geeft een goed
overzicht van de MFO-activiteiten op het gebied van maatschappijopbouw in
Mali. De bevindingen leveren bruikbare en relevante bijdragen voor de
beoordeling van het werk van de MFO's. De studie kan verder bijdragen aan de
beleidsontwikkeling rond maatschappijopbouw in West Afrika. Wel merkt de
stuurgroep op dat de omvang en kwaliteit van de bewijsvoering over
resultaten op sommige onderdelen beperkt is hetgeen vooral veroorzaakt wordt
door het gebrek aan informatie en basisgegevens.
Het GOM stelt dat de evaluatoren in het rapport een gedegen analyse hebben
gegeven van het maatschappelijk middenveld in Mali en dat zij beleid en
praktijk van de MFO's kritisch bekeken hebben. Wel vindt het GOM het jammer
dat relatief veel aandacht uitgaat naar de interne processen binnen de
MFO's en relatief weinig naar de bevindingen van het veldwerk in Mali. Het
GOM onderschrijft de kritische kanttekening van de evaluatoren met
betrekking tot de noodzaak tot verdere reflectie en beleidsontwikkeling op
het terrein van maatschappijopbouw. Ook deelt het GOM de zorg van de
evaluatoren met betrekking tot de samenstelling van het partnerbestand. Dit
thema krijgt dan ook veel aandacht in de dialoog met, en ondersteuning van
partnerorganisaties. Concreet gebeurt dit bijvoorbeeld door in de regio ook
dienstverlenende organisaties te financieren die gespecialiseerd zijn in het
thema verzelfstandiging van doelgroeporganisatie en die partnerorganisaties
rond dit thema kunnen adviseren en trainen. Daarnaast is in Mali het thema
"financiële afhankelijkheid van partners" voor de MFO's een punt voor
verdere discussie met de partnerorganisaties. Hierbij tekent het GOM aan dat
de MFO's mede in het licht van die afhankelijkheid zorgvuldig en planmatig
omgaan met afbouw van partnerrelaties zodat de partner de mogelijkheid heeft
naar alternatieve financieringsbronnen te zoeken. Tenslotte wijst het GOM
erop dat monitoring en evaluatie zeer sterk de aandacht hebben van de
MFO's, maar dat het monitoren en evalueren van de resultaten en effecten van
maatschappijopbouw een relatief nieuw terrein is waarop nog veel werk moet
worden verzet. Dit laatste klinkt in het Mali-rapport naar de mening van het
GOM onvoldoende door. Het GOM hoopt derhalve dat de studiebijeenkomst die
met de Stuurgroep in 2002 over dit onderwerp zal worden gehouden, concrete
input zal geven voor de verbetering van monitoring en evaluatie met name
rond het thema maatschappijopbouw.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Eveline Herfkens
Kenmerk
Blad /4
===