Ministerie van Buitenlandse Zaken
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den
Haag Directie Sociale en Institutionele Ontwikkeling DSI/MY
Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 28 januari 2002 Auteur ada holleman
Kenmerk DSI/MY-41/02 Telefoon 070-3485304
Blad /6 Fax 070-3484883
Bijlage(n) 1 E-mail ada.holleman@minbuza.nl
Betreft Evaluatie FPPN
Zeer geachte Voorzitter,
In het Algemeen Overleg over Foster Parents Plan Nederland (FPPN) van 26
september 2001 zegde ik de Kamer toe een kwaliteitsonderzoek van de
Medefinancieringsactiviteiten van FPPN te laten verrichten.
Dit onderzoek is inmiddels uitgevoerd door de Stuurgroep Evaluatie
Medefinancieringsprogramma (MFP) en het resultaat terzake gaat u hierbij
toe.
Tot mijn genoegen is de Stuurgroep Evaluatie MFP in staat geweest in een
kort tijdsbestek een zeer gedegen studie over het functioneren van FPPN uit
te voeren, die een helder inzicht verschaft in het functioneren van FPPN als
MFO.
De conclusies van de Stuurgroep met betrekking tot de eigenheid van FPPN
binnen het MFP, de hoge score op het terrein van directe
armoedebestrijding, de doelmatigheid van zowel Plan International als FPPN
alsmede de transparantie van de organisatie stemmen mij tot tevredenheid.
Kanttekeningen plaatst het rapport bij het beleid van FPPN inzake dimensies
van maatschappijopbouw, als netwerken, lobby en beleidsbeïnvloeding. Op deze
gebieden bevindt de beleidsontwikkeling zich nog in een pril stadium en
dient FPPN zich meer te profileren.
Het onderzoek
Het onderzoek omvat het algemene beleid, de werkwijze en de organisatie van
FPPN. Verder zijn er vijf casestudies uitgevoerd: drie programma's voor
sociale dienstverlening in Tanzania en Mali en twee
voedselzekerheidsprogramma's in Peru en Kenya. De cases zijn representatief
voor de FPPN benadering en de MFP activiteiten.
Het onderzoek betreft uitsluitend de activiteiten en bestedingen van FPPN
voor zover deze zijn gefinancierd lastens de MFP-middelen. De wijze waarop
FPPN als fondsenwervende organisatie opereert in Nederland alsmede de
activiteiten die gefinancierd worden uit eigen inkomsten, maken dus geen
deel uit van het onderzoek.
relevantie
Het onderzoek constateert dat de belangrijkste bijdrage van FPPN directe
armoedebestrijding op basisniveau betreft en dat ze met name een sterk
beleid inzake sociale dienstverlening heeft ontwikkeld. De kindgerichte
aanpak is op deze terreinen goed herkenbaar.
Door bij te dragen aan de toegang en kwaliteit van basisvoorzieningen worden
arme mensen in staat gesteld hun situatie te verbeteren. De hoge prioriteit
die FPPN toekent aan basisonderwijs wordt als een juiste keuze gezien vanuit
het perspectief van directe armoedebestrijding. Dit is bovendien in
overeenstemming met de internationale consensus over prioriteiten in het
ontwikkelingsbeleid.
Op het gebied van maatschappijopbouw wordt vastgesteld dat FPPN een eigen
aanpak heeft ontwikkeld: maatschappijopbouw van onderaf door het versterken
van lokale organisaties. Met het aanbieden van trainingen gericht op
capaciteitsversterking en begeleiding aan - vaak informele -
belangengroeperingen wordt een sterkere organisatiestructuur op lokaal
niveau beoogd.
Met betrekking tot de andere dimensies van maatschappijopbouw zoals
netwerken, lobby en beleidsbeïnvloeding dient FPPN zich, naar de mening van
de Stuurgroep, beter te profileren en het beleid terzake nader te
ontwikkelen.
Dit laatste punt is overigens ook in de andere MFO-studies van de Stuurgroep
over maatschappijopbouw als kritisch aandachtspunt aan de orde geweest.
doeltreffendheid
De resultaten van de programma's voor sociale dienstverlening worden in de
casestudies positief beoordeeld, met name waar het gaat om de doelstellingen
van directe armoedebestrijding. Dit beeld geldt ook voor de
onderwijsevaluaties.
De beoordeling van de resultaten van de voedselzekerheidprojecten is in het
geval van Kenya voorzichtig en kritisch in het geval van Peru. De
onderzoekers concluderen dat het hier om complexere programma's gaat en dat
de expertise en ervaring van de Plan-kantoren op deze thema's niet evident
zijn.
De effectiviteit van de dimensie maatschappijopbouw in de programma's is
verschillend. Deze wordt door de onderzoekers positief gewaardeerd waar het
gaat om het werken met basisorganisaties en met de overheid. Een kritische
kanttekening wordt geplaatst bij de samenwerking met lokale NGO's, die meer
in een uitvoeringsrol worden betrokken dan in een partnerrol. De nadruk op
organisatieontwikkeling komt hier meer tot zijn recht dan de eerder genoemde
aspecten als lobby en beleidsbeïnvloeding.
doelmatigheid
De Stuurgroep stelt vast dat over het algemeen de kwaliteit van Plan
International degelijk kan worden genoemd: het is een professionele
organisatie. De diensten en uitvoeringsstructuur van Plan International
maken het mogelijk dat relatief efficiënt gewerkt kan worden omdat geen dure
parallelle structuur hoeft te worden opgebouwd.
Ook de bevindingen van FPPN als donor vallen positief uit. Daarbij is alleen
gekeken naar de doelmatigheid in functie van uitvoering van het MFP.
De Stuurgroep constateert dat de case studies en ander onderzoek geen aanwijzingen hebben opgeleverd dat de efficiëntie van de programma's anders is dan die bij de overige MFO's en vergelijkbare programma's.
Met betrekking tot de overheadkosten wordt geconstateerd, dat indien de definitie die het rapport de Boer hanteert toegepast wordt op overige particuliere OS-organisaties, vergelijkbare percentages worden verwacht.
FPPN verstaat onder programmabeheerskosten enkel kosten die te maken hebben met het beheer van de portefeuille (in Nederland), zoals salariskosten, reiskosten e.d. en niet de kosten betreffende programmaondersteuning, veldadministratie en technische assistentie vanuit het hoofdkantoor.
De onderzoekers constateren derhalve dat de interpretatie van FPPN van de
programmakosten vergelijkbaar is met die van de andere MFO's, daar die de
volledige afdracht aan partnerorganisaties als programmabestedingen
beschouwen, inclusief de kosten voor institutionele versterking. Met andere
woorden, indien men de overheadkosten van de andere MFO's zou optellen bij
de overheadkosten van de partnerorganisaties, komt men tot een vergelijkbare
berekening als in het rapport De Boer.
maatschappijopbouw
Op het gebied van directe armoedebestrijding scoort FPPN sterk. Ten aanzien
van maatschappijopbouw wordt benadrukt dat FPPN, in vergelijking met de
andere MFO's, een eigen strategie heeft ontwikkeld. Maatschappijopbouw wordt
gezien als een proces van onderaf, door via informele groepsvorming te komen
tot meer formele organisaties (CBO's, jongeren, ouder-leerkracht comité's
etc.) die de gemeenschap vertegenwoordigen en de duurzaamheid van de
interventie garanderen.
Bij de uitvoering van de activiteiten/programma's wordt actief samengewerkt
met andere relevante actoren, zoals NGO's, lokale/nationale overheden,
beroepsgroepen, e.d. en wordt het participeren in netwerken gestimuleerd.
Het zijn vooral lokale NGO's die een groot deel van de activiteiten plannen
en uitvoeren.
De casestudies tonen aan dat over het algemeen veel waardering bestaat voor
het feit dat FPPN gebruik maakt van lokale expertise en de samenwerking met
overheidsinstanties bevordert. Het ontstaan van parallelle structuren wordt
hierdoor vermeden. Het positieve effect voor de overheid, die door
interventies van FPPN in staat gesteld wordt om aan haar "zorgplicht" te
voldoen, wordt nergens in de andere MFO-studies inzake maatschappijopbouw
opgemerkt.
De keuze van partner-NGO's wordt onder meer bepaald door hun specifieke
kennis en expertise. De te verrichten activiteiten en verwachte resultaten
staan vermeld in jaarcontracten. De NGO's waarderen de kwaliteitsverbetering
van hun institutionele capaciteit als uitgesproken positief. Wel spreken ze
in dit verband de voorkeur uit voor meer gelijkwaardigheid in de relatie. In
dit verband heeft Plan International/ FPPN reeds een start gemaakt met het
werken met meerjarige contracten.
De veranderende aanpak van een welfare benadering naar een meer
ontwikkelingsgerichte benadering waarbij de capaciteit van gemeenschappen
wordt versterkt om op te komen voor hun belangen, wordt in het rapport
positief gewaardeerd (institutionele versterking). Een kanttekening wordt
geplaatst bij het zich nog in onvoldoende mate richten op het versterken van
netwerken, lobby & beleidsbeïnvloeding, en het bevorderen van burgerschap.
Op dit punt dient FPPN zich beter te profileren.
Ook plaatsen de onderzoekers een kanttekening bij de duurzaamheid van de
interventies. Het proces van verzelfstandiging van de basisorganisaties
wordt nog als zwak gezien. Daar staat tegenover dat de gerichte strategie
voor samenwerking met de overheid de kans op effectiviteit verder doet
toenemen.
Een ander kritiekpunt van de onderzoekers betreft de nog onvoldoende
uitwerking van
de kindgerichte aanpak van maatschappijopbouw, en met name hoe een
dergelijke aanpak te garanderen is bij een beleid dat sterk gericht is op
gemeenschapsontwikkeling. Het rapport sluit zich op dit punt aan bij de
opvatting van de Commissie de Boer dat er een spanningsveld bestaat tussen
de kindgerichtheid en de benadering van gemeenschapsontwikkeling.
Overigens is uit de andere Stuurgroep studies gebleken dat ook de andere
vier MFO's niet allemaal een expliciet beleid hebben ontwikkeld ten aanzien
van maatschappijopbouw en beleidsbeïnvloeding.
resultaatmeting
Het rapport stelt vast dat voor het volgen en evalueren van de activiteiten
een gecentraliseerd monitoring- en evaluatiesysteem (PME) wordt gehanteerd,
dat sterk gericht is op het registreren van het verband tussen bestedingen
en output. Kritisch is het rapport over de mate waarin een dergelijke
werkwijze inzicht verschaft in de voortgang en de effectiviteit van de
programma's.
Echter, bij alle voorgaande studies van de Stuurgroep m.b.t. de vier andere
MFO's zijn soms zeer kritische opmerkingen gemaakt over het functioneren van
PME-systemen bij partnerorganisaties; ook bijvoorbeeld in de
Nicaragua-studie werd opgemerkt dat de PME-systemen van de
partnerorganisaties meer gebruikt werden als manier om verantwoording af te
leggen aan de donoren dan om van te leren, en dat er te weinig aandacht was
voor de effecten van de activiteiten voor de doelgroep. De Mali studie is
zelfs zeer kritisch. Ik verwijs u voor wat betreft dit punt naar de
separaat aangeboden brief aan de Kamer over het Mali onderzoek van de
Stuurgroep.
transparantie
De Stuurgroep is uitermate positief over de transparantie van het MFP bij
FPPN, ook in vergelijking met de overige MFO's. De dossiers zijn goed
samengesteld en toegankelijk voor buitenstaanders, er is grote bereidheid te
leren van andere ervaringen en bij evaluaties stelt men zich open op.
appreciatie
De waardering is groot zowel bij de overheid als bij de bevolking. Op basis
van de casestudies wordt geconcludeerd dat PLAN International een
professionele organisatie is met competente en goed gemotiveerde mensen,
gewaardeerd bij de overheid en bij de bevolking. Het rapport stelt vast dat
PLAN International een betrouwbaar uitvoeringskanaal is.
oordeel Stuurgroep
De Stuurgroep is van mening dat, ondanks het korte tijdsbestek waarover zij
beschikten, zij een gedegen en goed onderbouwde studie aanbieden. De
casestudies zijn van een dusdanig niveau dat zij, naar de mening van de
Stuurgroep, als volwaardige studies beschouwd kunnen worden.
oordeel FPPN
FPPN meent dat het positieve oordeel van de Stuurgroep t.a.v. de relevantie
van MFP- inspanningen van FPPN op het gebied van armoedebestrijding, de
organisatie bevestigt in haar fundamentele missie. Ook het feit dat de
effectiviteit, met name in het kader van armoedebestrijding zoals
bijvoorbeeld onderwijs programma's, en de doelmatigheid de toets der
kritiek kunnen doorstaan, ziet FPPN als een positieve waardering.
Dit geldt tevens voor het feit dat de Stuurgroep afstand neemt van de conclusies die eerder getrokken zijn met betrekking tot de door FPPN gehanteerde kosten-berekeningswijze en de aansluiting die daarmee wordt gezocht met de bestaande normen op dit gebied. Ook het zeer positieve oordeel van de stuurgroep omtrent de grote mate van transparantie die zowel FPPN als Plan International kenmerkt, wordt als belangrijk ervaren.
FPPN meent dat in het rapport kindgerichtheid veelal wordt geassocieerd met interventies, waarbij kinderen fungeren hetzij als directe doelgroep, hetzij als actoren in het proces. Zij vindt dat de constatering, dat er een spanningsveld bestaat tussen de kindgerichtheid en de benadering van gemeenschapsontwikkeling, onvoldoende het rechtenperspectief weerspiegelt zoals dat door FPPN wordt omarmd. Dit houdt in dat behoeften, belangen en waarden van kinderen centraal staan in de ontwikkeling van gemeenschappen (en samenleving). De keuzes voor projecten en de manier waarop deze worden vorm gegeven, worden bepaald op grond van de verwachte resultaten voor kinderen. Op deze wijze vullen kindgerichtheid en gemeenschapsontwikkeling elkaar aan zowel in het beleid als in de uitvoering.
In de door mij gevraagde kwartaalrapportage van FPPN over de implementatie
van de aanbevelingen van de Commissie de Boer bericht de organisatie dat
voor een andere directiestructuur is gekozen, nl die van een eenhoofdige.
Daarmee is een basis gelegd voor het voortvarend implementeren van
beleidsaanpassingen. Er is een proces in gang gezet om tot het zo scherp
mogelijk herformuleren van de beleidsdoelstellingen van FPPN en daaruit
voortkomend nieuw communicatiebeleid te komen. Ook wordt met veel inzet werk
gemaakt van het uitschrijven van beleidskaders waarin het dilemma tussen
kindgerichtheid en gemeenschapsopbouw ten principale wordt behandeld en van
beleidscriteria voorzien.
Kenmerk DSI/MY-41/02
Blad /1
===