Reactie Casema op OPTA Consultatie Interconnecterende huurlijnen

OPTA

Reactie
OPTA Consultatie
Interconnecterende huurlijnen
24 januari 2002
Ref. nr. OPTA/IBT/2002/200027

Casema Zakelijke Markt
Datacommunicatie

26 februari 2002

1

Inhoud

1. Inleiding..............................................................................................................................................................................3
2. Reactie van Casema Zakelijke Markt ............................................................................................................................3
3. Algemene reactie ...............................................................................................................................................................4
4. Reactie vraag 1: Probleemdefinitie onderkend? ..........................................................................................................5
5. Reactie vraag 2. Behoefte aan halve huurlijnen?.........................................................................................................6
6. Reactie vraag 3: Gebruik van ILL bij aansluiten basisstations?...............................................................................7

1. Inleiding

In het consultatiedocument wordt vastgesteld dat KPN zich qua infrastructuur bijzonder onderscheidt van andere telecom aanbieders. KPN beschikt over een fijn vertakte infrastructuur. Op basis hiervan kan KPN huurlijnen t/m
2Mbit/s aanbieden over bestaande koper verbindingen naar eindklanten. Daarnaast kan KPN verbindingen >2Mbit/s aanbieden vanuit een uitgebreid glasvezelnetwerk en cityring-infrastructuur in ca 30 grote steden. Ofschoon een aantal grote concurrenten, zoals Versatel en BT Ignite ook nationale dekking kunnen bieden, ontbreekt de fijne vertakking, is het aantal steden met een cityring beduidend kleiner en is een cityring gemiddeld kleiner.

Voor deze diensten-aanbieders zal het vaak niet rendabel zijn om klanten zelf aan te sluiten zonder tussenkomst van KPN. Graven is bijzonder duur en kost bovendien veel tijd waardoor aanbieders niet kunnen voldoen aan de door de klant gewenste levertijd. Graafwerk dient dus beperkt te blijven of te worden voorkomen. Dit kan door gebruik te maken van de infrastructuur van KPN. KPN kan huurlijnen t/m 2Mbit/s leveren zonder graafwerk, en verbindingen >2Mbit/s met beperkt graafwerk. In hoeverre aanbieders hiermee ook in staat zijn om een concurrerend aanbod richting hun klanten te doen hangt af van het tarief dat KPN in rekening brengt voor de verleende transmissiedienst aan aanbieder en van het tarief dat KPN zou rekenen aan diezelfde eindklant wanneer KPN de dienst zelf zou leveren. Hoe kleiner het verschil tussen beiden hoe smaller de marge zal zijn die aanbieders kunnen behalen en hoe beperkter de concurrentie die KPN zal ondervinden.

Uit een consultatie is OPTA gebleken dat de marge voor aanbieders te smal is en dat dit voor een belangrijk deel te wijten is aan een relatief hoge vergoeding die KPN in rekening brengt voor de door haar geleverde aansluit- transmissie richting eindklant. OPTA stelt dat deze vergoeding onnodig hoog is. De vergoeding is namelijk gebaseerd op transmissie van de locatie van de aanbieder via de kern van het KPN netwerk naar de eindklant, terwijl aanbieders enkel behoefte hebben aan de `last mile'-verbinding naar de eindklant. Aangezien het aanbod van KPN niet in deze specifieke behoefte voorziet, stelt OPTA voor onbundeling van huurdiensten door te voeren zodat het aanbod beter aansluit op de behoeften van aanbieders en aanbieders hierdoor niet gedwongen worden te betalen voor verbindingen waar geen behoefte aan is. Gevolg hiervan is dat de marge die door aanbieders kan worden gehaald op de diensten die naar eindklanten geleverd worden, kan worden vergroot zodat aanbieders beter in staat zijn te concurreren met KPN, hetgeen het aanbod op de markt vergroot en daarmee de prijzen verlaagt.

2. Reactie van Casema Zakelijke Markt

Met dit document geeft Casema Zakelijke Markt een gerichte reactie op het consultatiedocument Interconnecterende huurlijnen. Deze bestaat uit een algemene reactie en beantwoording van de eerste drie vragen in het consultatiedocument.

3

3. Algemene reactie

Casema Zakelijke Markt is van mening dat een aanbieder met aanmerkelijke macht op een markt waar andere aanbieders van afhankelijk zijn, moet kunnen worden aangezet tot het leveren van een aanbod dat aansluit bij de behoefte van deze andere aanbieders, zodat deze niet worden geconfronteerd met onnodig hoge kosten. Dit is in feite een concept dat Casema al voor haar eigen wholesale klanten hanteert. Casema levert namelijk huurlijnen vanaf een eindlocatie, zoals een eindklant van een ISP of een basisstation van een mobiele operator, naar een point-of-presence in het Casema netwerk waar Casema interconnecteert met het netwerk van de wholesale klant. Met dit concept wil Casema zich positioneren als alternatief voor KPN in die regio's waar het bedrijf als regionale operator zijn kabel TV netwerk beheert. Casema is hiertoe niet zozeer in staat omdat Casema een fijnmazig (coax) netwerk heeft (hier zijn nagenoeg alleen particuliere huishoudens op aangesloten), maar omdat Casema een groot deel van de lokale ringen door stadswijken heeft verglaasd en hierdoor points-of-presence (PoPs) heeft die gemiddeld genomen veel dichter bij bedrijfslocaties gelegen zijn dan de PoPs van andere alternatieve aanbieders. Ofschoon Casema ook voor elke access huurlijn graafwerk zal moeten verrichten gaat het gemiddeld om veel kortere trajecten dan die waar andere aanbieders mee geconfronteerd worden. Op basis van deze uitgangspositie is Casema in staat, uitgaande van de huidige tariefstelling van KPN, een concurrerend `last mile' access aanbod te doen voor een belangrijk deel van haar kabel TV verzorgingsgebied. Hiermee is de stelling onjuist dat KPN, met name buiten de grootstedelijke gebieden, de enige aanbieder zou zijn.

Ofschoon Casema zich kan vinden in de stelling van de OPTA dat er op dient te worden toegezien dat een aanbieder met aanmerkelijke macht op een markt zijn wholesaleklanten niet confronteert met onnodig dure oplossingen waardoor zij een concurrentienadeel ondervinden, kan Casema zich evenwel, als alternatieve aanbieder van KPN, niet vinden in een benadering waarbij een dergelijke aanbieder zonder meer wordt aangezet tot een lagere tarifering waardoor de marges van de overige aanbieders van access huurlijnen onder druk komen te staan. Voor de 2Mbit/s markt zou dit namelijk kunnen betekenen dat de marges voor Casema, die al beperkt zijn omdat Casema altijd kosten moet maken voor graafwerk in tegenstelling tot KPN, flinterdun of zelfs negatief worden. Gevolg hiervan is dat Casema gedwongen zal zijn om zich uit deze markt terug te trekken. Casema zal dan in feite alleen nog maar een haalbaar aanbod kunnen doen wanneer de graafafstand bijzonder kort is en/of de contractduur bijzonder lang is.
Inmiddels is de, voor een rendabele business case, maximaal haalbare graafafstand al sterk teruggebracht door de aanhoudende tariefdalingen in de afgelopen jaren, terwijl de gewenste contractduur in de markt is verkort tot 1à
2 jaar. Een expliciete focus op verlaging van de huidige tarieven van KPN kan dus een sterk negatief effect hebben op de concurrentie in de markt van access diensten. Dit kan nooit de bedoeling zijn van de OPTA, die juist streeft naar het bewerkstelligen van een marktsituatie met voldoende concurrentie, ook op accessgebied.

Daarnaast is Casema van mening dat er een meer nadrukkelijk onderscheid dient te worden gemaakt binnen de access huurlijnen markt tussen enerzijds verbindingen met een capaciteit van 2Mbit/s en lager en anderzijds verbindingen van 34Mb/s en hoger. Op de markt tot en met 2Mbit/s kan KPN gebruik maken van het bestaande kopernetwerk en heeft daarmee dus een `niet hoeven graven' voordeel. Dit belangrijke voordeel ontbreekt voor KPN op de markt vanaf 34Mbit/s verbindingen. Op deze access deelmarkt moet ook KPN bedrijfslocaties aangraven zodat de concurrentiepositie van Casema ten opzichte van KPN hier beduidend beter is. Ofschoon het aandeel van KPN op de markt voor verbindingen van 34Mbit/s en hoger buiten de grote steden ongetwijfeld hoger zal zijn dan het gemiddelde van 10-20%, is er - naar de mening van Casema - in deze deelmarkt voldoende alternatief voor het aanbod van KPN. Het is daarom terecht dat de markt van access huurlijnen van 34Mbit/s en hoger niet wordt aangemerkt als een deelmarkt waar een AMM voor KPN geldt en op grond daarvan is het niet juist dat de OPTA ernaar streeft om deze deelmarkt een onderdeel te laten zijn van het interconnecterende huurlijnen aanbod van KPN.

4

4. Reactie vraag 1: Probleemdefinitie onderkend?

De focus van de consultatie ligt op het niet goed kunnen concurreren van aanbieders van diensten met KPN omdat ze afhankelijk zijn van KPN voor wat betreft de local access tot de eindklant. De alternatieve aanbieders willen klanten binnenhalen met diensten van tenminste zelfde kwaliteit tegen een bij voorkeur lagere prijs, hetgeen niet goed mogelijk blijkt vanwege de krappe marge tussen ingekochte access lijn en verkochte dienst over die access lijn. Deze krappe marge kan het gevolg zijn van een relatief hoog tarief voor de access huurlijn of een relatief laag tarief voor de dienst die eroverheen gaat. In het consultatie document wordt de tariefstelling van telecom diensten ten onrechte buiten beschouwing gelaten en alleen gekeken naar tarifering van de accesslijnen. Deze laatste blijkt in Nederland hoger dan het gemiddelde dat geldt voor Europa. Er wordt vervolgens gesteld dat een hoger tarief zich niet laat rechtvaardigen door `specifieke Nederlandse geografische omstandigheden' of door `specifieke eigenschappen van de vraag in Nederland'.

Wanneer de vergelijking heeft plaatsgevonden op basis van de lengte van de access huurlijn dan mag wel degelijk worden verwacht dat er tussen landen tariefverschillen zullen bestaan. Hoe langer de huurlijn, des te goedkoper de huurlijn per afstandseenheid. Dit heeft in het bijzonder te maken met de aansluitkosten die per afstandseenheid zwaarder zullen meetellen. Anderzijds zou het kunnen zijn dat de aansluitkosten in een geografisch klein land zoals Nederland ook lager zijn omdat de afstand tot het kernnetwerk van een aanbieder gemiddeld korter is. Dit is waarschijnlijk echter maar in beperkte mate het geval. De bedrijvigheid is in Nederland namelijk sterk verspreid over een relatief groot deel van het land terwijl dit in grotere landen, zoals bijvoorbeeld Duitsland, de bedrijvigheid sterk geconcentreerd is. Wanneer de vaste kosten per land waarschijnlijk niet veel zullen verschillen, terwijl daarentegen de geografische afstanden wel beduidend verschillen, zullen de kosten per afstandseenheid relatief hoog zijn in een klein land zoals Nederland. Het verschil tussen de kosten in Nederland ten opzichte van de kosten gemiddeld in Europa, wordt alleen maar groter wanneer graafwerk moet worden verricht om de access tot stand te brengen. Dit is dus het geval bij access vanaf 34Mbit/s in het algemeen en voor 2Mbit/s access geleverd door alternatieve aanbieders van local tail transmissie. De conclusie van de OPTA dat er onvoldoende concurrentie is op de markt van huurlijnen kan dus niet enkel en alleen aan de hoogte van de tarieven worden afgeleid.

Door de focus te leggen op de nationale situatie wordt voorbijgegaan aan de grote regionale verschillen die er kunnen bestaan wat betreft de concurrentiepositie van alternatieve aanbieders van local access. Ofschoon geen enkele alternatieve aanbieder beschikt over een (koper)infrastructuur zoals KPN, met aansluiting tot nagenoeg alle bedrijfslocaties, betekent dit nog niet dat er geen concurrerend aanbod kan worden gedaan door sommige van deze alternatieve aanbieders. Dit kan namelijk wel wanneer de potentiële klantlocatie niet te ver verwijderd is van de lokale infrastructuur van de aanbieder.
De meeste alternatieve aanbieders hebben slechts beperkte lokale infrastructuur. Ook wanneer er een cityring is uitgerold in een stad, is het potentiële bereik beperkt omdat alleen rendabel kan worden aangeboden in geval van een beperkte graafafstand. Kabel TV aanbieders beschikken daarentegen wel over een sterk vertakt netwerk dat qua dichtheid het netwerk van KPN benaderd. Er zijn echter twee verschillen: (1) op dit netwerk zijn particuliere huishoudens aangesloten en nagenoeg geen bedrijven; (2) het netwerk is niet overal binnen het verzorgingsgebied geschikt voor telecomverkeer. Ten aanzien van het eerste verschil kan worden gezegd dat, ofschoon kabel TV aanbieders geen bestaande verbinding hebben met bedrijven, de afstand tot die bedrijven desondanks veel kleiner is dan die voor de meeste andere alternatieve aanbieders. Wat het tweede verschil betreft, kan worden gezegd dat kabel TV operators in de afgelopen jaren druk bezig zijn geweest met het verglazen en `telecomgeschikt' maken van de lokale infrastructuur. Dit betekent dat er in een toenemend aantal regio's een alternatief voor KPN kan worden geboden. Hieruit blijkt dat de in het consultatie document geschetste tweedeling van de markt, in enerzijds de grootstedelijke gebieden met veel concurrentie en anderzijds de `buiten-grootstedelijke' gebieden zonder concurrentie, een voorstelling is die afbreuk doet aan de feitelijke marktsituatie die gekenmerkt wordt door aanzienlijke regionale verschillen die bovendien sterk onderhevig zijn aan verandering als gevolg van aanhoudende investeringen in het netwerk door kabel TV operators.

De huurlijnenmarkt van 2Mbit/s in het algemeen en de markt van hoger-dan-2Mbit/s access buiten de grootstedelijke gebieden dienen te worden gezien als deelmarkten waar KPN weliswaar nog steeds de belangrijkste aanbieder is, maar waar alternatieve aanbieders een steeds betere concurrentiepositie krijgen. Juist in dergelijke marktsituaties mag van de OPTA worden verwacht dat het de initiatieven van alternatieve aanbieders actief ondersteunt en toeziet op eerlijke concurrentie.

5. Reactie vraag 2. Behoefte aan halve huurlijnen?

Vanuit de positie van alternatieve aanbieders van telecomdiensten, die gebruik maken van het access huurlijnen aanbod van KPN is het duidelijk dat er behoefte bestaat aan halve huurlijnen die momenteel geen onderdeel zijn van het rand-tot-rand aanbod dat KPN levert. Hieruit zou geconcludeerd kunnen worden dat KPN meer levert dan waar feitelijk behoefte aan is, zodat KPN een hoger tarief kan berekenen dan het tarief dat redelijk is voor een halve huurlijn. Door KPN aan te zetten tot het leveren van halve huurlijnen zou daarmee de beoogde verlaging van het access huurlijnen tarief een feit zijn.

Vanuit de positie van Casema die juist concurreert op de markt van local access transmissie, betekent het aanzetten van concurrent KPN tot het leveren van een goedkopere alternatieve local tail, dat ten gevolge hiervan de marges van Casema onder druk komen te staan. In de huidige situatie kan Casema nog een concurrerend aanbod doen richting potentiële klanten ondanks het feit dat Casema moet investeren in graafwerk, terwijl KPN dat mogelijk niet hoeft te doen. Wanneer het halve huurlijnen aanbod een feit is betekent dit dat Casema niet meer in staat is om (met name) 2Mbit/s verbindingen rendabel aan te bieden. Casema zou zich op deze deelmarkt uitsluitend kunnen richten op de n*2Mbit/s markt (met n>1). Deze markt is echter veel kleiner dan de 2Mbit/s (n=1) markt. Bovendien is de 2Mbit/s markt de instapmarkt voor de n*2Mbit/s, hetgeen betekent dat Casema een groot deel van de potentiële klanten niet zal kunnen bereiken.

Behalve access op 2Mbit/s en n*2Mbit/s niveau biedt Casema ook access met bandbreedtes van 34Mbit/s en hoger. Juist op deze deelmarkt kan Casema een sterkere positie innemen aangezien concurrenten (inclusief KPN) ook kostbaar en tijdrovend graafwerk moeten verrichten om access tot stand te brengen. Aangezien de lokale infrastructuur van alternatieve concurrenten beperkt is en vaak niet verder reikt dan de grotere steden, kan Casema met name in de middelgrote en kleinere steden het alternatief bieden voor het aanbod van KPN. Ofschoon de betere concurrentiepositie in deze deelmarkt betekent dat Casema kan werken met ruimere marges, neemt dit echter niet weg dat deze positie sterk onder druk kan komen te staan wanneer (ook) voor hogere bandbreedtes door KPN een sterk gereduceerd tarief zou moeten worden gehanteerd.

Uit het voorgaande mag worden geconcludeerd dat wanneer de OPTA besluit om KPN aan te zetten tot het leveren van een goedkoper aanbod, dat hierdoor de huidige concurrentie op de 2Mbit/s (en n*2Mbit/s) accessmarkt wordt ondermijnd, terwijl dit voor de hogere bandbreedte access markt zou kunnen leiden tot een sterke verzwakking van de concurrentie in de middelgrote en kleinere steden. Een dergelijke consequentie kan nooit de bedoeling zijn van de OPTA die wordt geacht er juist voor te waken dat op sterk monopolistische deelmarkten de vrije marktwerking niet wordt gehinderd.

Het ligt niet voor de hand dat voor het ILL concept voor de markt van 34Mbit/s en hoger wordt gekozen, aangezien KPN op deze markt geen AMM heeft toebedeeld gekregen. Wanneer overwogen zou worden om dit alsnog toe te kennen op regionale basis, hetgeen enigszins gesuggereerd wordt in het consultatiedocument, dan zou dit betekenen dat regio's afzonderlijk bekeken moeten worden gezien de grote regionale concurrentieverschillen. Een dergelijke aanpak zou de complexiteit van het ILL concept echter verder vergroten, wat de OPTA juist wil voorkomen.

6

6. Reactie vraag 3: Gebruik van ILL bij aansluiten basisstations?

De markt van access naar eindklanten en de markt van access naar basis stations zijn in zoverre hetzelfde dat KPN al beschikte over access naar bedrijfslocaties en basisstations op het moment dat de concurrentie zijn entree op de markt maakte. Een relevant verschil tussen beide deelmarkten is echter dat KPN bij komst van concurrentie op de mobiele telefonie markt nog druk was met het aansluiten van nieuwe basisstations. Hierdoor, maar in bijzonder ook doordat alternatieve mobiele operators op zoek waren naar locaties voor basis stations in stadscentra, konden en (kunnen nog steeds) alternatieve aanbieders zoals kabel TV operators concurrerende aanbiedingen doen voor het aansluiten van basisstations. Gevolg hiervan was (en is nog steeds) dat een aanzienlijk deel van de omzet van alternatieve access providers afkomstig is uit de mobiele markt. Verwacht wordt dat deze deelmarkt belangrijk zal blijven doordat met de uitrol van UMTS hogere capaciteiten nodig zullen zijn op bestaande routes (doorgroei van 2Mbit/s naar n*2Mbit/s) en er behoefte zal zijn aan access tot nieuwe locaties omdat UMTS een dichter netwerk vereist. De verdere verdichting van het netwerk wordt in eerste instantie verwacht voor de stadscentra en dus voor de geografische deelmarkt waar kabel TV operators het beste gepositioneerd zijn ten opzichte van KPN. Mede op basis van de uitrol van UMTS verwacht Casema in de komende jaren een rol van betekenis te kunnen blijven spelen op de access markt van 2Mbit/s en n*2Mbit/s. Wanneer het ILL concept mocht worden ingevoerd en tevens van toepassing wordt geacht op het aansluiten van basisstations, dan zal daarmee de concurrentiepositie op in ieder geval de 2Mbit/s markt (en daardoor ook de doorgroei naar n*2Mbit/s) voor Casema ondermijnd worden.

donderdag 24 januari 2002