Nederlandse mededingingsautoriteit Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
RAPPORTAGE
INTERNETTOEGANG
NMa/OPTA Internetteam
14 december 2001
Voorwoord
Deze rapportage over internettoegang is een gezamenlijk product van de
Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: NMa) en de Onafhankelijke Post en
Telecommunicatie Autoriteit (hierna: OPTA). Het is een vervolgdocument op het in
maart 2001 verschenen consultatiedocument internettoegang (hierna: het
consultatiedocument).
Deze rapportage bevat nadere, meer specifieke, bevindingen met betrekking tot het
definiëren en in kaart brengen van de internettoegangsmarkten. Bij het tot stand
komen van deze rapportage zijn de reacties van marktpartijen op het
consultatiedocument in beschouwing genomen.
Aan de inhoud van deze rapportage kunnen geen rechten worden ontleend. NMa en
OPTA kunnen in specifieke zaken op grond van nieuwe informatie afwijken van de
bevindingen zoals verwoord in deze rapportage.
Wij hopen en verwachten dat deze rapportage een nuttige en verduidelijkende rol
kan vervullen bij de analyse van internettoegang en de gedachtevorming daarbij.
Het College van de Onafhankelijke De directeur-generaal van de
Post en Telecommunicatie Autoriteit Nederlandse mededingingsautoriteit,
namens het college,
wg J.C. Arnbak wg A.W. Kist
2
Inhoudsopgave
Samenvatting............................................................................................................................................................5
Inleiding ...................................................................................................................................................................7
1 Definities.............................................................................................................................................................................8
1.1 Definiëring internettoegang...................................................................................................................................8
1.2 Definiëring soorten internettoegangsdiensten................................................................................................10
1.2.1 Internettoegangsdiensten via verschillende infrastructuren en technologieën ....................................... 11
1.2.2 Bandbreedte...........................................................................................................................................................13
1.2.3 Smalband en breedband......................................................................................................................................14
2 Beschrijving van aanbod- en vraagfactoren ..............................................................................................................16
2.1 Internettoegangsdiensten ....................................................................................................................................16
2.1.1 Aanbodfactoren......................................................................................................................................................16
Soorten ISP's ...................................................................................................................................................................16
2.1.2 Vraagfactoren ........................................................................................................................................................ 20
2.2 Netwerktoegangsdiensten....................................................................................................................................21
2.2.1 Aanbodfactoren.....................................................................................................................................................21
2.2.2 Vraagfactoren.........................................................................................................................................................28
3 Regelgevend kader......................................................................................................................................................... 30
3.1 Artikel 24 Mededingingswet: misbruik van een economische machtspositie......................................... 30
3.1.1 Algemeen ................................................................................................................................................................ 30
3.1.2 Economische machtspositie .............................................................................................................................. 30
3.1.3 Misbruik.................................................................................................................................................................. 30
3.2 Wettelijk kader Telecommunicatiewet (Tw).....................................................................................................32
3.2.1 Smalbandtoegang..................................................................................................................................................33
3.2.2 Breedbandtoegang............................................................................................................................................... 34
3.2.3 Omroepnetwerken (kabel) ................................................................................................................................. 34
4 Afbakening van de relevante markt(en) .....................................................................................................................35
4.1 Inleiding ...................................................................................................................................................................35
4.2 Het afbakenen van relevante markten...............................................................................................................35
4.3 Internettoegangsdiensten ....................................................................................................................................37
4.3.1 Aparte relevante productmarkten voor smalband internettoegang en breedband internettoegang ..38
4.3.2 Onderscheid naar soort gebruiker?...................................................................................................................41
4.3.3 Relevante geografische markt voor smalband internettoegang..................................................................41
4.3.4 Relevante markt voor smalband internettoegang in Nederland............................................................... 42
4.3.5 Relevante productmarkt(en) voor breedband internettoegang: onderscheid naar netwerk?.............. 42
4.3.6 Relevante geografische markt voor breedband internettoegang............................................................... 43
4.3.7 Relevante markt(en) voor breedband internettoegang.................................................................................45
4.4 Netwerktoegangsdiensten....................................................................................................................................45
4.4.1 Netwerktoegangsdiensten ten behoeve van internettoegang....................................................................46
4.4.2 Relevante productmarkt(en) voor smalband netwerktoegangsdiensten ................................................ 47
4.4.3 Relevante geografische markt voor smalband netwerktoegangsdiensten .............................................. 47
4.4.4 Relevante markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland............................................. 48
4.4.5 Relevante productmarkt(en) voor breedband netwerktoegangsdiensten............................................... 48
4.4.6 Relevante geografische markt voor breedband netwerktoegangsdiensten ............................................49
---
5 Analyse van de concurrentiële situatie....................................................................................................................... 51
5.1 Inleiding ................................................................................................................................................................... 51
5.2 Internettoegangsdiensten .................................................................................................................................... 51
5.2.1 Markt voor smalband internettoegangsdiensten in Nederland .................................................................. 51
5.2.2 Markt voor breedband internettoegang in Nederland ..................................................................................52
5.3 Netwerktoegangsdiensten....................................................................................................................................54
5.3.1 Markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland..................................................................54
5.3.2 Markt voor breedband netwerktoegangsdiensten.......................................................................................... 55
Bijlage 1: Partijen die hebben gereageerd op het Consultatiedocument Internettoegang:.................................57
Bijlage 2: Samenvatting Reacties Consultatiedocument Internettoegang..............................................................58
---
Samenvatting
In deze rapportage wordt een analyse gegeven van de internettoegangsmarkten.
In het eerste hoofdstuk worden begrippen gedefinieerd. Allereerst wordt een conceptueel onderscheid gemaakt tussen enerzijds internettoegangsdiensten, en anderzijds netwerktoegangsdiensten. Onder internettoegangsdiensten worden de diensten verstaan die aan consumenten en zakelijke gebruikers worden geleverd om internettoegang te verkrijgen. Netwerktoegangsdiensten worden gedefinieerd als de diensten die aanbieders van internettoegang af moeten nemen van eigenaren van netwerken (telefoonnet, kabelnetwerk) om actief te kunnen zijn op de internettoegangsmarkt(en). De vraag naar netwerktoegangsdiensten is mede afhankelijk van de vraag naar internettoegangsdiensten. Bijvoorbeeld: om breedband internettoegangsdiensten aan te kunnen bieden, hebben ISP's netwerktoegangsdiensten op breedbandige netwerken nodig. Bij netwerktoegangsdiensten kan nog een nader onderscheid worden gemaakt tussen netwerktoegangsdiensten van Internet Service Providers (`retail') en netwerktoegangsdiensten aan andere aanbieders van netwerktoegang (`wholesale').
In hoofdstuk 2 wordt een beschrijving gegeven van de vraag- en aanbodfactoren. Bij
internettoegangsdiensten wordt daarbij een overzicht gegeven van de soorten Internet
Service Providers (ISP's), de soorten abonnementen, de soorten gebruikers (consumenten
respectievelijk zakelijke gebruikers), overstapkosten en de effecten van prijsveranderingen.
Bij netwerktoegangsdiensten wordt een aantal varianten van smalband en breedband
netwerktoegang uiteen gezet. Hierbij wordt onder andere een beschrijving gegeven van de
mogelijkheden voor netwerktoegang via de kabel en het telefoonnetwerk (waaronder
xDSL).
Hoofdstuk 3 bevat een beschrijving van het voor de NMa en OPTA relevante regelgevende
kader. Voor OPTA is dat de Telecommunicatiewet met bijbehorende `lagere' regelgeving.
Voor de NMa is dat de Mededingingswet, en meer in het bijzonder het daarin vervatte
verbod op misbruik van economische machtsposities.
In hoofdstuk 4 wordt geconcludeerd dat er ten aanzien van internettoegang vier relevante
(product)markten kunnen worden afgebakend. Er is sprake van een afzonderlijke markt
voor breedband internettoegang en een afzonderlijke markt voor smalband
internettoegang. Verder is er een aparte relevante markt voor breedband netwerktoegang
en een aparte markt voor smalband netwerktoegang.
Ten aanzien van de breedband internettoegangsmarkten en breedband
netwerktoegangsmarkten lijkt er op basis van de huidige stand van zaken geen reden te
zijn om bij het afbakenen van de relevante productmarkt onderscheid te maken tussen
internettoegangsdiensten die via xDSL-netwerken dan wel kabelnetwerken worden
aangeboden.
5
Ten aanzien van de geografische afbakening van deze markten wordt geconcludeerd dat de
smalband internettoegangsmarkt en de smalband netwerktoegangsmarkt nationaal van
aard zijn.
Ten aanzien van de geografische markt voor breedband internettoegang geldt dat deze in
beginsel nationaal is. Een uitzondering hierop kan zich voordoen in een situatie waarin de
uitrol van xDSL in een bepaald gebied onwaarschijnlijk is en het dekkingsgebied van een
kabelexploitant in grote mate met dat gebied overeenkomt. In een dergelijk geval is sprake
van een locale of regionale breedband internet- en netwerktoegangsmarkt waarin de kabel-
ISP geen concurrentie van xDSL-ISP's ondervindt.
Van belang is de constatering dat de dynamiek van de betreffende markten ertoe kan leiden
dat marktdefinities in de loop van de tijd veranderen.
In hoofdstuk 5 wordt een analyse van de concurrentiële situatie gegeven op de
onderscheiden relevante markten. Voor wat betreft de smalband internettoegangsmarkt en
smalband netwerktoegangsmarkt is duidelijk dat KPN een zeer sterke positie inneemt.
(Vrijwel) al het smalband internetverkeer is door middel van netwerktoegangsdiensten
gekoppeld aan het vaste net van KPN. Daarnaast is duidelijk dat KPN een aanzienlijk
aandeel van de markt voor smalband internettoegangsdiensten in handen heeft. Het feit
dat KPN als verticaal geïntegreerde speler zowel actief is op de smalband
netwerktoegangsmarkt als de smalband internettoegangsmarkt, draagt bij aan de kracht
van haar positie.
Op de markt voor breedband internettoegang concurreren kabel-ISP's en xDSL-ISP's met
elkaar in gebieden waar zowel xDSL als kabel zijn uitgerold of waar de uitrol van xDSL
waarschijnlijk is. Op dit moment geldt enerzijds dat de ISP's die gelieerd zijn aan de
kabelexploitanten landelijk gezien een aanzienlijk hoger marktaandeel hebben op de markt
voor breedband internettoegang dan de ISP's die internettoegang via xDSL aanbieden. Uit
marktgegevens blijkt anderzijds dat het aantal xDSL-aansluitingen gestaag groeit. Ten
aanzien van het aanbod van netwerktoegangsdiensten via xDSL zijn meerdere
netwerkaanbieders actief. Verschillende ondervraagde marktpartijen hebben echter wel
aangegeven dat zij problemen ondervinden bij het verkrijgen van toegang tot de
nummercentrales van KPN.
6
Inleiding
In de gezamenlijke reactie van de NMa en OPTA op de kabinetsnota `Kabel en consument:
marktwerking en digitalisering'1 is aangekondigd gezamenlijk, en op regelmatige basis, de
markten voor internettoegang in kaart te brengen. In maart 2001 verscheen het
consultatiedocument Internettoegang als een eerste resultaat van dit voornemen. Deze
rapportage bouwt hierop voort. Deze rapportage bevat bevindingen over factoren die
relevant zijn voor vraag en aanbod, de te definiëren relevante markten voor
internettoegang, de posities van de in deze markten opererende ondernemingen en het
regelgevende kader.
Na het verschijnen van het consultatiedocument is hierop door een groot aantal
marktpartijen en andere betrokken organisaties een schriftelijke reactie gegeven. Tevens is
een hoorzitting georganiseerd op 11 april 2001. Een lijst van de marktpartijen en andere
betrokken organisaties die op het consultatiedocument hebben gereageerd alsmede een
samenvatting van de reacties zijn als bijlagen bij deze rapportage gevoegd.
Duidelijk is dat internettoegangsmarkten sterk in beweging zijn en dat technologische,
financiële en andere ontwikkelingen het aanzien van deze markten snel kunnen doen
veranderen. De analyses in deze rapportage zijn gebaseerd op de huidige stand van zaken
en zullen, gelet op de dynamiek van de markten, regelmatig opnieuw moeten worden
uitgevoerd.
De rapportage is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 1 worden (werk)definities voor
internettoegang vastgesteld. Vervolgens worden in hoofdstuk 2 vraag- en aanbodfactoren
van internettoegang beschreven. In hoofdstuk 3 wordt een beschrijving gegeven van het
relevante regelgevend kader. In hoofdstuk 4 worden de (mogelijke) relevante markten
afgebakend. Hoofdstuk 5 bevat een analyse van de concurrentiële situatie op de in
hoofdstuk 4 afgebakende relevante markten.
1 Kamerstukken II, vergaderjaar 1999-2000, 27088, nr. 2.
7
1 Definities
1.1 Definiëring internettoegang
1. Consumenten en zakelijke gebruikers kunnen toegang krijgen tot het internet en
gebruik maken van internettoepassingen via een dienst van een Internet Service
Provider (hierna: ISP). Om haar diensten aan te kunnen bieden heeft een ISP toegang
nodig tot een netwerk waarover internetverkeer kan plaatsvinden en waarmee de
consument en zakelijke gebruiker kan worden aangesloten.
2. Bij de definiëring van internettoegang kunnen "up-stream" en "down-stream"
diensten worden onderscheiden.
3. Bij down-stream gaat het om het verlenen van internettoegangsdiensten door ISP's aan
consumenten en zakelijke gebruikers (hierna: "internettoegangsdiensten").
4. Internettoegang up-stream gaat primair over de toegang van ISP's tot netwerken
waarover zij internettoegangsdiensten aan kunnen bieden (hierna:
"netwerktoegangsdiensten"). Zonder netwerktoegang up-stream kan een ISP op de
down-stream markt voor internettoegang geen diensten aanbieden. Netwerktoegang
kan op twee manieren worden gerealiseerd: ten eerste doordat een ISP
netwerktoegangsdiensten afneemt van de netwerkeigenaar (`retail netwerktoegang').
Ten tweede kan netwerktoegang worden gerealiseerd doordat een ISP
netwerktoegangsdiensten afneemt van een aanbieder van netwerktoegangsdiensten die
geen eigenaar is van een netwerk maar op zijn beurt netwerktoegangsdiensten afneemt
van de eigenaar van het netwerk (`wholesale netwerktoegang'). Aanbieders van
netwerktoegangsdiensten en ISP's kunnen in de praktijk verticaal geïntegreerde
ondernemingen zijn.
5. Hieronder staat een schematische weergave van het bovenstaande (figuur 1). Er is
sprake van verticale integratie als een (dochteronderneming van een) aanbieder van
wholesale netwerktoegangsdiensten tevens actief is als aanbieder van retail
netwerktoegangsdiensten, en/of als een aanbieder van retail netwerktoegangsdiensten
tevens actief is als ISP (of andersom) (figuur 2).
8
Figuur 1
netwerkoperators aanbod
wholesale
netwerktoegangs- Upstream-
diensten markt (en) 2
netwerkoperators vraag aanbod
retail Upstream- netwerktoegangsdiensten markt (en) 1
ISP's vraag
aanbod
internettoegangsdiensten downstream- markt(en)
Consumenten/ vraag
zakelijke gebruikers
9
Figuur 2: Mogelijkheden voor verticale integratie
Netwerkoperators
Netwerkoperators
Netwerkoperators
ISP's
6. De voor OPTA en NMa relevante toegangsvragen spelen primair op de markt(en) voor
netwerktoegangsdiensten. Netwerktoegangsdiensten hangen nauw samen met
internettoegangsdiensten. De vraag naar netwerktoegangsdiensten is mede afhankelijk
van de vraag naar internettoegangsdiensten, terwijl tegelijkertijd het aanbod van
internettoegangsdiensten mede afhankelijk is van het aanbod van
netwerktoegangsdiensten. Bijvoorbeeld: om breedband internettoegangsdiensten aan
te kunnen bieden, hebben ISP's netwerktoegangsdiensten op breedbandige netwerken
nodig.
1.2 Definiëring soorten internettoegangsdiensten
7. In de vorige paragraaf is aangegeven dat bij de definiëring van internettoegang zowel
"up-stream" als "down-stream" diensten kunnen worden onderscheiden. Bij "down-
stream" gaat het om het verlenen van internettoegangsdiensten door ISP's aan
consumenten en zakelijke gebruikers (hierna "internettoegangsdiensten"). "Up-
stream" heeft betrekking op de toegang van ISP's tot netwerken waarover zij
internettoegangsdiensten aan kunnen bieden (hierna: "netwerktoegangsdiensten").
8. Internettoegangsdiensten kunnen in potentie via verschillende infrastructuren worden
aangeboden. In het kader van deze rapportage zal alleen nader worden ingegaan op de
verschillende toegangsdiensten die via (onderdelen van) vaste telefoon- en
omroepnetwerken (kunnen) worden ontplooid. Andere vormen van internettoegang,
10
zoals satelliet- en mobiele netwerken, leiden vooralsnog een marginaal bestaan en
vormen (nog) geen reële substituten in de zin van het algemene mededingingsrecht.
9. De toegangsdiensten die via de verschillende infrastructuren worden aangeboden,
verschillen op een aantal productkenmerken van elkaar. Het gaat daarbij onder andere
om verschillen in de zogenaamde bandbreedte die de gebruiker maximaal ter
beschikking staat.
10. In deze paragraaf zal een nadere beschrijving worden gegeven van de verschillende
infrastructuren en technologieën die thans hoofdzakelijk voor internettoegang worden
gebruikt. In vervolg daarop zal een nadere uitleg worden gegeven van het begrip
bandbreedte en wordt vooruitlopend op hoofdstuk 4 ingegaan op het onderscheid
tussen smalbandige en breedbandige internettoegang.
1.2.1 Internettoegangsdiensten via verschillende infrastructuren en technologieën
11. Hieronder is aangegeven welke infrastructuren en technologieën thans hoofdzakelijk
worden gebruikt voor het aanbod van internettoegangsdiensten aan consumenten en
zakelijke gebruikers.
12. De meest bekende vorm van toegang tot het internet is het inbellen (dial-up) via de
`gewone' telefoonlijn en met een `gewoon' modem (Internettoegang via PSTN: Public
Switched Telephone Network). De theoretische maximale snelheid van data-overdracht
bedraagt 64 kbit/s, omdat (grote delen van) het geschakelde telefoonnetwerk op deze
snelheid zijn gedimensioneerd. Een andere inbeltechniek is via een ISDN-lijn en een
ISDN-modem (Internettoegang via ISDN: Integrated Services Digital Network). Via een
ISDN-lijn kan tegelijkertijd een tweetal verbindingen van 64 kbit/s onderhouden
worden, welke door de gebruiker naar keuze ten behoeve van gesprekken of dataverkeer
kunnen worden ingezet. De theoretische maximale snelheid van data-overdracht
bedraagt 128 kbit/s, die bereikt kan worden door deze twee zogenaamde B-kanalen
tegelijkertijd ten behoeve van dataverkeer in te zetten.
13. De zogenaamde dial-up internettoegang via PSTN of ISDN kan op een drietal manieren
worden afgehandeld. De eerste manier is dat een eindgebruiker inbelt op een
PSTN/ISDN-aansluitdienst, via bijvoorbeeld een geografisch nummer, waarbij het
verkeer via het netwerk van één en dezelfde telecomoperator wordt afgeleverd op een
zogenaamde modembank van de betrokken ISP. Een tweede mogelijkheid is dat de
eindgebruiker en zijn ISP aangesloten zijn op netwerken van verschillende
telecomoperators, waarbij de operator van de eindgebruiker via een zogenaamde
terminating dienst het verkeer overdraagt aan de operator van de ISP. De eerste
operator betaalt daarbij aan de tweede operator een terminating vergoeding. Een derde
mogelijkheid is dat de eindgebruiker en zijn ISP eveneens zijn aangesloten op
netwerken van verschillende telecomoperators, maar dat de operator van de ISP een
originating vergoeding betaalt aan de operator van de eindgebruiker voor het ophalen
van het verkeer. Zo kan de ISP en/of telecommunicatieaanbieder zelf de rekening aan
11
de eindgebruiker sturen, afhankelijk van het type abonnement. Van deze laatste
mogelijkheid is bijvoorbeeld sprake wanneer er gebruik wordt gemaakt van
carrier(pre)select.
14. Bij internettoegang via DSL (Digital Subscriber Line) wordt in beginsel geen gebruik
gemaakt van (de geschakelde delen van) het telefoonnetwerk. Er zijn verschillende DSL-
technieken, waarvan ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) de meest bekende is.
De eindgebruiker wordt, onder gebruikmaking van zogenaamde `ontbundelde toegang
tot de aansluitlijn', via zijn aansluitlijn en een DSL-modem, in principe rechtstreeks aan
de infrastructuur van zijn ISP gekoppeld, waardoor inbellen niet langer nodig is. De
theoretisch maximale snelheid van data-overdracht is onder andere afhankelijk van de
gebruikte xDSL technologie, de kwaliteit van de plaatselijke telefoonkabel, en de afstand
waarover deze technologie wordt ingezet, maar kan oplopen tot meerdere Mbit/s.
Daarenboven kan een exploitant van een xDSL-toegangsdienst er voor kiezen de up- en
downloadsnelheden te maximeren.2
15. Voor internettoegang via xDSL geldt dat een drietal vormen denkbaar zijn:
a. Volledige ontbundeling van de aansluitlijn: hierbij wordt een aansluitlijn verhuurd
aan een nieuwe operator. Deze operator zal via deze tweede lijn veelal een snelle
datadienst aanbieden op basis van xDSL. De eindgebruiker zal voor zijn
spraaktelefonie veelal gebruik blijven maken van de diensten van KPN.
b. Gedeelde toegang tot de aansluitlijn (hierna ook: linesharing): twee operators,
veelal KPN en een nieuwe operator, delen het gebruik van de aansluitlijn ten
behoeve van de dienstverlening aan de eindgebruiker. Daarbij zal de ene operator
zorgdragen voor de levering van spraaktelefonie, terwijl de andere operator via
dezelfde lijn snelle datadiensten zal verzorgen.
c. Snelle bitstreamtoegang: de gevestigde exploitant installeert apparatuur ten
behoeve van het verlenen van xDSL-dienstverlening over de aansluitlijn, en stelt
deze capaciteit vervolgens ter beschikking aan een andere operator.
16. Internettoegang via omroepnetwerken (`de kabel') wordt aangeboden via
omroepnetwerken c.q. kabelnetwerken, die geschikt zijn gemaakt voor tweewegverkeer.
De eindgebruiker wordt, via het netwerk en een kabelmodem, in principe rechtstreeks
aan de infrastructuur van zijn ISP aangekoppeld, waardoor inbellen niet langer nodig is.
De theoretische maximale snelheid van data-overdracht is onder andere afhankelijk van
de ten behoeve van deze dienst door een exploitant gealloceerde frequentieruimte,
maar kan oplopen tot meerdere Mbit/s. Daarenboven kan een exploitant er voor kiezen
de up- en downloadsnelheden te maximeren.
17. Verder vindt internettoegang ook plaats via vaste verbindingen of huurlijnen. Ten
behoeve van met name grootzakelijke gebruikers worden vaste verbindingen of
huurlijnen aangelegd. Deze kunnen van KPN of van andere marktpartijen met een
eigen (kern)netwerk worden afgenomen. Gezien de prijzen van dergelijke lijnen zijn ze
met name geschikt voor grootzakelijke gebruikers met veel verkeer. Internettoegang via
2 Er bestaan voorts verschillen in snelheid van dienstverlening tussen verschillende DSL-aanbieders.
12
vaste verbindingen of huurlijnen valt buiten het bereik van dit consultatiedocument,
aangezien het hier een wezenlijk andere markt betreft.
1.2.2 Bandbreedte
18. Het begrip bandbreedte wordt veelal gebruikt als maat voor de hoeveelheid informatie
(i.c. data) die in een bepaalde tijdseenheid via een bepaalde infrastructuur kan worden
verstuurd. Dit begrip, dat zowel in analoge als digitale systemen wordt gehanteerd,
werd in het verleden met name gekoppeld aan een bepaald frequentiebereik (uitgedrukt
in Hertz), maar tegenwoordig vooral aan een aantal bits per seconde. Hoe groter de
bandbreedte, hoe meer informatie er per tijdseenheid kan worden verstuurd. In de nu
volgende paragrafen wordt de bandbreedte van een bepaalde internettoegangsdienst
uitgedrukt in zogenaamde kbit/s, respectievelijk Mbit/s.3
19. De maximale bandbreedte die via de verschillende infrastructuren kan ondersteund worden, verschilt aanzienlijk. Zo is de snelheid welke via een `traditionele' telefoonlijn kan ondersteund worden, beperkt tot (een maximum) van 64 kbit/s, terwijl bij toegangsdiensten via een omroepnetwerk of met gebruikmaking van een zogenaamde DSL-technologie snelheden van meerdere Mbit/s haalbaar zijn.
20. De feitelijke snelheid van het binnenhalen c.q. verzenden van data die door een eindgebruiker wordt gerealiseerd, is echter afhankelijk van een aantal specifieke factoren. Daarbij speelt bijvoorbeeld de vraag in hoeverre er sprake is van een zogenaamde gegarandeerde (ofwel `dedicated'-) verbinding tussen de eindgebruiker en de ISP, en eveneens van de bandbreedte van de verbinding van de ISP naar (de rest van) het internet. Verder speelt daarbij een rol of er een verschil bestaat tussen de snelheid waarmee een eindgebruiker data kan downloaden van het internet, en de snelheid waarmee deze gebruiker informatie naar het internet kan uploaden.
21. Bij de toegangsdiensten op basis van PSTN, ISDN en xDSL gaat het voor wat betreft het locale aansluitnet om `dedicated'-verbindingen: de snelheid van de verbinding tussen eindgebruiker en ISP is in het locale aansluitnet onafhankelijk van de vraag in hoeverre ook andere gebruikers internetten. Bij toegangsdiensten op basis van de kabel gaat het om `gedeelde' verbindingen in het gehele netwerk: een aantal gebruikers deelt dezelfde bandbreedte, zodat de maximaal haalbare snelheid voor de eindgebruiker daalt wanneer een andere consument (in hetzelfde deel van het netwerk) eveneens gebruik maakt van de internettoegangsdienst.
22. De snelheid van data-overdracht waarmee de eindgebruiker wordt geconfronteerd, wordt tevens in belangrijke mate bepaald door de snelheden die bereikt worden op het
3 Snelheden van verbindingen worden over het algemeen uitgedrukt in bit/s, respectievelijk kilobit/s of megabit/s. Daarbij moet
opgemerkt worden dat 8 bit overeenkomt met 1 byte; een verbinding met een snelheid van 8 Mbit/s kan derhalve per seconde 1 Mbyte
aan informatie vervoeren.
13
internet als zodanig. Daarbij geldt dat (het overgrote deel van) het internet bestaat uit
gedeelde verbindingen, met als gevolg een duidelijke daling in performance in bepaalde
piekuren op bepaalde trajecten. Daarenboven vormt de bandbreedte van de verbinding
van de ISP naar `het internet' met name op piekuren vaak een beperkende factor in het
realiseren van hoge snelheden van dataoverdracht. Ook de snelheid van de server
waarmee contact wordt gelegd, is bepalend voor de snelheid van data-overdracht.
23. De internettoegangsdiensten op grond van PSTN en ISDN zijn symmetrisch van
opbouw, in die zin dat de maximale upload- en downloadsnelheden voor de
eindgebruiker gelijk zijn. Daartegenover staat dat de (meeste)
internettoegangsdiensten via de kabel en (sommige) xDSL-technologieën
asymmetrisch van opbouw zijn: de maximale downloadsnelheid is veel groter dan de
uploadsnelheid.
1.2.3 Smalband en breedband
24. In het consultatiedocument is, onderbouwd met informatie uit literatuur en
buitenlandse jurisprudentie, een praktische definitie gegeven van het onderscheid
tussen smalband- en breedbandtoegang.
25. De praktische werkdefinitie in het consultatiedocument resulteerde in het volgende: er
is sprake van smalbandige internettoegang bij netwerken waarvan de maximale
doorgiftesnelheid voor internettoegang zowel bij het downloaden als uploaden van data
kleiner of gelijk is aan 128 kbit/s; het complement is breedbandige internettoegang.
26. In de reacties van een aantal marktpartijen naar aanleiding van het
consultatiedocument is veel aandacht besteed aan de vraag of het mogelijk is een
onderscheid te maken tussen smalbandige en breedbandige internettoegangsdiensten
op basis van de (maximale) doorgiftesnelheid van de internettoegang. Partijen hebben
opgemerkt dat de in het consultatiedocument gestelde grens van 128 kbit/s arbitrair
zou zijn en in de toekomst zou kunnen veranderen. In de praktijk zou niet de maximale
doorgiftesnelheid bepalend zijn voor de keuze van de afnemer maar de werkelijk
behaalde gemiddelde doorgiftesnelheid, die afhankelijk is van de zwakste schakel in de
doorgifte tussen afnemer en internet. De in de praktijk behaalde gemiddelde
doorgiftesnelheid van breedbandige netwerken zou lager maar volgens sommigen ook
hoger liggen dan de grens die in het consultatiedocument is gesteld. Daarnaast zouden
meerdere factoren een rol spelen bij de vraag naar een bepaald type internettoegang.
27. Zoals reeds in het consultatiedocument4 naar voren is gebracht, zij voorop gesteld dat
de maximaal haalbare of gepercipieerde snelheid slechts één van de productkenmerken
van internettoegang is die een rol speelt bij de keuze van afnemers voor een bepaald
soort internettoegangsdienst. De wijze waarop internettoegang wordt betaald en de
tijdsduur waarvoor men onafhankelijk van het gebruik voor een bepaald bedrag kan
internetten spelen eveneens een (belangrijke) rol bij de keuze voor een bepaald soort
4 Zie consultatiedocument punt 25 en paragraaf 3.3.
14
internettoegangsdienst. In geval van metered-internettoegang betaalt de gebruiker een
bedrag dat afhankelijk is van zijn daadwerkelijke gebruik. In geval van flat fee-
internettoegang betaalt de gebruiker een vast bedrag dat onafhankelijk is van zijn
daadwerkelijke gebruik (always on). 5
28. Het afzonderlijke belang van deze productkenmerken in de keuze van de
afnemer kan in de loop der tijd veranderen. Het belang van snelheid kan
toenemen indien meer data-intensieve internettoepassingen beschikbaar
komen. Het productkenmerk snelheid hoeft derhalve niet doorslaggevend te zijn
voor de marktafbakening. Op grond van voornoemde overwegingen is het
bijvoorbeeld denkbaar dat internettoegang via een kabelnetwerk waarvan de
maximale doorgiftesnelheid lager is dan 128kbit/s maar waarbij er sprake is van
een betaling van een vast bedrag per maand, ongeacht de gebruikstijd tot de
relevante markt voor breedband internettoegang wordt gerekend.
29. De in het consultatiedocument gehanteerde grens is gebaseerd op informatie
uit een groot aantal bronnen waarin de grens tussen smalband- en breedband
bij 128 kbit/s gelegd zou moeten worden6. Deze drempelwaarde is ingegeven
door de maximale snelheid van dataoverdracht van een ISDN2-verbinding. Bij
het hanteren van deze grens is de werkelijk behaalde snelheid niet bruikbaar
gebleken omdat deze snelheid in de praktijk sterk kan fluctueren. Daarnaast
geldt ook voor smalbandige netwerken dat de werkelijk behaalde snelheid in de
praktijk veelal fors lager is dan de snelheid die maximaal behaald kan worden.
30. In hoofdstuk 4 zal uitgebreid worden ingegaan op de marktafbakening. In dit
hoofdstuk zal blijken dat een combinatie van twee productkenmerken een
belangrijke invloed heeft op de marktafbakening, te weten metered- versus flat
fee-toegang in combinatie met de snelheid van toegang. Metered-diensten
worden in de regel aangeboden op netwerken met een snelheid van maximaal
128kbit/s (hierna: smalbandnetwerken), terwijl flat fee-diensten in belangrijke
mate worden aangeboden via netwerken met een hogere maximale
doorgiftesnelheid (hierna: breedbandnetwerken).
31. Vooruitlopend op een nadere argumentatie in hoofdstuk 4 wordt bij de
beschrijving van de vraag- en aanbodfactoren de in het vorige randnummer
genoemde indeling gehanteerd.
5 Overigens geven niet alle flat fee-abonnementen recht op always on-gebruik. De tijdsperiode waarvoor onafhankelijk van het werkelijk
gebruik een flat fee wordt betaald is bij sommige abonnementen beperkt tot bepaalde uren in een dag en/of bepaalde dagen in een week.
Buiten deze (in de abonnementsvoorwaarden opgenomen) tijden geldt een metered-vergoeding.
6 Zie consultatiedocument randnummer 29.
15
2 Beschrijving van aanbod- en vraagfactoren
32. Zoals eerder aangegeven kan bij de toegang tot internet onderscheid gemaakt worden
tussen internettoegangsdiensten en (wholesale en retail) netwerktoegangsdiensten. In
dit hoofdstuk worden de vraag- en aanbodfactoren die bij de verschillende diensten een
rol spelen, in kaart gebracht.
2.1 Internettoegangsdiensten
2.1.1 Aanbodfactoren
Soorten ISP's
33. In Nederland zijn verschillende soorten ISP's actief. Er kan onderscheid gemaakt
worden tussen ISP's die internettoegangsdiensten aanbieden via het telefoonnet
(smalband en/of breedband), ISP's die toegang verlenen via een kabelnet en ISP's die
zowel toegang verlenen via het telefoonnet als een kabelnet. Over het algemeen
beperken ISP's zich tot één type netwerk. Slechts enkele ISP's bieden zowel toegang via
het telefoonnet als een kabelnet (bijvoorbeeld Wanadoo en Kabelfoon).
34. ISP's kunnen ook worden onderscheiden naar hun relatie met netwerkbedrijven. ISP's
die internettoegang via de kabel bieden, zijn in de regel een dochter van een
kabelbedrijf of hebben daar een exclusieve overeenkomst mee. Verder is een aantal
ISP's dat smal- en breedband internettoegang aanbiedt via het telefoonnet onderdeel
van KPN of een andere telecomaanbieder. Er is ook een categorie niet-verticaal
geïntegreerde, zelfstandige ISP's.
35. ISP's kunnen ook worden gekarakteriseerd naar het type klanten waar zij zich met
name op richten. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen residentiële
consumenten en de zakelijke gebruikers. De zakelijke gebruikers kunnen weer verdeeld
worden in grootzakelijke gebruikers en het midden- en kleinbedrijf. De grootzakelijke
gebruikers zijn veelal rechtstreeks aangesloten op het internet via huurlijnen. Een
aantal ISP's richt zich uitsluitend op de residentiële consument. Anderen richten zich
met name op de zakelijke markt.
Soorten abonnementen
36. De meeste ISP's bieden meerdere abonnementsvormen aan. Voor smalband
internettoegang via het telefoonnetwerk zijn er abonnementen waarbij geen
abonnementskosten worden betaald (met beperkte mogelijkheden) voor consumenten.
De consument betaalt dan alleen het lokale tarief voor de telefoon.7 Daarnaast bieden
7 In het licht van de door OPTA per 1 juli 2001 ingestelde interconnectietarieven en bijzondere toegangstarieven is de verwachting dat ISP's meer gebruik zullen maken van 06760-uitkoppeldiensten op basis waarvan zij een eigen retailbilling kunnen verzorgen en als
16
ISP's abonnementen aan met meer mogelijkheden, bijvoorbeeld (meer) ruimte voor
een eigen website. Naast het lokale telefoontarief betalen consumenten een vast
abonnementstarief per maand (afhankelijk van de mogelijkheden variërend van circa
NLG 10 tot circa NLG 70). Verder zijn er abonnementen waarbij een maandbedrag in
rekening wordt gebracht voor een bepaald aantal uren toegang plus een tarief per uur
wanneer dit aantal wordt overschreden. Daarnaast zijn er abonnementen waarin (een
gedeelte van) de telefoonkosten reeds in het abonnement zijn opgenomen. Ten slotte
gaan er mogelijk ook, in navolging van het buitenland, 'flat rate'-abonnementen
(onbeperkte toegang voor een vast bedrag per maand) worden aangeboden als gevolg
van de uitspraak van OPTA in het geschil tussen WorldCom en KPN.8 Daarin heeft
OPTA bepaald dat KPN aan WorldCom een FRIACO-dienst (Flat Rate Internet Acces
Call Origination) moet leveren.
37. De kabelbedrijven gebruiken flat rate als belangrijk marketing argument (vooral ten
opzichte van dial-up internettoegang). De prijs van toegang tot het internet is niet
afhankelijk van de tijdsduur (telefoontikken).
Abonnementen (breedband)
38. Het aanbod van xDSL maakt een vrij snelle groei door. ISP's bieden op steeds meer
locaties ADSL aan. Daarbij wordt samengewerkt met een xDSL-aanbieder (die
netwerktoegang op retailniveau aanbiedt). Dat kan zijn door middel van het ADSL-
aanbod van KPN, Mxstream, of het aanbod van een andere xDSL-aanbieder (waaronder
BaByXL, Cistron Telecom, VersaPoint). Daarbij kan het zijn dat de eindgebruiker zowel
een abonnement heeft bij de ADSL-aanbieder (voor gebruik van de xDSL-verbinding)
als bij de ISP (voor de internettoegang). Het zogenaamde Mxstream-aanbod van KPN
is op een dergelijke wijze opgebouwd. In andere gevallen worden de kosten voor de
ADSL-aanbieder opgenomen in het abonnement van de ISP. Er kan ook sprake zijn van
een aanbieder van ADSL die tevens als ISP optreedt (bijvoorbeeld Novaxess). De totale
kosten voor de eindgebruiker zijn afhankelijk van het pakket dat wordt gekozen.
Abonnementen worden aangeboden vanaf NLG 90 per maand voor bijvoorbeeld 512
kbit/s downstream en 64 kbit/s upstream capaciteit. Hoe hoger de afgenomen
capaciteit, hoe hoger de abonnementsprijs. Zoals reeds eerder aangegeven zijn ook
andere xDSL-technieken dan ADSL mogelijk.
39. Evenals bij xDSL kenmerken de abonnementen voor internettoegang via de kabel zich
door `always on' en een vast bedrag per maand (flat rate), dus zonder variabele
telefoonkosten. De kosten voor abonnementen voor internettoegang via de kabel
variëren van circa NLG 50 tot NLG 100 per maand, afhankelijk van de mogelijkheden.
40. Zowel bij xDSL als bij kabel stellen ISP's de eis van `redelijk gebruik'. In principe heeft de eindgebruiker onbeperkt toegang tot internet. Echter, de ISP's gaan uit van redelijk gebruik. Dat houdt in dat de hoeveelheid gegenereerd dataverkeer niet abnormaal groot
gevolg waarvan abonnementsvormen waarbij alleen voor telefoontikken hoeft te worden betaald (verder) onder druk zullen komen te
staan.
8 OPTA, 22 november 2000, Besluit inzake geschil Worldcom - KPN Telecom (FRIACO), te vinden op www.opta.nl.
17
mag zijn. De ISP's geven daarbij geen grenzen aan, aangezien het moeilijk is een
dergelijke grens vast te stellen en omdat die grens in de loop der tijd hoger zal worden.
Als de hoeveelheid dataverkeer te groot wordt, dan wordt aangeboden aparte afspraken
te maken.
41. Bij het verlenen van internettoegang aan zakelijke gebruikers is de variëteit in
abonnementsvormen groter dan voor consumenten. Er worden allerlei combinaties
aangeboden, zoals verschillende snelheden, webruimte, aantallen e-mailadressen,
aansluiten van netwerken, etc., zodat het abonnement zoveel mogelijk kan worden
aangepast aan de behoeften van de zakelijke gebruikers.
Toekomstig aanbod van abonnementen
42. Marktpartijen geven aan dat zij verwachten dat de variatie in de abonnementsvormen
in de komende jaren zal toenemen. Het verlenen van extra diensten (hosting, e-mail-
services, nieuwsserver) zal een grotere rol gaan spelen. Bij xDSL-abonnementen zal ook
meer dan nu differentiatie plaatsvinden naar bandbreedte. Klanten nemen dan
bijvoorbeeld een abonnement voor een bepaalde bandbreedte en betalen een variabel
tarief als zij de extra bandbreedte nodig hebben.
43. Een aantal marktpartijen verwacht dat internet zonder betaling van abonnementskosten in de toekomst niet meer haalbaar is, onder andere vanwege lagere interconnectietarieven en als gevolg daarvan lagere kick back-vergoedingen. Met andere woorden, de verwachting is dat ISP's steeds minder zullen overhouden aan het door hen gegenereerde telefoonverkeer, waardoor het niet meer mogelijk is internettoegang aan de consument aan te bieden waarbij de consument uitsluitend betaalt voor telefoontikken. Bij voornoemde abonnementen zullen dan periodiek abonnementskosten moeten worden betaald . Daarnaast zijn er partijen die verwachten dat in de toekomst smalband volledig zal worden vervangen door breedband.
44. Wanneer meer ISP's toegang krijgen tot de kabel, kunnen ISP's zowel abonnementen
voor internettoegang via de kabel als via het telefoonnet aanbieden. Op dit moment
bieden sommige ISP's van kabelexploitanten ook internettoegang via xDSL aan
(Wanadoo).
Aanbod van xDSL
45. Het aanbod van xDSL staat nog in de kinderschoenen. In de komende jaren zullen
ISP's hun aanbod van xDSL verder ontwikkelen.
46. De mate waarin xDSL zal worden ontwikkeld, is sterk afhankelijk van de uitrol van xDSL
(de snelheid en de mate waarin xDSL beschikbaar komt). De verwachtingen omtrent
(de snelheid van) deze uitrol verschillen. Begin 2001 verwachtte KPN dat het eind 2001
voor circa 50% van de aansluitingen mogelijk is om xDSL aan te bieden. Andere
aanbieders gingen uit van lagere percentages. Waarschijnlijk zal xDSL uiteindelijk niet
in geheel Nederland beschikbaar zijn, omdat uitrol met name in minder dicht bevolkte
gebieden waarschijnlijk niet rendabel is.
18
47. Of xDSL werkelijk op korte termijn aanslaat, hangt mede af van de breedbandige
diensten die worden aangeboden. Momenteel zijn er nog weinig breedbandige
diensten waarvoor beschikking over breedband internettoegang nodig is. Verwacht
wordt dat ISP's meer met aanbieders van breedbandige toepassingen
(`contentleveranciers') gaan samenwerken om inhoud voor breedband te kunnen
aanbieden.
Combinatieabonnementen
48. Het is de vraag in hoeverre in de toekomst abonnementen worden aanboden, waarin
internettoegang, telefoonverkeer en televisie zijn gecombineerd. Dit hangt onder
andere van de technische en praktische mogelijkheden af. Naast het verspreiden van
radio- en televisieprogramma's biedt UPC nu reeds internettoegang en spraaktelefonie
aan (`triple play'- strategie). Ook is het mogelijk dat met behulp van xDSL
combinatieabonnementen (waaronder in ieder geval internettoegang en
spraaktelefonie) aangeboden gaan worden. Of verspreiding van programma's daarbij
kan worden opgenomen is vooralsnog de vraag. Volgens VECAI leent xDSL zich daar in
beginsel niet voor.9 Analysys geeft echter aan dat xDSL in beginsel geschikt is voor
verpreiding van programma's.10
Aanbod in gebieden met weinig aansluitingen
49. Zowel voor de kabel als voor xDSL lijken de mogelijkheden voor een rendabele
exploitatie in dunbevolkte gebieden (gebieden met weinig aansluitingen) beperkt. De
investeringen in dunbevolkte gebieden voor zowel kabel als voor xDSL zouden te hoog
kunnen zijn. Of klanten in dunbevolkte gebieden de beschikking krijgen over
internettoegang via de kabel of xDSL is derhalve nog onzeker. Ook is het nog niet
duidelijk welke vorm van internettoegang uiteindelijk het meest geschikt is voor
dunbevolkte gebieden. Er zijn marktpartijen (vooral xDSL-aanbieders) die aangeven dat
de kabel geschikter is dan xDSL. Andere marktpartijen (vooral de kabelbedrijven)
beweren echter juist het tegengestelde. Beide groepen aanbieders hanteren daarbij als
argument de hoge kosten om internettoegang via xDSL respectievelijk via de kabel in
dunbevolkte gebieden mogelijk te maken.
Residentiële consumenten versus zakelijke gebruikers
50. Momenteel wordt vaak onderscheid gemaakt tussen de residentiële consumenten en
de zakelijke gebruikers. Zo zijn er ISP's die zich uitsluitend op residentiële
consumenten richten en er zijn ISP's die juist meer gericht zijn op de zakelijke
gebruikers. Het is de vraag of dit onderscheid in de toekomst relevant zal blijven en of
ISP's zich blijven richten op een specifieke afnemersgroep. Diverse ISP's willen beide
afnemersgroepen bedienen, waarbij wel de abonnementsvormen zijn toegespitst op de
klant. Vanuit de vraag naar internettoegangsdiensten gezien, kan dan onderscheid
gemaakt worden naar drie groepen afnemers. Als eerste groep kunnen de
grootzakelijke gebruikers worden onderscheiden, die gebruik kunnen maken van
huurlijnen van KPN en de netwerken van concurrerende operators (Worldcom, Versatel
9 VECAI, (2000) Breedbandmonitor.
10 Nyfer (2000), Regulation versus innovation; The case of communication infrastructures.
19
etc.). Als tweede groep kan het MKB11 onderscheiden worden. Het MKB kan zowel
gebruik maken van internettoegangsdiensten over het xDSL-netwerk als over het
kabelnetwerk. Als derde groep kan de residentiële consument onderscheiden worden.
Het verschil tussen het MKB en de residentiële consument is met name dat smalband
vanwege de beperkte capaciteit (met name de up-load capaciteit) over het algemeen
onvoldoende is voor het MKB. Er zijn aanbieders van xDSL-diensten die zich met name
op het MKB richten (bijvoorbeeld Novaxess).
2.1.2 Vraagfactoren
Criteria van consument/MKB voor bepaalde ISP of dienst
51. Door marktpartijen wordt een groot aantal criteria genoemd, die een rol spelen bij de
keuze van een ISP of een toegangsdienst, zoals prijs, snelheid, service (help desk),
betrouwbaarheid, kwaliteit, inhoud, naamsbekendheid, etc. Daarbij wordt ook
aangegeven dat de mate waarin de verschillende criteria een rol spelen, sterk
afhankelijk is van het type klant.
52. Voor een `light user' is vooral de prijs van belang, terwijl voor een `heavy user' of een
zakelijke gebruiker, naast prijs, de snelheid en de betrouwbaarheid belangrijk zijn. Een
`light user' zal eerder kiezen voor smalband met kosten voor lokaal telefoonverkeer.
`Heavy users' zijn weer meer gebaat bij een flat rate.
53. Op dit moment zijn er nog nauwelijks toepassingsvormen die breedband capaciteit vereisen. Dat betekent dat de vraag naar dergelijke toepassingsvormen nog niet veel invloed kan hebben op de keuze voor het type internettoegang en de soort ISP, die dat type toegang aanbiedt. Wanneer het aanbod aan breedbandcontent tot ontwikkeling komt, zal ook vraag naar deze diensten ontstaan. De behoefte aan dergelijke diensten zal dan een rol gaan spelen bij de keuze van ISP en soort abonnement. Op dit moment wordt de keuze nog vaak gebaseerd op het tarief (waaronder abonnement met tikken of flat rate) en de tijd die men op internet zit.
Overstapkosten
54. Wanneer een klant reeds een abonnement bij een ISP heeft, zal de keuze om over te
stappen naar een andere ISP mede worden bepaald door de kosten van deze overstap.
In het algemeen kan een klant een abonnement bij een ISP op vrij korte termijn
opzeggen (van direct tot maximaal drie maanden). De hoogte van de overstapkosten
verschilt per ISP. Overstapkosten kunnen worden verdeeld in primaire kosten en
secundaire kosten.
55. Primaire kosten zijn bijvoorbeeld eenmalige betalingen voor nieuwe modems,
installatie, inschrijving e.d. Deze variëren per ISP en per soort internettoegang (kabel,
xDSL, telefoon). Op basis van de informatie die is ontvangen van marktpartijen
ontstaat het volgende beeld. Bij smalband zijn de kosten voor inschrijving (nihil tot
circa NLG 50) en voor een modem in het algemeen beperkt. Bij overstap naar een
11 Midden- en kleinbedrijf. Dit omvat tevens het zogenaamde `SOHO'-segment (Small Office Home Office).
20
andere ISP die smalband internettoegang aanbiedt, behoeft geen nieuw modem te
worden aangeschaft. Voor internettoegang via de kabel variëren de kosten voor
inschrijving/installatie van NLG 50 tot NLG 300. Daarnaast is een kabelmodem nodig,
dat vaak door de ISP in bruikleen wordt gegeven. Bij xDSL variëren de kosten voor
inschrijving/installatie van NLG 300 tot NLG 1.200.
56. Secundaire kosten zijn bijvoorbeeld eigen uitgaven voor het aanpassen visitekaartjes, briefpapier, e.d. in verband met verandering van e-mailadres. Deze kosten variëren per klant en zijn sterk afhankelijk van de mate waarin adreswijzingen moeten worden verstuurd, en visitekaartjes, briefpapier, e.d. moeten worden aangepast.
Effect van prijsveranderingen op de vraag
57. Het effect van prijsveranderingen van smalband internettoegangsdiensten op de vraag
naar breedband internettoegangsdiensten en vice versa is vooralsnog niet vast te
stellen. De uitrol van breedband internettoegangsdiensten staat immers nog maar aan
het begin, zodat nog nauwelijks gesproken kan worden van prijsveranderingen. De
huidige gebruikers van breedband internettoegang hebben over het algemeen gekozen
voor deze vorm van internettoegang vanwege de kwaliteit (snelheid en grotere
capaciteit) en/of vanwege de flat rate. Breedband internettoegang wordt voor
gebruikers van smalband interessanter naarmate de flat rate van breedband
internettoegang lager wordt en de (abonnements-)kosten voor smalband
internettoegang hoger worden.12 Omgekeerd zal bij dalende prijzen van smalband
(abonnement plus telefoonkosten) smalband weer interessant worden voor
breedbandgebruikers, mits deze gebruikers niet de kwaliteit (snelheid en capaciteit)
van breedband nodig hebben.13 Of dergelijke effecten daadwerkelijk plaats gaan vinden,
is mede afhankelijk van de omvang van de overstapkosten. Wanneer sprake is van
aparte markten voor smalband en breedband, dan zullen de prijsveranderingen in de
ene markt geen groot effect hebben op de andere markt.
2.2 Netwerktoegangsdiensten
2.2.1 Aanbodfactoren
Smalband netwerktoegang
58. Bij het bieden van toegang tot vaste telefoonnetten aan ISP's om door middel van
smalband inbelverbindingen internettoegangsdiensten aan eindgebruikers aan te
kunnen bieden, is een aantal varianten te onderscheiden.
Retail model
59. De ISP is rechtstreeks aangesloten op het netwerk waar ook haar eindgebruikers op
aangesloten zijn. Veelal betreft het hier ISP's die rechtstreeks aangesloten zijn op het
12 Diverse ondervraagde marktpartijen verwachten dat gratis internettoegang gaat verdwijnen.
13 Overigens geeft een aantal marktpartijen aan dat sprake is van overstap van smalband- naar breebbandinterntettoegang, maar
nauwelijks omgekeerd.
21
netwerk van KPN. De eindgebruiker brengt een verbinding tot stand middels het
inbellen naar de modembank van de ISP, meestal gebruik makend van geografische
nummers. Tussen telecomaanbieder en ISP vindt veelal een kick back-betaling plaats.
Terminating model
60. De ISP is niet rechtstreeks aangesloten op het netwerk waar ook haar eindgebruikers op
aangesloten zijn. De eindgebruiker brengt een verbinding tot stand middels het
inbellen naar de modembank van de ISP, meestal gebruik makend van geografische
nummers. De netwerkaanbieder waar de eindgebruiker op aangesloten is, levert met
betaling van de relevante interconnectievergoeding voor terminerend verkeer het
gesprek af bij de netwerkaanbieder waar de ISP op aangesloten is. Tussen deze laatste
telecomaanbieder en de ISP vindt bovendien veelal een kickback betaling plaats.
Originating model
61. De ISP is niet rechtstreeks aangesloten op het netwerk waar ook haar eindgebruikers op
aangesloten zijn, maar laat het origineren van de oproep over aan een andere
telecommunicatieaanbieder (veelal KPN) en betaalt hiervoor de relevante
interconnectievergoeding voor het ophalen van verkeer. De eindgebruiker brengt een
verbinding tot stand middels het inbellen naar de modembank van de ISP, gebruik
makend van bijvoorbeeld carrierselectienummers, 0800-nummers of 06760-nummers.
Zo kan de ISP en/of telecommunicatieaanbieder zelf de rekening aan de eindgebruiker
sturen, afhankelijk van het type abonnement.
Flat rate-model
62. kan als een nadere invulling worden beschouwd van het originating model: gebruik
makend van een eventueel FRIACO (Flat Rate Internet Acces Call Originating) aanbod
van KPN zouden ISP's en/of andere telecommunicatieaanbieders een aanbod voor flat-
rate aan eindgebruikers kunnen aanbieden. De eindgebruiker belt ook hierbij in op een
modembank van de ISP, daarbij gebruik makend van een 06760-nummer.
Collecting model
63. Gebruik makend van 06760-nummers koppelt KPN internetinbelverkeer uit het
telefoonnetwerk en levert deze af bij ISP's en/of andere telecommunicatieaanbieders.
Afhankelijk van de afspraken die KPN maakt met deze ISP's en/of andere
telecommunicatieaanbieders, brengt KPN de kosten voor deze oproep in rekening bij
de eindgebruiker.
Breedband netwerktoegang
64. In de volgende paragrafen worden de verschillen tussen toegang tot het kabelnetwerk
en het telefoonnet voor breedbandige internettoegangsdiensten beschreven. Beide
infrastructuren hebben hun eigen specifieke kenmerken. Deze technische kenmerken
maken ze meer of minder geschikt voor bepaalde diensten. Er wordt met name
gekeken naar netwerktoegangsdiensten waarbij breedbandige toegang mogelijk is.
22
Kabel
65. De kabel is van oorsprong een infrastructuur voor omroepdiensten. Dit betekent dat
communicatie plaatsvindt van één (uitzend)punt naar vele (ontvangst)punten (`point
to multi point'). Er is sprake van niet-gereserveerde toegang. De kabel is daardoor van
oorsprong ongeschikt voor retourverkeer. Er wordt op dit moment veel geïnvesteerd
om de kabelnetwerken door digitalisering geschikt te maken voor retourverkeer. Dit
maakt de kabel geschikt voor diensten als interactieve televisie, near-video-on-demand,
electronic programming guide, streaming video, internet en telefonie.
66. De investeringen moeten met name plaats vinden in de wijkcentra. De kosten van de investeringen om de lokale aansluitlijn geschikt te maken voor retourverkeer worden door Intercai geschat op US $ 875 per aansluiting.14 De relatieve kosten per kbit/s capaciteit komen volgens Intercai uit op $ 0,43. Hierbij is geen rekening gehouden met de kosten die nodig zijn voor bijvoorbeeld de backbone infrastructuren, voor verbindingen van de wijkcentra, en switching.15
67. De dekkingsgraad van de kabel in Nederland is hoog. VECAI noemt in dit kader een
percentage van 97% van het totaal aantal huishoudens16. De hoofdnetten van de
kabelbedrijven zijn grotendeels verglaasd en retourgeschikt. Het niveau van de
verglazing komt, zij het niet in alle verzorgingsgebieden van kabelmaatschappijen,
steeds lager in het netwerk te liggen (steeds dichter bij de woonhuizen). Daarnaast
daalt het aantal aansluitingen per wijkcentrum. Hierdoor komt per eindgebruiker meer
capaciteit voor breedbandtoepassingen beschikbaar. Verschillende ondervraagde
marktpartijen hebben aangegeven dat deze uitbreiding gebaseerd wordt op de
(verwachte) vraag naar breedbanddiensten.
Toegang ISP's tot de kabel
68. Op dit moment kan internettoegang veelal worden verkregen via één ISP (vaak gelieerd
aan de kabelexploitant). Technisch gezien is het mogelijk meerdere ISP's toe te laten
tot de kabel. Op dit moment gebeurt dat echter zelden. Als argument wordt de
beschikbare capaciteit genoemd en de beperkte ervaring met het aanbieden van
interactieve diensten. Verder geven kabelmaatschappijen aan dat voor het toelaten van
meerdere ISP's een aantal complexe technische vraagstukken moet worden opgelost.
Het opdoen van ervaring gaat volgens sommige marktpartijen gemakkelijker met één
ISP.
69. Uit de antwoorden van de marktpartijen zijn twee modellen af te leiden voor het
verlenen van toegang aan ISP's: het delen van de bandbreedte en het toekennen van
eigen frequenties per ISP.
14 Intercai (2000), Concurrentie tussen infrastructuren: Samenvatting ontwikkelingen toegangsnetten, p. 68.
15 Eén van de marktpartijen heeft overigens aangegeven dat de bedragen aanzienlijk lager kunnen zijn.
16 VECAI (2000), Breedbandmonitor, voorjaar 2000.
23
Het delen van bandbreedte
70. De bottleneck bij het toelaten van meerdere ISP's is vaak de beschikbaarheid van
bandbreedte. Een oplossing is dat de verschillende ISP's samen de voor
internetdiensten gereserveerde bandbreedte delen. Het voordeel van deze methode is
dat de voor internet gereserveerde capaciteit zo goed mogelijk wordt benut, omdat
wordt vermeden dat op bepaalde momenten sommige ISP's capaciteit overhouden,
terwijl andere ISP's juist extra capaciteit nodig hebben. Op een bepaald knooppunt zal
het verkeer van de verschillende ISP's uit elkaar worden gehaald. Verschillende
marktpartijen hebben aangegeven dat dit op het `head-end'-niveau17 moet plaatsvinden.
De hiervoor benodigde voorzieningen zouden een belemmering kunnen vormen om
ISP's netwerktoegang te verlenen. Om het uit elkaar halen van het verkeer mogelijk te
maken, is het volgens verschillende ondervraagde marktpartijen voorts van belang dat
de technische standaarden (modems en toegangstechnologieën) van de kabelbedrijven
worden gevolgd. Tot nu toe is er geen algemeen geaccepteerde technische standaard
tot stand gekomen, en dat maakt het realiseren van toegang volgens ondervraagde
marktpartijen lastig. Volgens verschillende marktpartijen moeten de kabelexploitanten
de beschikbare capaciteit verdelen. De ISP's zouden met het voorgestelde model
akkoord moeten gaan. Het gevolg van dit model is wel dat een ISP geen gegarandeerde
snelheid kan aanbieden aan de eindgebruiker.
Verhuur/verkoop van frequenties
71. De tweede mogelijkheid is dat iedere ISP een bepaalde bandbreedte (in MHz) krijgt
toegewezen (huurt). De ISP kan dan (binnen de technische mogelijkheden) zijn eigen
toegangstechnologie gebruiken om toegang te krijgen tot het kabelnetwerk. De
bandbreedte moet voor het hele netwerk worden afgenomen. De ISP creëert zo een
virtueel netwerk en is zelf verantwoordelijk voor een adequate afhandeling van het
internetverkeer. Deze vorm van toegang lijkt dan ook op de doorgifte van programma's,
want daarbij wordt voor elk programma vaste capaciteit gereserveerd. Bij deze methode
kan tijdelijke overcapaciteit bij een bepaalde ISP niet worden overgeheveld naar een
andere ISP die op zeker moment extra capaciteit nodig heeft om zijn internetverkeer af
te wikkelen.
xDSL
72. xDSL is een verzamelnaam voor verschillende technieken. ADSL (Asymmetric Digital
Subscriber Line) is op dit moment de meest gangbare techniek. De asymmetrische
kenmerken van deze techniek houden in dat er meer downstream dan upstream
capaciteit is. Er is sprake van een point-to-point techniek. Hierdoor is er sprake van een
gereserveerde toegang voor het locale aansluitnet. Dit heeft tot gevolg dat van
gebruikmaking van internettoegangsdiensten door een bepaalde eindgebruiker geen
negatief effect uitgaat op de snelheid van internettoegangsdiensten voor andere
gebruikers, zolang het aantal gebruikers beneden een zeker maximum blijft.
73. Zoals eerder aangegeven kunnen er retail en wholesale netwerktoegangsdiensten worden onderscheiden. Onder wholesale netwerktoegang via het telefoonnet wordt
17 Het punt waar het kabelnetwerk wordt gekoppeld aan de backbone (kabelkopstation).
24
MDF-access en collocatie verstaan. Om xDSL aan te kunnen bieden moet de
netwerkeigenaar (in dit geval KPN) in de nummercentrales toegang verlenen tot de
hoofdverdeler (Main Distribution Frame: MDF). Daarnaast heeft degene die toegang
krijgt ook ruimte nodig in of in de buurt van de nummercentrale voor het plaatsen van
zijn eigen apparatuur. Dit wordt collocatie resp. adjacent collocatie genoemd. De
wholesale netwerktoegangsdienst van KPN bestaat dus uit MDF-access en collocatie.
74. Afnemers van deze wholesale netwerktoegangsdiensten kunnen op deze manier de aansluitlijnen (`local loop') tussen de wijkcentrale en de huisaansluitingen "overnemen" van KPN. De aansluitlijn van een bepaalde eindgebruiker op de hoofdverdeler wordt "losgekoppeld" (ontbundeld) van het vaste telefoonnet. Op deze manier kunnen xDSL-aanbieders klanten op hun eigen netwerk aansluiten zonder zelf aansluitlijnen te hoeven aanleggen. MDF-access en collocatie maken het voor xDSL aanbieders mogelijk om als aanbieders van retail netwerktoegangsdiensten te concurreren met KPN en met elkaar. Deze netwerkaanbieders kunnen op hun beurt ISP's toelaten tot het door hun beheerde deel van de locale aansluitlijn.
75. Voor het aanbieden hiervan is KPN bezig haar nummercentrales geschikt te maken
(uitrol). Volgens Intercai bedragen de gemiddelde investeringen die nodig zijn om de
aansluitlijn geschikt te maken voor ADSL $ 1.176 per aansluiting. De relatieve kosten
per kbit/s capaciteit komen in dat geval neer op $ 0,78. Deze bedragen staan los van de
benodigde investeringen verderop in het netwerk (backbones van de ISP's). De dekking
van ADSL neemt gestaag toe. De inschattingen van marktpartijen over de snelheid
waarmee de uitrol zal plaatsvinden lopen uiteen. Intercai noemt als mogelijke
bedreiging voor nieuwe vaste operators (die toegangsdiensten via ontbundeling van de
local loop gaan aanbieden) dat er mogelijk een beperkte capaciteit is op het gebied van
collocatie.
76. Het aanbod van MDF-access en collocatie door KPN is volgens KPN non-
discriminatoir. De tarieven die zij doorberekent aan haar eigen retailaanbod
(Mxstream) zijn volgens KPN gelijk aan de tarieven voor derden. Er wordt momenteel
door 13 aanbieders van telecommunicatiediensten gebruik gemaakt van MDF-diensten.
Een aantal hiervan treedt reeds op als aanbieder van retail netwerktoegangsdiensten
aan ISP's (bijvoorbeeld BabyXL).
77. Sommige ondervraagde marktpartijen hebben moeite met de tariefstelling en
procedures van KPN voor deze toegangsdiensten. Hierdoor zou KPN xDSL voordeliger
aan kunnen bieden dan andere xDSL-aanbieders. De prijs die xDSL-aanbieders moeten
betalen voor de aansluitlijn zou hoger liggen dan het tarief waarvoor een eindgebruiker
bij KPN de lijn huurt. Daarnaast zouden de procedures voor het aanvragen van nieuwe
lijnen voor Mxstream eenvoudiger zijn dan voor andere xDSL-aanbieders. Een nadeel
van xDSL is dat de capaciteit terugvalt, met als gevolg een snelheid die lager is dan de
maximaal bereikbare, als de lengte van de lokale aansluitlijn groter wordt. Hierdoor is
xDSL technisch gezien mogelijk minder geschikt voor uitrol in dunbevolkte gebieden.
De uitrol is op dit moment met name geconcentreerd in de Randstad. Vanaf 1 januari
2001 worden volgens KPN ook de centrales in de rest van het land, waar aanbieders
25
van telecommunicatiediensten om toegang hebben verzocht, gereed gemaakt. In de
loop van 2001 kunnen aanbieders van telecommunicatiediensten volgens KPN naar
verwachting op `first come, first served'- basis bestellingen plaatsen. Hierdoor kan
volgens KPN in principe het aantal aansluitingen waarover xDSL-diensten kunnen
worden aangeboden, groeien tot het maximum aantal van alle aansluitingen.
78. Geconcludeerd kan worden dat xDSL op dit moment geen landelijke dekking heeft. De
uitrol concentreert zich in de Randstad en middelgrote en grote steden buiten de
Randstad. Zoals gezegd, lopen de inschattingen van marktpartijen over de snelheid
waarmee deze uitrol zal plaatsvinden uiteen. Forrester18 maakt de inschatting dat xDSL
door technologische vooruitgang op middellange termijn (2-5 jaar) vergelijkbare
diensten kan leveren als de kabel.
Vergelijking kabel en xDSL
79. Breedband internet kan zowel via de kabel als via xDSL worden aangeboden. Voor de
eindgebruiker is er op dit moment nagenoeg geen verschil merkbaar. Technisch gezien
zijn er wel verschillen. xDSL is volgens veel aanbieders door de ster-netwerk typologie
technisch superieur aan de kabel. De xDSL aanbieders kunnen hierdoor namelijk een
bepaalde gegarandeerde bandbreedte/snelheid per afnemer aanbieden.19
Kabelexploitanten kunnen geen bandbreedte garanderen.
80. Over de snelheid die gerealiseerd kan worden zijn de meningen verdeeld. Er zijn rapporten die de kabel een hogere snelheid toedichten, andere rapporten betogen dat xDSL een hogere snelheid biedt. Feit is dat beide technologieën in beginsel een maximale snelheid kunnen realiseren van (veel) meer dan 128 kbit/s. Meerdere van de ondervraagde kabelexploitanten geven aan dat de huidige gemiddelde snelheid vergelijkbaar is met ISDN2 (128 kbit/s). Hierdoor wordt door een enkele ondervraagde marktpartij ISDN2 als concurrent genoemd van het huidige breedband aanbod.
81. De beschikbaarheid van beide netwerken en de kwaliteit van het aanbod hangen af van
de investeringen en de snelheid waarmee deze worden gedaan. De uitrol van het xDSL-
netwerk heeft volgens een marktpartij een versnelling doorgemaakt onder druk van het
aanbod van breedbanddiensten van de kabel. De kabel heeft als nadeel dat ze relatief
weinig aansluitingen heeft bij zakelijke gebruikers. Ook geven verschillende
ondervraagde kabelbedrijven aan dat er geen sprake is van één technische standaard.
Daardoor kunnen de netwerken van een kabelbedrijf gebaseerd zijn op verschillende
technieken, met name als dit bedrijf verschillende voormalige gemeentelijke netwerken
exploiteert.
Tarieven voor netwerktoegangsdiensten
82. Bij smalband internettoegang kunnen kick backs betaald worden aan de ISP's. KPN of
andere aanbieders van telecommunicatiediensten vergoeden deze kick backs op basis
18 Forrester (2000), European broadband takes off, juli 2000, p. 12. 19 Dit gaat op voor het laatste gedeelte van het netwerk. Ook de rest van het netwerk (zowel het telefoonnetwerk als het kabelnetwerk) moet voldoende capaciteit hebben om de gegarandeerde snelheid te realiseren.
26
van de eindgebruikerstarieven of terminating access vergoedingen die zij ontvangen.
De hoogte is afhankelijk van de verkeersdichtheid en het aantal poorten van de ISP's.
Andere netwerkaanbieders hanteren een vergelijkbare methode.
83. Bij xDSL-diensten is er geen sprake van terminating access vergoedingen, en/of kick
back-tarieven. De hoeveelheid belminuten doet niet ter zake, het gaat om de
afgenomen bandbreedte. KPN heeft een model gekozen waarbij de eindgebruiker direct
aan KPN betaalt voor de aansluiting (tussen de NLG 50 en NLG 65 afhankelijk van de
xDSL-aansluiting). Daarnaast betaalt de eindgebruiker aan de ISP voor de specifieke
internettoegangsdiensten.
84. De xDSL-aanbieders (die gebruik maken van ontbundelde toegang) hanteren tarieven
die gebaseerd zijn op de geboden capaciteit. Op basis van internetgegevens over
netwerktoegangsdiensten van ondervraagde marktpartijen lijkt te kunnen worden
geconcludeerd dat de tarieven die zij thans hanteren hoger liggen dan die van KPN.
85. De kabelbedrijven zijn minder duidelijk over de tarieven van netwerktoegangsdiensten.
Er vindt mogelijk geen expliciete verrekening plaats omdat de kabelexploitant en de ISP
in handen zijn van één bedrijf. Indien er wel informatie is gegeven blijkt het meestal om
een vast bedrag per abonnee te gaan en soms een percentage voor de gerealiseerde
omzet.
Toekomstverwachting ten aanzien van de netwerken en toegang van ISP's
Kabel
86. De kabelexploitanten zijn geografisch verspreid en hebben geen van allen een landelijk
dekkend netwerk. Er heeft de afgelopen jaren wel een sterke concentratie van
kabelexploitanten plaatsgevonden. De top drie van kabelexploitanten beheert
momenteel circa 85% van de aansluitingen. Bij de voorbereiding van het
consultatiedocument heeft een aantal ondervraagde marktpartijen aangegeven dat de
netwerken of grote delen van het netwerk geschikt zijn voor breedband of dat op korte
termijn worden.20 Als de vraag naar breedbanddiensten verder toeneemt, dan wordt er
extra geïnvesteerd in capaciteit. De investeringen vinden niet alleen plaats op het
laatste deel van het net, maar ook in de `backbone' (kernnetwerk) van de
kabelexploitant.
87. Kabelexploitanten leveren op dit moment veelal toegang aan gelieerde ISP's. Enkele
kabelbedrijven leveren toegang aan een niet-gelieerde ISP (deze bedrijven hebben
meestal geen eigen ISP). De meeste kabelexploitanten zeggen in beginsel andere, niet
gelieerde ISP's toe te willen laten op hun netwerk. Er wordt hierbij veelal geen termijn
genoemd. Over het daadwerkelijk toelaten van (niet-gelieerde) ISP's tot het
kabelnetwerk wordt door de ondervraagde marktpartijen weinig vermeld. Een
marktpartij heeft aangegeven per toegelaten ISP zo'n 6 maanden nodig te hebben
20 VECAI geeft echter in haar reactie op het consultatiedocument aan dat kabelnetten nog lang niet overal retourgeschikt zijn en dat sommige kabelbedrijven in het geheel niet van plan zijn te investeren in retourgeschiktheid.
27
(oplossen technische en organisatorische aspecten). Andere kabelnetwerk operators
geven aan dat zij zijn gebonden aan exclusieve contracten met een ISP. Hierdoor
zouden ze - contractueel gezien - nog geen andere ISP's kunnen toelaten tot hun net.
88. Op 15 mei 2001 hebben VECAI en de drie grootste kabelexploitanten, UPC, Essent en Casema aangekondigd een onderzoek te starten naar de mogelijkheden voor het aanbieden van internet aan derden (`Shared Acces Project').
89. Op 28 september 2001 is in een gezamenlijke verklaring van VECAI en NLIP verslag
gedaan van een gezamenlijk gehouden workshop. Tijdens deze workshop heeft VECAI
de voorlopige resultaten van het onderzoek gedeeld met NLIP. VECAI heeft aangegeven
hoe in haar ogen een toegangsregime voor ISP's kan worden gerealiseerd. Uit de
gezamenlijke verklaring wordt tevens duidelijk dat er hierover nog discussie
plaatsvindt.
xDSL toegang via KPN
90. KPN levert retail netwerktoegangsdiensten aan onder de naam Mxstream. ISP's kunnen
via Mxstream toegang krijgen tot de eindgebruiker. KPN biedt twee vormen van
toegang aan en berekent NLG 50 voor Mxstream basic en NLG 65 voor Mxstream extra.
De ISP's brengen een extra bedrag in rekening bij de eindgebruiker (zie paragraaf over
internettoegangsdiensten).
91. KPN verleent momenteel via het Mxstream-aanbod toegang aan meerdere ISP's. In de
toekomst wil KPN het xDSL-aanbod uitbreiden. In 2001 zal KPN beginnen met het
testen van line sharing (gedeeltelijk ontbundelde aansluitlijn). De afnemers van MDF
kunnen in dat geval alleen een breedband aansluitdienst afnemen, terwijl de
eindgebruiker telefoondiensten bij KPN blijft afnemen.
xDSL (overige aanbieders)
92. Door de ontbundeling van de locale aansluitlijn is een aantal aanbieders van
telecommunicatiediensten op de markt actief. Deze ondernemingen bieden hun xDSL-
netwerktoegangsdiensten in een aantal (grote) steden aan en breiden hun netwerk
stapsgewijs uit. Verschillende ondervraagde marktpartijen hebben aangegeven een
landelijk dekkend netwerk op te willen bouwen (voor zover technisch en economisch
realistisch). Perifere gebieden zullen waarschijnlijk niet bediend worden. Een van de
ondervraagde marktpartijen heeft begin 2001 aangegeven aan dat ze ernaar streeft eind
2001 rond de 60% van de bedrijven en 55% van de consumenten te kunnen bedienen.
93. De ondervraagde marktpartijen die xDSL-netwerktoegangsdiensten aanbieden hebben
aangegeven hun netwerk open te stellen voor meerdere ISP's. Van deze ISP's is er ook
meestal één gelieerd.
2.2.2 Vraagfactoren
94. Verschillende ondervraagde marktpartijen (kabel ISP's) geven aan dat er tot nu toe
geen problemen zijn met de toegang tot de kabel. Een mogelijke reden hiervoor is dat
28
de meeste ISP's die diensten aanbieden op de kabel, gelieerd zijn aan de
kabelexploitant. Hierdoor is er waarschijnlijk ook geen informatie beschikbaar over
tarieven voor netwerktoegang. Een andere marktpartij heeft aangegeven geen toegang
te kunnen krijgen tot kabelnetwerken. Er moet volgens marktpartijen meer duidelijkheid
komen over hoe de verschillende partijen tot elkaars netwerk toegang kunnen krijgen.
95. Een van de ondervraagde marktpartijen geeft aan dat toegang tot de kabel ook gereguleerd moet worden. Ook de Consumentenbond en het NLIP stellen zich, blijkens ter voorbereiding van het consultatiedocument gehouden interviews, op dit standpunt. Een andere ondervraagde marktpartij geeft aan dat dit met de nodige voorzichtigheid moet gebeuren, omdat anders de kabel het mogelijk zou gaan afleggen tegen KPN en dat er zodoende een goed alternatief om zeep zou worden geholpen.21
96. Op dit moment krijgen ISP's die smalband internettoegang verlenen via het
telefoonnetwerk (smalband) veelal een vergoeding van KPN of van een andere
aanbieder van telecommunicatiediensten voor het gegenereerde telefoonverkeer (kick
backs). Deze vergoeding hangt samen met de terminating vergoedingen die aanbieders
van telecommunicatiediensten ontvangen. Wanneer de terminating vergoedingen
dalen, dalen naar verwachting ook de kick backs. Een aantal ondervraagde
marktpartijen heeft aangegeven dat de opbrengsten nu al krap zijn en dat een verdere
daling van de kickbacks de rentabiliteit van de ISP's in gevaar brengt. Dit zou vooral
gelden voor de ISP's die internettoegang aanbieden, waarbij uitsluitend voor
telefoontikken wordt betaald. Het voortbestaan van (met name deze) ISP's komt
volgens deze ondervraagde marktpartijen dan in gevaar. Dit komt overeen met
ervaringen in het buitenland.
97. Over de invloed van prijsveranderingen voor netwerktoegangsdiensten bij de kabel en
bij xDSL is weinig bekend. Deze netwerktoegangsdiensten bevinden zich nog in de
beginfase van de ontwikkeling. Daarnaast bestaat bij kabeltoegang weinig inzicht in de
prijzen voor toegang, omdat kabelbedrijf en ISP vaak tot één bedrijf behoren.
21 In de gezamenlijke verklaring van VECAI en NLIP van 28 september 2001 staat dat er geen grote belangstelling van ISP's is om hun
diensten via de kabel aan te bieden. In de verklaring worden als redenen genoemd dat de kabel nog geen landelijke dekking kan bieden
en dat de mogelijkheden per bedrijf onderling teveel verschillen. Een ISP zou zich hierdoor niet met een landelijke dienst kunnen
profileren. Op dit moment zouden er dan ook geen ISP's zijn die grootschalige aanbieding van hun diensten wenselijk vinden. Deze
gezamenlijke verklaring laat evenwel onverlet dat individuele ISP's nog steeds kunnen beslissen om (afhankelijk van hun business case
en strategie) toegang te vragen tot het netwerk van een kabelexploitant Overigens wordt door VECAI en NLIP thans wel gedacht aan de
start van pilotprojecten.
29
3 Regelgevend kader
3.1 Artikel 24 Mededingingswet: misbruik van een economische machtspositie
3.1.1 Algemeen
98. Misbruik van een economische machtspositie kan op grond van artikel 24 van de
Mededingingswet (Mw) worden tegengegaan. Kort gezegd gaat het vaststellen van
misbruik als volgt. Allereerst is het noodzakelijk dat de relevante markt wordt
vastgesteld (zie hoofdstuk 4), vervolgens dient te worden vastgesteld of de onderhavige
onderneming over een economische machtspositie op de relevante markt beschikt (zie
hoofdstuk 5). Daarna moet worden bepaald of de desbetreffende onderneming
misbruik van haar positie op de relevante markt heeft gemaakt.
99. Wanneer wordt geconstateerd dat een onderneming in strijd handelt met artikel 24
Mw, kan de NMa een sanctie opleggen van ten hoogste NLG 1 miljoen, of indien dat
meer is, 10% van de omzet van de onderneming (art. 56 jo. 57 Mw). Een als gevolg van
het overtreden van artikel 24 Mw opgelegde sanctie moet zodanig zwaar zijn dat zij
voldoende tegenwicht biedt voor het financiële voordeel dat de onderneming met
behulp van het misbruik heeft behaald.
100. In dit consultatiedocument wordt alléén ingegaan op artikel 24 Mw (verbod misbruik
economische machtspositie).
3.1.2 Economische machtspositie
101. Een onderneming met een machtspositie is in staat zich in belangrijke mate
onafhankelijk van haar concurrenten, haar leveranciers of de eindgebruikers te
gedragen.22 Een machtspositie ontstaat in het algemeen door een combinatie van
factoren, die elk afzonderlijk niet per se beslissend hoeven te zijn. Een belangrijke
factor is echter wel het bezit van een omvangrijk marktaandeel op de relevante markt.
3.1.3 Misbruik
102. In het kader van dit document is de vraag aan de orde wanneer een weigering (aan een
leverancier van internettoegangsdiensten) van een eigenaar van een netwerk om
toegang te verlenen tot dat netwerk, kan worden aangemerkt als misbruik van een
economische machtspositie in de zin van artikel 24 Mw.
103. Het hebben van een economische machtspositie is op zichzelf niet verboden. Wil artikel 24 Mw van toepassing zijn, dan moet sprake zijn van een misbruikelijke
22 Zie artikel 1 sub 1 Mw.
30
gedraging. Op een onderneming met een machtspositie rust derhalve de bijzondere
verantwoordelijkheid om geen misbruik te maken van haar positie.23
104. Voor een onderneming met een economische machtspositie bestaat op grond van het mededingingsrecht geen algemene verplichting om toegang te verlenen tot haar faciliteit, netwerk of technologie. Er is evenwel sprake van een bijzondere situatie indien sprake is van een essentiële faciliteit en/of van verticaal geïntegreerde bedrijven die een dominante positie hebben. In de telecommunicatiesector zijn verticaal geïntegreerde bedrijven enerzijds eigenaar van een netwerk, en verlenen ze anderzijds in concurrentie met andere bedrijven diensten over dit netwerk.
105. Vastgesteld moet worden of de omstandigheid dat de eigenaar van een infrastructuur
die deze infrastructuur gebruikt voor de levering van haar eigen (downstream)diensten,
de toegang daartoe weigert aan concurrenten, misbruik oplevert van een economische
machtspositie in de zin van artikel 24 Mw. Als die weigering een concurrent een voor
de levering van die dienst een essentieel geachte distributiewijze ontzegt, dan is sprake
van misbruik van een economische machtspositie. Dit wordt ook wel de "essential
facilities"-doctrine genoemd.
106. Kern van deze leer is dat aanbieders van diensten of goederen aanspraak kunnen
maken op de levering van goederen of diensten of toegang tot voorzieningen, indien
die goederen, diensten of faciliteiten noodzakelijk zijn om op een bepaalde markt actief
te zijn. Een onderneming die de beschikking heeft over een faciliteit of infrastructuur
die van dien aard is dat andere ondernemingen slechts diensten kunnen verlenen aan
gebruikers door toegang te hebben tot deze faciliteit of infrastructuur kan in beginsel
niet zonder objectieve rechtvaardigingsgrond weigeren deze ondernemingen deze
faciliteit of infrastructuur ter beschikking te stellen. Doet de eigenaar van deze
infrastructuur dit wel, dan kan dit onder omstandigheden worden aangemerkt als
misbruik van een economische machtspositie in de zin van artikel 24 Mw. De
marktpartij die toegang wenst tot een infrastructuur dient te bewijzen dat sprake is van
een essentiële faciliteit.
107. Uit recente Europese jurisprudentie24 blijkt dat bij de toepassing van de leer van
essentiële faciliteiten rekening moet worden gehouden met eigendomsrechten en
investeringen van beheerders van infrastructuren.
108. In het Bronner arrest heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in
antwoord op vragen van de verwijzende Oostenrijkse rechter vastgesteld dat een
weigering van de eigenaar van een infrastructuur tot het verlenen van toegang tot zijn
netwerk aan een (down-stream) concurrent, misbruik oplevert in de zin van artikel 24
Mw, als aan drie voorwaarden is voldaan:
23 Hof van Justitie, 9 november 1983, Michelin, 322/81, Jurispr. 1983, p. 3461, r.o. 57.
24 Hof van Justitie, 26 november 1998, Oscar Bronner GmbH & Co. KG en Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH & Co. KG
e.a., C-7/97, Jurispr., 1998, I-7791; Gerecht van Eerste Aanleg , European Night Services vs. Commissie, gevoegde zaken T-374/94, 375/94
en 388/94, Jurispr., 1998, II-3146.
31
1) de weigering om de netwerktoegangsdienst te leveren kan de mededinging op de
relevante markt door de verzoeker van de (toegangs-)dienst uitsluiten;
2) de (netwerktoegangs-)dienst moet bovendien onontbeerlijk zijn voor de voor de
uitoefening van de werkzaamheid van de verzoeker om de (netwerktoegangs)-
dienst, in die zin dat geen reëel of potentieel alternatief voor de infrastructuur
bestaat. Indien er alternatieven bestaan, ook al zijn die voor bepaalde diensten
minder gunstig, dan is aan deze tweede voorwaarde niet voldaan.
3) de weigering van de eigenaar van de infrastructuur om de (netwerktoegangs-)dienst
te leveren kan niet objectief worden gerechtvaardigd.
109. Ten aanzien van de prijzen die betaald dienen te worden voor toegang kan het
volgende worden opgemerkt. Indien het down-stream bedrijfsonderdeel (ISP) van een
onderneming met een economische machtspositie op de up-stream markt
(netwerktoegang) niet rendabel kan opereren op basis van de prijzen die zij door die
onderneming op de down-stream markt (internettoegang) aan concurrenten (ISP's)
wordt gevraagd kan sprake zijn van ruïneuze prijsconcurrentie (`predatory pricing') en
daarmee van misbruik van die economische machtspositie.25 Hiervoor dient uiteraard
eerst vastgesteld te worden dat sprake is van een economische machtspositie.
110. Ook als sprake is van discriminerende prijzen kan sprake zijn van misbruik van een
economische machtspositie. Als er voor derden geen alternatief bestaat voor een
bepaald netwerk kan discriminatie leiden tot een beperking van de concurrentie op de
down-stream markt. Bij de vraag of sprake is van discriminatie wordt gekeken naar de
prijzen die de onderneming actief op de up-stream markt (netwerktoegang) in rekening
brengt bij haar eigen op de down-stream markt (internettoegang) opererende
bedrijfsonderdeel.26
3.2 Wettelijk kader Telecommunicatiewet (Tw)
111. Op grond van de Telecommunicatiewet bestaat de mogelijkheid voor aanbieders van
openbare telecommunicatienetwerken en openbare telecommunicatiediensten om
toegang te krijgen tot elkaars netwerken, zodat de totstandkoming van effectieve
concurrentie wordt bevorderd. De Tw maakt een onderscheid tussen interconnectie en
bijzondere toegang. Onder interconnectie wordt kortweg verstaan het koppelen van
telecommunicatienetwerken teneinde te verzekeren dat de daarop aangesloten
gebruikers over en weer kunnen communiceren. Voor alle aanbieders van openbare
telecommunicatienetwerken en openbare telecommunicatiediensten geldt op grond
van artikel 6.1 Tw een interconnectieverplichting.
112. Onder bijzondere toegang wordt verstaan de toegang tot een telecommunicatienetwerk
op andere punten dan de netwerkaansluitpunten die aan de meeste gebruikers worden
aangeboden. Hieronder wordt voor de onderscheiden markten voor
25 Zie ook Richtsnoeren prijssqueeze van OPTA en NMa, 28 februari 2001, paragraaf 21.
26 Zie ook Richtsnoeren prijssqueeze van OPTA en NMa, 28 februari 2001, paragraaf 22.
32
netwerktoegangsdiensten (smalband en breedband) kort weergegeven welke
verplichtingen onder meer op partijen kunnen rusten. Daarbij is van belang dat
aanbieders alleen aan een verzoek om bijzondere toegang hoeven te voldoen indien zij
door OPTA zijn aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht (AMM). De
aanwezigheid van aanmerkelijke marktmacht wordt in beginsel verondersteld indien
een aanbieder op een bepaalde relevante markt een marktaandeel van meer dan 25% in
handen heeft.27 Met het creëren van deze asymmetrie heeft de wetgever beoogd de
totstandkoming van de effectieve concurrentie te bevorderen en te versnellen.
113. Op basis van de huidige bepalingen uit de Tw kunnen aan aanbieders van een
omroepnetwerk (kabelmaatschappijen) geen verplichtingen worden opgelegd inzake
het verlenen van toegang tot hun netwerken, anders dan het verlenen van toegang aan
aanbieders van programma's.28 Toegang tot kabelnetwerken voor niet aan een
kabelmaatschappij gelieerde ISP's kan op grond van de huidige formulering van de Tw
dan ook niet worden afgedwongen.
3.2.1 Smalbandtoegang
114. Telefoonnet: Uit artikel 6.1 Tw volgt dat aanbieders van openbare
telecommunicatienetwerken en openbare telecommunicatiediensten in Nederland die
daarbij de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren, zorg
dragen voor interconnectie van de betrokken telecommunicatienetwerken om te
verzekeren dat de daarop aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen
communiceren. Deze verplichting leidt er toe dat eindgebruikers, die niet zijn
aangesloten op hetzelfde netwerk als het netwerk waarop "hun" ISP is aangesloten,
desondanks gebruik kunnen maken van de dienstverlening van die ISP. In die zin leidt
de interconnectieverplichting ertoe dat eindgebruikers meer keuze ten aanzien van
ISP's hebben dan in het geval er geen interconnectieverplichting zou bestaan.
115. Krachtens artikel 6.9 van de Tw is een aanbieder die is aangewezen als aanbieder die
beschikt over aanmerkelijke marktmacht (AMM) op de markt van vaste openbare
telefoonnetwerken of de vaste openbare telefoondienst, verplicht om na een redelijk
verzoek ander aanbieders (bijzondere) toegang te verlenen tot zijn netwerk.29 Doordat
zij toegang krijgen tot het netwerk van KPN is het bijvoorbeeld mogelijk dat afnemers
van een door KPN aangeboden bijzondere toegangsdienst (zoals carrier selectie)
internettoegang aanbieden tegen tariefstructuren die afwijken van die van KPN. Hierbij
kan gedacht worden aan `pre-paid'-abonnementen een `flat fee'-tariefstelling of aan
andere vormen van (innovatieve) dienstverlening waar de consument gebruik van kan
maken.
27 Verwezen wordt naar de Richtsnoeren aanmerkelijke macht op de markt, maart 2000.
28 Medio dit jaar zal een voorstel tot aanpassing van de Tw in de Tweede Kamer worden behandeld waarin de mogelijke toegang van
ISP's tot kabelnetwerken aan bod komt.
29 Ten aanzien van uitgekoppeld internetverkeer wordt verwezen naar het standpunt dat OPTA dienaangaande heeft weergegeven in haar
brief aan marktpartijen van 22 februari 2000.
33
116. Een aanbieder van een vast telecommunicatienetwerk die wordt aangewezen als
aanbieder met aanmerkelijke marktmacht moet met betrekking tot toegangsverzoeken
op basis van artikel 6.9 van de Tw jegens om toegang verzoekende aanbieders de
beginselen van transparantie, non-discriminatie, objectiviteit en kostenoriëntatie in
acht nemen.
117. In Nederland is wettelijk de mogelijkheid gecreëerd voor regionale tariefdifferentiatie
met betrekking tot het vaste openbare telefoonnetwerk en de vaste openbare
telefoondienst. OPTA kan, op grond van artikel 7.4, lid 2, Tw in samenhang met het
Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: BOHT) ontheffing verlenen aan partijen
met betrekking tot de verplichting tot van het hanteren van kostengeoriënteerde
tarieven. In artikel 39 BOHT is uitvoering gegeven aan artikel 17, lid 6, van Richtlijn
98/10/EG. Ingevolge die bepaling hoeven tarieven niet op de kostprijs te zijn gebaseerd
in een specifiek geografische gebied indien in dat gebied op de markt voor de vaste
openbare telefoondiensten sprake is van effectieve concurrentie.30
3.2.2 Breedbandtoegang
118. Telefoonnet: Een verzoek van een marktpartij tot ontbundeling van de lokale
aansluitlijn(om zo eigen xDSL-diensten aan te kunnen bieden en/of dienstverlening
door een ISP te ondersteunen) vormt een verzoek krachtens artikel 6.9 van de Tw.
Aldus leidt de op KPN rustende verplichting tot het verlenen van ontbundelde toegang
tot de aansluitlijn er toe dat eindgebruikers meer keuzemogelijkheden hebben tussen
aanbieders van breedband internettoegangsdiensten dan in het geval er niet een
dergelijke verplichting op KPN zou hebben gerust.
3.2.3 Omroepnetwerken (kabel)
119. Zoals reeds is opgemerkt, kunnen op grond van de huidige Tw geen verplichtingen
worden opgelegd inzake het verlenen van toegang door een aanbieder van een
omroepnetwerk aan een niet aan die kabelmaatschappij gelieerde ISP.
30 In het rapport "Regulatory Reform in the Netherlands" van de OESO (1999) wordt een vorm van regionale tariefdifferentiatie
aanbevolen, omdat "lifting uniform tariff obligation on KPN will boost price competition in the markets and accordingly benefit
customers" (pagina 261).
34
4 Afbakening van de relevante markt(en)
4.1 Inleiding
120. In dit hoofdstuk zal eerst in het kort in algemene zin worden aangegeven wat onder een
relevante markt wordt verstaan. Vervolgens worden, aan de hand van de hiervoor
beschreven vraag- en aanbodfactoren mogelijke relevante markten afgebakend. Nu
reeds kan aangegeven worden dat sprake is van dynamische markten, die (deels) nog
sterk in ontwikkeling zijn. Zoals reeds eerder aangegeven worden in deze rapportage
vooralsnog alleen het telefoonnet en het kabelnetwerk in de analyse betrokken. Ook dit
kan in de toekomst wijzigen. Immers, in de loop van de tijd kunnen relevante markten
als gevolg van technische en andere ontwikkelingen ruimer of smaller worden.
121. In een concreet geval moet bij toepassing van de Mededingingswet of de
Telecommunicatiewet de relevante markt een afspiegeling vormen van de economische
werkelijkheid. Omdat deze rapportage niet direct is gerelateerd aan de toepassing in
een concreet geval, en omdat het hier gaat om nieuwe vormen van dienstverlening, met
de daarmee samenhangende onzekerheden over toekomstige marktontwikkelingen
(uitrol van netwerken, mate van concurrentie tussen netwerken etc.), blijkt het, ook na
de inbreng van partijen naar aanleiding van het consultatiedocument, praktisch niet
mogelijk een precieze afbakening van de relevante markt(en) te geven. Wel kan de
analyse zoals neergelegd in deze rapportage richtinggevend zijn voor de wijze waarop
de NMa en OPTA in concrete gevallen met marktafbakeningsvraagstukken zullen
omgaan. Overigens passen NMa/OPTA bij het afbakenen van markten dezelfde
principes toe als de Europese Commissie dat doet. Daarbij hebben NMa/OPTA, net als
de Commissie, ook oog voor specifieke kenmerken van markten van
communicatienetwerken- en diensten, zoals de snelle technologische ontwikkelingen
die in de sector plaatsvinden en die invloed kunnen hebben op de definiëring van
relevante markten.31
4.2 Het afbakenen van relevante markten
Relevante productmarkt
122. Een relevante productmarkt omvat alle producten en/of diensten die op grond van hun
kenmerken, hun prijzen en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd, door de consument
als onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden beschouwd.32
31 Vergelijk de Richtsnoeren voor de marktanalyse en de berekening van aanmerkelijke marktmacht in het kader van artikel 14 van het
voorstel voor een richtlijn inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en diensten,
COM (2001) 175, 28.03.2001.
32 Bekendmaking van de Europese Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke
mededingingsrecht, 9 december 1997, Pb C 372, p. 5, paragraaf 7.
35
Relevante geografische markt
123. De relevante geografische markt is het gebied waarbinnen de betrokken
ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van goederen of
diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat
van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk
afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.33
Relevante marktafbakening
124. De relevante markt op grond waarvan mededingingsrechtelijke vraagstukken worden
beoordeeld wordt vastgesteld aan de hand van een combinatie van de productmarkt en
de geografische markt.34
125. Bij het afbakenen van relevante markten dient ook rekening te worden gehouden met
de technologische ontwikkelingen. In het kader van de afbakening van relevante
markten bij het beoordelen van overeenkomsten met betrekking tot onderzoek en
ontwikkeling merkt de Europese Commissie kort gezegd het volgende op.35 Enerzijds
kan innovatie leiden tot producten of technologieën die concurreren op een bestaande
product- (of technologie-) markt. Anderzijds kan innovatie leiden tot een volledig nieuw
product dat een eigen nieuwe markt schept. In het laatste geval zijn bestaande markten
slechts relevant indien zij enigszins verband houden met de innovatie in kwestie. In de
meeste gevallen gaat het echter om situaties die tussen deze extremen in liggen. Door
innovatie komen producten of technologieën tot stand die geleidelijk bestaande
producten of technologieën vervangen.
126. Ondernemingen zijn onderworpen aan drie vormen van concurrentiedruk:
- alternatieven voor afnemers van directe concurrenten (substitueerbaarheid aan de
vraagzijde);
- mogelijkheden voor aanbieders om tot de markt toe te treden (substitueerbaarheid
aan de aanbodzijde), en
- potentiële concurrentie.
Vanuit economisch oogpunt is voor de bepaling van de relevante markt substitutie
aan de vraagzijde de belangrijkste, onmiddellijk en daadwerkelijk disciplinerende factor
voor de aanbieders van een bepaald product, vooral met betrekking tot hun
prijsbeleid.36
127. Substitutie aan de vraagzijde wordt met name bepaald door de vergelijkbaarheid van de
aangeboden diensten (kwaliteit, verkrijgbaarheid, prijs) vanuit het perspectief van de
33 Ibid., paragraaf 8.
34 Ibid., paragraaf 9.
35 Richtsnoeren inzake de toepasselijkheid van artikel 81 van het EG-Verdrag op horizontale samenwerkingsovereenkomsten, 6 januari
2001, PB C3, p. 2, paragraaf 43.
36 Een onderneming of een groep ondernemingen kan niet een aanzienlijke invloed uitoefenen op de geldende verkoopvoorwaarden,
zoals prijzen, wanneer haar afnemers gemakkelijk kunnen overschakelen op beschikbare substitutie-producten of op elders gevestigde
leveranciers. Ibid., paragraaf 13.
36
afnemer. Het is voor de afnemer in beginsel niet belangrijk met welk type infrastructuur
een bepaalde dienst wordt aangeboden. Het is daarom van minder belang welke
diensten technisch gezien kunnen worden aangeboden met gebruikmaking van een
bepaalde infrastructuur. Het gaat er om welke diensten daadwerkelijk met een bepaalde
infrastructuur worden aangeboden aan de afnemers.
128. Bij het bepalen van de relevante productmarkt kan eveneens rekening gehouden worden met substitueerbaarheid aan de aanbodzijde, wanneer de gevolgen ervan in doelmatigheid en directheid vergelijkbaar zijn met die van substitueerbaarheid aan de vraagzijde. Dit vergt dat aanbieders kunnen overschakelen op de productie van de relevante producten en deze op korte termijn op de markt kunnen brengen zonder aanzienlijke bijkomende kosten te maken of risico's te lopen in antwoord op geringe en duurzame wijzigingen van de betrokken prijzen.37
129. De concurrentiedruk die van potentiële concurrentie en andere dan de hiervoor beschreven substitueerbaarheid aan de aanbodzijde uitgaat, is in het algemeen minder onmiddellijk en vergt in elk geval onderzoek van bijkomende factoren.38
4.3 Internettoegangsdiensten
130. Binnen het aanbod van internettoegangsdiensten wordt bezien of (1) onderscheid
gemaakt dient te worden tussen enerzijds smalband- en anderzijds breedband
internettoegang. Vervolgens wordt (2) gekeken of er hierbinnen nog onderscheid
gemaakt moet worden naar netwerken. Per productmarkt dient vervolgens (3) de
relevante geografische markt te worden afgebakend. Hier lijken nationale of regionale
markten de meest voor de hand liggende alternatieven te zijn. In onderstaande figuur
staan de verschillende stappen weergegeven.
37 Ibid., paragraaf 20.
38 Ibid., paragraaf 14.
37
Figuur 3 Analysekader internettoegangsmarkten
internettoegang
smalband breedband
regionaal/
landelijk landelijk locaal
via de kabel via xDSL regionaal/ regionaal/ landelijk locaal landelijk locaal
4.3.1 Aparte relevante productmarkten voor smalband internettoegang en breedband
internettoegang
131. Bij internettoegangsdiensten kan onderscheid worden gemaakt tussen een markt voor
smalband internettoegang (inbellen via het telefoonnet) en een markt voor breedband
internettoegang (via xDSL of via de kabel).
132. Overwegingen voor het onderscheid van een smalbandmarkt en een breedbandmarkt
die vanuit de vraag- en aanbodzijde een rol spelen, hebben betrekking op:
- verschillen in productkenmerken,
- verschillen in prijs, en
- de kosten om over te stappen van smalband naar breedband en vice versa.
133. Als wordt gekeken naar de productkenmerken waardoor breedband internettoegang
zich onderscheidt van smalband internettoegang dan gaat het om de combinatie van
snelheid, flat rate en always on. Zowel bij breedband via ADSL als bij breedband via de
kabel zijn hogere doorgifte snelheden mogelijk dan bij smalband (maximaal 128
Kbit/s), en wordt een vast bedrag per tijdsperiode (flat rate) betaald dat onafhankelijk is
van het daadwerkelijk gebruik (mogelijkheid van always on).
134. Bovengenoemde combinatie is in beginsel uniek voor breedband. Er zijn echter ook combinaties van de verschillende productkenmerken mogelijk. Zo wordt er thans ook flat rate smalband internettoegang aangeboden en wijzen kabelexploitanten erop dat niet op alle delen van hun netwerken doorgiftesnelheden worden gehaald die uitstijgen boven de snelheden die met smalband internettoegang mogelijk zijn.
135. De snelheid (of capaciteit) is met name ook van belang voor de toepassingen die mogelijk zijn. Het mogelijk gebruik van smalband is beperkt tot met name emailverkeer en matig gebruik van internet. De gebruiksmogelijkheden van breedband (ofwel de diensten die kunnen worden aangeboden) zijn aanzienlijk groter. Breedband biedt
38
bijvoorbeeld mogelijkheden voor `streaming media' (muziek, radio, video). Het aantal
diensten waarvoor snelheden hoger dan 128 Kbit/s noodzakelijk zijn, is nog beperkt. De
verwachting van de ondervraagde marktpartijen is dat dit de komende jaren snel zal
veranderen.
136. Hierdoor zal naar verwachting het relatieve belang van de onderscheidende
productkenmerken in de loop van de tijd verschuiven. Waar nu flat rate en always on in
combinatie met snelheid belangrijk zijn, komt de nadruk in de toekomst waarschijnlijk
meer bij snelheid alleen te liggen.
137. Zoals aangegeven wordt voor internettoegang via de kabel en ADSL (en in beperkte
mate voor internettoegang via het normale telefonienetwerk) een flat rate in rekening
gebracht. Het verschil in prijs tussen flat rate en niet-flat rate internettoegangsdiensten
is dus in hoge mate afhankelijk van het daadwerkelijke gebruik van internet. Niet-flat
rate smalband internettoegang is verkrijgbaar zonder dat voor een abonnement hoeft te
worden betaald (daarnaast bestaan betaalde abonnementen). Verder moeten lokale
telefoonkosten worden betaald. Daarnaast zijn er verschillende andere
abonnementsvormen voor smalband, zoals een vast bedrag per maand voor een
bepaald aantal uur internettoegang en een variabel bedrag voor de meerdere uren
toegang. Tot slot bestaan er abonnementen waarbij voor een vast bedrag tijdens
bepaalde uren overdag en in het weekend onbeperkte internettoegang kan worden
verkregen.
138. Een internetgebruiker zal zich afvragen of de een smalband abonnement in combinatie
met de telefoonkosten goedkoper of duurder is dan het vaste bedrag voor de
breedbandige toegang. Maakt een gebruiker eenmaal de keuze voor breedband dan ligt
het, mede gelet op de kosten die de consument daarvoor maakt, niet direct in de rede
dat weer wordt teruggekeerd naar smalband.
139. Zoals aangegeven is de doorgiftesnelheid op dit moment niet het belangrijkste en niet
het enige productkenmerk waardoor breedband internettoegang zich onderscheidt van
smalband internettoegang. Een overstap van smalband internettoegang naar
breedband internettoegang wordt momenteel mede gemaakt vanuit de behoefte aan
een flat rate en always on, en niet vanwege het aanbod van diensten waarvoor
breedband toegang een vereiste is.
140. Het overstappen van smalband internettoegang naar breedband internettoegang
brengt enige kosten met zich mee. Met name de inschrijvings- c.q. installatiekosten en
de kosten voor het breedband modem kunnen oplopen. Het is overigens wel zo dat
aanbieders van breedband internettoegang juist aanbiedingen doen waardoor met
name deze initiële kosten voor de gebruiker worden verlaagd.
141. Op dit moment lijkt sprake te zijn van een overgangssituatie. Omdat er nog niet veel breedbandtoepassingen zijn, lijkt op dit moment de combinatie van snelheid, de prijs (flat rate of niet) in samenhang met de intensiteit van het gebruik (de mogelijkheid van always on) van belang bij de keuze voor smal- of breedband internettoegang. Een
39
grootschalige overstap van consumenten lijkt met name afhankelijk te zijn van de
ontwikkeling van toepassingen waarvoor een hoge doorgiftesnelheid noodzakelijk is.
142. Zowel uit de antwoorden van ondervraagde marktpartijen bij de voorbereiding van het consultatiedocument als uit de reacties naar aanleiding van het consultatiedocument is gebleken dat velen het onderscheid tussen een aparte relevante productmarkt voor smalband internettoegangsdiensten en een aparte relevante productmarkt voor breedband internettoegangsdiensten onderschrijven.
143. In de AOL/Time Warner-beschikking definieert de Europese Commissie een aparte markt voor smalband toegangsdiensten en spreekt over een zich ontwikkelende vraag naar het leveren van breedband internettoegang.39
144. Op grond van bovengenoemde overwegingen menen OPTA/NMa dat er sprake is van aparte relevante productmarkten voor smalband internettoegang en breedband internettoegang. Daarbij wordt wel aangetekend dat er vanuit de smalband internettoegangsmarkt een bepaalde mate van concurrentiële druk lijkt uit te gaan op de prijsvorming op de zich ontwikkelende breedband internettoegangsmarkt. Men moet immers smalbandgebruikers overhalen om over te stappen. Dit proces wordt ook wel `substitutie-concurrentie' genoemd.40 Hoe lager de prijs is waarvoor breedband internettoegang in de markt wordt gezet, hoe eerder er van smalband naar breedband wordt overgegaan. Deze vorm van concurrentiedruk doet echter niet af aan de conclusie dat sprake is van separate relevante productmarkten voor smalband internettoegang en breedband internettoegang.
145. Het onderscheid tussen smalband internettoegang en breedband is met name
gebaseerd op het verschil in doorgiftesnelheid, de prijs (flat rate of niet) en in
samenhang daarmee de mogelijkheid van always on of niet. In de praktijk blijkt dat er
ook producten op de markt zijn die verschillende combinaties van bedoelde kenmerken
vertonen. Per geval zal dus goed bekeken moeten worden welke producten wel en niet
substitueerbaar zijn. Naar mate er meer specifieke breedband internettoepassingen
beschikbaar komen waarvoor bepaalde doorgiftesnelheden noodzakelijk zijn, zal het
belang van doorgiftesnelheid als productkenmerk toenemen en dat van flat rate en
always on (relatief gezien) afnemen.
39 Beschikking van de Europese Commissie van 11 oktober 2000, zaak Comp/M.1845, AOL/Time Warner.
40 Substitutie-concurrentie kan er toe leiden dat producten en diensten van de ene relevante markt een zekere mate van concurrentie-
druk op de andere kunnen uitoefenen, maar niet een zodanige vorm van concurrentiedruk vormen dat hiermee de reden voor een
onderscheid tussen relevante markten vervalt. Zie voor gebruik van het begrip onder meer: D. Schultze-Petzold, "Die Marktabgrenzung
für Dienste im rückkanalfähigen Breitbandkabelnetz", Wirtschaft und Wettbewerb, pp. 134-145, februari 2001. Overigens geeft een aantal
marktpartijen aan dat sprake is van overstap van smalband naar breedband internettoegang, maar nauwelijks omgekeerd.
40
4.3.2 Onderscheid naar soort gebruiker?
146. Een ander onderscheid dat gemaakt kan worden, is het onderscheid naar soort
gebruiker. Grootzakelijke gebruikers hebben over het algemeen veel bandbreedte nodig
en voor hen is het daarom rendabel om gebruik te maken van huurlijnen. Zoals eerder
aangegeven, valt de markt voor huurlijnen buiten het kader van dit
consultatiedocument. Wel is de vraag aan de orde of vervolgens nog onderscheid
gemaakt dient te worden tussen de residentiële consument en zakelijke gebruikers die
behoren tot het midden- en kleinbedrijf (MKB).
147. Het ligt niet in de rede om aan te nemen dat er op de markt voor smalband internettoegang onderscheid gemaakt hoeft te worden naar soort gebruiker. Vanwege de geringe capaciteit zal smalband internettoegang meestel geen echte optie zijn voor het daadwerkelijk zakelijk gebruik van internettoepassingen, met uitzondering van de toepassingen die ook door de residentiële consument worden gebruikt.
148. ISP's die breedband internettoegang via xDSL aanbieden hebben vaak aparte
abonnementen voor residentiële consumenten en voor het MKB. Er zijn ook xDSL
aanbieders die zich primair op de zakelijke gebruiker en niet op de consument richten.
ISP's die breedband internettoegang via de kabel aanbieden hebben veelal geen aparte
abonnementen voor zakelijke gebruikers.
149. In principe kunnen ISP's die breedband internettoegang aanbieden, zowel residentiële
consumenten als het MKB bedienen. Het gaat hierbij om verschillende
abonnementsvormen (met verschillende dienstenpakketten), die aangepast worden
aan de behoeften van de vragers. Aldus lijkt er vooralsnog geen aanleiding om een
aparte markt voor residentiële consumenten en een aparte relevante markt voor het
MKB binnen de breedband internettoegangsmarkt te onderscheiden.
4.3.3 Relevante geografische markt voor smalband internettoegang
150. Nu aparte relevante productmarkten worden onderscheiden voor enerzijds smalband internettoegang en anderzijds breedband internettoegang kan voor de productmarkt voor smalband internettoegang de relevante geografische markt worden afgebakend.
151. Smalband internettoegang (onder andere: `dial-up access') wordt aangeboden door
ISP's die toegang bieden via het landelijke telefoonnetwerk. De ISP's bieden hun
diensten over het algemeen op landelijk niveau aan, bepalen op nationaal niveau hun
prijzen, en concurreren dus ook op nationaal niveau. De relevante geografische markt
voor smalband internettoegang bestaat dan ook uit heel Nederland. Deze
marktdefinitie is in lijn met de mededingingsrechtelijke praktijk van de Europese
Commissie.41
41 Zie besluit van de Europese Commissie, 13 oktober 1999, inzake Telia/Telenor, Zaak nr. IV/M1439, par. 66.
41
4.3.4 Relevante markt voor smalband internettoegang in Nederland
152. Op grond van het vorengaande wordt het aanbieden van smalband internettoegang in Nederland als een aparte relevante markt gezien.
4.3.5 Relevante productmarkt(en) voor breedband internettoegang: onderscheid naar
netwerk?
153. Voor de afbakening van de markt(en) voor breedband internettoegangsdiensten is het
de vraag of het onderscheid tussen het telefoonnet en het kabelnetwerk van belang is.
De vraag is dus in hoeverre breedband internettoegangsdiensten via het telefoonnet
(xDSL) en via het kabelnetwerk onderling substitueerbaar zijn en met elkaar in
concurrentie staan.
154. Uit de antwoorden van de ondervraagde marktpartijen is gebleken dat de meeste
partijen van mening zijn dat internettoegang via xDSL en internettoegang via de kabel
substituten zijn en derhalve tot dezelfde markt gerekend dienen te worden. De aan de
eindgebruiker geleverde diensten zijn in principe gelijk. Ook de prijzen voor deze
diensten zijn vergelijkbaar.
155. Daarnaast is uit de antwoorden van ondervraagde marktpartijen gebleken dat
aanbieders van breedband internettoegangsdiensten via het telefoonnet in hun
prijszetting tot op zekere hoogte rekening houden met de prijzen van aanbieders van
breedband internettoegangsdiensten via de kabel. Ook blijkt dat investeringen in de
uitrol van breedband netwerken (het geschikt maken van de bestaande netwerken voor
breedband) in het ene netwerk van invloed zijn op de investeringen in het andere.
156. Daarentegen zouden technische verschillen tussen de netwerken die ook implicaties hebben voor de toepassingsmogelijkheden van consumenten en de andere functies van de netwerken overwegingen kunnen zijn om tot de conclusie te komen dat er wel onderscheid gemaakt moet worden tussen het kabelnetwerk en het telefoonnet. De aard van de toegang verschilt: via xDSL kan de snelheid beter worden gegarandeerd dan bij de kabel waar de snelheid afhankelijk is van de hoeveelheid gebruikers die tegelijkertijd gebruik maken van het netwerk. In zekere zin is internet altijd een gedeeld medium waarbij het aantal gebruikers mede bepaalt welke snelheid bereikt kan worden. Een groot verschil tussen xDSL en de kabel is dat bij de kabel ook de locale aansluitlijn wordt gedeeld terwijl die bij xDSL exclusief is toegewezen aan een bepaalde gebruiker.
157. Bij het overstappen van xDSL naar de kabel, en vice versa, moet de gebruiker kosten maken voor inschrijving, installatie en apparatuur. Als deze overstapkosten hoog zijn, kan dat gebruikers ervan weerhouden om over te stappen en zijn de netwerken, vanuit de gebruiker gezien, niet meer zonder meer substitueerbaar.
42
158. Het belang van de overstapkosten tussen kabel en xDSL kan om een aantal redenen
en conform de huidige inzichten, die onder andere gebaseerd zijn op de gangbare
praktijk worden gerelativeerd. Allereerst kan de financiële drempel voor de overstap
tussen kabel en xDSL verminderen of verdwijnen wanneer een ISP de kosten,
verbonden aan deze overstap, (deels) voor haar rekening zou nemen of wanneer deze
kosten zouden verminderen door een daling van de prijs van modems. Het subsidiëren
van aansluitkosten kan in een groeimarkt met meerdere aanbieders een instrument zijn
om klanten te werven. In de praktijk komt het ook daadwerkelijk voor dat aanbiedingen
worden gedaan waarbij aansluitkosten, installatiekosten en dergelijke door de ISP
worden gesubsideerd. Verder is van belang dat door mogelijke technologische
ontwikkelingen modems relatief snel verouderd kunnen raken en consumenten om die
reden eerder bereid zijn te "investeren" in nieuwe apparatuur. Op het moment van
deze investeringsbeslissing zal opnieuw een afweging tussen bijvoorbeeld
breedbandinternettoegang via de kabel en via xDSL worden gemaakt. Daarnaast kan
worden gewezen op de verhouding tussen overstapkosten en de jaarlijkse
abonnementskosten voor kabel en/of xDSL. Het belang van de overstapkosten bij de
beslissing van de consument om over te stappen neemt af naarmate de jaarlijkse
abonnementskosten in verhouding tot de overstapkosten toenemen. Tot slot kan
worden opgemerkt dat veel abonnees in een groeimarkt nieuwe abonnees zijn,
waarvoor alléén het verschil in overstapkosten tussen kabel en xDSL van belang is. Dit
reduceert het belang van overstapkosten.
159. Internettoegangsdiensten via de kabel en xDSL delen de voornaamste
productkenmerken van breedband internettoegang: hogere doorgiftesnelheden, flat
rate en always on. Los van de vraag in hoeverre kabel en xDSL concurrentiedruk
ondervinden van bijvoorbeeld flat rate smalband internettoegang lijkt er op basis van
de huidige stand van zaken geen reden te zijn om bij het afbakenen van de relevante
productmarkt onderscheid te maken tussen internettoegangsdiensten die via xDSL-
netwerken of kabelnetwerken worden aangeboden.
4.3.6 Relevante geografische markt voor breedband internettoegang
160. Breedband internettoegangsdiensten worden aangeboden door ISP's die enerzijds
gebruik maken van xDSL-netwerken die onderdeel uitmaken van het landelijke
telefoonnet en anderzijds van regionale kabelnetwerken. De breedband
internettoegangsdiensten die door de verschillende kabelexploitanten worden
aangeboden, concurreren niet direct met elkaar. Immers, de kabelnetwerken, en
daarmee de activiteiten van de exploitanten, overlappen elkaar niet. De situatie is dus
zodanig dat de xDSL-aanbieders in de verschillende kabelgebieden met de
kabelexploitanten concurreren.
161. Voor het bepalen van de relevante geografische markt is het van belang of de
kabelexploitanten bij het bepalen van hun prijzen rekening houden met de vraag in welk
deel van hun werkgebied xDSL beschikbaar is, en of de xDSL-aanbieders er bij het
bepalen van hun prijzen rekening mee houden dat ze in verschillende gebieden met
43
verschillende kabelexploitanten concurreren. Indien en voor zover regulering en
toezicht leiden tot regionaal verschillende tarieven kan ook dit invloed hebben op de
concurrentievoorwaarden en dus op de afbakening van markten. In dit verband wordt
verwezen naar een studie van de Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling, waarin wordt aanbevolen dat het KPN zou moeten worden toegestaan
om indien en voor zover sprake is van voldoende concurrentie zijn tarieven
regionaal te differentiëren.42 Tevens is van belang in hoeverre de aanbieders van xDSL
landelijk actief zijn en, voor zover hierin belangrijke verschillen zijn aan te wijzen, in
hoeverre dit leidt tot duidelijk verschillende concurrentievoorwaarden in verschillende
gebieden.
162. Tot nu toe zijn geen gevallen bekend waarin een van de ondervraagde marktpartijen bij
de vaststelling van de abonnementstarieven onderscheid maakt naar de plaats waar de
gebruiker is gevestigd. Wel is een geval bekend, waarin door een aanbieder regionale
differentiatie ten aanzien van de installatiekosten wordt toegepast. Het toepassen door
marktpartijen van regionale prijsdifferentiatie zou een aanwijzing kunnen zijn voor het
bestaan van regionale markten, terwijl de afwezigheid van een dergelijke differentiatie
een aanwijzing zou kunnen zijn voor het bestaan van een nationale markt.
163. De ISP's van kabelexploitanten concurreren in beginsel niet direct met elkaar.43 Toch kan wel disciplinerende werking uitgaan van het feit dat er in Nederland meerdere (grote) kabelexploitanten actief zijn. De volgende gedachtegang ligt hieraan ten grondslag. Als xDSL concurreert met de kabel, kan worden verwacht dat een actie van een ISP van een grote kabelexploitant voor een xDSL-aanbieder reden kan zijn haar aanbod landelijk te veranderen. Hiervan kan dan naar verwachting een effect uitgaan op de aan de andere kabelexploitanten gelieerde ISP's. Bijvoorbeeld: @HomeBenelux als aanbieder van breedband internettoegang via de kabel verlaagt haar tarieven, een landelijk opererende xDSL-ISP reageert hierop door landelijk haar prijzen aan te passen en Chello een andere aanbieder van breedband internettoegang via de kabel in een ander gebied moet hier weer op reageren. Zo beschouwd, kan de actie van de ISP van de ene kabelexploitant dus effect hebben op het gedrag van de ISP van een andere kabelexploitant. Verwacht mag worden dat het effect hiervan groter is naar mate de ISP's op grotere kabelnetwerken actief zijn. Immers, de kans dat de landelijk opererende xDSL-ISP's reageren zal afhangen van het te verwachten totaaleffect van een prijsverandering van een kabel-ISP op de vraag naar de diensten van de xDSL-ISP's. Gelet op de huidige tariefstelling van de drie grootste kabelexploitanten die tezamen circa 85% van het aantal kabelaansluitingen in handen hebben en gelet op de uitrol en op handen zijnde uitrol van xDSL, bestaat de relevante geografische markt tenminste uit de gebieden waarin deze drie kabelexploitanten actief zijn. Gebieden waarin andere kabelexploitanten actief zijn en waarin sprake is van een disciplinerend xDSL-aanbod, maken eveneens onderdeel uit van de relevante geografische markt.
42 OECD, Regulatory Reform in the Netherlands, 1999, pagina's 89 en 260-261. 43 Voor zover niet meerdere ISP's op hetzelfde kabelnetwerk actief zijn.
44
164. Er zijn gebieden waarin geen xDSL-aanbod wordt gedaan en waar de kabel-ISP
gedisciplineerd wordt door de concurrentie tussen xDSL-ISP's en de kabel-ISP's buiten
deze gebieden. Deze gebieden maken dan onderdeel uit van een grotere relevante
markt.
165. Er kunnen ook gebieden zijn waarin de kabel-ISP niet gedisciplineerd wordt door
andere ISP's. Dit is het geval wanneer de uitrol van xDSL in een bepaald gebied
onwaarschijnlijk is, bijvoorbeeld omdat dit niet rendabel is, en het dekkingsgebied van
een kabelexploitant daar in grote mate mee overeenkomt. In dat geval is sprake van een
locale of regionale relevante markt.
166. Ten slotte slot kan worden opgemerkt dat het bestaan van concurrentie tussen xDSL-
ISP's en de kabel-ISP niet noodzakelijkerwijs samenvalt met het bestaan van
keuzemogelijkheden voor de consument in de verschillende gebieden die tezamen de
relevante markt vormen. In de in randnummer 164 genoemde relevante markt zijn er
gebieden waarin de consument alleen de kabel-ISP kan kiezen voor breedband
internettoegang, terwijl er toch sprake is van een zodanige concurrentiedruk dat
geconcludeerd kan worden tot een nationale geografische markt. In de in randnummer
165 genoemde relevante markt is er daarentegen geen keuze én geen concurrentie.
4.3.7 Relevante markt(en) voor breedband internettoegang
167. Gelet op de informatie waarover OPTA/NMa thans beschikt wordt een separate relevante markt voor breedband internettoegang onderscheiden.
168. Ten aanzien van de geografische markt zijn factoren genoemd die van invloed zijn op de vraag of sprake is van een nationale dan wel een regionale markt voor breedband internettoegang. Gegeven het feit dat er momenteel voor zover bekend geen regionale tariefdifferentiatie bij xDSL plaatsvindt en ook de kabel-ISP's geen regionale tariefdifferentiatie hanteren, is er in beginsel sprake van een nationale relevante geografische markt voor breedband internettoegang, met uitzondering van die gebieden waarin de relevante markt regionaal of lokaal is.
4.4 Netwerktoegangsdiensten
169. Om eindgebruikers toegang te kunnen verlenen tot het internet maken de ISP's gebruik
van een infrastructuur. Aangezien ISP's (veelal) geen directe aansluiting hebben tot de
eindgebruiker (alleen ISP's die verticaal zijn geïntegreerd met KPN of een
kabelexploitant beschikken over een directe aansluiting), ontstaat er een behoefte aan
toegang tot de netwerkstructuren die deze directe aansluiting wel hebben. Hierdoor
ontstaat een afgeleide markt voor toegang tot netwerken. De mogelijke aanbieders op
de markt voor netwerktoegangsdiensten zijn dus de operators van het telefoonnetwerk
en de kabelnetwerken. Er zal eerst gekeken worden of ook bij netwerktoegangsdiensten
onderscheid kan worden gemaakt tussen smalband en breedband. Vervolgens worden
45
de eventueel te onderscheiden markten voor smalband en breedband nader bekeken
(zie figuur 4).
Figuur 4 Markt voor netwerktoegang
netwerktoegang
smalband breedband
regionaal/
landelijk landelijk locaal
via de kabel via xDSL regionaal/ regionaal/ landelijk locaal landelijk locaal
4.4.1 Netwerktoegangsdiensten ten behoeve van internettoegang
170. Ten aanzien van de markt voor internettoegangsdiensten is een onderscheid gemaakt
tussen smalband en breedband internettoegang. Om internettoegangsdiensten aan te
kunnen bieden, hebben ISP's toegang tot netwerken nodig. Als er een specifieke vraag
is naar breedband internettoegang dan kan daaraan slechts worden voldaan door ISP's
die over breedband netwerktoegang beschikken. De vraag naar netwerktoegang is dus
een van de vraag naar internettoegangsdiensten afgeleide vraag. Omdat er bij
internettoegangsdiensten onderscheid wordt gemaakt naar smalband en breedband
ligt het voor de hand dat ditzelfde onderscheid ook gemaakt kan worden bij
netwerktoegangsdiensten.
171. Ook als wordt gekeken naar het aanbod van netwerktoegangsdiensten, ligt het voor de
hand om onderscheid te maken tussen smalband netwerktoegang en breedband
netwerktoegang. Bij smalband toegang wordt gecontracteerd tussen ISP's en KPN (en
andere aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten) voor het transport van het
internetverkeer. Voor het genereren van internetverkeer ontvangen ISP's geld van KPN
of één van de andere aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten, de
zogenaamde kick backs (terminating model) of ontvangen de ISP's geld van de
eindgebruiker en vergoeden de ISP's KPN voor de geleverde `tikken' (originating
model).
172. Voor het kunnen verlenen van breedbanddiensten aan de eindgebruiker moeten ISP's
breedband netwerktoegangsdiensten in de vorm van toegang tot xDSL-aansluitingen of
tot de kabel afnemen. Technisch gezien is het niet mogelijk alle productkenmerken van
breedband (met name de hogere doorgiftesnelheid) te realiseren met smalband
46
netwerktoegangsdiensten.
173. De kosten van netwerktoegang voor smalband en breedband verschillen aanzienlijk.
Voor de smalband netwerktoegangsdiensten is er voor de meeste ISP's sprake van een
negatieve prijs (de ontvangen kick back). Voor xDSL-netwerktoegangsdiensten moet
door de ISP worden betaald. Er is geen informatie beschikbaar over wat
netwerktoegang tot de kabel kost, omdat deze in feite nog niet wordt geleverd door de
kabelexploitanten.
4.4.2 Relevante productmarkt(en) voor smalband netwerktoegangsdiensten
174. Als er onderscheid gemaakt kan worden tussen smalband en breedband netwerktoegangsdiensten dan is ten aanzien van smalband netwerktoegangsdiensten de vraag of het onderscheid naar soorten netwerktoegangsdiensten relevant is.
175. In de Rapportage internetuitkoppeling44 hebben OPTA/NMa drie soorten smalband
netwerktoegangsdiensten onderscheiden via welke het verkeer naar een ISP wordt
gebracht. Dit zijn:
- de lokale aansluitlijn (het netwerk tussen de eindgebruiker en de nummercentrale
(NRC) van KPN);
- het regionale net (het netwerk tussen de NRC en de regionale verkeerscentrale van
KPN en de regionale netwerken van andere aanbieders van telecommunicatiediensten
die zijn uitgerold op het niveau van de NRC's van KPN);
- het landelijke net (het netwerk tussen de regionale verkeerscentrales van KPN en het
netwerk tussen de regionale centrales van de andere aanbieders van
telecommunicatie(netwerk)diensten).
176. Een ISP moet op een van deze punten toegang krijgen tot het telefoonnetwerk om het
internetverkeer verder te kunnen afhandelen. Nadat het verkeer bij de ISP is
aangekomen, zal deze het verkeer transporteren naar de feitelijke toegang tot het
internet (op deze laatste stap wordt in deze rapportage niet ingaan). In de Rapportage
internetuitkoppeling (voorjaar 2000) hebben de NMa en OPTA de genoemde
driedeling als mogelijke grondslag voor de afbakening van de relevante productmarkt
genoemd. Verwezen wordt naar voornoemde rapportage voor een nadere analyse.
4.4.3 Relevante geografische markt voor smalband netwerktoegangsdiensten
177. In de zaak Telia/Telenor45 wordt de markt voor het verkrijgen van toegang door ISP's tot de lokale aansluitlijn door de Europese Commissie afgebakend. Deze markt is geografisch gezien een nationale markt. Voor het verkrijgen van toegang tot de lokale aansluitlijn door ISP's moet namelijk toegang worden verkregen tot netwerk van de
44 Rapportage internetuitkoppeling, NMa/OPTA, 2000. 45 Besluit van de Europese Commissie, 13 oktober 1999, inzake Telia/Telenor, Zaak nr. IV/M1439, par. 66.
47
incumbent die vervolgens het internetverkeer verwerkt tot het lokale niveau. Deze
toegang zou in principe op ieder punt van het telefoonnetwerk kunnen plaatsvinden.
Aangezien in Nederland het telefoonnetwerk landelijk dekkend is uitgerold en er voor
smalband netwerktoegang geen schaarste (meer) bestaat, bestaat er geen aanleiding
deze markt verder af te bakenen naar regionale markten.
178. De geografische markt voor het bieden van smalband netwerktoegang lijkt in het licht
van het voorgaande nationaal te zijn.
4.4.4 Relevante markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland
179. Gelet op vorengaande lijkt dus sprake te zijn van een relevante markt voor smalband
netwerktoegangsdiensten in Nederland.
4.4.5 Relevante productmarkt(en) voor breedband netwerktoegangsdiensten
180. Er zijn twee infrastructuren voor het aanbieden van breedband netwerktoegang, het
kabelnetwerk en het telefoonnetwerk (via xDSL). Voor het telefoonnetwerk geldt dat
naast KPN ook andere aanbieders xDSL-diensten kunnen aanbieden aan ISP's. Om die
te kunnen aanbieden dienen zij gebruik te maken van ontbundelde toegang van de
locale aansluitlijn (MDF access).
181. Op het vast telefoonnet is dus in feite sprake van twee gerelateerde soorten
netwerktoegang: toegang tot de hoofdverdeler in de nummercentrale van KPN op
wholesale niveau en toegang tot xDSL-netwerken op retail niveau. Als er op wholesale
niveau toegang wordt verleend dan ontstaan er op het vaste telefoonnet meerdere
operators naast elkaar die op hun beurt, in onderlinge concurrentie, toegang kunnen
verlenen aan ISP's. Er kan daarbij uiteraard sprake zijn van verticaal geïntegreerde
operators die ook breedband internettoegangsdiensten verlenen.
182. Bij het afbakenen van relevante markten voor breedband internettoegangsdiensten is de vraag aan de orde geweest of het kabelnetwerk en het telefoonnet met elkaar concurreren. Dezelfde vraag doet zich voor bij het afbakenen van relevante markten voor breedband netwerktoegangsdiensten. De vraag is of de ISP's met beide soorten toegang kunnen voldoen aan de breedbandvraag van de eindgebruikers.
183. Op dit moment wordt door de kabelexploitanten in de meeste gevallen aan slechts één
(veelal een gelieerde) ISP toegang verleend. In Rotterdam en Amstelveen is gebleken
dat het verlenen van netwerktoegang aan meerdere ISP's via de kabel in beginsel (ook
technisch) mogelijk is.
184. Uit de antwoorden van de ondervraagde aanbieders van xDSL-diensten komt naar
voren dat zij reeds toegang verlenen aan meerdere, zowel gelieerde als niet gelieerde
48
ISP's, of dat van plan zijn.
185. Een ISP heeft dus in theorie de vrijheid om te kiezen via welk netwerk de ISP het
internetverkeer afwikkelt. Binnen het telefoonnet heeft die ISP dan nog de keuze tussen
de verschillende xDSL-aanbieders.
186. De kabelexploitanten behouden thans de netwerktoegang in het algemeen voor aan de
aan hen gelieerde ISP's. Dat wil niet zeggen dat er op de aanbieders van xDSL-diensten
geen enkele concurrentiedruk zou uitgaan van het bestaan van het kabelnetwerk. In de
eerste plaats kan worden gewezen op het feit dat xDSL en kabel elkaar op de breedband
internettoegangsmarkt beconcurreren. Een prijsverhoging voor xDSL op de breedband
netwerktoegangsmarkt zou via daaruit voortvloeiende hogere prijzen op de breedband
internettoegangsmarkt tot de overstap van klanten naar de kabel kunnen leiden.
187. Daarnaast is sprake van concurrentiedruk vanuit een kabelnetwerk op een xDSL-
netwerktoegangsaanbieder vanwege substitueerbaarheid aan de aanbodzijde. Als de
prijs voor netwerktoegang door middel van xDSL relatief hoog zou worden, kan het
voor kabelexploitanten aantrekkelijk worden om toch netwerktoegangsdiensten aan te
gaan bieden. Op dit moment onderzoeken de grote kabelexploitanten de
mogelijkheden van het verlenen van toegang tot hun netwerken en de voorwaarden
waaronder dat zou kunnen plaatsvinden.
188. Gelet op voorgaande overwegingen wordt geconcludeerd dat geen sprake is van aparte
relevante productmarkten voor breedband netwerktoegang via de kabel en via xDSL.
4.4.6 Relevante geografische markt voor breedband netwerktoegangsdiensten
189. Zowel het telefoonnet als het kabelnetwerk hebben zij het verspreid over meerdere
kabelexploitanten in beginsel (nagenoeg) een landelijke dekking. Zij zijn echter nog
niet volledig geschikt voor breedband netwerktoegang. Bedrijven investeren nog in de
uitrol van hun netwerken.
190. Het is lastig te voorspellen in hoeverre er uiteindelijk sprake zal zijn van een landelijk
dekkend aanbod van breedband netwerktoegang via xDSL netwerken en via de kabel.
Dit zal afhangen van de vraag in hoeverre uitrol economisch rendabel is, met name in
de dunbevolkte gebieden. Dit hangt uiteindelijk weer af van de vraag die er bij de
consument bestaat aan breedband internettoegangsdiensten. Als daar voldoende vraag
naar is dan zal de afgeleide vraag naar netwerktoegangsdiensten uiteindelijk voor
verdere uitrol zorgen.
191. De kosten van uitrol van de kabel en van xDSL verschillen van elkaar. Daardoor mag
verwacht worden dat er uiteindelijk ook verschillen zullen optreden in het bereik van de
netwerken. De dekking van het ene netwerk kan dan groter zijn dan de dekking van het
andere. Dat op sommige plaatsen het ene netwerk wel en het andere netwerk niet is
uitgerold hoeft, indien en voorzover de netwerken onderling concurreren, niet per
49
definitie tot een regionale of locale afbakening van relevante geografische markt te
leiden op de plaats waar slechts één netwerk beschikbaar is. De potentiële uitrol van
het andere netwerk kan het gedrag van de wel uitgerolde netwerkaanbieder mogelijk
disciplineren. Indien hiervan onvoldoende concurrentiedruk uitgaat kan dit gevolgen
hebben voor de afbakening van de relevante geografische markt. In dat geval kan, zoals
aangegeven, sprake zijn van regionale markten in plaats van een nationale markt.
192. Zoals gezegd is de vraag naar netwerktoegang een afgeleide van de vraag naar internettoegang. Als er overwegende argumenten zijn om te komen tot een bepaalde relevante geografische markt voor internettoegang, dan ligt het in de rede de relevante geografische netwerktoegangsmarkt op eenzelfde manier af te bakenen.
50
5 Analyse van de concurrentiële situatie
5.1 Inleiding
193. In het voorgaande hoofdstuk is aangegeven welke mogelijke verschillende relevante
markten kunnen worden onderscheiden. Voor de verschillende relevante markten wordt
in dit hoofdstuk nagegaan hoe de concurrentie op deze markten is en wat de positie
van partijen is. De betreffende markten zijn:
a. De markt voor smalband internettoegangsdiensten in Nederland;
b. De markt voor breedband internettoegangsdiensten in Nederland;
c. De markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland;
d. De markt voor breedband netwerktoegangsdiensten in Nederland.
Bij de bovenomschreven breedbandmarkten kan, mede afhankelijk van de (te
verwachten) uitrol van netwerken en de grootte van het gebied waarin een
kabelexploitant actief is bepaalde gevallen ook sprake zijn van een locale of regionale
markt (voor zover er slechts één lokaal netwerk beschikbaar is en in de nabije toekomst
niet te verwachten is dat een concurrerende infrastructuur zal worden uitgerold).
5.2 Internettoegangsdiensten
5.2.1 Markt voor smalband internettoegangsdiensten in Nederland
194. De schattingen van het aantal aanbieders (ISP's) dat smalband internettoegang levert, variëren van circa 10046 tot circa 12047. KPN heeft meerdere dochterondernemingen die werkzaam zijn als ISP (onder andere Planet Internet en Xs4all). Andere (grote) ISP's die smalband internettoegangsdiensten leveren zijn WorldOnline, Zon en Freeler. Daarnaast is er een groot aantal kleinere ISP's actief. Volgens Verdonck Klooster & Associates hadden de ISP's van KPN in 2000 een gezamenlijk marktaandeel, berekend op grond van het aantal abonnees48, van 45%. De marktaandelen van WorldOnline, Zon en Freeler waren respectievelijk 21%, 15% en 12%49.
195. Bij de ISP's van KPN is sprake van verticale integratie. KPN levert zowel smalband
netwerktoegangsdiensten als internettoegangsdiensten. Ook enkele andere ISP's zijn
gelieerd aan aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten.50 Zo is Versatel
eigenaar van Zon.
46 Volgens Blauw Research, ten tijde van het opstellen van het consultatiedocument.
47 Volgens NLIP in antwoord op de gestelde vragen tijdens de voorbereiding van het consultatiedocument.
48 Verdonck, Klooster & Associates, Telecommunications infrastructure and services in the Netherlands, A benchmark study for the Dutch
Ministry of Transport, Public Works, and Water Management, Directorate-General for Telecommunications and Post, 7 december 2000.
49 Veel eindgebruikers hebben abonnementen bij meerdere ISP's, waardoor de percentages tot meer dan 100% (kunnen) cumuleren.
50 Andere ISP's zijn gelieerd aan kabelexploitanten en bieden ook smalband internet aan.
51
196. Op grond van het marktaandeel kan gesteld worden dat KPN een sterke positie heeft op
de markt voor smalband internettoegang in Nederland. Het feit dat KPN een verticaal
geïntegreerde onderneming is en zowel smalband internettoegangs- als
netwerktoegangsdiensten levert, draagt te meer bij aan de kracht van haar positie.
Bovendien is KPN ook actief op de naburige markten voor breedband netwerk- en
internettoegang. Daarnaast zijn er op deze markt enkele ISP's actief die deel uitmaken
van grote internationale concerns (Compuserve maakt bijvoorbeeld onderdeel uit van
AOL Time Warner).
197. De eindgebruikers hebben in de markt voor smalband internettoegang keuze uit een
groot aantal ISP's met diverse abonnementsvormen. Een aantal ISP's biedt
internettoegang aan waarbij de abonnee uitsluitend telefoonkosten betaalt. Omdat er
ook vaak geen aansluitkosten zijn, kunnen smalband internetgebruikers relatief
eenvoudig overstappen naar een andere ISP die smalband internettoegang aanbiedt.
In de praktijk is dan ook te zien dat veel internetgebruikers tegelijkertijd van meerdere
ISP's (al dan niet met betaling van abonnementskosten) gebruikmaken.
198. Ondanks de sterke positie van KPN, lijkt er op de smalband internettoegangsmarkt in Nederland thans sprake te zijn van voldoende keuzemogelijkheden voor de internetgebruiker tegen relatief lage prijzen. De wijze waarop de markt zich in de toekomst zal ontwikkelen is echter mede afhankelijk van de ontwikkeling op de smalband netwerktoegangsmarkt (zie hieronder).
5.2.2 Markt voor breedband internettoegang in Nederland
199. Op de nationale markt voor breedband internettoegangsdiensten zijn zowel de ISP's
die internettoegangsdiensten via de kabel aanbieden als ISP's die internettoegang via
xDSL aanbieden actief en dienen derhalve in de analyse van de concurrentiële situatie
te worden meegenomen. De abonnementstarieven die gevraagd worden voor
breedband internettoegang via de kabel en xDSL liggen redelijk dicht bij elkaar.
Aangezien de uitrol van xDSL en het geschikt maken van de kabel voor internettoegang
nog sterk in ontwikkeling zijn, kan nog weinig over de mate van concurrentie tussen
ISP's worden gezegd.
200. Een aantal ISP's dat xDSL-internettoegangsdiensten verleent alsmede vrijwel alle ISP's
die toegang verlenen via de kabel maken deel uit van, of zijn gelieerd aan, een
netwerkaanbieder. Deze verticaal geïntegreerde marktpartijen zijn dus zowel als
aanbieder van netwerktoegangsdiensten alsook als aanbieder van
internettoegangsdiensten actief.
201. ISP's die exclusief toegang hebben tot het kabelnetwerk hebben als voordeel dat zij
zich exclusief kunnen richten tot de abonnees die zijn aangesloten op dat
kabelnetwerk. Kabelexploitanten (waarvan ISP's deel kunnen uitmaken) zouden
bijvoorbeeld gecombineerde abonnementen kunnen aanbieden voor TV,
internettoegang en telefoon (`triple play'). Aanbieders van xDSL-diensten hebben in
52
beginsel slechts beperkte mogelijkheden voor het aanbieden van
combinatieabonnementen. Zij kunnen wel telefonie en internet combineren, maar zijn
(nog) niet in staat de doorgifte van omroepsignalen aan te bieden. Het is nog niet
duidelijk in welke mate het kunnen bieden van combinatieabonnementen door
kabelexploitanten hen een concurrentieel voordeel oplevert.
202. Daar waar zowel internettoegang via xDSL als via de kabel beschikbaar is, kunnen de eindgebruikers kiezen uit meerdere ISP's. De eindgebruiker die alleen breedband internettoegang via de kabel kan krijgen, heeft nu bij de meeste kabelnetwerken geen keuze tussen ISP's. Daar waar alleen xDSL beschikbaar is voor breedbandtoegang, hebben eindgebruikers in beginsel keuze uit meerdere ISP's. Dit is echter mede afhankelijk van de mate waarin (wholesale) netwerktoegangsdiensten beschikbaar worden gesteld door KPN (in casu de ontbundeling van de locale aansluitlijn).
203. Bij het overstappen van de ene ISP naar de andere moet de eindgebruiker rekening
houden met kosten voor inschrijving, installatie en modem. Met name bij de aanschaf
van een apart modem zijn deze kosten aanmerkelijk hoger dan op de markt voor
smalband internettoegang.
204. Als op dit moment wordt gekeken naar de aandelen van ISP's op de nationale markt
voor breedband internettoegang, dan blijkt enerzijds dat de ISP's die gelieerd zijn aan
de kabelexploitanten een aanzienlijk hoger marktaandeel hebben dan de ISP's die
internettoegang via xDSL aanbieden. Een van de factoren die hierbij een belangrijke rol
speelt, is dat de uitrol van xDSL recentelijk op gang is gekomen. Uit marktgegevens
blijkt anderzijds dat de xDSL uitrol gestaag groeit. xDSL is medio 2000 geïntroduceerd
door KPN, in juli 2001 waren er ongeveer 100.000 aansluitingen.51
205. ISP's die internettoegangsdiensten wensen aan te bieden via xDSL kunnen toegang krijgen tot de consument door zelf als (verticaal geïntegreerde) netwerkoperator op te treden en (wholesale) netwerktoegangsdiensten van KPN af te nemen, dan wel door te contracteren met KPN (Mxstream) of een andere netwerkaanbieder (BabyXL, Versatel, Novaxess) en retail netwerktoegangsdiensten af te nemen.
206. Er zijn meerdere ISP's actief die van KPN en/of van andere aanbieders van wholesale netwerktoegangsdiensten afnemen. De ontwikkeling van concurrentie op de internettoegangsmarkt is mede afhankelijk van de ontwikkeling van de concurrentie op de (retail) netwerktoegangsmarkt (die op haar beurt weer afhankelijk is van de ontwikkeling van de wholesale netwerktoegangsmarkt).
207. In een situatie waarin xDSL in een bepaald gebied niet is uitgerold en het dekkingsgebied van een kabelexploitant komt daar in grote mate mee overeen (is niet substantieel groter) dan is wellicht sprake van een lokale of regionale markt waarin de kabel-ISP geen feitelijke concurrentie van xDSL-ISP's ondervindt. Als in deze situatie wordt vastgesteld dat de uitrol van xDSL op korte termijn onwaarschijnlijk is, dan is
51 Besluit van de d-g NMa, UPC Primacom, 4 juli 2001, paragraaf 181.
53
sprake van een monopoliepositie van een kabel ISP's, er van uitgaande dat er slechts
één ISP op het betreffende kabelnetwerk actief is.
5.3 Netwerktoegangsdiensten
5.3.1 Markt voor smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland
208. Op de markt voor smalband netwerktoegangsdiensten zijn verschillende aanbieders actief. Deze aanbieders verlenen toegang aan meerdere (soms gelieerde) ISP's. De ISP's maken ook veelal gebruik van meerdere aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten. Om de eindgebruiker te bereiken hebben deze aanbieders, afhankelijk van de mate van uitrol van hun eigen netwerk, ergens op het netwerk toegang nodig tot het vaste net van KPN.
209. Doordat andere aanbieders van telecommunicatiediensten dan KPN een deel van het verkeer afwikkelen, neemt de concurrentie voor KPN toe naarmate men hoger in het netwerk (en verder verwijderd van de local loop) komt.
210. Het is op dit moment nog onduidelijk wat de gevolgen zijn voor de positie van de verschillende aanbieders van telecommunicatiediensten, indien het uitkoppelen van internet door KPN op het niveau van de nummercentrale aangeboden gaat worden.52
211. Een kenmerk van smalband internettoegangsdiensten althans voor zover sprake is van het zogenaamde inbelmodel met geografische nummers (ook wel: `terminating model') is de vergoeding die ISP's ontvangen voor het genereren van internetverkeer (kick backs). Deze kick backs zijn gebaseerd op de vergoedingen die aanbieders van telecommunicatie(netwerk)diensten (die smalband netwerktoegangsdiensten leveren aan ISP's) van KPN ontvangen voor het afwikkelen (termineren) van telefoonverkeer. De laatste jaren zijn de interconnectietarieven gedaald. Dit heeft volgens marktpartijen tot gevolg dat de kick backs dalen. Hierdoor staat het rendement van de ISP's onder druk en wordt, volgens marktpartijen, internet zonder abonnementskosten minder haalbaar. Gelet op besluitvorming van OPTA ten aanzien de interconnectietarieven in de zomer 2001 waarbij de terminating tarieven aanzienlijk verder zijn gedaald is het waarschijnlijk dat het terminating model voor internet verder onder druk komt te staan en vervangen wordt door alternatieve ("originating" 53) modellen voor de afwikkeling van internetverkeer. Dit heeft onder andere mogelijk tot gevolg dat internet zonder abonnementskosten als verschijnsel minder relevant zal worden. Dit betekent voorts dat ISP's andere inkomstenbronnen moeten genereren.
212. KPN blijft op de markt van smalband netwerktoegangsdiensten in Nederland één van de belangrijkste aanbieders. Hierbij levert KPN netwerktoegang, hetzij middels een retail aanbod rechtsreeks aan ISP's, hetzij middels een wholesale aanbod via andere
52 Rapportage internetuitkoppeling, NMa/OPTA, 2000. 53 Zie voor een nadere omschrijving van het originating model paragraaf 61.
54
netwerkoperators. Het is onduidelijk wat de precieze marktaandelen van de
verschillende partijen zijn.
5.3.2 Markt voor breedband netwerktoegangsdiensten
213. Als wordt uitgegaan van een markt voor breedband netwerktoegang, dan moeten de
aanbieders hiervan gezamenlijk in beschouwing worden genomen. Zowel het
telefonienetwerk als de kabelnetwerken zijn nog sterk in ontwikkeling en moeten nog
(gedeeltelijk) worden uitgerold respectievelijk verglaasd. Ook de techniek ontwikkelt
zich steeds verder waardoor er nieuwe netwerkdiensten kunnen worden aangeboden.
Hierdoor zijn de posities van verschillende partijen aan grote veranderingen
onderhevig.
214. Op dit moment worden door de meeste kabelexploitanten, die allen in niet-
overlappende regio's actief zijn, slechts netwerktoegangsdiensten verleend aan één
ISP. Indien KPN wholesale netwerktoegangsdiensten verleent (toegang tot de locale
aansluitlijn) kunnen door meerdere netwerkaanbieders netwerktoegangsdiensten
worden aangeboden. Bedrijven als Versatel en BabyXL doen dit reeds. De concurrentie
op de markt voor netwerktoegangsdiensten is mede afhankelijk van de vraag of de
kabelexploitanten als aanbieders van netwerktoegangsdiensten op zullen treden en van
de mate van uitrol van netwerken.
215. Thans is nog onduidelijk in hoeverre de netwerken uiteindelijk zullen worden uitgerold.
In de verzorgingsgebieden van de nummercentrales van KPN die geschikt zijn voor
toegang tot de locale aansluitlijn, kunnen naast KPN ook andere xDSL-aanbieders
actief zijn. Vooralsnog is niet duidelijk in hoeverre en met welke snelheid
kabelexploitanten hun netwerken geschikt zullen maken voor het aanbieden van
breedband netwerktoegangsdiensten (en daarmee voor breedband
internettoegangsdiensten).
216. Het is onduidelijk in hoeverre beide netwerken geschikt gemaakt worden voor
breedband in dunbevolkte gebieden. Intercai heeft berekend dat het geschikt maken
van de locale aansluitlijn voor breedband voor de kabel gemiddeld $ 875 en voor xDSL
gemiddeld $1.176 kost. Indien dit juist is, kan verwacht worden dat de kabel in een
groter geografisch gebied rendabel kan worden uitgerold dan het xDSL-netwerk.
217. Op dit moment hebben kabelexploitanten meer (breedband) internetaansluitingen dan
de aanbieders van xDSL inclusief KPN. Zij hebben op korte termijn het voordeel van
het `first mover advantage'. Intercai geeft in een scenarioanalyse aan dat de aandelen
van het kabelnetwerk en xDSL op de breedbandmarkt ongeveer vergelijkbaar zullen
zijn. De verwachting over de toekomstige verhouding tussen het aandeel van de
kabelnetwerken en het telefoonnetwerk op de breedbandmarkt verschilt per partij. De
ontwikkeling zal zowel afhangen van wat technisch mogelijk is als van de uitrol van de
netwerken.
55
218. In gebieden met nummercentrales die geschikt zijn voor toegang tot de locale
aansluitlijn kunnen verschillende aanbieders breedband netwerktoegangsdiensten
aanbieden. Verschillende ondervraagde marktpartijen hebben aangegeven dat ze
problemen ondervinden bij het verkrijgen van toegang tot de nummercentrales
(technische, organisatorische en procedurele problemen). Hierdoor worden deze
xDSL-aanbieders beperkt in de mogelijkheid om netwerktoegangsdiensten aan te
bieden. Dit heeft reeds geleid tot een aantal bij OPTA en NMa aanhangig gemaakte
geschillen. Volgens deze ondervraagde marktpartijen is het voorts moeilijk om met
een concurrerend xDSL-aanbod op de markt te komen vanwege de tarieven die KPN
hanteert voor deze (wholesale) netwerktoegangsdiensten in combinatie met de lage
tarieven van KPN voor internettoegangsdiensten die KPN levert aan eindgebruikers.
Nationale dan wel regionale markten voor breedband netwerktoegangsdiensten via
xDSL
219. Behalve vorengaande speelt hier nog in het bijzonder een rol in welke mate er
verschillen gaan ontstaan in de uitrol van xDSL-netwerken, en daarmee het aanbod van
netwerktoegangsdiensten via xDSL. Ook hier zal dan bezien moeten worden in
hoeverre sprake is van zodanig significante verschillen in uitrol dat van separate
relevante geografische markten gesproken kan worden. Indien dit laatste het geval is,
leidt dit tot minder concurrentie.
220. Op een nationaal gedefinieerde markt zorgen verschillen in uitrol dus niet voor
afwezigheid van concurrentiedruk (afwezigheid hiervan zou immers wijzen op
regionale markten), echter de keuzemogelijkheden voor de ISP die breedband
netwerktoegangsdiensten af wil nemen worden er wel door beperkt.
56
Bijlage 1: Partijen die hebben gereageerd op het Consultatiedocument
Internettoegang:
* Consumentenbond
* Rendo Gebruikers Platform
* Coax Nederland (overkoepelende gebruikersverenigingen voor UPC/Chello)
* @HomeBenelux
* Euronet/Internet
* XS4ALL
* NLIP
* De Kooi Internetdiensten
* KPN
* BabyXL
* VECAI
* Casema
* Multikabel
* UPC en Chello
* Essent Kabelcom
* Cai Westland en Kabelfoon
* Worldcom
* Versatel
* Bredband
* Raad van Centrale Ondernemingsorganisaties
57
Bijlage 2: Samenvatting Reacties Consultatiedocument Internettoegang
Categorie consumenten
Consumentenbond
De Consumentenbond benadrukt dat de overgrote meerderheid van de opmerkingen en
klachten zich concentreert op de kwaliteit van internettoegang via de kabel. Zij wijt dit aan
de monopoliemacht van de kabelaars. Volgens de Consumentenbond wijst de
consumentenpraktijk uit dat concurrentie op de breedband internetmarkt hoognodig is.
Pas wanneer sprake is van meerdere dienstenaanbieders per infrastructuur kan
internettoegang via de kabel naar de mening van de Consumentenbond een betrouwbare,
concurrerende en transparante markt worden.
Rendo Gebruikers Platform (RGP)
Om een einde te maken aan het informatiemonopolie van kabelaars pleit het RGP er voor
om ook leveranciers van apparatuur en systemen voor kabelinternettoegang te raadplegen
over de technische problemen die kabelaars zouden hebben.
Coax Nederland (overkoepelende gebruikersverenigingen van UPC/Chello)
Coax Nederland geeft aan dat de bottleneck bij internettoegang via de kabel meestal niet
zit in de bandbreedte van het aansluitnet, maar in een centraal punt, d.w.z. bij de backbone
of de uplink van de provider naar het internet.
Breedband heeft in de ogen van Coax Nederland meer eigenschappen dan alleen snelheid.
Ook flat fee en always on zijn belangrijke eigenschappen.
De snelheid die bij breedband internet hoort is in de ogen van Coax Nederland beduidend
hoger dan 128 kbit/s. Daarnaast geeft zij aan dat de gemiddelde doorgiftesnelheid van UPC
beduidend hoger is dan 128 kbit/s.
Volgens Coax Nederland is het kabelnetwerk een essential facility voor breedbanddiensten,
gezien de geringe uitrol van xDSL. Zij geeft aan dat sprake is van een economische
machtspositie en dat sprake is van aparte regionale relevante markten voor breedband
internet via de kabel. Overigens geeft Coax Nederland als commentaar op punt 158 van het
consultatiedocument dat op basis van de productomschrijvingen sprake is van één
breedbandmarkt aangezien de geleverde diensten qua samenstelling en prijsbepaling
grofweg met elkaar overeenkomen.
Coax Nederland spreekt tegen dat er onvoldoende breedband content beschikbaar zou zijn.
Voor veel nieuwe diensten wordt een breedband en een smalband versie gemaakt.
Daarnaast zegt Coax Nederland uit ervaring te weten dat de directe overstapkosten slechts
een geringe invloed hebben op de keuze van een consument om over te stappen. De
verhouding tussen de opstartkosten en de maandelijkse kosten is relatief klein. Verder
gelden bij een nieuw abonnement veelal actiekortingen waardoor deze opstartkosten
(deels) terugvloeien naar de consument.
Gezien de penetratiegraad van backbones ligt het volgens Coax Nederland niet in de rede
een aparte relevante markt voor netwerktoegang te onderscheiden. De relevante
58
internettoegangsdiensten kunnen overal (bijv. in alle grote steden) worden aangeboden
door derde partijen.
Categorie ISP's
@HomeBenelux
@HomeBenelux stelt dat de markt zelf zijn werking moet doen en partijen onderling tot
overeenstemming moeten kunnen komen ten aanzien van het aanbieden van hun
netwerken aan de diverse aanbieders.
De stelling dat xDSL een `dedicated' verbinding is, is volgens @HomeBenelux niet geheel
juist. Het laatste stuk ( de aansluitlijn) is een dedicated verbinding, maar achter de
wijkcentrale (buiten de local loop, in de backbone) is ook sprake van een shared medium.
Dit is derhalve mede bepalend voor de snelheid die de consument ervaart.
De grens van 128 kbit/s is naar de mening van @HomeBenelux zeer arbitrair. Bovendien is
er naar de mening van @HomeBenelux geen echte breedband content voorhanden.
Derhalve vraagt zij zich af of het juist is de markt in te delen in breedband en smalband. De
consument kiest namelijk niet op basis van het product dat leverbaar is via smalband of
breedband maar voornamelijk op basis van de tariefstructuur (flat fee versus tikken).
@HomeBenelux is van mening dat xDSL, kabel en ISDN-flat rate onderling substitueerbaar
zijn.
Kabel is volgens @Home Benelux geen essential facility; de opkomst van xDSL (met
dezelfde tariefstructuur en "always-on" kenmerken) en de opkomst van bedrijven als
Bredband bewijzen dit.
Daarnaast wordt opgemerkt dat de uitrol van xDSL niet alleen afhankelijk is van de vraag
van de consument maar ook sterk afhankelijk van concurrentie. Bij te lage prijzen wordt de
economisch aantrekkelijke `footprint' kleiner.
Euronet/Internet
Euronet/Internet stelt dat de grens tussen smalband en breedband, gebaseerd op 128
kbit/s, in de toekomst hoger zal komen te liggen. Daarnaast is zij tegen indeling
smalband/breedband. Gevolg van deze indeling zou onder meer zijn dat geen operator
dominant is in de breedbandmarkt (terwijl deze dat wel zou zijn in de `totale markt').
Euronet/Internet is het niet eens met de in het Consultatiedocument gemaakte keuze dat
bij de afbakening van relevante markten geen onderscheid gemaakt moet worden naar het
soort gebruiker. Volgens Euronet/Internet zijn de diensten die aan zakelijke gebruikers
worden aangeboden niet hetzelfde als de diensten die worden aangeboden aan residentiële
consumenten.
Daarnaast is Euronet/Internet tegen het onderscheid tussen wholesale en
retailinternettoegangsdiensten, aangezien het duidelijk is dat KPN marktmacht heeft op de
netwerktoegangsdienstenmarkt (retail en wholesale gecombineerd).
XS4ALL
XS4ALL geeft aan dat een derde mogelijkheid voor netwerktoegang tot de kabel bestaat.
Het betreft een `tussenvorm', die in zekere zin het `kabel-equivalent' van line-sharing op de
aansluitlijnen van het telefoonnet vormt. Het is volgens XS4ALL heel wel mogelijk om het
frequentiespectrum in het kabelnetwerk in te delen en onder commerciële condities te
59
verhuren. Hierbij zouden alternatieve aanbieders aan kunnen sluiten op het
kabelkopstation.
XS4ALL geeft aan dat de huidige ADSL-implementaties in Nederland niet geschikt zijn voor
het grootschalig aanbieden of ontvangen van omroepprogramma's. Gebaseerd op de
huidige bandbreedtekosten is het grootschalig aanbieden van tv-programma's
onbetaalbaar, omdat per potentiële kijker een aparte stream moet worden aangemaakt.
XS4ALL is het eens met de indeling in smal- en breedband. Daarbij wordt aangevuld dat er
weliswaar een beweging is van smalband naar breedband, maar niet of nauwelijks
omgekeerd (internetgedrag wordt afgeremd door telefoontikken). Het onderscheid tussen
smalband internettoegang en breedband internettoegang wordt volgens XS4ALL op dit
moment met name bepaald door verschillen in mogelijk haalbare snelheid (bandbreedte),
eventuele verschillen in prijs, flat fee, always on en switching costs. Daarnaast stelt een
breedbandverbinding consumenten in staat om eigen servers aan internet te koppelen, wat
bij een smalbandige verbinding technisch en financieel vrijwel niet mogelijk is. Daarnaast
merkt XS4ALL op dat snelheid eveneens van belang is bij de consument/MKB voor de
keuze van een ISP of een dienst. Snelheid is niet alleen wenselijk voor het ontvangen van
televisieachtige content, maar ook een kwaliteit an sich bij het huidige gebruik van internet
(zoals websurfen, e-mailen, news lezen en bijvoorbeeld gaming).
Overigens acht XS4ALL het onwaarschijnlijk dat er een doorbraak zal zijn in smalband flat
rate abonnementen.
XS4ALL stemt in met de keuze dat er bij het afbakenen van relevante markten geen
onderscheid gemaakt wordt naar soorten gebruikers. In het SOHO (Small Office Home
Office) segment valt het onderscheid überhaupt niet te maken tussen consument en
bedrijf, en ook in het MKB kiest men afhankelijk van de behoeftes voor een specifieke prijs-
kwaliteitverhouding.
XS4ALL geeft aan dat uitrol van ADSL beperkt wordt door maximale afstand tot de
nummercentrale, het minimum aantal mogelijke aansluitingen rond de nummercentrale
om de investering te kunnen rechtvaardigen en door interferentierisico bij een te groot
aantal DSL verbindingen in een kopervlecht.
Daarnaast hebben kabelmaatschappijen een duidelijk concurrentievoordeel ten opzichte
van ADSL omdat zij combinatiepakketten kunnen aanbieden met internet, televisie/video
on demand en telefonie. Bovendien hebben zij een `first-mover advantage' op de
breedband internettoegangsmarkt.
Kabelmaatschappijen beschikken naar de mening van XS4ALL over regionale
monopolieposities waarbinnen zij niet met elkaar concurreren. Wat betreft kabelinternet is
er (daarom) sprake van regionale prijsdifferentiatie. De prijsverhoging van Chello is
volgens XS4ALL een bewijs van aanzienlijke marktmacht van UPC.
NLIP
NLIP onderschrijft het aangebrachte onderscheid tussen smalband en breedband
internettoegang. Kenmerken als mogelijk haalbare snelheid/bandbreedte, maar zeker ook
de hoogte van de overstapkosten van smal- naar breedband en omgekeerd, de mogelijke
verschillen in prijs, always on en flat rate, maken dat naar de mening van NLIP
daadwerkelijk sprake is van twee afzonderlijke relevante markten.
NLIP gaat er vanuit dat in beginsel sprake is van twee afzonderlijke relevante markten voor
respectievelijk breedbandinternettoegang via xDSL en breedbandinternettoegang via de
60
kabel. De technische verschillen rechtvaardigen dit (xDSL is `dedicated', kabel niet).
Daarnaast is er een verschil in dekkingsgraad (uitrol xDSL wordt de komende jaren beperkt
door technische kenmerken, zoals afstand en kosten van verdere opwaardering).
Substitueerbaarheid van xDSL en kabel is derhalve in grote mate afhankelijk van de situatie
in het betreffende deel van Nederland. Tevens is volgens NLIP het verschil in de
mogelijkheden van belang: via kabel kan een geïntegreerd pakket van televisie/video on
demand, telefonie en internet aan consumenten worden aangeboden, terwijl dat bij xDSL
vooralsnog niet mogelijk is. Ook is er volgens NLIP sprake van overstapkosten voor de
consument, veroorzaakt door andere technische voorzieningen (modem en/of
netwerkkaart), instapkosten en kosten installatie, wijziging e-mail adres.
Volgens NLIP is geen sprake van concurrentie tussen breedbandinternettoegang via de
kabel en via xDSL, ofwel omdat breedbandinternettoegang door de eindgebruiker in zijn
regio alleen via de kabel verkregen kan worden ofwel omdat xDSL weliswaar is uitgerold,
maar de technische mogelijkheden beperkter zijn dan de kabel.
NLIP acht het onderscheid tussen wholesale- en retail netwerktoegang van belang, omdat
het de ISP in staat stelt te kiezen tussen meerdere aanbieders van netwerktoegang.
NLIP stelt vast dat de eindgebruiker voor het product breedbandinternettoegang via de
kabel in zijn regio geen keuze heeft tussen ISP's. Dit bevordert naar de mening van NLIP
niet de verdere ontwikkeling van een volwaardig aanbod aan eindgebruikers van
infrastructuren en diensten van goede kwaliteit voor een goede prijs.
Tevens merkt NLIP op dat een recente aanzienlijke prijsverhoging van een abonnement
van breedbandinternettoegang via een aan een kabelexploitant gelieerde ISP een indicatie
is van de positie van de kabelexploitant op de desbetreffende markt.
NLIP constateert dat het argument dat investeringen in de kabel zouden worden afgeremd
bij gedwongen netwerktoegang tot de kabel niet zonder meer valide is. NLIP streeft naar
openstelling van de kabel onder redelijke voorwaarden. NLIP geeft aan dat gedacht kan
worden aan een regeling waarbij de investeringen die de kabelexploitant doet met het oog
op het gebruik van kabeltransportcapaciteit door niet-gelieerde ISP's `terugverdiend'
worden door die ISP's te laten delen in de bedrijfseconomische kosten die daarmee
gemoeid zijn.
Met betrekking tot smalband netwerktoegang merkt NLIP op dat ook nieuwe technieken op
het gebied van compressie van data een rol spelen.
De Kooi Internetdiensten
Volgens De Kooi Internetdiensten bestaat er geen aanleiding om kabel en ADSL als
onderdelen van dezelfde relevante productmarkt te beschouwen. Er bestaat volgens haar
alle reden (zeker in het noorden van Nederland) om kabelinternettoegang als aparte
relevante productmarkt te onderscheiden. De situatie met betrekking tot de ontwikkeling
van internettoegang is in de provincie, met name in het noorden van Nederland,
beduidend anders dan in de Randstad. Alternatieve breedbandinfrastructuren worden zeer
gebrekkig en vertraagd uitgerold. Er zullen enorme regionale verschillen bestaan in de
beschikbaarheid, bruikbaarheid, snelheid en betaalbaarheid van internettoegang via kabel
of ADSL. Het is derhalve onwenselijk om nu reeds te spreken van een nationale
breedbandinternettoegangsmarkt waarop kabel en ADSL volop concurreren. De technische
61
onmogelijkheden van xDSL (maximaal mogelijke afstand tot de nummercentrale) wreken
zich met name in dunbevolkte gebieden.
Een juiste analyse van de marktsituatie (in elk geval het noorden van Nederland) toont
naar de mening van De Kooi Internetdiensten aan dat sprake is van regionale monopolies
voor de kabelinternetaanbieders en dat er vooralsnog in veel plaatsen geen alternatieven
zijn.
De Kooi Internetdiensten pleit voor het toelaten van meerdere ISP's op de kabel. De
ervaring heeft herhaaldelijk aangetoond dat `Multiple Access' (MPA) op de kabel technisch
mogelijk is. Diverse geslaagde proeven met meerdere ISP's over een kabelnet, zoals in
Amstelveen en Rotterdam, maar ook recente ontwikkelingen in de VS en Canada geven aan
dat MPA technisch en economisch haalbaar is, aldus De Kooi Internetdiensten.
Categorie ADSL (netwerk)aanbieders
KPN
KPN geeft aan dat voor wat betreft netwerktoegangsdiensten een nader onderscheid
gemaakt zou moeten worden naar mogelijke markten voor aansluitdiensten(local loop),
datatransportdiensten (van KPN, via Telco naar ISP) en internetkoppeldiensten
(internettransport van ISP naar www). Zij verwijst hierbij onder andere naar het besluit van
de Europese Commissie van 13 oktober 1999, inzake Telia/Telenor (Zaak nr. IV/M 1439).
Daarnaast is KPN van mening dat de grens van 128 kbit/s grens als scheidslijn voor
smalband versus breedband alleen relevant is voor aansluitdiensten, aangezien dit de
bottleneck is die bepalend is voor de transmissiesnelheid tussen eindgebruikers en de
modembank van de ISP.
Voor wat betreft de mogelijkheid om via xDSL omroepprogramma's te verspreiden is KPN
vooralsnog van mening dat ADSL in Nederland op dit moment met name wordt toegepast
voor `fast internet'. Het verspreiden van omroepprogramma's via ADSL in Nederland is op
dit moment nog niet aan de orde, maar behoort wel tot de toekomstige mogelijkheden.
KPN deelt de stelling dat sprake kan zijn van twee gescheiden markten voor smalband
internettoegang en breedband internettoegang (met betrekking tot de aansluitdienst). Zij
onderstreept dat gebruikers breedband wel zullen zien als substituut voor smalband, maar
smalband niet als substituut voor breedband (substitutieconcurrentie of upward cross over
effecten, éénzijdige substitutie). Bij de afbakening van de relevante markt zou volgens KPN
gevraagd kunnen worden met hoeveel de prijs voor een breedband netwerktoegangsdienst
zou moeten stijgen, willen de gebruikers overstappen op smalband.
Het onderscheid tussen smalband internettoegang en breedband internettoegang wordt
naar de mening van KPN op dit moment vooral bepaald door verschillen in mogelijk
haalbare snelheid (bandbreedte), eventuele verschillen in prijs, flat fee, always on en de
kosten om over te stappen van smalband naar breedband en vice versa (switching costs).
Voor wat betreft de verschillen in gebruikersdoeleinden (functionaliteit) merkt KPN op dat
de markt voor breedbandige functionaliteit nog maar recent van de grond is gekomen en
de komende jaren zich verder zal moeten ontplooien.
KPN merkt op dat op de te onderscheiden markt(en) voor internettoegang er vanuit de
aanbodzijde onderlinge substitutie is, in die zin dat de aanbieders (ISP's) zonder
substantiële investeringen kunnen switchen tussen aanbiedingen van internettoegang voor
62
enerzijds residentiële consumenten en anderzijds het MKB. Voor markt(en) met betrekking
tot netwerktoegang ligt dit anders en kunnen bijvoorbeeld huurlijnen als substituut voor
het aansluitnet mogelijk wel interessant zijn voor het MKB, maar niet voor residentiële
consumenten.
Op dit moment is een dekking van xDSL nog beperkt. Technische beperkingen en
concurrentienadelen ten opzichte van de kabel kunnen volgens KPN het xDSL-aanbod
afremmen.
Werkelijk breedbandige kabel kan volgens KPN zowel telefonie, internet als `TV/video' in
een geïntegreerd pakket aanbieden. xDSL heeft vooralsnog geen capaciteit voor echte
TV/video toepassingen (omroep met een hogere kwaliteit dan `streaming video'). Voor
dergelijke diensten wordt xDSL ook nog niet gebruikt; de toepassingsmogelijkheden
richten zich met name op `fast internet'. Bovendien heeft de kabel een dominante
uitgangspositie op de TV/video-distributiemarkt, wat mogelijk de markt voor breedband
internet kan beïnvloeden. KPN is van mening dat het feit dat kabelnetwerken de
mogelijkheid hebben om naast spraak en internet ook TV/video aan te bieden, een
concurrentieel voordeel ten opzichte van ADSL kan opleveren.
De geografische markten voor kabelnetwerken zullen eerder regionaal zijn, omdat de aan
de kabel gelieerde ISP's niet in overlappende gebieden actief zijn. Vanuit vraagsubstitutie is
de vraag naar de relevante markt curieus. Een gebruiker kan eventueel kiezen uit smal- en
breedband en bij breedband tussen ADSL en kabel-internettoegang. Een gebruiker zal
echter niet willen verhuizen om op die manier keuze te hebben tussen aanbiedingen in
verschillende geografische gebieden. Dit geeft volgens KPN eens te meer aan dat bij
kabelnetwerken van regionale markten sprake kan zijn, vanwege gebrek aan
vraagsubstitutiemogelijkheden.
De mogelijkheid van wholesale netwerktoegang in aanvulling op retail netwerktoegang,
heeft vanuit mededingingsperspectief een disciplinerende werking, aangezien de afnemer
(ISP) kan kiezen uit verschillende aanbieders van netwerktoegang. Dit zal de concurrentie
bevorderen en zorgen voor een neerwaartse prijsdruk. Een dergelijke wholesale markt voor
netwerktoegang ontbreekt echter voor het kabelnetwerk, als gevolg van de aldaar
aanwezige verticale integratie.
Het veelal door kabelmaatschappijen naar voren gebrachte argument dat internet via de
kabel een `emerging market' betreft die de ruimte moet krijgen om zich te ontwikkelen en
gereguleerde open toegang derhalve bedrijfseconomisch onwenselijk is, doet volgens KPN
geen opgeld. Kabelmaatschappijen kunnen kosten bij het toelaten van meerdere ISP's
terugverdienen (door deze bedrijven te laten delen in de bedrijfseconomische kosten) en
daarmee de risico's spreiden.
De opmerkingen van marktpartijen dat het moeilijk is om met een concurrerend xDSL-
aanbod te komen vanwege de tarieven die KPN hanteert voor deze (wholesale)
netwerktoegangsdiensten in combinatie met de lage tarieven van KPN voor
internettoegangsdiensten die KPN levert aan eindgebruikers zegt volgens KPN wellicht
meer over de inefficiency van het bedrijfsproces bij deze marktpartijen dan over vermeende
`squeeze' praktijken van KPN.
BabyXL
BabyXL is van mening dat er nu al onderscheid gemaakt kan worden tussen enerzijds een
aparte markt voor kabel en anderzijds een aparte markt voor xDSL. Zeker gezien de
63
embryonale ontwikkeling op de xDSL-markt is het in dit stadium van het grootste belang
dat er nu al een aparte markt voor xDSL op netwerktoegangsniveau wordt gedefinieerd.
Op de markt voor xDSL is sprake van een wholesale landelijke netwerkaanbieder (KPN).
Op de markt voor kabel is sprake van regionale wholesaleaanbieders die hun netwerk nog
niet open hoeven te stellen. BabyXL is van mening dat de markten voor kabel en xDSL
afzonderlijk gestimuleerd dienen te worden.
BabyXL geeft aan dat een weigering om een netwerktoegangsdienst te leveren ook kan
bestaan uit het opwerpen van blokkades in de vorm van excessieve tarieven voor essential
facilities die niet aantoonbaar kostengeoriënteerd zijn, vertragingen ten aanzien van de
daadwerkelijke toegangsverlening en irreële technische specificaties met betrekking tot te
gebruiken apparatuur.
BabyXL is van mening dat de netwerktoegangssituatie bij xDSL beter in kaart moet worden
gebracht. Zij is het oneens met het onderscheid retail/wholesalenetwerktoegang. KPN
opereert naast BabyXL ook als retail aanbieder en kan prijssqueeze toepassen bij haar
eigen retaildienst (Mxstream op de retailmarkt ten opzichte van MDF/access en
collocatie). Het afbakenen van een aparte markt voor wholesale netwerk toegang enerzijds
en retail netwerk toegang anderzijds maakt, volgens BabyXL, in feite een eventuele
mededingingszaak ten aanzien van de prijssqueeze van de kostenkant (collocatie en MDF-
access) onmogelijk.
BabyXL benadrukt dat voor de marktafbakening de relatie tussen `switching costs' en
maandelijkse abonnementskosten van belang is.
Categorie kabel
VECAI
VECAI is van mening dat in het Consultatiedocument twee markten analytisch door elkaar
worden gehaald: de dienstenmarkt en de toegangsmarkt. Volgens VECAI worden de
conclusies over de internettoegangsmarkt geprojecteerd op de netwerktoegangsmarkt,
terwijl naar haar mening een volwaardige analyse van vraag en aanbod op beide markten
moet plaatsvinden.
Bepaalde economische verwachtingen zijn volgens VECAI niet meegenomen in de analyse
(situatie op de beurs, investeringen in de modernisering en het onderhoud van de
netwerken, het feit dat de abonnementstarieven - juridisch - vastliggen, de neiging van het
Commissariaat voor de Media en OPTA om kabelbedrijven te verplichten programma-
aanbieders door te geven en kabelbedrijven te laten betalen voor doorgifte van hun
programmadienst, komst van nieuwe partijen van netwerktoegangsdiensten zoals
Bredband, opkomst van UMTS en DVB-T).
VECAI vraagt zich af of het loutere kenmerk van snelheid van internettoegang (128 kbit/s)
een goed criterium is om smal- en breedbandinternet te onderscheiden. Snelheid is slechts
een van de vele productkenmerken. Ook always on en flat fee zijn belangrijke kenmerken.
Daarnaast is VECAI het niet eens met de conclusie dat er aparte markten voor smalband
en breedbandinternettoegang zijn.
Er zijn nog nauwelijks breedbandtoepassingen die een gegarandeerde snelheid vergen. Het
is niet zinvol om snelheid los te zien van beschikbaarheid van toepassingen.
64
Verder bestrijdt VECAI dat ze van mening zou zijn dat alles wat sneller is dan 128kb/s moet
worden aangemerkt als breedband. Het gestelde hierover in de breedbandmonitor kan
volgens VECAI niet worden aangemerkt als haar standpunt en is bovendien uit de context
gehaald en onjuist geciteerd. Indien toch 128kb/s als onderscheidend criterium wordt
gehanteerd moet gekeken worden naar de werkelijke snelheid; dit is de snelheid die de
vrager ervaart (het gaat dus niet om de theoretische snelheid).
Naar de mening van VECAI is in het Consultatiedocument geen sprake van een forward
looking marktanalyse.
De internetmarkt is een groeimarkt. Er is volgens VECAI dan ook veelal geen sprake van
overstapkosten, maar van instapkosten. Er worden veel aanbiedingen gedaan waarbij
aansluitkosten, installatiekosten e.d. door de aanbieder (ISP) worden gesubsidieerd. Om
die reden dient bij het afbakenen van de relevante markt nog geen groot belang te worden
gehecht aan deze kosten.
De conclusies van de internettoegangsmarkt zijn volgens VECAI ten onrechte
geprojecteerd op de netwerktoegangsmarkt. VECAI is het fundamenteel oneens met het
feit dat geen afzonderlijk onderzoek is gedaan naar de vraagzijde van de
netwerktoegangsmarkt. Zij verwacht dat de werkelijke vraag naar kabel in de
netwerktoegangsmarkt zal tegenvallen. Deze verwachting baseert zij op het feit dat ISP's
tot op heden hun roep om toegang tot de kabel met name tot de politiek en de
toezichthouders hebben gericht en nauwelijks tot de kabelbedrijven.
Meer ISP's toelaten (wat de Consumentenbond wil) vermindert volgens VECAI de
kwaliteitsproblemen op de kabel niet. Deze zijn volgens VECAI met name veroorzaakt door
technische problemen. Verder merkt VECAI op dat vanuit private belangen van ISP's
bekeken het niet onbegrijpelijk is dat zij pleiten voor een gereguleerde toegang. Zij zullen
immers niet gedwongen zijn van de gereguleerde toegang gebruik te maken. Zodoende
kan altijd achteraf worden bekeken of de toegang inderdaad aantrekkelijk is. Voor
kabelbedrijven is deze onzekere situatie uitermate onaantrekkelijk omdat dit beslissingen
over de eigen marktpositionering beïnvloedt.
Hoewel de dekkingsgraad van de kabel hoog is zijn de kabelnetten nog lang niet overal
retourgeschikt. Bovendien is sprake van zeer grote regionale verschillen. Sommige kleinere
kabelbedrijven zijn in het geheel niet van plan te investeren in retourgeschiktheid.
Casema
Casema sluit zich volledig aan bij de reactie van VECAI. Daarnaast maakt zij nog enkele
aanvullende opmerkingen.
Het is onjuist om de grens tussen smal- en breedband bij een bepaalde maximaal
technisch mogelijke snelheid vast te stellen. Onder andere omdat het hier een markt
betreft die nog sterk in ontwikkeling is en waarin de technische ontwikkelingen bijna niet
bij te houden zijn.
Tot nu toe is slechts een deel van de Casema-kabel retourgeschikt en daarmee geschikt
voor internetdiensten. Van dit retourgeschikte deel is momenteel een klein gedeelte
geschikt voor een internetsnelheid die hoger ligt dan de 128 kbit/s. Er kan dus zeker niet
worden gesteld dat het internetten via de kabel per definitie gelijk staat met breedband
internet.
Gezien het feit dat de `breedbandmarkt' een groeimarkt is en veel nieuwe klanten heeft kan
beter over instapkosten dan over overstapkosten worden gesproken.
65
Er is op dit moment geen serieuze vraag naar netwerktoegangsdiensten via de kabel.
Casema hanteert geen prijsdifferentiatie tussen haar verzorgingsgebieden.
Een groot deel van de internettoegangsklanten van Casema lijkt ADSL (indien beschikbaar)
als alternatief te zien voor internet via de kabel. Tevens kiezen de meeste mensen
kabelinternet vanwege flat fee.
Casema streeft er naar om zoveel mogelijk verkeer over haar netwerk te routeren en indien
ISP's er voor kunnen zorgen dat het verkeer op het Casema netwerk toeneemt, dan zal
Casema deze mogelijkheid niet uitsluiten. Een van de voorwaarden hiervoor is gelegen in
de technische mogelijkheden van het netwerk (dat momenteel nog geen internet
dienstverlening in het gehele Casema verzorgingsgebied toelaat).
Mutikabel
Multikabel sluit zich volledig aan bij de reactie van VECAI.
Daarnaast benadrukt zij dat (nagenoeg) dezelfde internetdienst geleverd kan worden via
verschillende infrastructuren, zoals kabel, telefoonlijn, ISDN en ADSL. Internet via de kabel
kan derhalve niet gezien worden als een afzonderlijke relevante markt. Tevens concludeert
Multikabel dat de frequentie-onderband (upstream) moet worden gedeeld door alle
interactieve diensten die de kabelexploitant nu en in de toekomst zou willen aanbieden.
Indien er ook bandbreedte in de onderband (in MHz) moet worden verhuurd aan derden is
dit nagenoeg onmogelijk. Mocht dergelijke `verhuur' onverhoopt doorgang vinden, dan zal
beduidend minder verkeer in dezelfde bandbreedte van de onderband (MHz) mogelijk zijn.
Voor een bruikbaar tot optimaal gebruik van de onderband zal volgens Multikabel één
beheerder (tevens eigenaar van het kabelnet) het beheer moeten voeren over alle gebruikte
transport platformen in de onderband op gekoppelde kabelnetwerken.
UPC en Chello
UPC en Chello verzetten zich met name tegen de conclusie dat er een separate markt zou
bestaan voor breedband internettoegang. Naar de mening van UPC en Chello is er
daarentegen sprake van één internettoegangsmarkt, waarbinnen zowel `smalband' als
`breedband' vallen. De conclusies in het Consultatiedocument stoelen met name op
veronderstellingen en lijken eenzijdig gebaseerd op snelheid, een bovendien ambivalent
criterium. Dit heeft volgens UPC en Chello directe mededingingsrechtelijke gevolgen en
laat de indruk van een onzorgvuldige benadering achter. De analyse is volgens UPC en
Chello in ieder geval niet gebaseerd op zorgvuldig uitgevoerd onderzoek c.q. empirisch
bewijs. Ook de Europese Commissie heeft tot op heden niet gekozen voor deze nadere
segmentering van de internettoegangsmarkt in aparte markten voor breedband en
smalband, aldus UPC en Chello.
Gelet op de huidige ontwikkelingen in de markt (uitrol xDSL, meer concurrentie als gevolg
van local loop unbundling, DVB-T) zal concurrentie tussen infrastructuren volgens UPC en
Chello verder toenemen zonder dat er een noodzaak is tot regelgevende (ex-post of ex-
ante) interventie. Zij stellen dat de gekozen drempelwaarde van 128 kbit/s, ook andere
internettoegangsplatformen dan slechts de vaste infrastructuren (kabel- en
telefonienetwerken) onder het aandachtsveld van de analyse had moeten brengen. Hier
valt volgens hen vooral te denken aan satelliet- en mobiele netwerken.
UPC en Chello menen dat het Consultatiedocument een gebrekkige methodologie heeft
toegepast, waardoor de conclusies (al dan niet voorlopig), die volgens UPC en Chello niet
66
gebaseerd zijn op door de Europese Commissie aangevoerde methode, niet deugdelijk
onderbouwd zijn en derhalve niet zonder meer als vaststaand en juist kunnen worden
geïnterpreteerd.
Het is volgens UPC en Chello niet correct om de conclusies die in het
Consultatiedocument worden getrokken ten aanzien van de internettoegangsmarkt, toe te
passen op de als aanverwant aangeduide netwerktoegangsmarkt.
UPC en Chello merken op dat snelheid en prijs in de praktijk geen doorslaggevende
elementen zijn. Snelheid als onderscheidend criterium voor een aparte breedband markt is
arbitrair, mede door de wisselvallige snelheden die in de praktijk worden ervaren. Ook
`switching kosten' spelen in de praktijk (van een beginnende markt) nauwelijks een rol van
betekenis. Daarnaast wordt naar de mening van UPC en Chello het ontbreken van
voldoende breedband content onvoldoende meegenomen in het Consultatiedocument.
Volgens UPC en Chello bevinden de internettoegangsmarkten zich nog steeds in
ontwikkeling. Deze markten dienen te worden beschouwd als `emerging markets'. De
gevolgtrekking van het Consultatiedocument riskeert volgens UPC en Chello de
ontwikkeling van nieuwe infrastructuren en bijbehorende diensten die effectief met het
telefonienetwerk kunnen concurreren in een prematuur stadium te frustreren. Daarom
pleiten zij voor een `hands off' benadering (UPC en Chello verwijzen hierbij naar de
interpretatie van buitenlandse toezichthouders op regelgeving in deze markt, zoals OFTEL
en de FCC). UPC wijst op het risico dat investeringsprikkels als gevolg van regelgevende
interventie kunnen worden weggenomen.
UPC en Chello geven aan dat reguleren van `emerging markets' kan leiden tot hogere
prijzen, afnemende keuzemogelijkheden voor de consument en een verslechterd
investeringsklimaat. Daarnaast kan, vanwege onder meer de vrijheid van ISP's om telkens
van netwerktoegangsaanbieder te veranderen, de verplichting om ISP's toegang te verlenen
tot onaanvaardbare financiële consequenties leiden voor de netwerktoegangsaanbieders.
Essent Kabelcom
Essent Kabelcom sluit zich aan bij de reactie van VECAI.
Daarnaast merkt zij op dat er voldoende concurrentie is met andere kanalen. ADSL en
kabel zijn qua prijsstelling, bandbreedte, diensten en asymmetrie concurrenten. Fibre, een
belangrijke concurrent voor ADSL en kabel, blijft onbesproken.
Het onderscheid smalband-breedband wordt door Essent Kabelcom niet ondersteund.
Grenzen in een zich snel ontwikkelende markt zullen slechts van korte duur blijken te zijn.
In de tweede plaats is niet de snelheid van de aansluitlijn, maar de overdrachtsnelheid in
het internetverkeer van cruciaal belang. Een tal van factoren in het upstream-gedeelte
spelen daarbij volgens Essent Kabelcom een rol, zoals capaciteit van verbindingen en
snelheid (en aanwezigheid) van servers. Daarnaast is het volgens Essent Kabelcom in het
Consultatiedocument onduidelijk of de 128Kb/s-grens betrekking heeft op upstream en/of
downstream.
Gelet op de reeds ontbundelde toegang tot de aansluitingen op het telefonienetwerk en de
mogelijkheden om met hoge snelheid via de mobiele telefoon te internetten, kan volgens
Essent Kabelcom niet worden gesteld dat ISP's met een breed pakket aan diensten
onvoldoende toegang tot de klant kunnen krijgen en dat derhalve gereguleerde toegang tot
bijvoorbeeld de kabel essentieel zou zijn om de consument te bereiken. Daarnaast zijn er
andere toegangskanalen zoals fibre (Bredband) en satelliet (Astra).
67
Essent Kabelcom geeft aan dat door het ontbreken van e-mail portabiliteit KPN een
dominante positie inneemt op de internetmarkt. Daarnaast wordt een overstap van KPN's
ISDN2 naar kabel belemmerd door desinvestering in ISDN-apparatuur.
Opgemerkt wordt dat smalband veel wordt gebruikt voor streaming muziek en radio.
Alleen video is beperkt.
Tevens merkt Essent Kabelcom op dat de regionale ISP's juist in een nadeliger positie
verkeren dan de landelijke partijen. Er is sprake van veel minder free publicity in de
landelijke bladen. Daarnaast worden zij niet betrokken bij consumentenonderzoek van
bijvoorbeeld de Consumentenbond.
Cai Westland en Kabelfoon (voornamelijk ISP, geeft internettoegang via telefoon, ISDN en
kabel, dochter van CAI-Westland, op meerdere kabelnetwerken actief)
Hoewel in het Consultatiedocument wordt aangegeven dat andere infrastructuren een
marginaal bestaan leiden, wordt Kabelfoon in de praktijk wel door klanten geconfronteerd
met de mogelijkheden van `downstream' satellietverbindingen en de aankondigingen in de
pers van overeenkomsten met de onderneming Bredband.
`Breedband' kabel en ADSL kunnen als substituten worden gezien. Always on en flat rate
zijn belangrijke kenmerken (hoewel wordt opgemerkt dat `flat rate' technisch gezien geen
karakteristiek is van de infrastructuur)
In de huidige marktsituatie kan niet worden gesproken over smal- en breedbandige
internetdiensten. Breedband is slechts een marketingconcept, waarbij bewust enige inflatie
van de terminologie wordt toegepast. `Breedband' vereist, gezien de toepassingen,
transportsnelheden in de orde van 3-4 mbit/s. Zelfs als de grens tussen smalband en
breedband lager gelegd wordt zijn er nauwelijks breedbandtoepassingen beschikbaar.
Werkelijke breedband, in de zin van overdracht van goede kwaliteit `streaming' video ligt
dus nog buiten bereik. Bij Cai Westland en Kabelfoon is, voor wat betreft de Nederlandse
markt, alleen NOS bekend die aan Chello televisiecontent levert.
Met always on wordt ook bedoeld dat er meerdere diensten tegelijk kunnen worden
afgenomen (bellen en internetten via het telefoonnet bijvoorbeeld).
Weliswaar blijven vaste verbindingen en huurlijnen in de Consultatiedocument buiten
beschouwing, maar volgens Cai Westland en Kabelfoon hebben snel kabelinternet en xDSL
karakteristieken gemeen met deze vormen van internettoegang en is er tenminste een
overlapping van de markten, met name voor het MKB.
Uitrol via kabel (en implementatie van tweewegvoorzieningen) is lang niet overal
gerealiseerd. Niet economisch rendabele uitrol speelt met name in dunbevolkte gebieden
een rol.
Volgens Cai Westland en Kabelfoon worden via ADSL in toenemende mate op radio en
televisie gelijkende diensten aangeboden.
`Switching costs' spelen geen rol van betekenis (kabelmodems worden door Kabelfoon in
bruikleen gegeven, klant zorgt zelf voor installatie).
Opgemerkt wordt dat smalbandtoegang niet uitsluitend is voorbehouden aan het
telefoonnet. Andersom is het niet zo dat kabelinternet per definitie gelijk is aan
`breedband'.
In het Consultatiedocument is onduidelijk wat wordt verstaan onder `digitaliseren van
kabelnetwerken om ze geschikt te maken voor retourverkeer'. Daarnaast liggen de kosten
voor het retourgeschikt maken van kabelnetwerken (afhankelijk van de begintoestand van
68
het netwerk) naar de ervaring van Cai Westland en Kabelfoon aanzienlijk lager dan Intercai
vermeldt.
De enkele stelling dat het technisch mogelijk is om meerdere ISP's toe te laten tot de kabel
houdt geen rekening met grote technische en andere uitdagingen. Daarnaast willen ISP's
vaak niet actief worden omdat men de huur van frequentieruimte te kostbaar vindt, omdat
men de techniek te ingewikkeld vindt of omdat ISP's exclusiviteit willen bedingen.
Volgens Cai Westland en Kabelfoon zouden er geen technische problemen bestaan bij de
uitrol van xDSL. De enige beperking voor deze uitrol is een bedrijfseconomische afweging.
`Smalband' en `breedband' netwerktoegangsdiensten maken bij kabelinternet geen
verschil. De markt staat daarnaast nog zo aan het begin van een ontwikkeling dat er naar
de mening van Cai Westland en Kabelfoon nog niets over te zeggen valt.
Categorie backbone-aanbieders
Worldcom (ook aanbieder internettoegang aan grootzakelijke gebruikers)
Worldcom verwijst met name naar problemen met betrekking tot het gedrag van KPN op
het terrein van smalband internet, DSL en internet via huurlijnen. OPTA/NMa zouden deze
problemen moeten aanpakken. Kabeltoegang is volgens Worldcom van ondergeschikt
belang.
Worlcom meent dat, aangezien de tarieven van de netwerktoegangsdiensten van andere
xDSL aanbieders hoger liggen dan de tarieven van KPN, OPTA/NMa een onderzoek
zouden moeten instellen naar de tarieven die KPN hanteert voor netwerktoegangsdiensten
op basis van xDSL en daarbij met name zou moeten nagaan of sprake is van een
prijssqueeze.
Worldcom meent dat KPN een dominante positie heeft op zowel de retail- als wholesale
smalband internettoegangsmarkten. Alle concurrenten van KPN op de relevante smalband
internettoegangsmarkt zijn voor het aanbieden van hun diensten volstrekt afhankelijk van
het verkrijgen van wholesalediensten bij KPN.
Versatel
Versatel denkt dat een onderscheid tussen consumentenmarkt en zakelijke markt zinvol
kan zijn. De wensen van zakelijke gebruikers op bijvoorbeeld het gebied van gegarandeerde
service niveaus en te leveren bandbreedte kunnen dermate afwijken van die van de
consumenten dat, ook indien er sprake is van kleinere zakelijke gebruikers zoals het MKB,
er sprake is van een aparte relevante markt.
Regionale differentiatie als afwijking van de standaard verplichting van KPN tot
kostenoriëntatie is een mogelijkheid die vooralsnog niet moet en kan worden toegestaan.
Mocht er al sprake zijn van regionale verschillen in de tarieven van de concurrentie van
KPN, dan wil dit volgens Versatel niet zeggen dat dit voortvloeit uit een dermate verschil in
concurrentie dat hiermee een differentiatie door KPN kan worden gerechtvaardigd.
Versatel benadrukt dat het niet zo kan zijn dat door het verplicht openstellen van de
kabeltelevisienetwerken, zonder waarborgen voor een levensvatbare exploitatie van
dergelijke netwerken, het enige daadwerkelijke alternatief voor het netwerk van KPN
verloren gaat.
69
Daarnaast wijst zij erop dat het reguleren van de 06760 dienst er voor kan zorgen dat een
ISP zou moeten betalen aan de Telco voor het afhandelen van verkeer. Dit heeft gevolgen
voor zowel de mate van concurrentie op de markt als voor de eindgebruikerstarieven.
Versatel wijst op de snel sterker wordende positie van KPN op de
internettoegangsdienstenmarkt (en een monopolisering van het internetverkeer), en vreest
hierdoor hogere eindgebruikerstarieven. Door een ongelijke uitgangspositie van KPN op de
markt kan zij veel sneller een DSL-marktaandeel verwerven dan nieuwe marktpartijen.
Aldus kan KPN een aanzienlijk deel van de breedbandmarkt naar zich toe trekken.
Bredband (heeft haar activiteiten in Nederland inmiddels gestaakt)
Bredband is van mening dat geen definities gehanteerd moeten worden op basis van
technische specificaties. Dit levert naar de mening van Bredband weinig duidelijkheid op
en beperkt technologische vooruitgang. Bovendien kan het hanteren van technische
definities (zoals volgens Bredband nu dreigt te gebeuren) om bepaalde mogelijke
machtsposities aan te pakken, zijn weerslag hebben op andere ondernemingen zonder dat
dit noodzakelijkerwijs de bedoeling is. Definities moeten volgens Bredband gebaseerd zijn
op gebruikers georiënteerde specificaties, waarmee vanuit het belang van de gebruiker
eventueel ingrijpen op basis van aanmerkelijke marktmacht mogelijk is. De markt voor
internettoegang dient dan ook op algemene eigenschappen van het product Internet
toegang beschreven te worden. Het is onvoldoende om slechts een kenmerk (bijvoorbeeld
snelheid) te gebruiken.
Categorie overig
Raad van Centrale Ondernemingsorganisaties (commissie voor telecommunicatie RCO)
De Commissie voor Telecommunicatie van de RCO verzoekt om sterker te werken op basis
van de definities uit het mededingingsrecht en bijbehorende uitspraken en tevens te
wachten met definitieve uitspraken tot duidelijk is hoe de regels in Nederland zullen luiden
(anticiperend op het politiek compromis in Europa inzake de nieuwe telecomrichtlijnen).
Met name de analyse van de markt vanuit het oogpunt van de ISP (de
netwerktoegangsmarkt, de waardering vanuit de gebruiker/ISP) wordt gemist.
70