http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=424102
---
Evaluatie van de voortgang in het Tampere-actieprogramma
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den
Haag I.a.a. de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
Directie Integratie Europa DIE/IN Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 10 december 2001 Behandeld drs C.B.Gonsalves
Kenmerk DIE-645/01 Telefoon 070-3486593
Blad /1 Fax 070-3484086
Bijlage(n) 1 email carmen.gonsalves@minbuza.nl
Betreft voorbereiding ER Laken; evaluatie 'Tampere actieprogramma'
Zeer Geachte Voorzitter,
Ik heb de eer U hierbij aan te bieden een notitie van de regering, waarin
zij een evaluatie geeft van de implementatie van het 'Actieprogramma van
Tampere' betreffende de samenwerking in EU-verband op het gebied van
Justitie en Binnenlandse Zaken.
De regering beoogt met deze notitie de Kamer te informeren, mede ten behoeve
van de gedachtewisseling over de Tampere-evaluatie door de Europese Raad
van Laken tijdens het Algemeen Overleg op donderdag 13 december aanstaande.
De regering komt met deze notitie tegemoet aan het verzoek van de Geachte
Afgevaardigde Koenders tijdens de behandeling van de begroting van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (30 oktober t/m/ 1 november 2001).
Evaluatie van de voortgang in het Tampere-actieprogramma
---
Inleiding
Ruim twee jaar na de Europese Raad van Tampere zal de Europese Raad te Laken
de balans opmaken en sturing geven aan het werk in de komende periode tot
mei 2004, het moment waarop de fundamenten voor de "ruimte van vrijheid,
veiligheid en rechtvaardigheid" volgens het Verdrag van Amsterdam, het
Actieplan van Wenen en de Conclusies van de ER van Tampere moeten zijn
gelegd. Onderstaand volgt een appreciatie van de voortgang van de
hoofdpunten van het Tampere-programma en de inzet van Nederland voor de
komende twee jaar, van Laken tot medio 2004. Het is van belang daarbij voor
ogen te houden dat de totstandkoming van het beleid op het gebied van asiel
en migratie en justitie en politie een dynamisch proces is, dat de nodige
flexibiliteit moet hebben om nieuwe uitdagingen aan te gaan wanneer dat
nodig is. Een sprekend voorbeeld daarvan is de intensivering van het
gezamenlijk JBZ-beleid als antwoord op de terroristische dreiging waarmee we
sinds 11 september worden geconfronteerd. In het kader van een evaluatie
van de voortgang past het de vraag te stellen of de werkmethode, het
instrumentarium en de institutionele omgeving waarin het beleid tot stand
komt adequaat zijn om de doelstellingen te verwezenlijken, ook in het
perspectief van de uitbreiding. Daarbij dient ook de vraag aan de orde te
komen hoe de democratische legitimiteit ervan kan worden gewaarborgd.
Alhoewel deze vraagstukken nader aan de orde kunnen komen tijdens de
voorbereiding van de IGC 2004 wordt hier reeds een eerste tour d'horizon
gemaakt.
Uw Kamer werd reeds eerder door Minister Korthals geïnformeerd over de
tussentijdse evaluatie van de conclusies van de Europese Raad van Tampere
door middel van de Geannoteerde Agenda ter voorbereiding van Raad van
Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad) van 16 november
jongstleden en het verslag van deze raadsvergadering (Kamerstuk 23 490
13b/213 en brief Minister Korthals aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
d.d. 29 november 2001, kenmerk 5136790/01/BIZ).
Algemene appreciatie
Nederland deelt de opvatting van de Commissie, het Voorzitterschap en de
meeste lidstaten dat in het kader van het actieprogramma van Tampere over
het algemeen redelijke voortgang is geboekt t.o.v. het overeengekomen
tijdpad, te meer daar het om complexe materie gaat. Van de 46 actiepunten
voor het Justitie- en Binnenlandse Zaken-beleid (JBZ-beleid) die voorzien
zijn van een streefdatum, zijn de streefdata voor 2001 voor 20 punten
overschreden. Een volledig overzicht, het zgn. Scorebord van de Commissie,
alsmede een schematisch overzicht over de voortgang bij een aantal
belangrijke dossiers, zijn bijgevoegd. Een grondige evaluatie in Laken is op
zijn plaats. In de eerste plaats omdat de voortgang niet op alle onderdelen
van het programma in gelijke mate is geboekt: waar het de gemeenschappelijke
normen op het gebied van asiel en migratie betreft is, ondanks enkele niet
onbelangrijke resultaten, sprake van achterblijven cq niet halen van
streefdata ten opzichte van de in Tampere bevestigde streefdata. In de
tweede plaats is het belang van samenwerking op het gebied van asiel en
migratie en politie- en justitiesamenwerking onder druk van de
terroristische dreiging sinds 11 september aanmerkelijk toegenomen. Dat
dwingt ons ertoe het Tampere-actieprogramma en het instrumentarium dat de
Unie ter beschikking staat voor de uitvoering ervan met andere ogen te
bekijken. Terwijl de nieuwe situatie ons noopt op korte termijn hoge
prioriteit te geven aan de bestrijding van terrorisme, hetgeen consequenties
heeft voor andere onderdelen van het programma, mag het gezien de
noodzakelijke samenhang tussen de bestrijding van terrorisme en 'gewone'
criminaliteit niet zo zijn dat andere belangrijke onderdelen van het
programma op de wat langere termijn onwenselijke vertraging oplopen. De in
het Tampere-programma gestelde streefdata dienen zo veel mogelijk
gerespecteerd te worden.
1. Asiel en migratie
Nederland deelt de opvatting van de Commissie dat het tempo waarin de
voorstellen op het terrein van asiel en migratie worden behandeld, te laag
is, maar wijst daarnaast ook op een aantal bereikte resultaten. Zo is de
besluitvorming rond bijvoorbeeld Eurodac, het Europees Vluchtelingenfonds en
de richtlijn tijdelijke bescherming van ontheemden afgerond. Het
achterblijven bij het tijdschema in het Weens actieplan (dat in Tampere werd
bevestigd) komt deels doordat sommige streefdata niet realistisch waren: de
Europese Commissie heeft sommige voorstellen ten gevolge van
organisatorische aanloopproblemen later ingediend dan de bedoeling was (met
name de voorstellen met betrekking tot de herziening van de Overeenkomst van
Dublin inzake de verantwoordelijkheid voor de behandeling van
asielaanvragen, de opvang van asielzoekers en de asielprocedures). Echter,
de Commissie heeft alle voorstellen op asielgebied inmiddels ingediend,
alsmede een groot aantal voorstellen op het gebied van immigratie en de
rechtspositie van legaal verblijvende burgers uit derde landen.
Geconstateerd kan worden dat de vertraging thans aan de Raad te wijten is:
v.w.b. de asielprocedures, de opvang en de herziening van de
Dublinovereenkomst is de Raad nog ver verwijderd van het politiek akkoord op
hoofdlijnen, dat de Benelux-landen bij de opstelling van hun JBZ-memorandum
uit maart 2001 voor ogen hadden. Behandeling van het voorstel voor de
richtlijn inzake gezinshereniging, dat al anderhalf jaar in behandeling is,
verkeert in een ernstige impasse, omdat één lidstaat (Duitsland)
besluitvorming blokkeert. De impasse op het gebied van gezinshereniging
heeft een negatieve invloed op de rest van het asiel- en migratie dossier.
Ook de extra zware belasting van de JBZ-Raad met terrorismebestrijding
post-11 september is hier van invloed.
De noodzaak tot een gezamenlijke grensoverschrijdende aanpak is er echter
niet minder op geworden, integendeel. De migratiedruk zal hoog blijven. De
redenen waarom een nationale aanpak voor een dergelijk grensoverschrijdend
vraagstuk geen oplossing kan bieden zijn evident. Hoewel deze evidentie
herhaaldelijk door de Europese Raad is onderstreept, moet geconstateerd
worden dat het vervolgens de Raad bij de operationalisering ontbreekt aan
voldoende politieke wil om resultaten te boeken.
De regering hecht er aan dat ten aanzien van de essentiële onderdelen van
het wetgevingsprogramma vóór 2004 goede regelingen tot stand komen. Voor wat
betreft het asielbeleid dient daarmee de basis te worden gelegd voor één
Europees asielstelsel op termijn. Daarbij gaat het in ieder geval om de
minimumnormen voor asielprocedures, de opvang van asielzoekers, een
herziening van de Dublin-overeenkomst en de vluchtelingendefinitie. Wanneer
streefdata worden overschreden mag niet de uitweg worden gezocht van een
streefdatum die zo ver weg in de tijd ligt dat het momentum verloren dreigt
te gaan. De regering heeft met name bezwaar tegen het voorstel van het
Voorzitterschap om voor de belangrijke richtlijn minimumnormen voor de
asielprocedures juni 2003 als streefdatum te kiezen. De regering is van
mening dat naar afronding van de onderhandelingen vóór juni 2002 moet worden
gestreefd.
De regering deelt het streven van het Voorzitterschap en de Commissie naar
een krachtige politieke impuls voor het asiel- en migratiebeleid tijdens de
Europese Raad van Laken. Het politieke draagvlak daarvoor wordt overigens
groter: het is verheugend dat een lidstaat als het VK --lang aan de zijlijn
van het JBZ-beleid-- zich tot een voorvechter heeft ontwikkeld.
Complementair aan het programma op wetgevingsgebied zijn andere
ontwikkelingen gaande die het Europees asiel- en migratiebeleid versterken.
Tijdens de Migratieconferentie op 16 en 17 oktober bleek brede steun te
bestaan voor een geïntegreerd, pijleroverstijgend asiel- en migratiebeleid,
gericht op partnerschap met landen van herkomst en doortocht van migranten.
Een krachtig integratiebeleid maakt daarvan onderdeel uit. Een ander
initiatief is het voorstel van de Europese Commissie de open
coördinatiemethode toe te passen op het immigratiebeleid van de lidstaten.
De Commissie beschouwt deze lichte vorm van beleidscoördinatie als een
nuttige aanvulling op het proces van harmonisering van asiel- en
migratiewetgeving. Het toelatingsbeleid blijft een bevoegdheid van de
lidstaten. Nederland beoordeelt toepassing van de open coördinatiemethode
positief.
Verschillende lidstaten, alsmede de Commissie zullen in Laken overigens de
noodzaak tot meer samenwerking op het gebied van grensbewaking aan de orde
stellen. Enkele zuidelijke lidstaten bepleiten de ontwikkeling van een
Europese grenspolitie, waarbij ook nadrukkelijk aandacht wordt gevraagd voor
de noodzaak van meer financiële solidariteit. De Griekse premier Simitis
heeft daarover op 19 november een brief aan Commissievoorzitter Prodi
gestuurd. Tijdens de bijeenkomst te Nantes van 23 november jongstleden
hebben Frankrijk en Duitsland zich uitgesproken voor een Europese
grenspolitie op de langere termijn. Ook de Europese Commissie zit op deze
lijn. Op korte termijn stelt de Commissie stappen voor als een
geharmoniseerd opleidingsprogramma. Andere lidstaten stellen voor een
coördinerend forum inzake buitengrensbewaking in het leven te roepen. Ook
Nederland stelt zich op het standpunt dat de bewaking van de buitengrenzen
een vraagstuk is dat meer aandacht behoeft. In het kader van de bestrijding
van illegale immigratie en georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit
(o.a. mensenhandel en illegale handel in drugs en wapens) en terrorisme is
grensbewaking een instrument van essentieel belang. Het perspectief van de
uitbreiding en het daarmee samenhangende vooruitzicht van een nieuwe, lange
oost- en zuidoostgrens van de Europese Unie is een belangrijke factor
waarmee rekening dient te worden gehouden bij het bepalen van het Nederlands
standpunt inzake de buitengrensbewaking. De regering is voorstander van een
spoedige intensivering van de samenwerking in EU-verband, met name op het
gebied van opleidingen. Het voorstel voor de instelling van een forum voor
de grensbewaking wordt door Nederland vanuit een positieve grondhouding
bestudeerd. Voorstellen voor verdergaande vormen van samenwerking op de
langere termijn, zoals de oprichting van een Europese grenspolitie en de
financiële implicaties daarvan, dienen diepgaand te worden bestudeerd. De
regering wacht met belangstelling de aangekondige mededeling van de Europese
Commissie over de bewaking van de buitengrenzen af.
Nederlandse inzet:
· Nederland streeft naar een krachtige politieke impuls voor de
communautarisering van het asiel- en migratiebeleid, met inbegrip van
integratiebeleid;
· De streefdata zoals aangegeven in het actieplan van Wenen en het
Tampere-programma dienen zo veel mogelijk te worden gerespecteerd;
· Het belang van een geïntegreerde benadering van asiel- en migratiebeleid,
met inbegrip van integratiebeleid, dient te worden herbevestigd en nader
ingevuld;
· Nederland is voorstander van intensivering van de samenwerking bij de
buitengrensbewaking. Voorstellen voor verdergaande vormen van samenwerking
verdienen zorgvuldige bestudering.
2. Civielrecht
Ook op civielrechtelijk terrein wordt geleidelijk gemeenschappelijk Europees
beleid ontwikkeld. Dat is te meer van belang vanwege de positieve invloed
die hiervan uit kan gaan op de werking van de Interne Markt. Artikel 65
EG-Verdrag stelt dat maatregelen genomen dienen te worden op het gebied van
samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen.
De Conclusies van Tampere geven aan dat een grotere convergentie inzake burgerlijk recht gewenst is. Het gaat hierbij met name om een vlotte justitiële samenwerking en een verbeterde toegang tot de rechter, zoals voorlopige maatregelen, bewijsvergaring, vonnissen tot betaling en termijnen. Een vermindering van maatregelen die moeten worden getroffen om een beslissing of een vonnis in een aangezochte lidstaat te kunnen erkennen en uit te voeren staat hierbij centraal. De vaststelling van minimumnormen voor specifieke aspecten van het procesrecht in burgerlijke zaken is hierbij van belang. De noodzaak tot harmonisatie van het materieel recht dient volgens de Europese Raad van Tampere alomvattend bestudeerd te worden, om belemmeringen voor een goede rechtsgang in burgerlijke zaken weg te nemen.
Een tussentijdse evaluatie van de samenwerking op het gebied van burgerlijk
recht levert het volgende beeld op:
Eind 2000 heeft de JBZ-Raad het 'Programma van maatregelen voor de
uitvoering van het beginsel van wederzijdse erkenning van beslissingen in
burgerlijke en handelszaken' aangenomen. Voorts is de verordening aangenomen
die gemeenschappelijke normen vaststelt voor de rechterlijke bevoegdheid en
de handhaving van rechterlijke uitspraken in burgerlijke en handelszaken,
ter vervanging van het Verdrag van Brussel van 1968 betreffende de
recherlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in
burgerlijke en handelszaken ('Brussel I-verordening'). De zogenoemde Brussel
II verordening, die de rechtsbevoegdheid en de handhaving van rechterlijke
uitspraken in familierecht (huwelijken en ouderlijke verantwoordelijkheid)
bepaalt, is op 1 maart 2001 in werking getreden. Over de uitbreiding van de
Brussel II verordening m.b.t. ouderlijke verantwoordelijkheid wordt een
beslissing van de Raad in 2002 verwacht. OP 31 mei 2001 is de Verordening
inzake de betekenening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke
en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken in werking
getreden.
Tenslotte is de Verordening betreffende de samenwerking tussen de gerechten
van de lidstaten op het gebied van bewijsverkrijging in burgerlijke en
handelszaken aanvaard die op 1 juli 2004 in werking zal treden.
Prioriteiten die door het Voorzitterschap worden gesteld betreffen:
volledige eerbiediging van het programma inzake wederzijdse erkenning, met
name ten behoeve van een echte Europese Executoriale titel en het
grensoverschrijdend bezoekrecht. Ook zou zo spoedig mogelijk werk moeten
worden gemaakt van het recht dat van toepassing is op niet-contractuele
verbintenissen (verbintenissen die van rechtswege ontstaan). Daarnaast
blijft verbetering van toegang van de burgers tot de rechter, met goede
rechtsbijstand, een prioriteit, evenals alternatieve geschillenbeslechting.
Wat Nederland betreft dient de nadruk voorlopig te liggen op de verdere
ontwikkeling van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen op
procesrechtelijk en vermogensrechtelijk gebied. Bij tenuitvoerlegging van de
onderdelen van het programma voor wederzijdse erkenning op civielrechtelijk
gebied die het - gevoelige - familierecht raken, dient een meer
geleidelijke benadering te worden gekozen die rekening houdt met de
verschillen in wetgeving tussen de lidstaten en met de in internationaal
verband bestaande consensus over een aantal onderwerpen. De
subsidiariteitsafweging dient hier zeer zorgvuldig te worden gemaakt, met in
achtneming van de kaders die het Verdrag daartoe biedt. Wat dit betreft
lopen de meningen van de lidstaten overigens sterk uiteen: verschillende
lidstaten waaronder Frankrijk, België, Italië, Spanje, benadrukken het
belang van voortgang op familierechtelijk gebied.
Nederlandse inzet:
Nederland zal in Laken aangeven prioriteit toe te kennen aan de
ontwikkeling van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen op
procesrechtelijk en vermogensrechtelijk gebied.
3. Strafrecht en politiesamenwerking
Op dit terrein ligt het tempo van de werkzaamheden redelijk op schema.
Daaraan dient te worden toegevoegd dat de druk om de Europese samenwerking
te intensiveren na de terroristische aanslagen op 11 september aanmerkelijk
is toegenomen. De eerste resultaten op het gebied van terrorismebestrijding
dienen zich aan, met name het Europees arrestatiebevel, de strafbaarstelling
van deelname aan terroristische organisaties en de instelling van een
antiterrorisme team binnen Europol.
In Tampere is geconcludeerd dat ten behoeve van de intensivering van de
justitiële en politiële samenwerking twee instrumenten moeten worden
gebruikt: (gedeeltelijke) harmonisatie van het strafrecht van de lidstaten
en het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen:
deze instrumenten dienen elkaar aan te vullen en te versterken. Zowel het
Voorzitterschap als de Commissie constateren overigens dat er nog
verschillende essentiële vraagstukken zijn waarover de meningen van de
lidstaten uiteenlopen. Dat betreft o.m. de wijze waarop harmonisatie van
strafrecht verder gestalte dient te krijgen, via het systeem van afspraken
over de minimale maximumstraf die voor een delict dient te worden vastgelegd
of anderszins alsmede de vraag hoe het wederzijds vertrouwen in elkaars
rechtsstelsels kan worden bevorderd. De uitgangspunten van de regering ten
aanzien van de Europese strafrechtelijke samenwerking zijn neergelegd in de
brief van de Minister van Justitie aan de Tweede Kamer van 5 juli 2001
(notitie nummer J-01-567). Zoals bekend streeft de regering bij
harmonisatie op het gebied van strafrecht naar een gedifferentieerde,
pragmatische benadering. Nederland beoordeelt de methode van de minimale
maximumstraf in beginsel positief. Via deze methode kan convergentie van
strafrecht in de EU worden bewerkstelligd, zonder dat dit leidt tot inbreuk
op de vrijheid van straftoemeting van de rechter. Minimumstraffen, waar dit
bezwaar wel geldt, worden door Nederland afgewezen. Het plan van het
Voorzitterschap om een studie naar de sanctiestelsels van de verschillende
lidstaten uit te voeren wordt door Nederland zeer gesteund,waarbij zal
worden aandrongen ook de feitelijke straftoemeting en de executievarianten
te analyseren.
Het Voorzitterschap constateert dat het wederzijds vertrouwen in elkaars
rechterlijke stelsels nog niet optimaal is. Het Voorzitterschap stelt voor
om, teneinde de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen te
vergemakkelijken, de Commissie te verzoeken een voorstel in te dienen ter
versterking van de minimumnormen inzake bescherming op het gebied van
procesvoering, die ontwikkeld zijn op basis van het EVRM en de daarop
gebaseerde jurisprudentie van het EHRM. Nederland vindt dit een interessant
voorstel, maar wacht een nadere uitwerking in de vorm van een gedegen studie
af alvorens het een definitief standpunt inneemt. Nederland neemt tevens een
positieve grondhouding aan ten aanzien van het hier aan verwante voorstel om
in verband met de toetreding van nieuwe lidstaten een evaluatiemechanisme
voor alle lidstaten in het leven te roepen om te toetsen of aan voorwaarden
voor het wederzijds vertrouwen is voldaan.
Naast deze ontwikkelingen op het gebied van wetgeving worden in het kader
van Europol en Eurojust stappen genomen op weg naar intensievere praktische
samenwerking op politie- en justitiegebied. Het functioneren van Europol,
dat zich richt op uitwisseling van informatie, is tot nog toe met name
gehinderd door het gebrek aan bereidheid bij veel nationale diensten om
informatie via Europol te delen. Onder druk van de terroristische aanslagen
van 11 september en de belangrijke rol die Europol heeft gekregen in de
strijd tegen het terrorisme lijkt daar een positieve kentering in te komen.
Sinds begin november is een antiterrorismeteam binnen Europol in functie
waarin zowel inlichtingen- en veiligheidsdiensten als politiediensten zijn
vertegenwoordigd. De regering is voorstander van een spoedige aanpassing van
de Europol-overeenkomst, met name om te komen tot een verdragsrechtelijke
regeling van de inmiddels toegekende verruiming van het mandaat en de
uitbreiding van taken en bevoegdheden van Europol zoals voorzien in het
Verdrag van Amsterdam. Een aantal lidstaten heeft in de aanloop naar Laken
wederom de wens geuit Europol van bepaalde operationele taken, bijvoorbeeld
in het kader van de gemeenschappelijke onderzoeksteams, te voorzien.
Frankrijk en Duitsland hebben tijdens hun topontmoeting in Nantes verklaard
er naar te streven dat Europol zich ontwikkelt tot een geïntegreerde
politiedienst, die samen met nationale diensten belast wordt met de strijd
tegen internationaal terrorisme en georganiseerde criminaliteit. De
regering, zoals ook blijkt uit de notitie van Minister Korthals van Justitie
aan de Tweede Kamer van 28 november jongstleden (Kamerstuk 23 490 nr. 219),
sluit de ontwikkeling van Europol tot een zelfstandige en executieve
politiedienst, die naast de diensten van de lidstaten internationale
criminaliteit bestrijdt op termijn weliswaar niet uit, maar acht deze voor
de korte termijn niet wenselijk. Mocht verdere uitbreiding van bevoegdheden
aan de orde komen, dan zijn adequate regelingen voor parlementaire controle
en justitieel toezicht voor Nederland van essentieel belang.
Nederland deelt voorts de opvatting van het Voorzitterschap dat de
taakstelling van de Task Force van politiechefs nader moet worden bepaald:
deze dient te betreffen het bevorderen van de samenwerking tussen de
nationale diensten, met inbegrip van een bijdrage aan de planning van de
operationele inzet daarvan. Een heldere werkverdeling tussen de
verschillende Europese gremia op politie- en justitieterrein verdient de
aandacht.
Ook op het gebied van de coördinatie van opsporing en vervolging is sprake
van positieve concrete ontwikkelingen. De voorlopige eenheid 'Pro-Eurojust'
is van start gegaan en het ziet er thans naar uit dat Eurojust conform
Nederlandse inzet in 2002 in definitieve vorm operationeel zal zijn. De
Europese Commissie heeft tijdens de IGC van 2000 een voorstel gedaan voor
een Europees Officier van Justitie belast met de strafrechtelijke
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, dat toen geringe
steun ontving. Enkele lidstaten, met name Frankrijk en Duitsland,
beschouwen Eurojust echter als een voorloper van een Europees OM en wensen
in de Conclusies van de ER van Laken een verwijzing naar dat einddoel op te
nemen. Nederland is van mening dat een Europees OM ingrijpende gevolgen ,
zal hebben voor de Nederlandse rechtsorde. De logische volgorde der dingen
is dat eerst alle mogelijkheden worden benut die Eurojust biedt om tot
coördinatie en gezamenlijke prioriteitsstelling bij ernstige vormen van
grensoverschrijdende criminaliteit te komen. Eerst na verloop van tijd
kunnen de merites worden bezien van de vraag of - bijvoorbeeld ten aanzien
van bepaalde strafbare feiten -- een Europese vervolgende instantie in het
leven kan worden geroepen.
Nederlandse inzet:
· Nederland onderschrijft het belang van een gezamenlijk justitie- en
politiebeleid in de strijd tegen internationaal terrorisme en
grensoverschrijdende criminaliteit;
· Harmonisatie van strafrecht en wederzijdse erkenning van rechterlijke
beslissingen dienen elkaar aan te vullen en te versterken.
· Nederland oordeelt positief over minimale maximumstraffen, maar wijst
invoering van minimumstraffen af.
· Oprichting van Eurojust zo spoedig mogelijk in 2002 is van groot belang
voor coördinatie van opsporing en vervolging.
· Uitbreiding van de bevoegdheden van Europol dient gepaard te gaan met
adequate democratische en rechterlijke controle.
4. Extern beleid
In het algemeen kan worden gesteld dat de beleidsterreinen van de drie
pijlers in toenemende mate met elkaar vervlochten zijn. Een sprekend
voorbeeld is de strijd tegen het terrorisme waar eerste pijler (denk aan de
sancties tegen Al Qaida en de Taliban), het GBVB in de tweede pijler en het
JBZ-beleid in de derde pijler elkaar aanvullen. De regering acht optimale
interactie tussen de pijlers dan ook van groot belang. Dat betekent ook
bijzondere aandacht voor de integratie van de externe aspecten van
JBZ-onderwerpen in het externe beleid van de Unie. Deze integratie dient
zowel v.w.b. het asiel- en migratiebeleid tot stand te komen als v.w.b.
politie- en justitiesamenwerking (bijvoorbeeld op het gebied van bestrijding
terrorisme, mensenhandel, wapenhandel). Derde landen dienen meer dan tot nu
toe te worden aangesproken op een constructieve opstelling op het gebied van
criminaliteitsbestrijding en de bestrijding van illegale immigratie.
Anderzijds dient de EU voldoende oog te hebben voor de belangen van derde
landen op dat gebied. Een evenwichtig partnerschap is het devies.
Als voorbeeld kan het pijleroverstijgende beleidsconcept dienen dat in de
Groep op Hoog Niveau voor Asiel en Migratie (HLWG) wordt ontwikkeld. In het
kader van de HLWG worden thans actieplannen ten uitvoergelegd gericht op zes
landen van herkomst en doortocht van migranten (Sri Lanka, Albanië, Marokko,
Afghanistan, Somalië en Irak), gebaseerd op een geïntegreerde
pijleroverstijgende benadering van migratiestromen. De kern van deze aanpak
is dat de beheersing van migratiestromen een multidisciplinaire aanpak
vergt. De opname van een voorlopige EU-begrotingslijn ten behoeve van de
betrekkingen met derde landen op het gebied van migratie heeft een impuls
gegeven aan de uitvoering van de actieplannen. De Europese Raad dient het
belang van het werk van de groep te onderstrepen. Op termijn dient deze
werkwijze te worden geïntegreerd in de reguliere structuren van het externe
beleid van de Europese Unie.
Nederlandse inzet:
· De Europese Raad dient te concluderen dat integratie van de externe
aspecten van het JBZ-beleid in het externe beleid van de Europese Unie post
11 september een groter gewicht heeft gekregen en op meer gestructureerde
wijze dient te worden vormgegeven.
· De Europese Raad zou het belang van het werk van de HLWG voor de
ontwikkeling van pijleroverstijgend asiel- en migratiebeleid, gericht op
partnerschap met de landen van herkomt en doortocht dienen te
onderschrijven.
5. Het instrumentarium voor de verwezenlijking van de "ruimte voor vrijheid
, veiligheid en rechtvaardigheid"
5.1 Verbetering van de werkmethoden
Alle analyses van vertragingen bij de tenuitvoerlegging van het
Tampere-programma wijzen op het probleem van de trage en moeizame
besluitvorming in de Raad. Verbetering van de werkmethoden van de Raad kan
op korte termijn enig soelaas bieden. Alhoewel verbetering van de
werkmethoden vrij eenvoudig zou moeten zijn, omdat het geen
verdragswijziging vergt, is er tot nog toe te weinig gebeurd op dit gebied.
De uitgebreide discussie tijdens het eerste semester van 2001 werd
gehinderd door de grote mate van detail van de voorstellen. Het Belgisch
Voorzitterschap heeft de daad bij het woord gevoegd door te bevorderen dat
de JBZ-Raad een sterkere politieke sturing aan het proces geeft. Het stelt
in lijn daarmee voor de frequentie van de JBZ-raden te verhogen van een maal
per twee maanden naar eens per maand. Nederland stelt zich te dien aanzien
positief op. Een intensiever vergaderschema van de ministers kan ertoe
leiden dat politieke knopen tijdig op geëigend niveau worden doorgehakt. In
combinatie daarmee zouden naar Nederlands inzicht
multi-Voorzitterschapsprogramma's (opgesteld en halfjaarlijks geactualiseerd
door inkomend, zittend en uitgaand Voorzitterschap) dienen te worden
ingevoerd.
Nederlandse inzet:
- Nederland streeft ernaar dat de Europese Raad van Laken conclusies
aanneemt over enkele prioritaire wijzigingen in de werkwijze van de
JBZ-Raad. Daarbij dient het te gaan over een hogere frequentie van de
JBZ-Raad en de opstelling van werkprogramma's die zich uitstrekken over
opeenvolgende Voorzitterschappen.
5.2 Institutionele omgeving (mede in het perspectief van de uitbreiding)
De vraag dient zich aan of de instrumenten die de Europese Unie ter
beschikking staan adequaat zijn. Zowel in de evaluatie van de
verwezenlijking van het Tampere actieprogramma van de Europese Commissie
(het zgn. Scorebord) als die van het Belgisch Voorzitterschap wordt gewezen
op de invloed van de unanimiteitsregel voor het besluitvormingsproces. Dit
geldt met name voor asiel en migratie, waar thans ten aanzien van het
voorstel voor een richtlijn inzake gezinshereniging sprake is van een
feitelijke blokkade door een lidstaat, doch raakt ook andere onderwerpen van
het Tampere-programma. Daarbij dient ook het perspectief van de uitbreiding
in aanmerking worden genomen. Besluitvorming in een flink uitgebreide Unie
zal, zolang de unanimiteitsregel nog op verreweg de meeste besluiten van
toepassing is, moeizamer en trager worden.
De Commissie vraagt de mogelijkheden tot institutionele versterking op het
gehele Tampere-terrein te onderzoeken en legt een verband met de komende
Intergouvernementele Conferentie ter wijziging van de Verdragen (IGC 2004).
Het Belgisch Voorzitterschap stelt dat verwezenlijking van de "Europese
juridische ruimte op strafrechtelijk gebied" voor mei 2004 niet alleen
verbetering van de werkmethoden van de JBZ-Raad vereist, maar ook meer
"radicale institutionele maatregelen", zoals de overdracht van onderwerpen
uit de derde naar de eerste pijler. Meer in het bijzonder refereert het
Voorzitterschap aan de mogelijkheid om via toepassing van artikel 42 VEU (de
zgn. Passarelle-bepaling) beleidsterreinen over te hevelen van de derde naar
de eerste pijler en aan de mogelijkheid van nauwere samenwerking (zie hierna
onder 5.7).
De stelling van het Voorzitterschap dat nieuwe "radicale institutionele
maatregelen nodig zijn" gaat de regering te ver. Dat neemt niet weg dat
deze vragen onze aandacht behoeven. De regering hecht in dit verband
prioriteit aan de invoering van gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming
en co-decisie in het asiel- en migratiebeleid. Zij staat daarnaast open voor
een verkennende discussie over andere vraagstukken van institutionele aard.
Die gedachtewisseling zou kunnen resulteren in een verzoek aan Commissie en
Raad nader onderzoek te verrichten, als basis voor een meer diepgaande
discussie de komende jaren. Hierbij kan een verband worden gelegd met de
agenda voor de IGC 2004. De vraagstukken van de bevoegdheidsverdeling en de
democratische legitimiteit die op deze agenda staan bieden aanknopingspunten
voor een discussie over de institutionele aspecten van het JBZ-beleid.
Daarin dient de vraag centraal te staan hoe de institutionele inrichting van
Titel IV EG-verdrag en Titel VI EU- verdrag zo kan worden verbeterd dat
slagvaardigheid, democratische en recherlijke controle en eenduidige
rechtsontwikkeling worden vergroot. Het vooruitzicht van een uitbreiding
dient mede in aanmerking te worden genomen.
Onderstaand volgt een overzicht van de verschillende onderwerpen met
betrekking tot beleidsinstrumenten en institutionele vraagstukken die in de
discussie in Laken een rol kunnen spelen.
5.3 Versterking van de communautaire structuren
Het verdrag van Amsterdam heeft er toe geleid, dat het visum-, asiel- en
immigratiebeleid en het burgerlijk recht zijn overgebracht naar de eerste
pijler. Doel daarvan was met name om de voordelen van de communautaire
methode (meer slagvaardigheid en effectiviteit, o.m. door directe werking in
nationaal recht, toename van de Europese democratische en rechterlijke
controle, toezichthoudende rol van de Commissie) van toepassing te laten
zijn op deze onderwerpen die nauw samenhangen met de werking van de Interne
Markt. Aangezien het hier zeer gevoelige materie betreft, die tot dan toe
tot het exclusieve domein van de lidstaat behoorde, kon destijds geen
overstemming worden bereikt over directe toepassing van de gehele
communautaire methode. Er werd een overgangsperiode van vijf jaar ingebouwd,
waarin intergouvernementele methoden deels van kracht blijven. Er wordt met
unanimiteit besloten, de Commissie deelt het initiatiefrecht met de Raad,
het EP heeft adviesrecht, maar nog geen medebeslissingsrecht en alleen de
hoogste nationale rechter kan prejudiciële vragen over de uitleg van
verdragsbepalingen voorleggen aan het EG-Hof. Conform Artikel 67 van het
EG- Verdrag, zoals ingevoegd door het Verdrag van Amsterdam, zal de
Commissie vanaf mei 2004 exclusief initiatiefrecht hebben ten aanzien van
asiel- en migratiebeleid en civielrecht. Tevens is bepaald dat de Raad bij
unanimiteit kan besluiten voortaan over de meeste onderdelen van titel IV
bij gekwalificeerde meerderheid te besluiten, gekoppeld aan invoering van
medebeslissingsrecht van het Europees Parlement. Volgens dezelfde methode
kunnen de bevoegdheden van het Hof van Justitie worden aangepast.
Het verdrag van Nice opent bovendien de weg om de stap naar gekwalificeerde
meerderheidsbesluitvorming en co-decisie voor bepaalde uitvoeringswetgeving
al eerder te maken.
De voordelen van het in de eerste pijler hebben van asiel-, migratie en
civielrecht worden nog niet gerealiseerd, vanwege het gebrek aan politieke
wil om van de mogelijkheden gebruik te maken. De dynamiek van de
communautaire methode wordt vooral gefrustreerd door de unanimiteitsregel.
Nederland blijft van oordeel dat na ommekomst van de overgangsperiode
onverwijld tot de volledige toepassing van besluitvorming bij
gekwalificeerde meerderheid en co-decisie moet worden overgegaan. Daarmee
wordt de stap gezet die naar Nederlands oordeel al in Amsterdam had moeten
worden gezet. In beginsel is Nederland voorstander van uitbreiding van de
prejudiciële bevoegdheid van het EG-Hof in het belang van een optimale
rechtsgang en van de uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht. Dat
geldt in elk geval voor het beleid op het gebied van burgerlijke zaken
(artikel 65 VEG). Ten aanzien van migratie- en vooral asielbeleid gebieden
de potentiële risico's van vertraging in de nationale asielprocedure
vooralsnog een terughoudend standpunt. Dat standpunt kan pas worden
heroverwogen wanneer in de praktijk is aangetoond dat de hervormingen bij
het EG-Hof zoals voorzien in het Verdrag van Nice tot verkorting van de
Hof-procedures leiden. Voort dient te worden afgewacht of de
gemeenschapsinstrumenten op asielgebied, waarvan de eerste (de richtlijn
inzake tijdelijke bescherming ontheemden) op 31 december 2003 in de
lidstaten dient te worden geïmplementeerd, tot veel prejudiciële vragen
leiden of niet.
Nederlandse inzet:
· Nederland blijft van oordeel dat de lidstaten in 2004 zo spoedig mogelijk
uitvoering dienen te geven aan artikel 67 van het EG-Verdrag. Dat betekent
invoering van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid en met
medebeslissingsrecht voor het Europees Parlement voor asiel-, migratie- en
burgerrechtelijk beleid, alsmede verruiming van de bevoegdheden van het
EG-Hof van Justitie, vooralsnog alleen voor samenwerking in burgerlijke
zaken.
5.4 Versterking van de communautaire elementen in de derde pijler
Voor de onderwerpen waarvan wordt overwogen om deze vooralsnog te handhaven
binnen een separate pijler van de Unie lijkt het raadzaam om bepaalde
'communautaire elementen' in de derde pijler op te nemen, zoals ook reeds
gebeurde in het Verdrag van Amsterdam. Hierbij kan gedacht worden aan de
mogelijkheden tot versterking van de rol van het Europees Parlement en Hof
van Justitie bij de totstandkoming en uitvoering van besluiten binnen deze
pijler. Nederland is voorstander van een volwaardige rol van deze
instellingen, waarbij voor Hof en rekenkamer een volledige bevoegdheid wordt
gegeven. Tevens kan worden overwogen het Europees Parlement het recht van
co-decisie te geven ten aanzien van (bepaalde) voorstellen op het gebied van
wetgeving. Daarmee zou de democratische controle op het beleid in de derde
pijler Unie-breed worden versterkt. Een dergelijke versterking van de
communautaire aspecten van de derde pijler vergt overigens aanpassing van
het EU-Verdrag.
Nederlandse inzet:
· De regering staat in beginsel positief tegenover het bestuderen van de
mogelijkheden tot verdere communautarisering van het JBZ-beleid. In dat
verband kan in eerste instantie worden onderzocht in hoeverre het
communautaire karakter van het instrumentarium in de derde pijler kan worden
versterkt. De Europese Raad van Laken zou Commissie en Raad kunnen verzoeken
een studie te verrichten die betrokken kan worden in het debat over de
voorbereiding van de IGC van 2004.
5.5 Overdracht van andere onderwerpen van de derde pijler naar de eerste
pijler?
Het Voorzitterschap gaat verder en stelt de vraag of er behalve asiel,
migratie en civielrecht andere onderwerpen die thans binnen het EU-Verdrag
zijn geregeld op korte of middellange termijn moeten worden overgebracht
naar de communautaire structuren. De regering ziet op korte termijn geen
aanleiding dergelijke stappen te nemen, maar staat open voor een nader
onderzoek naar eventuele wenselijkheden en mogelijkheden op termijn.
Criteria op basis waarvan tot een eventuele overgang zou kunnen worden
besloten moeten dan worden ontwikkeld. Het dient daarbij te gaan om
subsidiariteit en de toegevoegde waarde met het oog op slagvaardigheid,
democratische en rechterlijke controle en eenduidige rechtsontwikkeling.
De potentiële voordelen van een dergelijke overgang van onderwerpen uit het EU-Verdrag naar het EG-verdrag zijn hierboven al uiteen gezet. Uiteraard moeten ook de nadelen van een mogelijke stapsgewijze communautarisering onder ogen worden gezien. Het bewuste onderwerp wordt losgemaakt uit het verband van de derde pijler, waar in beginsel al het beleid van strafrechtelijke aard tot stand komt. Bovendien wordt de invloed van de nationale overheid (en het Nederlandse parlement!) op naar hun aard gevoelige onderwerpen (strafrecht) minder op het moment dat de unanimiteitsregel wordt opgeheven. Zoals gezegd biedt ook de eerste pijler mogelijkheden om unanimiteit (tijdelijk) te handhaven, alhoewel een dergelijke constructie onaantrekkelijk is. Het Verdrag biedt de mogelijkheid om zonder verdragswijziging, via een unaniem Raadsbesluit op basis van artikel 42 EU-Verdrag onderwerpen van de derde naar de eerste pijler over te brengen. Tot nog toe is deze mogelijkheid nog niet gebruikt.
Nederlandse inzet:
· De regering staat open voor een discussie over voor- en nadelen van
eventuele overheveling op termijn van onderwerpen uit de derde naar de
eerste pijler, mits daaraan heldere criteria ten grondslag liggen.
5.6 Hof van Justitie
Voor wat betreft de rol van het Hof verdient aandacht het feit dat een
drietal lidstaten zijn rol in derde pijler tot nu toe niet hebben erkend, te
weten Denemarken, het VK en Ierland. Spanje heeft alleen de rechter waarvan
de beslissingen volgens het Spaanse recht niet vatbaar zijn voor hoger
beroep de mogelijkheid gegeven prejudiciële vragen over de uitleg van
kaderbesluiten, besluiten en overeenkomsten te stellen.
In het zicht van de uitbreiding doet zich de vraag voor of erkenning van de rechtsmacht van het EG-Hof in de derde pijler behoort tot acquis dat de kandidaat-lidstaten moeten overnemen of dat zij daarvoor in een later stadium na toetreding kunnen opteren. In het belang van het streven naar eenduidige rechtsontwikkeling en rechtszekerheid voor de burger is erkenning van de rechtsmacht van Hof door de nieuwe lidstaten wenselijk.
Nederland acht van belang dat alle lidstaten de rechtsmacht van het Hof
erkennen.
Nederlandse inzet:
· Nederland zal in Laken aandacht vragen voor het belang dat alle lidstaten
de rechtsmacht van het Hof erkennen.
5.7 Nauwere samenwerking
Het verdrag van Amsterdam heeft de mogelijkheden voor nauwere samenwerking
tussen een deel van de lidstaten geschapen. Het Verdrag van Nice heeft
ervoor gezorgd dat de vereisten om een dergelijke vorm van samenwerking in
de praktijk te brengen zijn versoepeld. Daarmee is de mogelijkheid geschapen
om verlammende blokkades in het besluitvormingsproces te voorkomen. Alhoewel
nauwere samenwerking in beginsel een 'second best solution' is, mag de
potentiële positieve waarde ervan niet worden onderschat. Het Verdrag heeft
er immers zorg voor gedragen dat nauwere samenwerking niet tot exclusieve
clubs leidt: de mogelijkheid van deelname in een later stadium op basis van
objectieve criteria is gewaarborgd. Deze waarborg is voor de regering eerder
een doelstelling. Deze algemene beleidslijn is ook van toepassing op nauwere
samenwerking op JBZ-terrein.
Bovendien heeft de praktijk aangetoond dat deze figuur een drijvende kracht
in de integratie kan zijn, die uiteindelijk tot verdieping en verbetering
van de samenwerking van (vrijwel) alle lidstaten kan leiden. Voorbeelden
zijn de EMU, Schengen en in zekere zin Titel IV van het EG-Verdrag. Het VK
en Ierland die er voor hebben gekozen niet (automatisch) deel te nemen aan
de samenwerking op het gebied van asiel-, immigratie en civielrecht in Titel
IV-VEG en aan het Schengen-acquis kiezen er in de praktijk voor gebruik te
maken van de mogelijkheden die een gedeeltelijke opt-in biedt. Denemarken
maakt daarentegen alleen gebruik van de mogelijkheid voor een opt-in waar
het de verdere ontwikkeling van het Schengen-acquis betreft.
Nederlandse inzet:
Indien het debat daartoe aanleiding geeft zal Nederland in Laken bevestigen
dat nauwere samenwerking op JBZ-terrein een instrument kan zijn om
verlammende blokkades te voorkomen.
5.7 Europees krachtenveld
Zoals hierboven beschreven stellen zowel het Voorzitterschap als de
Commissie zich op het standpunt dat institutionele onderwerpen in Laken
onderwerp van gesprek kunnen zijn. Het Europees Parlement is van mening dat
de uitvoering van de Conclusies van Tampere niet snel genoeg gaat. In het
algemeen wijten de leden van het EP dit aan de besluitvormingsprocedure. Met
name daar waar het gaat om asiel en migratie zou het Parlement willen zien
dat de besluitvorming zelfs eerder dan 2004 met co-decisie en GMB
plaatsvindt. Over de wenselijkheid van institutionele vernieuwing in de
derde pijler leven in het EP minder uitgesproken ideeën.
Hoe de lidstaten zich ten aanzien van deze vraagstukken opstellen is nog niet helder. Uit de schriftelijke bijdragen over de evaluatie van Tampere die de lidstaten begin september op ambtelijk niveau aan het Voorzitterschap gaven en uit het debat tijdens de JBZ-Raad van 16 november kan worden opgemaakt dat verschillende lidstaten met klem pleiten voor de invoering van GMB en co-decisie op asiel- en migratiegebied (Nederland, Zweden, Finland, Italië, België en het VK). Duitland en Ierland tonen reserves. Slechts enkele lidstaten (Italië, België) hebben te kennen gegeven in Laken ook over institutionele vernieuwing in de derde pijler te willen spreken.
Kenmerk
Blad /1
===