http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=424036
---
Ministerie van Ministerie van
1. Achtergrond
Ontplofbare oorlogsresten (ERW)
Antivoertuigmijnen
De reikwijdte van het verdrag
Maatregelen ter bevordering van de naleving van het verdrag
Buitenlandse Zaken Defensie
Postbus 20061 Postbus 20701
2500 EB 's-Gravenhage 2500 ES 's-Gravenhage
Telefoon 070-3486486 Telefoon 070-3188188
Aan:
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
I.a.a.:
de Voorzitter van de Eerste Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 22
2513 AA Den Haag
Ons nummer DVB/WW-548/01 Datum 7 december 2001
Onderwerp: Tweede Toetsingsconferentie Conventionele Wapens Verdrag
Zeer geachte Voorzitter,
Met het oog op de Tweede Toetsingsconferentie van het Conventionele Wapens
Verdrag (CWV), die dit jaar zal worden gehouden te Genève van 11 tot 21
december a.s., heb ik de eer u als volgt te informeren.
1. Achtergrond
---
In 1980 kwam het Conventionele Wapens Verdrag (CWV) tot stand, waarvan de
volledige titel luidt: "Het Verdrag inzake het verbod of de beperking van
het gebruik van bepaalde conventionele wapens die geacht worden buitensporig
leed te veroorzaken of een niet-onderscheidende werking te hebben". Het
verdrag zelf handelt niet over specifieke beperkingen op het gebruik van
bepaalde wapens, maar beperkt zich tot algemene bepalingen, zoals de
reikwijdte, de inwerkingtreding en de structuur van het verdrag.
Onder dit CWV-"paraplu-verdrag" worden in een aantal Protocollen specifieke beperkingen gesteld aan een aantal typen wapens. In 1980 werden drie protocollen overeengekomen, inzake niet-detecteerbare kleine deeltjes (Protocol I), landmijnen, valstrikmijnen en andere mechanismen (Protocol II) en brandwapens (Protocol III). Na de Eerste Toetsingsconferentie in 1995-1996 werd een protocol over blindmakende laserwapens overeengekomen (Protocol IV) en een aangepaste versie van Protocol II, met vooral meer aandacht voor antipersoneelmijnen (Geamendeerd Protocol II).
Een staat wordt partij bij het Verdrag indien hij minimaal twee Protocollen
heeft geratificeerd. Er zijn thans 87 Verdragspartijen, waarvan een deel
niet alle protocollen heeft geratificeerd. Nederland is partij bij het
Verdrag en alle Protocollen. In EU-verband wordt in de aanloop naar de
Tweede Toetsingsconferentie getracht het aantal verdragspartijen bij het CWV
en de verschillende protocollen uit te breiden door in relevante hoofdsteden
aandacht voor dit Verdrag te vragen.
De voorbereidingen voor de Toetsingsconferentie begonnen tijdens de
"Preparatory Committee" (PrepCom) op 14 december 2000. Dit jaar zijn nog
twee PrepComs gehouden (2-6 april jl. en 24-28 september jl.). Ook werd nog
een extra intersessionele vergadering voor alle verdragspartijen
bijeengeroepen van 27 tot 31 augustus jl. De CWV-bijeenkomsten worden
voorgezeten door Australië, dat ook kandidaat is voor het voorzitterschap
van de Tweede Toetsingsconferentie.
De belangrijkste onderwerpen die tijdens de Tweede Toetsingsconferentie
zullen worden besproken zijn: Ontplofbare oorlogsresten (inclusief
clusterbommen), antivoertuigmijnen, de uitbreiding van de reikwijdte van het
verdrag tot interne conflicten, maatregelen ter bevordering van de naleving
van het Verdrag en de Protocollen en de voorstellen inzake
kleinkalibermunitie (wondballistiek).
Ontplofbare oorlogsresten (ERW)
---
In september 2000 vroeg het Internationale Comité voor het Rode Kruis (ICRC)
tijdens een bijeenkomst in Nyon aandacht voor de problematiek die wordt
veroorzaakt door "Explosive Remnants of War" (ERW) ofwel "ontplofbare
oorlogsresten". De Tweede Kamer is hierover geïnformeerd in een brief van 17
november 2000. (Kamerstuk buza 000632). Op 14 februari jl. zijn
schriftelijke vragen beantwoord (Kamerstuk buza000094). De regering heeft
daarin toegezegd te streven naar een voortrekkersrol voor Nederland bij de
aanpak van de wereldomvattende ERW-problematiek. Het onderwerp ontplofbare
oorlogsresten, de inzet van clusterbommen en de Toetsingsconferentie van het
Conventionele Wapens Verdrag kwamen sindsdien verschillende malen aan de
orde in debatten in de Tweede Kamer.
Nederland heeft direct na de ICRC-bijeenkomst in Nyon een informeel overleg
met verschillende landen georganiseerd om te bezien of het mogelijk zou zijn
dit onderwerp in het kader van de komende CWV-Toetsingsconferentie te
agenderen. Op Nederlands initiatief is het onderwerp ERW tijdens de tweede
PrepCom besproken, waarmee een plaats op de agenda van de
Toetsingsconferentie verzekerd was. In maart jl. organiseerde Nederland een
seminar in Den Haag waar 70 specialisten uit de hele wereld de problematiek
bespraken vanuit militair, humanitair, technisch en juridisch perspectief.
De conclusies van de voorzitter van het seminar zijn als werkdocument
gepresenteerd tijdens de tweede PrepCom in april jl.
In april jl. heeft de Nederlandse Ontwapeningsambassadeur te Genève,
Sanders, gehoor gegeven aan het verzoek van de Australische
kandidaat-voorzitter van het CWV om als "Friend of the Chair" (FoC) leiding
te geven aan de bijeenkomst over het onderwerp ERW. Ambassadeur Sanders
heeft sindsdien twee informele seminars georganiseerd in Genève, en tijdens
de intersessionele bijeenkomst en de derde PrepCom de discussies over dit
onderwerp voorgezeten.
Zijn inspanningen richtten zich in de eerste plaats op het bereiken van
overeenstemming over de tekst van een mandaat dat tijdens de
toetsingsconferentie kan worden overeengekomen, waardoor besprekingen over
ERW mogelijk zouden worden. Dit zou een eerste stap kunnen zijn op weg naar
een juridisch instrument inzake ERW, zoals bijvoorbeeld een Protocol bij het
CCW. Daartoe heeft ambassadeur Sanders in de eerste plaats aandacht besteed
aan het vergroten van de kennis van de verdragspartijen over de
ERW-problematiek, in het bijzonder de omvang en de oorzaken van het probleem
en de mogelijkheden om nieuwe ERW te voorkomen en aanwezige ERW op te
ruimen.
Tijdens de derde PrepCom in september jl. is gesproken over een concepttekst
voor een mandaat. De regering hoopt dat daarover in december overeenstemming
kan worden bereikt. Daarbij dient in het oog te worden gehouden dat
besluitvorming in CWV-kader bij consensus geschiedt en dat de elementen van
een ambitieuze agenda van één verdragspartij wellicht niet voor alle overige
verdragspartijen haalbaar zullen blijken te zijn. Daar staat uiteraard
tegenover dat consensus uiteindelijk het draagvlak voor een eventueel
protocol over ERW ten goede zal komen.
De regering zet zich in voor een breed geformuleerd mandaat waarbij een
groep van deskundigen wordt gevormd om alle relevante aspecten van de
problematiek verder te onderzoeken en uiteindelijk aanbevelingen te doen
voor een juridisch instrument. Het mandaat kan tevens een aantal
deelonderwerpen van de problematiek benoemen die in ieder geval moeten
worden besproken. De regering heeft zich ingezet voor een mandaat voor een
dergelijk expertgroep dat ook onderhandelingen over de tekst van een
dergelijk instrument toelaat, maar verschillende verdragspartijen hebben te
kennen gegeven dat het nog te vroeg is voor onderhandelingen en dat daarvoor
later een nieuw mandaat nodig zal zijn. De regering hoopt nu dat er in
december a.s. wel overeenstemming kan worden bereikt over een mandaat dat de
ruimte biedt voor zowel onderzoek als aanbevelingen door deskundigen.
De regering ziet twee hoofdcategorieën van maatregelen die genomen kunnen
worden om het humanitaire leed dat ontplofbare oorlogsresten veroorzaken te
kunnen verminderen. In de eerste plaats dient zoveel mogelijk te worden
voorkomen dat ontplofbare oorlogsresten ontstaan, bijvoorbeeld door bij
clusterbommen betere ontstekingsmechanismen te gebruiken zodat een groter
percentage van de submunities werkelijk ontploft tijdens het gebruik. Ook is
te denken aan het inbouwen van een mechanisme dat niet-ontplofte munitie
alsnog tot ontploffing brengt of de werking van de submunitie beëindigt. De
tweede hoofdcategorie van maatregelen betreft het opruimen van ERW die toch
zijn ontstaan. Bezien moet worden in hoeverre het mogelijk is bepalingen
overeen te komen inzake het registreren en vrijgeven van informatie over de
locaties waar munitie is gebruikt en over de herkenning van deze munitie.
Voorts zullen maatregelen voor het waarschuwen van de lokale bevolking
moeten worden besproken. Ook zal de verantwoordelijkheid voor ERW aan de
orde komen alsmede internationale hulpverlening.
Een toekomstig protocol zou zowel bepalingen kunnen bevatten over specifieke
munitie, bijvoorbeeld submunitie van clusterbommen (Zwitserland heeft hier
een voorstel over ingediend), alsook algemene bepalingen zoals hierboven
genoemd.
De Verenigde Staten en Denemarken hebben een voorstel ingediend voor een
nieuw protocol inzake antivoertuigmijnen. Daarin zou in de eerste plaats
moeten worden vastgelegd dat alle antivoertuigmijnen detecteerbaar moeten
zijn, bijvoorbeeld door een stukje ijzer aan deze mijnen te bevestigen.
Verder zouden alle op afstand gelegde antivoertuigmijnen zichzelf na een
bepaalde tijd onschadelijk moeten maken. Dat zou kunnen door de mijnen na
een bepaalde tijd automatisch te laten ontploffen of door ze zichzelf na
enige tijd automatisch te laten uitschakelen (neutraliseren). Wegens de
grote explosieve kracht van antivoertuigmijnen verdient de tweede
mogelijkheid de voorkeur.
De kans op overeenstemming hierover tijdens de Toetsingsconferentie in
december a.s. is klein. Een aantal landen heeft grote bezwaren tegen de
voorstellen. Daarbij wordt vooral gewezen op de hoge kosten die zouden zijn
gemoeid met de aanpassing van antivoertuigmijnen. Deze zouden er in de
praktijk toe kunnen leiden dat de mijnen niet meer zouden kunnen worden
gebruikt door arme landen, maar wel door rijke landen. Voorts worden
juridische bezwaren aangevoerd: een strikte interpretatie van artikel 8 van
het CWV zou het niet toelaten dat meer protocollen over hetzelfde type wapen
handelen. Antivoertuigmijnen vallen al onder (Geamendeerd) Protocol II.
Aanpassing van het Geamendeerde Protocol II stuit echter op bezwaren van de
Niet-Gebonden Landen die vrezen voor de verwarrende situatie die zou
ontstaan indien er een geamendeerde versie van het Geamendeerde Protocol II
zou worden overeengekomen.
De regering zal tijdens de Toetsingsconferentie het voorstel van de
Verenigde Staten en Denemarken steunen. Indien blijkt dat er onvoldoende
steun is voor dit nieuwe protocol, is de regering voorstander van verder
onderzoek door deskundigen. Zij zouden wellicht ook andere voorstellen
kunnen uitwerken om de gevaren van antivoertuigmijnen voor burgers verder te
beperken.
De reikwijdte van het verdrag
---
De bepalingen in het verdrag en de meeste protocollen zijn slechts van
toepassing op interstatelijke conflicten. Alleen het Geamendeerde Protocol
II is van toepassing op zowel interstatelijke conflicten als interne
gewapende conflicten. De meeste hedendaagse conflicten vallen daarmee buiten
de werking van het verdrag. Het ICRC heeft in de praktijk vaak ervaren dat
gewapende groepen in een binnenlands conflict zich niet gebonden achten aan
de bepalingen van verdragen als die niet specifiek op binnenlandse
conflicten van toepassing zijn. Het ICRC pleit daarom voor uitbreiding van
de reikwijdte van het hele verdrag en alle protocollen tot alle conflicten.
De Verenigde Staten heeft daartoe mede namens Nederland een voorstel
ingediend. De regering stelt zich op het standpunt dat, indien om
humanitaire redenen beperkingen aan het gebruik van een wapen worden
opgelegd, deze bepalingen ook dienen te gelden voor alle inwoners van het
eigen land.
Er bestaat brede steun voor de uitbreiding van de reikwijdte van het Verdrag
en van de Protocollen. Wel moet nog overeenstemming worden bereikt over een
aantal aspecten. Zo willen sommige landen alleen de reikwijdte van de
bestaande protocollen verruimen. Per nieuw protocol zou vervolgens moeten
worden bezien of ook daarvoor de ruimere werking zou moeten gelden. Andere
landen redeneren precies andersom: in principe moet de reikwijdte van alle
bestaande en toekomstige protocollen worden verruimd. Beperking van de
reikwijdte van bepalingen in een nieuw protocol tot internationale
conflicten zou alleen bij uitzondering mogelijk moeten zijn. De regering
heeft een voorkeur voor deze tweede benadering.
Maatregelen ter bevordering van de naleving van het verdrag
---
Het CWV bevat geen bepalingen inzake de naleving. Alleen het geamendeerde
Protocol II bevat enkele bepalingen inzake jaarlijks overleg tussen
verdragspartijen, jaarlijkse rapportages, het vergroten van de kennis van
militairen van Protocol II en de aanpassing van nationale wetgeving aan het
protocol. Ook is er een bepaling over de mogelijkheid dat Verdragsstaten
elkaar consulteren over de interpretatie en de toepassing van de bepalingen
van het protocol.
De landen van de Europese Gemeenschap hebben tijdens de derde PrepCom
gezamenlijk voorstellen ingediend ter bevordering van de naleving van het
verdrag, in de overtuiging dat een nalevingsmechanisme de werking van het
verdrag zal versterken. Hierbij zou kunnen worden bezien of elementen van de
bepalingen inzake naleving uit andere relevante verdragen zouden kunnen
worden overgenomen, bijvoorbeeld uit het Verdrag van Ottawa of uit de
eerdergenoemde bepalingen in het Geamendeerde Protocol II.
Ook Zuid-Afrika heeft een voorstel inzake naleving ingediend. Dit voorstel
komt neer op amendering van het CWV met de desbetreffende artikelen die nu
alleen voor het Geamendeerde Protocol II gelden.
Deze voorstellen stuitten tijdens de derde PrepCom op kritiek van een aantal
landen. Zo stelde China dat de universele acceptatie van het verdrag en de
protocollen voorrang geniet boven verdere aanscherping van de bepalingen van
het verdrag. Overigens was China wel van mening dat de voorstellen nuttige
elementen bevatten. Overeenstemming over deze voorstellen tijdens de
toetsingsconferentie is niet waarschijnlijk. De regering hoopt wel dat de
verdragspartijen zullen overeenkomen volgend jaar verder te spreken over een
nalevingsmechanisme.
De regering is voorstander van een nalevingsmechanisme dat consulatie en
dialoog tussen de verdragspartijen mogelijk maakt en dat tevens
mogelijkheden biedt om, bij twijfel over de naleving, feiten vast te
stellen. Een dergelijk mechanisme dient effectief te zijn, zonder dat er een
dure verificatieorganisatie voor moet worden opgezet. De gezamenlijke
voorstellen van de landen van de Europese Gemeenschap vormen een goede
balans tussen deze twee uitgangspunten. De regering is ook voorstander van
een regelmatige (bijvoorbeeld jaarlijkse) bijeenkomst van verdragspartijen.
Kleinkalibermunitie (wondballistiek)
Zwitserland heeft tijdens de Tweede PrepCom een voorstel ingediend voor een
protocol over kleinkalibermunitie. Volgens Zwitserland zouden verschillende
typen kogels, die niet onder de definitie van dumdumkogel vallen, toch een
dumdumeffect kunnen hebben. De definitie van dumdumkogel in de Haagse
Verklaring van 1899 zou zijn achterhaald.
Onder de verdragspartijen bleek echter geen steun voor dit voorstel. De
voornaamste kritiek betrof de technische haalbaarheid en de twijfel over de
juistheid van de Zwitserse onderzoeksmethoden. Tijdens de Derde PrepCom werd
duidelijk dat er geen enkele kans bestond op overeenstemming over het
voorgestelde Protocol. Sommige verdragspartijen hebben aangegeven dit
onderwerp na de Toetsingsconferentie niet verder te willen bespreken. De
regering meent dat verder technisch onderzoek zou kunnen bijdragen tot meer
algemene kennis over dit onderwerp. Mogelijk kan hiervoor een technische
werkgroep worden opgericht.
DE MINISTER VAN DE MINISTER VAN
BUITENLANDSE ZAKEN, DEFENSIE,
J.J. van Aartsen Mr. F.H.G. de Grave
===