http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=422302
Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
Afdeling Goed Bestuur en Vredesopbouw
Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag
Auteur Jaime de Bourbon Parme
Telefoon 070 - 348 5587
Fax 070 - 348 4486
E-mail jaime-de.bourbon@minbuza.nl
De Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Datum 22 oktober 2001
Kenmerk DMV/VG - 854/01
Blad
Bijlage(n)
Betreft Conflict Preventie Notitie
C.c.
Conflictpreventienotitie: samenvatting
De onderhavige notitie beoogt het conflictpreventiebeleid van de Regering in
kaart te brengen. Daarbij wordt gedoeld op gewelddadige conflicten.
Conflicten in de zin van spanningen en tegenstellingen zijn inherent aan
ontwikkeling en veranderingsprocessen. Het gaat erom deze zo te kanaliseren
dat geweld uitblijft. Deze notitie concentreert zich daarbij op gewelddadige
conflicten die zich primair binnen staten afspelen en op mengvormen van
intrastatelijke en interstatelijke elementen zoals in het gebied van de
Grote Meren. Intrastatelijke conflicten hebben overigens bijna altijd
grensoverschrijdende gevolgen. Dat geldt in de eerste plaats voor de
omliggende landen, maar de gevolgen kunnen zich ook verder weg doen
gevoelen. Asielzoekers, maar ook internationale criminaliteit en terrorisme
kunnen nevenproducten zijn van conflicten.
Conflictpreventie is een kerntaak van het Nederlandse buitenlandse beleid in
brede zin. Internationaal is sprake van toenemende aandacht voor dit
vraagstuk, hetgeen o.a. tot uiting komt in het door de Europese Unie in juni
jl. aangenomen conflictpreventie programma. In het kader van de Verenigde
Naties heeft Secretaris-Generaal Kofi Annan onlangs een gedetailleerd
rapport uitgebracht over versterking van de rol van deze organisatie bij het
voorkomen van conflicten.
Gewelddadige conflicten voorkomen of althans beheersen is geen eenvoudige
opgave. Problemen van deze omvang vragen om een brede, goed gecoördineerde
internationale aanpak. De Regering legt dan ook de nadruk in haar
conflictpreventiebeleid op internationale samenwerking en niet op het
ontwikkelen van specifiek Nederlands beleid. Gewelddadige conflicten
voorkomen vergt tevens de samenhangende inzet van een veelheid van
instrumenten: diplomatiek, economisch (hulp, handel), humanitair en zo nodig
ook sancties en militaire stappen. De coherentie tussen zulke uiteenlopende
instrumenten, waarbij meestal zeer verschillende internationale organisaties
betrokken zijn, moet steeds weer worden bevochten. De Regering is hier dan
ook alert op en zet zich krachtig in om een coherente en goed gecoördineerde
aanpak te bevorderen - nationaal en vooral internationaal. De Balkan
illustreert de noodzaak van het samenkomen van een veelheid van
beleidsinstrumenten en internationale organisaties: de politieke inzet van
een modus vivendi tussen de verschillende bevolkingsgroepen wordt
ondersteund door de wederopbouw van rechtsstaat en economie, in een aantal
gevallen onder het wakend oog van een internationale vredesmacht.
In Europa is dankzij samenwerkingskaders als de EU, de OVSE en de NAVO een veelomvattende conflictpreventiestructuur onstaan, die een belangrijke rol heeft gespeeld bij het indammen van nieuwe vormen van instabiliteit die zich na het einde van de Koude Oorlog openbaarden. Dergelijke structuren zijn in andere delen van de wereld in veel mindere mate aanwezig.
Men kan een onderscheid maken tussen 'structurele' preventie op lange
termijn en 'operationele' preventie op korte termijn. Armoedebestrijding is
een belangrijke vorm van structurele conflictpreventie. Bij het ontstaan van
(intra-statelijke) conflicten is veelal een cumulatie van oorzaken in het
geding: armoede, extreme ongelijkheid, snelle bevolkingsgroei,
milieudegradatie, slecht bestuur e.d. versterken elkaar en vormen daarmee de
voedingsbodem voor geweld en radicalisme. Zo komen in veel
ontwikkelingslanden jaarlijks grote aantallen jongeren op de arbeidsmarkt
waarvoor in feite geen werk is - een uitzichtloze situatie die hen vatbaar
maakt voor rekrutering door uiteenlopende gewelddadige groeperingen. Armoede
en ongelijkheid maken samenlevingen extra kwetsbaar voor geweld. Breed
opgezette armoedebestrijding, met aandacht voor goed bestuur, zoals door de
Regering voorgestaan, is bij uitstek het instrument om lange termijn
oorzaken te bestrijden. Armoedebestrijding is een empowerment van de armen
waardoor zij instaat zijn gebruik te maken van elementaire burger- en
politieke- en sociale- en economische rechten.
Het bevorderen van goed bestuur, democratie en de naleving van de
mensenrechten met inbegrip van de rechten van minderheden zijn centrale
elementen van elke conflictpreventiestrategie. Slecht functionerende,
ondemocratische staatsstructuren kunnen op vele manieren geweld in de hand
werken. Gebrek aan politieke zeggenschap ontneemt bovendien achtergestelde
groeperingen de mogelijkheid op te komen voor een verbetering van hun
positie. Goed bestuur, participatie en empowerment zijn dan ook
sleutelbegrippen in zowel onze structurele hulp als onze hulp aan de 19
GMV-landen (landen waar projecten in de sfeer van goed bestuur,
mensenrechten en vredesopbouw inclusief conflictpreventie worden uitgevoerd
in samenwerking met overheid of NGO's). Ook de raadpleging van een brede
schakering van maatschappelijke groeperingen bij de opstelling van "Poverty
Reduction Strategy Papers" bevordert dialoog en consensusvorming in de
betrokken landen en daarmee conflictpreventie.
Bij de bevordering van democratie en mensenrechten zal meer aandacht worden
besteed aan de bescherming van minderheden en hun participatie in politieke
structuren op zowel lokaal als landelijk niveau. In landen van Midden- en
Oost-Europa is dit recept met succes toegepast door de Hoge Commissaris
inzake Nationale Minderheden van de OVSE. Met het oog daarop zal de
mogelijkheid worden nagegaan om in OAE-kader ten behoeve van Afrika een
vergelijkbare functionaris in te stellen. De Regering is bereid een
dergelijk project financieel en technisch te ondersteunen.
Oplossingen voor een burgeroorlog moeten in de eerste plaats binnen die
samenleving zelf, tussen de strijdende partijen, worden gezocht. De
internationale gemeenschap kan daarbij een helpende hand bieden, maar het
opleggen van oplossingen van buiten af zal zelden werken. "Ownership" is dan
ook een belangrijk uitgangspunt. Naast early warning, dient vooral de
noodzaak van early action te worden benadrukt. Anticiperen in plaats van
reageren moet het uitgangspunt zijn. Het is van belang daarvoor politieke
wil te genereren.. Preventie betekent dat stappen moeten worden ondernomen
en kosten moeten worden gedragen, waarvan de baten niet direct zichtbaar
zullen zijn. Conflictpreventie is in wezen investeren in vrede en zoals bij
elke investering gaat de kost voor de baat uit. Het is daarom nodig
politieke wil en consensus te bouwen rond de gedachte dat behoud van
internationale stabiliteit en dus preventie essentieel zijn en om offers
vragen.
Anticiperen in plaats van reageren moet het uitgangspunt zijn. Van belang
daarbij zijn ook de mechanismen om in internationale fora aandacht voor
opkomende spanningen te vragen. Zo is inmiddels in EU-kader afgesproken aan
het begin van elk voorzitterschap een overzicht van brandhaarden en
risicogebieden op te stellen op basis waarvan een bespreking in de Algemene
Raad plaatsvindt en beleidslijnen worden uitgezet. De Regering heeft voorts
met instemming kennis genomen van de voorstellen van de Secretaris-Generaal
van de VN om probleemgebieden in een eerder stadium in de Veiligheidsraad te
bespreken, zo niet formeel dan in ieder geval informeel. De OVSE beschikt
over instrumenten die specifiek tot taak hebben om opkomende spanningen en
problemen vroegtijdig te signaleren. Naast de Hoge Commissaris inzake
Minderheden zijn dit met name de (semi-permanente) missies in individuele
landen. Voorts wordt bezien of de methodologie die het Instituut Clingendael
heeft ontwikkeld voor zowel de "early warning" als de daaraan te koppelen
"early action" aanknopingspunten biedt voor de beleidsvorming op het
departement en de posten in (potentiële) conflictgebieden. Deze methodologie
zal - bij wijze van "pilot project" - worden uitgetest in relatie tot enkele
(ontwikkelings)landen.
Gewelddadige conflicten binnen staten hebben de neiging zich te verspreiden
naar omliggende landen. Vluchtelingen, noch gewapende groepen laten zich
door staatsgrenzen tegenhouden. Gelet op deze 'olievlekmechanismen' is het
van belang om in de relevante fora (VN, EU etc) een benadering ten aanzien
van de regio als geheel te ontwikkelen. Dit geldt voor conflictgebieden als
de Grote Meren, West-Afrika, de Hoorn van Afrika, de Balkan en de Kaukasus.
Ook worden regionale en subregionale organisaties ( ECA, OAE, ECOWAS, SADC,
ASEAN etc) aangespoord een rol te spelen en hun structuren om conflicten te
beteugelen te versterken. OS-middelen worden gebruikt om de locale
capaciteit te versterken en dialoog tussne strijdende partijen te
faciliteren. Het recentelijk ingestelde Vredesfonds zal eveneens actief
worden ingezet.
Diplomatie is in elk stadium een essentieel istrument en dit geldt bij
uitstek in de fase van 'operationele' preventie. De onderhandelingen die de
afgelopen maanden onder bemiddeling van Solana en anderen in Macedonië zijn
gevoerd, illustreren dit. De Regering zal onderhandelingsprocessen politiek
en financieel actief ondersteunen (Midden Oosten, Democratische republiek
Congo, Burundi, Soedan etc.). Ons land kan geroepen worden een meer directe
rol te spelen in vredesprocessen op momenten dat wij het voorzitterschap
bekleden van organisaties als de EU of de OVSE.
Militair optreden van de internationale gemeenschap speelt in de
preventiefase over het algemeen geen prominente rol (in latere stadia kan
dat wel het geval zijn). Vredesoperaties e.d. komen dan ook niet aan de
orde, met uitzondering van het specifieke punt van "preventive deployment".
In toenemende mate speelt controle over financieringsbronnen (diamantmijnen, grondstoffen als olie, tropisch hardhout, papaver- en cocaculturen etc) een rol bij conflicten. Tegen dergelijke rebellenbewegingen kunnen sancties op een gegeven moment een van de aangewezen middelen zijn, zoals bijvoorbeeld de VN-sancties tegen UNITA in Angola. De Regering geeft tevens haar volle steun aan de inspanningen een internationaal certificeringssysteem voor diamanten op te zetten (Kimberley-proces). Het ligt in het voornemen de dialoog met het Nederlandse bedrijfsleven (VNO/NCW) over maatschappelijk verantwoord ondernemen te verbreden tot het thema van de conflictpreventie. Nederland neemt ook deel aan de werkgroep van de OESO/DAC die zich gaat buigen over het vraagstuk van de activiteiten van bedrijven in conflictgebieden.
Het is noodzakelijk de legale en vooral ook illegale wapenstromen naar
conflictgebieden in te dammen. In EU-kader wordt aandacht besteed aan de rol
die Midden- en Oost-Europese landen spelen bij de wapenhandel naar
spanningsgebieden. In veel conflictsituaties zal een wapenembargo, bij
voorkeur in VN-verband, een voor de hand liggende maatregel zijn. Ondanks de
teleurstellende uitkomst van de VN-conferentie over kleine wapens, zal de
Regering zich actief blijven inzetten om de toestroom van dit soort wapens
sterker aan banden te leggen. Ook zullen NGO-projecten terzake worden
gefinancierd.
Naast gesprekken tussen de officiële vertegenwoordigers van botsende
bevolkingsgroepen is het tevens van belang een dialoog aan de basis te
bevorderen (multi-track approach). Het stimuleren van een dialoog van
onderop en het ondersteunen van vredeskrachten binnen de betrokken
samenleving (local capacities for peace) kan als een waardevolle bijdrage
aan (structurele) preventie worden gezien. Dit geldt ook voor
maatschappij-opbouw in bredere zin, een belangrijke thema in zowel onze
ontwikkelingssamenwerking als in het op Oost-Europa gerichte
MATRA-programma. De zoektocht naar vrede dient zich zo mogelijk niet te
beperken tot de strijdende partijen, wier representativiteit niet altijd
even duidelijk is. Het streven moet erop gericht zijn via empowerment
bredere lagen van de samenleving daarbij een stem te geven. Het gaat immers
om ownership van de samenleving als geheel. Het belang van partnerships met
lokale maatschappelijke groeperingen zoals vakbonden, vrouwengroepen,
jongerenorganisaties, vredesorganisaties, verenigingen van journalisten,
kerkelijke organisaties etc wordt door de Regering ten volle onderschreven.
Dergelijke organisaties worden rechtstreeks ondersteund of via Nederlandse
en internationale NGO's. In lijn met Veiligheidsraadresolutie 1325 van 31
oktober 2000 steunt de Regering de rol van vrouwen bij vredesopbouw actief,
in samenwerking met UNIFEM en NGO's. Objectieve, niet-partijdige informatie
kan een belangrijke matigende rol spelen in conflictsituaties. De Regering
financiert met OS-gelden een veelheid van mediaprojecten (Angola, Soedan,
Macedonië etc). Media blijven dan ook een belangrijk aandachtspunt bij
conflictpreventie.
De uitgangspunten van het Nederlandse conflictpreventiebeleid kunnen als
volgt worden samengevat:
ondersteuning internationale rechtsorde,
"early warning" met adequate vertaalslag naar "early action",
goed gecoördineerde en coherente inzet van middelen zowel nationaal als
internationaal,
actieve benutting en ondersteuning van de mogelijkheden die de diverse
multilaterale fora bieden,
breed opgezette armoedebestrijding gericht op lange termijn oorzaken van
geweld,
speciale aandacht voor goed bestuur, democratisering en mensenrechten
inclusief de bescherming van minderheden,
lokaal ownership en maatschappelijke betrokkenheid,
regionale benadering ter beteugeling van "spill over".
CONFLICT PREVENTIE NOTITIE
"From a culture of reaction to a culture of prevention"
Kofi Annan
oktober 2001
Inhoudsopgave
---
1. Inleiding
---
Het optimisme van het begin van de jaren negentig over het peace dividend na
het einde van de Koude Oorlog heeft plaats gemaakt voor het groeiend besef
dat gewelddadige conflicten in vele delen van de wereld niet slechts een
incident zijn, maar een factor waarmee rekening moet worden gehouden in het
internationale veiligheidsdenken en in de inspanningen op het terrein van
ontwikkelings-samenwerking. Complexe politieke noodsituaties veroorzaken
niet alleen onnoemelijk veel menselijk leed, maar brengen
stabiliteitsrisico's met zich mee. Ontwikkelingsinspanningen van jaren
worden in korte tijd teniet gedaan. Niet alleen de fysieke, maar ook de
politieke en sociale infrastructuur van een land wordt afgebroken. Een
groeiend aantal vluchtelingen en ontheemden doet een steeds groter beroep op
het OS budget dat voor structurele ontwikkeling is bedoeld. Er moeten
oplossingen worden gezocht voor grote stromen asielzoekers, de kosten van
vredesoperaties en van wederopbouw zijn gigantisch en de internationale
criminaliteit kan ongestoord gedijen in zulke brandhaarden.
Redenen waarom internationaal meer en meer aandacht wordt gevraagd voor het
voorkomen van conflicten. Dit komt onder andere tot uiting in het door de
Europese Unie in juni aangenomen conflictpreventieprogramma en in het
rapport van de Secretaris-generaal van de Verenigde Naties getiteld "The
Prevention of Armed Conflict" waarin de rol die verschillende onderdelen van
deze organisatie bij het voorkomen van gewelddadige conflicten zouden moeten
spelen wordt beschreven. Zoals de SGVN het uitdrukte is het tijd geworden "
to intensify our efforts to move from a culture of reaction to a culture of
prevention".
Het doel van deze notitie is het Nederlandse beleid ten aanzien van het
voorkomen van gewelddadige conflicten in kaart te brengen.
Deze notitie moet in samenhang worden bezien met een drietal notities. In de
Notitie Mensenrechtenbeleid 2001(Kamerstuknummer 27742 nr.2) werd onder meer
ingegaan op het verband tussen schendingen van de mensenrechten en
conflicten. Mensenrechtenschendingen zijn niet alleen een gevolg van
conflicten, maar vaak ook één van de oorzaken voor het uitbreken van
conflicten. In een klimaat van repressie waar mensenrechten met de voeten
worden getreden, kan verzet tegen deze beknotting uitgroeien tot een
gewapend conflict. Het opkomen voor de mensenrechten en het voorkomen van
conflicten gaan dan ook hand in hand.
In de Notitie inzake Humanitaire Interventie, zullen uitgangspunten worden
geformuleerd ten aanzien van (de dreiging met) het gebruik van geweld door
één of meer staten tegen een andere staat, zonder toestemming van diens
legitieme regering, ter voorkoming of ter beëindiging van ernstige en
grootschalige schendingen van de fundamentele mensenrechten. In de Notitie
inzake het Sanctievraagstuk getiteld "Sancties: een balans tussen
legitimiteit, proportionaliteit en effectiviteit" (Kamerstuknummer 27477 nr.
1) wordt onder andere ingegaan op de rol die sancties kunnen spelen bij het
aanpakken van factoren die kunnen leiden tot gewelddadige conflicten.
2. Begripsafbakening
---
2.1 Conflicten
---
Conflicten zijn inherent aan veranderingen in de samenleving en worden pas
een probleem als de samenleving de divergerende belangen niet op een
constructieve manier weet te hanteren. In een democratie worden geschillen
en belangentegenstellingen veelal opgelost door een grote verscheidenheid
aan instituties c.q. processen zoals het parlement, de rechtsspraak,
onderhandelingen, compromissen of bemiddeling. In veel ontwikkelingslanden
en transitielanden ontbreken deze instituties of staan zij nog in de
kinderschoenen.
Negen van de tien hedendaagse conflicten zijn in eerste aanleg te
karakteriseren als intrastatelijk of intern, dwz. de belangrijkste oorzaken
van het conflict liggen binnen de betrokken samenleving zelf en niet bij
een externe vijand. Dit sluit niet uit dat er buitenlandse actoren bij
dergelijke conflicten betrokken zijn of raken. Bij interne conflicten kan
worden gedacht aan één of meerdere gewapende groepen die zich tegen het
regiem keren, aan staatsterreur en genocide, en/of aan gewelddadige
vijandelijkheden tussen verschillende bevolkingsgroepen. In deze notitie
gaat de aandacht uit naar intrastatelijke conflicten die vaak door spill
over een regionale dimensie krijgen. Hoewel deze conflicten zich de laatste
jaren veel vaker hebben voorgedaan dan de meer klassieke oorlogen tussen
staten, zou het echter voorbarig zijn deze laatste tot het verleden te
verklaren. De noodzaak deze oorlogen te voorkomen geldt onverminderd en
blijft een fundamenteel element van het buitenlands- en veiligheidsbeleid.
In grote delen van Europa is dankzij de regionale integratie die is
uitgemond in samenwerkingsverbanden, zoals EU, OVSE, NAVO een
conflictpreventiestructuur tot stand gekomen. In andere delen van de wereld
is dit in veel mindere mate het geval.
2.2 Conflictpreventie
---
Het begrip conflictpreventie laat zich niet gemakkelijk afbakenen. De term
veronderstelt een helder onderscheid tussen de ontstaansfase van een
conflict wanneer de geweldsdrempel nog niet is overschreden (preventie),
escalatie waarin sporadisch geweld uitloopt in massaal geweld en waarbij het
gaat om het stopzetten of beperkt houden van de vijandelijkheden
(conflictbeheersing), en de fase waarin wordt gezocht naar het bestendigen
van de vrede en het vinden van een duurzame oplossing (beslechting). In de
praktijk heeft dit lineaire conflictmodel afgedaan. In langdurige conflicten
lijkt vrede soms heel dichtbij waarna het geweld toch weer oplaait. Er is
geen scherpe grens te trekken tussen de latente fase van het conflict en de
fase van openlijk geweld waarin conflictbeheersing aan de orde is. Evenmin
valt er een scherp onderscheid te maken tussen conflictbeheersing en
pogingen een oplossing voor het conflict te vinden en de vrede te
herstellen. Bovendien schuilen in conflictbeheersing en de terugkeer van de
vrede belangrijke preventieve aspecten, namelijk het tegengaan van verdere
escalatie van geweld en het voorkomen dat een vredesakkoord weer uiteenvalt.
Deze notitie spitst zich zo veel mogelijk toe op de preventieve dimensie:
hoe kan worden voorkomen dat de ontwikkelingen een gewelddadige keer nemen.
Onderwerpen als vredesoperaties, humanitaire hulp en consolidatie van
vredesprocessen - stuk voor stuk terreinen waarop ons land zeer actief is -
zullen hier dus niet of slechts zijdelings aan de orde komen.
3 Analyse
---
3.1 Uitgangspunten van het Nederlandse conflictpreventiebeleid
---
Conflict en vrede houden nauw verband met de hoofddoelstellingen van het
Nederlands buitenlands beleid. Nederland streeft naar een rechtvaardige
wereld waar vrede, veiligheid, stabiliteit, welvaart en menselijke
waardigheid worden gegarandeerd. Nederland is het enige land ter wereld dat
bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde in de
grondwet heeft verankerd. Een goed functionerende internationale rechtsorde
is niet alleen essentieel voor de vrede, de welvaart en het welzijn van de
wereldbevolking, maar dient ook het Nederlands belang. Onze eigen
veiligheid, onze handelsbelangen, onze werkgelegenheid, onze inspanningen op
het terrein van ontwikkelingssamenwerking zijn gebaat bij vrije
internationale contacten en goed functionerende structuren. Gewelddadige
conflicten doen afbreuk aan deze internationale ordening. Intrastatelijke
conflicten hebben dikwijls grensoverschrijdende gevolgen. Buurlanden worden
geconfronteerd met vluchtelingenstromen, met gewapende groepen en andere
destabiliserende factoren. Maar ook verderweg zijn de gevolgen merkbaar. Te
denken valt niet alleen aan asielzoekers, ook internationale criminaliteit
en terrorisme kunnen bijprodukten van conflicten zijn. Conflictpreventie is
daarom één van de centrale uitgangspunten van het Nederlandse
veiligheidsdenken en een kernaspect van het buitenlands beleid.
Interstatelijke instrumenten, zoals vertrouwenwekkende maatregelen en wapenbeheersingsverdragen die tijdens de Koude Oorlog goede diensten hebben bewezen, sorteren weinig effect bij intrastatelijke conflicten. De internationale regelgeving gaat nog sterk uit van de centrale positie van de staat zoals neergelegd in het internationale recht en in het Handvest van de VN. Recentelijk tekent zich echter een ontwikkeling in andere richting af. Er is een discussie ontstaan over soevereiniteit en humaniteit. In groeiende mate wordt geaccepteerd dat de internationale gemeenschap zich met de binnenlandse situatie van een land bezig houdt, zoals blijkt uit de toenemende discussies over schendingen van de mensenrechten. De internationale aandacht voor conflictpreventie stuit bij veel landen op problemen, niet alleen omdat men geen inmenging in interne aangelegenheden duldt, maar vooral omdat men vreest dat dit minder geld voor ontwikkelingssamenwerking betekent. Reden waarom de SGVN in zijn rapport "The Prevention of Armed Conflict" benadrukt dat conflictpreventie en duurzame ontwikkeling wederzijds versterkende processen zijn.
Het streven naar vrede en veiligheid, naar sociale en economische
ontwikkeling en naar democratisering en respect voor mensenrechten zijn
elkaar versterkende doelstellingen van het Nederlandse buitenlands beleid.
Veiligheid in de zin van human security betekent dat mensen in vrede en
vrijheid kunnen leven, dat zij kunnen participeren in politieke en
bestuurlijke processen, dat de fundamentele rechten gewaarborgd zijn, dat
zij toegang hebben tot bestaansmiddelen en leven in een omgeving die geen
gevaar oplevert voor hun welzijn.
De primaire verantwoordelijkheid voor het voorkomen van gewelddadige
conflicten ligt bij nationale overheden en actoren binnen civil society.
Kernwoord bij conflictpreventie is ownership. Het optreden van de
internationale gemeenschap kan alleen bijdragen tot een duurzame oplossing
als deze laatste voldoende wordt gedragen door de partijen in het conflict.
Alleen als partijen direct betrokken bij het conflict bereid zijn in te gaan
op mogelijke oplossingen en na te denken over voorwaarden voor het staken
van de vijandelijkheden, kan de internationale gemeenschap een preventieve
rol spelen. Deze rol is anders dan bij humanitaire interventie en militair
ingrijpen. Bij lange termijn preventie gaat het erom nationale inspanningen
te ondersteunen en bij te dragen aan het opbouwen van een nationale
capaciteit voor conflictpreventie en conflictbeheersing (local capacities
for peace) op verschillende niveaus binnen de samenleving. Ook kan de
internationale gemeenschap de overheid en/of bevolkingsgroepen steunen bij
de opbouw van een stabielere samenleving (ondermeer door het PRSP-proces).
Het afgelopen decennium laat een patroon zien waarin uitingen van oplopende
spanningen aanvankelijk door de internationale gemeenschap worden
genegeerd. Vervolgens escaleren de spanningen met alle humanitaire
consequenties van dien, waardoor de internationale gemeenschap zich - onder
moeilijker omstandigheden - alsnog genoodzaakt ziet in te grijpen, hetgeen
in dat stadium een veelvoud aan middelen (financieel en militair) vergt. In
een vroeg stadium zijn er wellicht betere mogelijkheden escalatie van het
geweld tegen te gaan en kan dit waarschijnlijk met minder middelen worden
bereikt. Daartoe is vroegtijdige waarschuwing essentieel. Maar nog
belangrijker is de vertaalslag van early warning naar early action. D.w.z.
anticipatie op bronnen van gewelddadige conflicten heeft de voorkeur boven
een reactie op de gevolgen.
Voor Nederland is een gecoördineerde en geïntegreerde internationale aanpak
van conflictpreventie essentieel. Dit is consequent uitgedragen tijdens het
lidmaatschap van de Veiligheidsraad. Een dergelijke benadering is nodig
zowel in de preventieve fase als er nog slechts sprake is van een
conflictpotentieel, als in de gewelddadige fase van conflicten. Gewelddadige
conflicten voorkomen of althans beheersen vergt de coherente inzet van een
veelheid van instrumenten: diplomatieke, politieke (buitenlandsbeleid,
hulp), economische (hulp, handel, sancties) en zo nodig ook militaire.
Conflictpreventie vereist een politieke committering. Het inzetten van al
deze instrumenten is afhankelijk van politieke wil, van het opzij zetten
van deelbelangen. Dan pas krijgt early warning en coördinatie en
coherentie betekenis. Allereerst moet in eigen kring - of dat nu nationaal
of multilateraal is - een consensus tot stand komen dat conflictpreventie
de hoogste prioriteit heeft. Pas wanneer deze gedachte eenmaal post heeft
gevat kunnen coördinatie en coherentie van de grond komen. Dat lijkt
eenvoudiger dan het is omdat sluimerende conflicten vaak niet door alle
partijen als zodanig onderkend worden.
Conflicten houden evenals armoede verband met politieke structuren. Wanneer
dergelijke structuren neerkomen op marginalisatie en uitsluiting van
bepaalde delen van de bevolking worden spanningen en uiteindelijk conflicten
in de hand gewerkt, terwijl meer inclusieve systemen bijdragen tot grotere
stablititeit. Wanneer er geen uitzicht is op een menswaardig bestaan met een
zeker welzijnsniveau en de mogelijkheid van politieke participatie, blijft
voor sommigen geen andere uitweg open dan een gewelddadig conflict.
Armoedebestrijding gebaseerd op empowerment kan worden beschouwd als één van
de belangrijkste instrumenten voor structurele conflictpreventie.
Slecht functionerende, ondemocratische overheidsstructuren alsmede ondoorzichtige machtsrelaties liggen ten grondslag aan veel conflicten. Een groot aantal conflicten houdt tevens verband met discriminatie en achterstelling van minderheden. De onderling gerelateerde begrippen van goed bestuur, democratie en mensenrechten inclusief de bescherming van minderheden spelen dan ook een centrale rol bij conflictpreventie. Bij de bevordering van democratie in multi-etnische staten dient het in westerse democratieën ingeburgerde beginsel van winner takes all voorzichtig te worden gehanteerd. De nadruk moet vooral worden gelegd op machtsdeling en participatie van alle geledingen van de samenleving.
Hoewel de oorzaken van conflicten grotendeels binnen een samenleving moeten worden gezocht, werken deze vaak als een olievlek. Het risico van spill over naar de buurlanden, zeker als er sprake is van etnische banden over de landsgrenzen heen, is groot. Vluchtelingenstromen, wapenleveranties, eigen strategische en economische belangen van buurlanden of van groeperingen binnen die buurlanden dragen eveneens bij aan het spill over effect. Dit kan tot destabilisering van een hele regio leiden, zoals herhaaldelijk is gebleken in de Balkan, in het Grote Meren gebied en in West Afrika. Vandaar de noodzaak van een regionale benadering bij conflictpreventie.
3.2 Kenmerken van interne conflicten
---
Bij een klassieke oorlog staan nationale legers tegenover elkaar. Bij
intrastatelijke conflicten zijn er veelal meerdere strijdende partijen,
waaronder meestal het land zelf, en allerlei paramilitaire en guerrilla
groepen. Aard en inzet van het conflict kunnen in de loop der tijd
veranderen evenals de strijdende partijen en de allianties. Het begin- en
eindpunt van een intern conflict zijn lastig aan te geven. Perioden van
hevige strijd worden afgewisseld met perioden van relatieve rust. Er is geen
duidelijk slagveld maar een onoverzichtelijke situatie waarin iedereen het
slachtoffer kan worden. Burgers zijn in toenemende mate het bewuste doelwit.
Internationale conventies en oorlogsrecht worden genegeerd. Barbaarse
methoden zoals etnische zuivering, uithongering, verkrachting en genocide
worden gehanteerd. Geweldpleging vindt veelal plaats met kleine wapens of
met werktuigen. De oorlog zelf is voor bepaalde machtsgroeperingen en
personen vaak een bron van profijt en voor hen bestaan nauwelijks motieven
om vrede te sluiten.
3.3 Oorzaken van interne conflicten en factoren van invloed.
---
Het zijn vooral combinaties van elkaar versterkende factoren, die tot de
vorming van een explosief mengsel leiden. Deze kunnen zeer verschillende
zijn. Daarom is altijd per land, per regio een specifieke analyse en
diepgaande kennis nodig. Veel is geschreven over de oorzaken van interne
conflicten. Sommige auteurs benadrukken politieke processen waaronder het
element van de strijd om de macht, anderen zoeken de oorzaak in economische
factoren terwijl een derde groep het belang van culturele factoren,
etniciteit, religie, ideologie en andere aspecten van groepsidentiteit op de
voorgrond plaatst. Politieke oorzaken van conflicten vinden hun basis over
het algemeen in een gebrek aan legitimiteit en representativiteit van het
heersende regiem. Bepaalde groepen worden uitgesloten van politieke
participatie, krijgen geen toegang tot goederen en diensten die de staat
verdeelt en hun culturele identiteit en rechten worden onderdrukt. Op een
gegeven moment ontstaat er verzet wat verder in de hand wordt gewerkt door
de reactie van het regiem op het protest. De politieke situatie is vaak
verbonden met economische factoren zoals toegang tot of zeggenschap over
schaarse economische hulpbronnen en de toewijzing van investerings- en
ontwikkelingsprojecten.
Staatsstructuren spelen een sleutelrol bij dit alles. Autoritaire en
repressieve staten vormen een risico, maar ook zwakke staten die slecht of
zelfs helemaal niet functioneren. Slecht bestuur doet zich in vele gedaantes
voor: er kan een meerderheid zijn die een (etnische) minderheid uitsluit of
een corrupt regiem waarin de meerderheid van de bevolking wordt uitgebuit,
Of zelfs een volledig incapabel regiem. De rode draad is het gebrek aan
participatie van alle lagen van de bevolking.
Schaarste aan hulpbronnen, bevolkingsgroei, milieudegradatie en de
wisselwerking hiertussen zijn factoren die nu al een rol spelen bij het
ontstaan van conflicten. Meer in algemene zin kan worden gesteld dat een
uitzichtloos bestaan, dwz het ontbreken van een sociaal economisch
perspectief ne politieie uitsluiting een voedingsbodem voor conflicten.
Ontwikkelingssamenwerking adresseert deze structurele oorzaken van
conflicten. Er is veel discussie over de etnische factor. Etniciteit
alleen is niet voldoende om tot een conflict te leiden. Als echter de ene
groep wordt beknot in de beleving van de eigen identiteit of economisch
wordt achtergesteld kan de vlam in de pan slaan. Conflicten waarin de
etnische dimensie centraal staat, zoals in Bosnië, Rwanda en Sri Lanka
behoren tot de meest verbitterde.
Onderzoek van de Wereldbank heeft uitgewezen dat landen met een grote
afhankelijkheid van de export van grondstoffen een aanzienlijk
conflictpotentieel hebben. Er is sprake van een groeiend aantal conflicten
waarbij de protagonisten krijgsheren zijn die geheel ten eigen bate opereren
in een logica die dichterbij die van een maffiabende dan van een politieke
beweging ligt. De oorlogssituatie is voor hen een bron van profijt geworden;
zij hebben nauwelijks motieven vrede te sluiten. In dit soort conflicten
zijn er grenzen aan wat diplomatie kan bereiken; andere instrumenten zoals
(economische) sancties liggen dan meer in de rede.
Het is van belang een onderscheid te maken tussen enerzijds de
achterliggende oorzaken (root causes) en anderzijds de meer onmiddellijke
aanleiding tot geweldsuitbarstingen (triggeringfactors). De achterliggende
oorzaken zijn de factoren die daadwerkelijk aan het conflict ten grondslag
liggen en uiteindelijk moeten worden aangepakt wil een duurzame oplossing
worden bereikt. Aanleidingen moeten worden gezocht in plotselinge
machtsverschuivingen, de dood van een leider, een scherpe daling van de
economische groei. Het volgen van dergelijke ontwikkelingen maakt de
voorspelbaarheid van geweld groter. Mobilizingfactors zoals etnisch
nationalisme, zijn problemen en processen waaromheen de actoren zich scharen
en op grond waarvan zij kunnen worden gemobiliseerd. En dan zijn er nog
aggravating factors. De beschikbaarheid van kleine wapens heeft bijna overal
een escalerende werking, evenals de negatieve rol van propaganda (hate
radio).
4. Werkwijzen
---
4.1 Operationele en structurele preventie
---
Hierboven werd reeds gesteld dat het lineaire conflictmodel achterhaald is.
De fasen oplopende spanning, escalatie en beslechting volgen elkaar niet
altijd op. Vooral langdurige conflicten kunnen een zeer grillig verloop
hebben, waarbij perioden van geweld en relatieve rust elkaar afwisselen
zonder voorspelbaar patroon. Met deze kanttekening kan het niettemin zinvol
zijn om, in navolging van de Carnegie Commission in het rapport "Preventing
Deadly Conflict", een onderscheid te maken tussen structurele, lange termijn
preventie gericht op de achterliggende oorzaken en de meer actuele, korte
termijn preventie gericht op het indammen of terugdringen van ontluikend
geweld, veelal als operationele preventie aangeduid. Anders dan bij
structurele, lange termijn preventie gaat het bij operationele, korte
termijn preventie om situaties waar eerste geweldsuitbarstingen zich reeds
hebben gemanifesteerd. Operationele preventie is vaak gericht op symptomen
of aanleidingen (triggering, mobilizing en aggravating factoren) voor een
gewelddadig conflict, terwijl structurele preventie tot doel heeft te
voorkomen dat een gewelddadig conflict ontstaat en de aandacht richt op root
causes.
Terwijl operationele preventie meer op acute situaties betrekking heeft,
gaat het bij structurele preventie om activiteiten met een tijdshorizon van
jaren. Zoals gezegd wortelen conflicten in een veelheid van politieke,
maatschappelijke en economische oorzaken die elkaar wederzijds versterken.
Belangrijke onderdelen van het buitenlands beleid van ons land en van de
internationale organisaties hebben te maken met structurele preventie en het
bevorderen van vrede en stabiliteit. Zo kan de EU zelf worden beschouwd als
een instrument van structurele conflictpreventie, evenals de beoogde
uitbreiding. Het Stabilisatie- en Associatie- akkoord met Macedonië is een
recent voorbeeld van structurele preventie. De Europa-akkoorden en de
pre-accessie strategie hebben waarschijnlijk ertoe bijgedragen dat
vraagstukken als die van de Hongaarse minderheden in Roemenië en Slowakije
in goede banen konden worden geleid. Uitzicht op het NAVO lidmaatschap en de
toetreding tot het Partnerschap voor Vrede hebben hier eveneens een rol
gespeeld. Effectieve armoedebestrijding, gericht op de in internationaal
overeengekomen ontwikkelingsdoelstellingen (seven pledges) met inbegrip van
het beleid ter bevordering van goed bestuur, democratie en mensenrechten,
zowel in bilateraal als in multilateraal kader, draagt in zeer belangrijke
mate bij aan structurele preventie. Het zal duidelijk zijn dat structurele
en operationele preventie in elkaars verlengde liggen en overlap vertonen.
Hieronder worden een aantal instrumenten die Nederland in het kader van
structurele en operationele preventie kan inzetten beschreven. Hoe een
geïntegreerde benadering precies in elkaar steekt, hangt af van het
conflict. Elk conflict is uniek voor wat betreft oorzaken, dynamiek en
actoren en vereist een daarop toegespitste aanpak, die verschillende
structurele dan wel operationele elementen kan hebben.
4.2 Early warning en early action
---
Er zijn voorbeelden waarin de wereld zich liet verrassen door snel
escalerend geweld, maar in veel gevallen zijn eerst tal van
waarschuwingssignalen afgegeven zonder dat hierop acht werd geslagen. Het
gaat dus niet alleen om waarschuwingsignalen, maar ook om early action.
Als geweld en haatgevoelens eenmaal de kans krijgen te escaleren wordt het
veel moeilijker de ontwikkelingen onder bedwang te krijgen. Hoe eerder
maatregelen worden genomen, hoe groter wellicht de kans dat escalatie en een
explosie van geweld kunnen worden voorkomen. Anticiperen in plaats van
reageren dient het uitgangspunt te zijn. Vroegtijdige waarschuwing door
middel van rapportages van ambassades, van NGO's, van waarnemersmissies is
cruciaal voor preventie. Dit geldt zowel voor de fase van structurele
preventie, waarin early warning in wezen het karakter van een
kwetsbaarheden-analyse heeft, als voor de fase van operationele preventie,
waarin van een meer gerichte waarschuwing sprake kan zijn. Early warning
moet zich in eerste instantie richten op de structurele oorzaken van het
conflict. Het in kaart brengen van de structurele risicofactoren en proberen
die via een veelomvattende en samenhangende aanpak van hun angel te ontdoen
is de beste vorm van early action.
In dit verband heeft de Veiligheidsraad de SGVN gevraagd regelmatig te
rapporteren over ontwikkelingen die tot gewapende conflicten kunnen leiden
(conclusies sessie over conflictpreventie 20 juli 2000). In zijn rapport van
7 juni 2001 kondigt de SG-VN aan dat hij zijn activiteiten in dit kader zal
intensiveren. Tevens doet hij belangwekkende voorstellen om potentiële en
actuele brandhaarden in een eerder stadium in de Veiligheidsraad te
bespreken, zo niet formeel dan toch in ieder geval informeel.
Ook in de EU worden nieuwe mechanismen na afspraken in Göteborg in werking gezet. Aan het begin van elk Voorzitterschap wordt voortaan een overzicht van (potentiële) conflicten opgesteld op basis waarvan een bespreking in de Algemene Raad plaatsvindt en lijnen voor het komend halfjaar worden uitgezet. Deze procedure is voor het eerst onder het huidige Belgische voorzitterschap toegepast naar aanleiding van het onder Zweeds voorzitterschap in juni 2001 aangenomen programma voor conflictpreventie. In dit document worden ook nog diverse andere maatregelen aangekondigd. Nog meer dan in de specifieke maatregelen, ligt het belang van dit document in het politiek commitment ernst te maken met conflictpreventie.
De OVSE beschikt over instrumenten die specifiek tot taak hebben om
opkomende spanningen en problemen vroegtijdig te signaleren. Naast de Hoge
Commissaris inzake Nationale Minderheden zijn dit de (semi-permanente)
missies in een aantal individuele landen van de OVSE. De goede ervaringen
die met beide zijn opgedaan lijken ook bruikbaar in andere delen van de
wereld.
Het Instituut Clingendael heeft op verzoek van Buitenlandse Zaken een
methodologie ontwikkeld, het Conflict and Policy Assessment Framework
(CPAF). Deze methodologie besteedt niet alleen aandacht aan oorzaken,
triggering factors en mobilizing factors, maar ook aan de responskant als
follow-up van een mogelijk waarschuwingssignaal. De CPAF zal - bij wijze van
pilot project - worden uitgetest in relatie tot enkele
(ontwikkelings)landen. Eind 2001 vindt eerst een workshop op het ministerie
plaats. De keuze van het land staat nog niet vast. In 2002 zal de CPAF op
een beperkt aantal posten met uiteenlopende conflictsituaties worden
uitgeprobeerd.
4.3 Coherentie
---
De multicausaliteit en de multidimensionaliteit van conflicten zoals boven
geschetst vragen om complexe antwoorden. Het conflictpreventiebeleid van de
regering behelst het streven met een coherente inzet van uiteenlopende
beleidsinstrumenten - ontwikkelingssamenwerking, politieke, economische,
financiële en eventueel militaire middelen - de mogelijkheden voor interne
vrede te vergroten en de kans op gewelddadige conflicten binnen landen te
verkleinen. De mix is afhankelijk van de aard en de fase van het conflict.
Een brede geïntegreerde aanpak geldt zowel op nationaal als op
internationaal niveau. Daar heeft Nederland met succes in multilaterale fora
voor gepleit, zoals tijdens het lidmaatschap van de Veiligheidsraad. Deze
lijn zal worden voortgezet.
Het belang van coherentie kan worden toegelicht met een recent voorbeeld uit
Macedonië. Hier wordt duidelijk geïllustreerd dat conflictpreventie in de
eerste plaats coherentie dient te betekenen. De IFI's dringen aan op het
terugdringen van overheidsuitgaven, op bezuinigingen op het
ambtenarenapparaat. Tegelijkertijd wordt de regering opgeroepen meer
Albanezen in overheidsdienst te nemen. Soortgelijke situaties komen elders
ook voor. Nederland zal daarom voordurend aandringen op grotere coherentie.
4.4 Coördinatie
---
Coherentie is belangrijk, maar coördinatie ook. Voor de structurele en
operationele preventie van complex political emergencies is een brede
internationale inspanning nodig. Nederland hecht daarom groot belang aan
samenwerking met anderen, met name via multilaterale kaders. In ad hoc
coalities zoals Utstein of het Human Security Network waarin wordt
samengewerkt niet alleen met Canada en Noorwegen, maar ook met landen uit
andere delen van de wereld, komen een aantal aspecten van conflictpreventie
aan bod.
De Veiligheidsraad speelt een cruciale rol zowel bij het voorkomen als het
beheersen van conflicten. Binnen de EU vindt steeds meer Europees overleg
over VR-zaken plaats, waardoor wij toch een invloedskanaal behouden. Zowel
op het terrein van het buitenlands beleid als op het OS-front zet Nederland
zich in voor betere internationale coördinatie. Dit geldt niet alleen voor
internationale organisaties, maar ook voor politieke actoren.
4.5 Regionale benadering
---
Hoewel het gaat om overwegend intrastatelijke conflicten, moet worden
geconstateerd dat dit soort conflicten zich vaak als een olievlek naar
omliggende landen verspreidt. Het probleem werkt in beide richtingen: een
land in de greep van een burgeroorlog heeft de neiging vluchtelingen maar
ook gewapende groepen naar buurlanden te exporteren. Machtsgroeperingen in
de buurlanden zien op hun beurt in het conflict een kans hun invloed uit te
breiden bijvoorbeeld door één van de strijdende partijen te steunen. Het
gebied van de Grote Meren, dat een buitengewoon complexe interactie tussen
intrastatelijke en interstatelijke tegenstellingen laat zien, is hier een
duidelijk (maar niet het enige) voorbeeld van.
Gelet op de geschetste 'olievlekmechanismen' is het van belang om in
internationale fora een gezamenlijke en coherente benadering ten aanzien van
een regio als geheel te ontwikkelen. Dit geldt in het bijzonder voor de
conflictgebieden van de Grote Meren, West-Afrika, de Hoorn van Afrika, de
Balkan en de Kaukasus. Ook regionale organisaties waar het strijdtoneel
onder valt (bijvoorbeeld ECA, OAE, ECOWAS, SADC etc) hebben een belangrijke
rol te spelen, al kan het lidmaatschap van landen die belangen hebben bij de
uitkomst van de strijd hun mogelijkheden soms belemmeren. Met betrekking tot
Afrika kan aansluiting worden gezocht bij het New African Initiative dat
werd gelanceerd op de OAE top in juli jl. Het NAI, een Afrikaans
initiatief) is gebaseerd op een bondige analyse van de oorzaken van de
problemen in Afrika zoals slecht leiderschap, corruptie, conflicten. De
doelstellingen zijn sonsistent met de zeven internationaal overeengekomen
doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking. Het belang van sterke
Afrikaanse staten wordt onderkend.
De verstrengeling van uiteenlopende economische, politieke en militaire
relaties in een regionale organisatie kan een bijdrage vormen aan het
voorkomen van conflicten. Samenwerkingsverbanden zoals de EU, de OVSE, de
Raad van Europa dragen bij aan het creëren en versterken van
veiligheidsarchitectuur. Anders dan in Europa zijn de regionale organisaties
in de meeste andere delen van de wereld nog relatief zwak gestructureerd.
Nederland streeft (voornamelijk in EU-kader), maar soms ook bilateraal, via
technische en financiele ondersteuning naar versterking van regionale
structuren zoals de Organisatie voor Afrikaanse Eenheid (OAE, in de komende
periode te vervangen door de Afrikaanse Unie) en van subregionale
organisaties zoals de Southern African Development Community (SADC) en de
Economic Community of West-African States (ECOWAS). Deze hebben een mandaat
op het vlak van conflictpreventie maar beschikken niet zonder meer over
voldoende capaciteit om dat mandaat met succes uit te voeren. Onvoldoende
unaniem draagvlak van de leden en onderlinge concurrentie tussen de leden
spelen de daadkracht van deze organisaties nogal eens parten. Er zijn echter
ook positieve voorbeelden, zoals de constructieve en centrale rol die de OAE
in het conflict tussen Ethiopie en Eritrea heeft gespeeld.
De Economische Commissie voor Afrika (ECA) - de regionale organisatie van de Verenigde Naties voor economische samenwerking en ontwikkeling in Afrika - is duidelijk minder gepolariseerd. De ECA is op de goede weg met interne hervormingen en kan via haar mandaat op economisch en ontwikkelingsvlak een belangrijke rol in conflictpreventie spelen. Eén van die mogelijkheden betreft een rol in de uitvoering van het hierboven genoemde New African Inititiative dat, aan de hand van voorstellen van enerzijds Zuid-Afrika, Nigeria en Algerije, en anderzijds Senegal, onlangs is geformuleerd en door de staatshoofden van de OAE als basis voor ontwikkeling is aanvaard.
Met de EU-partners moedigt Nederland (sub)regionale organisaties aan hun
capaciteit tot het voorkomen en beheersen van conflicten te versterken
Eventuele militaire inspanningen kunnen worden gesteund met middelen uit het
Vredesfonds. Het aanmoedigen van regionale organisaties mag overigens geen
alibi zijn voor landen uit andere werelddelen om niets te doen. Regionale
capaciteiten schieten vaak nog tekort.
Nauwe samenwerking tussen (sub)regionale organisaties en de VN is van
belang, evenals tussen de lidstaten, bilaterale donoren en politieke
actoren. De taakverdeling tussen de VN en (sub)regionale organisaties
verschilt per regio.
4.6 Samenwerking met het maatschappelijk middenveld
---
De Regering hecht grote waarde aan samenwerking met niet-goevernementele
organisaties, zoals tot uiting komt in de recent aan de Tweede Kamer
aangeboden beleidsnotitie "Civil Society en Structurele Armoedebestrijding"
(kamerstuk 27433,nr.3). De inspanningen van overheden en NGO's vullen elkaar
op velerlei wijze aan. Er is een grote mate van complementariteit. Zo
beschikken regeringen en intergouvernementele organisaties over meer
(machts)middelen. Zij kunnen teruggrijpen op internationale verdragen, zij
kunnen politieke en economische pressie uitoefenen. Het grote nadeel is dat
zij vaak slechts toegang hebben tot één van de strijdende partijen, namelijk
de regering van het conflictland. Deze regering zal vaak contacten met
niet-statelijke actoren ontmoedigen, omdat dit een erkenning inhoudt en deze
actoren een bepaalde status geeft. Niet-gouvernementele organisaties
beschikken via hun locale counterparts dikwijls over aanvullende kennis
van de achtergronden van het conflict, kennen de actoren, hebben toegang tot
het maatschappelijk middenveld en tot de mensen die dreigen het slachtoffer
van het conflict te worden. Bovendien worden NGO's vaak als minder
bedreigend door de strijdende partijen ervaren, juist omdat zij niet over
machtsmiddelen beschikken. Een multi-track benadering waarin op
verschillende niveaus wordt gewerkt aan vreedzame oplossingen van geschillen
is een aanpak die de Regering onderschrijft. Daarom is het streven erop
gericht de informatie waarover de Nederlandse NGO's via hun counterparts
beschikken en de kennis die zij hebben opgebouwd over conflictpreventie en
conflictstituaties beter te benutten. Hiervoor is een regulier overleg
tussen het Ministerie en NGO's ingesteld. Al naar gelang de behoefte zullen
specifieke landen of regionale groepen worden gevormd, zoals nu al het geval
is voor het Grote Meren gebied. Het belang dat Nederland hecht aan NGO
inspanningen komt tot uiting niet alleen in de subsidiering van een breed
scala aan projecten, maar bijvoorbeeld ook in het feit dat Nederland een
project steunt gericht op de identificatie van best practices van NGO's in
(pre-) conflictsituaties.
In Nederland is al sprake van een zekere infrastructuur voor
conflictpreventie, niet alleen bij het Ministerie, maar ook daarbuiten.
Verschillende NGO's - en dat beperkt zich niet alleen tot de
vredesbewegingen zoals IKV en Pax Christi, maar betreft ook humanitaire
hulporganisaties en NGO's die zich met duurzame ontwikkeling bezighouden -
hebben ervaring met het werken in conflictsituaties en het werken aan (het
voorkomen van) conflicten. Ook in academische kringen is expertise te vinden
op het terrein van conflictpreventie. Eén van de doelstellingen van het
regulier overleg tussen NGO's, wetenschappelijke instituten en het
Ministerie is het leren van elkaars ervaringen en het vergroten van de
expertise.
4.7 Maatschappelijk verantwoord ondernemen
---
Internationaal opererende bedrijven zijn één van de schakels naar de
wereldmarkt. Grote, publiek genoteerde bedrijven zoals Shell en de Beers
bleken gevoelig voor internationale druk en de oproep tot maatschappelijk
verantwoord ondernemen.
Bij maatschappelijk verantwoord ondernemen gaat de aandacht tot nu toe
voornamelijk uit naar het veiligstellen van mensenrechten,
arbeidsomstandigheden en bescherming van het milieu, niet naar het gedrag
van ondernemingen in conflictsituaties. Bedrijven en met name multinationals
die opereren op de terreinen van defensie, natuurlijke hulpbronnen en
infrastructuur kunnen een rol spelen bij de oorzaken van conflicten. Het
bedrijfsleven dient scherper te analyseren welke effecten bepaalde acties
kunnen hebben en in te spelen op mogelijkheden om partnerships te vormen met
civil society en overheden gericht op het voorkomen van conflicten. In de
dialoog over maatschappelijk ondernemen die met het bedrijfsleven en VNO/NCW
plaatsvindt zal hiervoor aandacht worden gevraagd. Een apart agendapunt zal
de "ontvoeringseconomie" in landen zoals Colombia en Tsjetsjenië zijn.
Ondernemingen verzekeren zich tegen het betalen van losgeld, iets waar de
strijdende partijen dankbaar gebruik van maken.
Nederland maakt deel uit van de Conflict Prevention and Development
Cooperation Network van de DAC. In dit forum is eind mei 2001 besloten een
aparte werkgroep in te stellen over het bedrijfsleven en conflicten om een
strategie te ontwikkelen om deze problematiek aan te pakken. Nederland zal
deel uitmaken van deze werkgroep. Multinationals en grote ondernemingen
zijn gevoelig voor de publieke opinie en voor druk van de kant van de
aandeelhouders. Veel problematischer zijn de minder zichtbare kleine
bedrijven en tussenpersonen en de financiële netwerken daaromheen.
Oplossingen voor dit probleem lijken vooralsnog niet voorhanden.
5 Instrumenten
---
5.1 Armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling
---
Ontwikkelingssamenwerking zoals dat nu vorm krijgt in breed opgezette
armoedebestrijding met aandacht voor goed bestuur en goed beleid, is bij
uitstek het instrument van structurele preventie. Armoede en ongelijkheid
maken samenlevingen extra kwetsbaar voor geweld. Die kwetsbaarheid wordt
versterkt als de instituties waarop de samenleving rust zwak zijn.
Armoede, extreme ongelijkheid, het ontbreken van een sociaal-economische
perspectief, de afwezigheid of het niet functioneren van instituties waar
geschillen en grieven worden geadresseerd zijn destabiliserende factoren.
Evenals conflicten is armoede multidimensioneel van aard. Armoede betekent
niet alleen een gebrek aan inkomen, maar ook onvoldoende toegang tot
productiemiddelen, gebrek aan politieke zeggenschap en ontoereikende toegang
tot sociale voorzieningen en gaat vaak samen met weinig respect voor
mensenrechten. De economische en sociale aspecten van armoede wortelen in de
politieke dimensie van armoede: het gebrek aan zeggenschap, het gebrek aan
participatie. Het niet in staat zijn gebruik te maken van elementaire
burger- en politieke rechten blokkeert de toegang tot sociale en
economische rechten. Armoedebestrijding is empowerment van de armen waardoor
zij van deze rechten gebruik kunnen maken. Over deze definitie van
armoedebestrijding bestaat internationaal consensus. UNDP verwoordt dit in
het Human Development Report uit 2000. De overheid draagt de eerste
verantwoordelijkheid voor empowerment door goed bestuur te bevorderen
alsmede te streven naar een inclusieve democratie. Als een overheid niet in
staat is of niet de politieke wil heeft om deze verantwoordelijkheid te
dragen dan dreigt het gevaar dat een land afglijdt naar een gewelddadig
conflict. Een overheid moet verantwoording afleggen aan de bevolking en
transparant en effectief zijn
Openbare instituties zijn de middelen om beleid uit te voeren. Partijdigheid
en corruptie in die instituties die verantwoordelijk zijn voor de toedeling
van openbare middelen en voor sociale dienstverlening ondermijnt de
geloofwaardigheid van de overheid. Institutionele ontwikkeling, het
versterken van de capaciteit van openbare instanties om hun kerntaken
doelmatig en non-discriminerend uit te voeren draagt bij aan
conflictpreventie.
Vanuit Ontwikkelingssamenwerking wordt op verschillende niveaus een
belangrijke bijdrage geleverd aan conflictpreventie. Bij de keuze van landen
waarmee een langdurige structurele OS-relatie bestaat is de kwaliteit van
beleid en bestuur, naast de mate van armoede en de financieringsbehoefte,
zoals bekend als één van de voorwaarden gehanteerd. Daarbij wordt de
kwaliteit van beleid en bestuur niet als een statisch gegeven beschouwd,
maar als een proces waarvoor het ontvangende land primair de
verantwoordelijkheid draagt. Nederland kan en wil die verantwoordelijkheid
niet overnemen, maar assisteert waar nodig op het vlak van institutionele
opbouw en in die sectoren waarin het ontvangende land het meest behoefte
heeft aan hulp. Zo worden de voorwaarden geschapen voor grotere stabiliteit
en voor vermindering van armoede en ongelijkheid. De kwetsbaarheid voor de
escalatie van conflicten wordt daardoor kleiner.
In een aantal extra kwetsbare landen wordt op een meer rechtstreekse wijze
aan conflictpreventie bijgedragen. In Sri Lanka steunt Nederland een
programma van rehabilitatie en verzoening, in Macedonië is de hulp voor een
belangrijk deel rechtstreeks gericht op verbetering van de interetnische
verhoudingen. Begin september heeft tweede ondergetekende tijdens een bezoek
aan dat land bovendien ter ondersteuning van het vredesproces besloten de
bilaterale hulp voor dit en komende jaren te verdubbelen.
Ook in andere landen waarmee een structurele bilaterale OS-relatie bestaat
wordt de hulp rechtstreeks ingezet ter versterking van de interne
stabiliteit. Zo wordt in Uganda op verzoek van dit land de juridische sector
gesteund en draagt Nederland in Indonesië bij aan de verbetering van de
kwaliteit van het openbaar bestuur. In Tanzania wordt de lokale
bestuurscapaciteit en het proces van decentralisatie gesteund, in Bolivia
ligt een extra accent op participatie van de bevolking in de besluitvorming
op lokaal niveau.
Met dergelijke programma's, maar elders ook op meer indirecte wijze - in het
onderwijs, de gezondheidszorg of middels economische programma's - wordt de
bilaterale hulp ingezet op een wijze die belangrijke oorzaken van conflicten
dempt. Mede met dat doel heeft de regering voorgesteld Rwanda toe te voegen
aan de lijst van landen waarmee een structurele OS-relatie bestaat.
Dan zijn er nog de 19 landen op de zogenoemde GMV-lijst. Hier is de hulp
exclusief gericht op bevordering van goed bestuur en mensenrechten en ter
ondersteuning van vredesopbouw. In deze landen kan op overheidsniveau worden
samengewerkt Al naar gelang de situatie in het land ligt het accent in de
samenwerking op één of meerdere deelterreinen van goed bestuur of, zoals
het geval is in Cambodja, op vredesopbouw. Het versterken van goed bestuur
draagt bij aan het creëren van een klimaat waarin de kans op gewelddadige
conflicten kleiner wordt en fundamenten worden gelegd voor een inclusieve
ontwikkeling.
Daarnaast ondersteunt Nederland in een aantal andere landen activiteiten
gericht op naleving van de mensenrechten en vredesopbouw. Die steun verloopt
echter niet via overheden, maar via NGO's en multilaterale kanalen.
Ook de door Nederland gesteunde multilaterale organisaties dragen bij aan
conflictpreventie. Deze organisaties kunnen een belangrijke rol spelen in
het gestructureerd overleg op het hoogste niveau en zodoende bevorderen dat
deze landen een strategische visie voor de lange termijn ontwikkelen waarin
een verbinding wordt gelegd tussen politiek en economisch beleid. In lijn
met de groeiende internationale consensus ter zake hanteert Nederland een
brede multidisciplinaire benadering t.a.v armoedebestrijding. Bij het
opstellen van Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's) staat de
consultatie van maatschappelijke groeperingen centraal, hetgeen leidt tot
dialoog en consensus building en dus een bijdrage kan leveren aan het
voorkomen van conflicten. In Rwanda is het PRSP proces wel het voornaamste
middel van verzoening genoemd.
Een belangrijk deel van de Nederlandse hulp - tussen de 20 en 25% van de
begroting - wordt besteed via NGO's. Versterking van de civil society in
ontwikkelingslanden levert niet alleen een onmisbare bijdrage aan
rechtstreekse armoedebestrijding -NGO's beschikken niet zelden over
mogelijkheden die overheden moeten ontberen - maar zorgt ook voor de
broodnodige checks and balances die een voor-waarde zijn voor pluriformiteit
en interne stabiliteit.
Werd er enige jaren geleden nog onvoldoende stil gestaan bij de onbedoelde
negatieve effecten die ontwikkelingssamenwerking kan hebben op een (latent)
conflict, nu is het besef gegroeid dat OS op het terrein van
conflictpreventie een meer pro-actieve rol kan spelen. Het ontwikkelen van
een strategie voor een conflictgevoelige omgeving, het selecteren van de
juiste programma's en activiteiten en het monitoren van hun impact op het
conflictpotentieel vereist een inzicht in het voortdurend veranderende
conflict. Bijvoorbeeld op het terrein van Civil Service Reform moet het
gevaar onderkend worden dat bepaalde sectoren in de knel komen of dat de
hervormingen leiden tot ontslagen, hetgeen destabiliserend kan werken. Deze
mogelijke effecten dienen van tevoren te worden ingeschat. Door middel van
een Peace and Conflict Impact Assessment (PCIA) wordt, voordat een project
of programma van start gaat, nagegaan welk positief of negatief effect dit
kan hebben op het conflict(potentieel). Dit instrument kan een rol spelen
bij individuele activiteiten in potentiële conflictgebieden. De PCIA
methodologie, zoals ontwikkeld door de International Development Research
Centre (IDRC) in samenwerking met International Alert, FEWER en Saferworld,
zal nader worden onderzocht op bruikbaarheid voor Nederland.
5.2 Goed bestuur, democratie en mensenrechten
Bevordering van goed bestuur, democratie en de naleving van de mensenrechten
inclusief de bescherming van minderheden zijn centrale elementen in elke
conflictpreventiestrategie. Zoals reeds aangegeven werken slecht
functionerende, ondemocratische staatsstructuren op vele manieren het
ontstaan van conflicten in de hand. Democratische processen scheppen een
kader om belangentegenstellingen binnen een samenleving vreedzaam op te
lossen en bieden - in beginsel - achtergestelde groeperingen een kans op te
komen voor een verbetering van hun positie. Goed bestuur betekent onder meer
dat de macht over het staatsapparaat niet wordt misbruikt om economische
voordelen naar de eigen gelederen te sluizen. Goed bestuur betekent
participatie, het betrekken van civil society in besluitvormingsprocessen.
Uit onderzoek van de Wereldbank naar de kans dat zich een gewelddadig
conflict zal voordoen blijkt dat politieke liberalisering meer nog dan
economische groei een factor van betekenis is bij het voorkomen van
conflicten. In de notitie Mensenrechtenbeleid van mei 2001 werd het verband
tussen schendingen van de mensenrechten en conflicten reeds uitgewerkt.
Mensenrechtenschendingen zijn een duidelijke indicator van spanningen binnen
een samenleving die zich op gewelddadige wijze kunnen ontladen. Het
verschijnsel van autoritaire staten die zich misdragen tegen hun burgers is
lange tijd een kernzorg van het mensenrechtenbeleid geweest. Dit probleem
behoort zeker niet tot het verleden, maar het zijn de grootscheepse
schendingen van de mensenrechten in door burgeroorlogen geteisterde landen
die de afgelopen jaren grote afschuw opriepen. Massaslachtingen waren
daarbij geen uitzondering. Opkomen voor de mensenrechten en het beteugelen
van conflicten gaan dan vaak ook hand in hand.
In verscheurde samenlevingen kunnen mensenrechten en democratie niet los
worden gezien van de verhoudingen tussen de bevolkingsgroepen. Bij de
bevordering van democratie en mensenrechten zal dan ook meer aandacht worden
besteed aan de bescherming van minderheden en hun participatie in politieke
structuren op zowel landelijk als lokaal niveau. In landen waar zich
etnische tegenstellingen voordoen, dient men terughoudend te zijn met de
toepassing van het principe van winner-take-all En stelsel van
machtsdeling met waarborgen voor minderheden zal meer voor de hand liggen.
Tevens is het van belang in een vroeg stadium een dialoog tussen de
bevolkingsgroepen aan te moedigen en tussen overheid en diverse
maatschappelijke geledingen. In dit verband kunnen de processen gericht op
het gezamenlijk opstellen van een Poverty Strategy Reduction Paper (PRSP)
een belangrijke rol vervullen in deling van macht en toedeling van
overheidsmiddelen.. In landen van Midden- en Oost-Europa is bemiddeling
tussen minderheden en overheid waarbij zaken als het gebruik van eigen taal
in onderwijs en in contacten met de overheid aan bod komen met succes
toegepast door de Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden van de OVSE.
Ook de Raad van Europa, met name met de uitwerking van het Kaderverdrag
Nationale Minderheden, speelt een toenemende rol op dit terrein. In het
licht van de positieve ervaringen die met de functie van HCNM in OVSE-kader
zijn opgedaan, zal Nederland de mogelijkheid nagaan om in OAE-verband ten
behoeve van Afrika een vergelijkbare functionaris in te stellen. De Regering
is bereid een dergelijk project financieel en technisch te ondersteunen.
5.3 Hervormingen van de veiligheidssector
---
Nauw verwant met het belang dat wordt gehecht aan goed bestuur,
democratisering en conflictpreventie is de toenemende internationale
aandacht voor hervorming van de veiligheidssector, met name voor de cruciale
rol van civiele controle en zeggenschap met betrekking tot militaire zaken.
Deze sector beperkt zich niet tot de strijdkrachten en de politie, maar
omvat ook justitie, strafrecht, gevangeniswezen en alle instituties die
hierop toezicht houden. Nederland ondersteunt op dit vlak reeds een reeks
van activiteiten in Midden en Oost Europese landen, maar via OS ook in
Indonesië en Rwanda. Het onvermogen om geschillen op vreedzame wijze op te
lossen, het gebrek aan legitimiteit en capaciteit van de staat leiden ertoe
dat strijdkrachten waaronder politie en veiligheidsdiensten gebruikt worden
om de ontwikkeling van representatieve politieke systemen te dwarsbomen,
waardoor de veiligheid van het individu verder wordt uitgehold. De
Nederlandse aandacht voor de goed bestuurs-aspecten binnen de
veiligheidssector sluit aan bij de toenemende nadruk op het belang van
Public Expenditure Reviews en het transparanter maken van de militaire
uitgaven om daarmee meer greep te krijgen op de defensiebegroting.
Demobilisatie, ontwapening en re-integratie (DDR) neemt een bijzondere plaats in binnen de veiligheidssector. Hoewel DDR programma's in een post- conflictsituatie plaatsvinden hebben zij ook duidelijk een preventieve werking, in die zin dat ontwapening en integratie van potentieel destabiliserende elementen bijdraagt aan het voorkomen dat het geweld weer oplaait. Tweede ondergetekende heeft dan ook toegezegd een maximale inspanning te willen leveren voor DDR programma's in Afrika.
5.4 Diplomatie
---
De meer korte termijn operationele vorm van preventie kan uiteenlopende
activiteiten omvatten. Het begrip preventieve diplomatie werd al in "An
Agenda for Peace" geïntroduceerd. Preventieve diplomatie strekt zich uit tot
het bevorderen van dialoog en onderhandelingen, het sturen van speciale
vertegenwoordigers door de SGVN of door regionale organisaties als de EU, de
OVSE of de OAE. Nederland draagt bij aan het Trust Fund for Preventive
Action dat de SGVN meer financiële armslag biedt voor het uitvoeren van
dergelijke missies. De belangrijke preventieve rol van de Hoge Commissaris
inzake de Nationale Minderheden mag zeker genoemd worden. Nederland steunt
het EU beleid inzake het afvaardigen van 'Speciale Vertegenwoordigers' in
specifieke situaties, zoals naar het gebied van de Grote Meren, de Balkan en
het Midden Oosten.
De Regering geeft maximale steun aan onderhandelingsprocessen, niet alleen
politiek maar ook financieel uit OS-middelen. Voorbeelden zijn de
Inter-Congolese dialoog, Arusha-onderhandelingen inzake Burundi, IGAD met
betrekking tot Soedan.
Soms is het nodig diplomatie kracht bij te zetten met economische
maatregelen, bijvoorbeeld sancties. Ook het dreigen met de inzet van
militaire middelen is een mogelijk drukmiddel. Zoals Kofi Annan eens stelde:
"You can do a lot with diplomacy, but of course you can do a lot more with
diplomacy backed up by firmness and force."
5.5 Observatiemissies, "preventive deployment"
---
Observatiemissies doen zich in vele gedaanten voor en moeten worden gezien
als een verlengstuk van preventieve diplomatie. Dit soort missies kunnen
variëren van enkele dagen, zoals de bezoeken van EU-ambassadeurs aan de
Molukken, tot vele jaren zoals de missies in OVSE-kader. In VN-verband
worden ook militaire observatiemissies opgezet, in feite lichte
vredesoperaties. De aanwezigheid van buitenlandse waarnemers (civiel of
militair) kan - soms - matigend werken.
Preventive deployment van een volwaardige vredesmacht gaat nog een stap
verder. Deze constructie is slechts een paar keer toegepast. Het bekendste
voorbeeld is UNPREDEP, de VN-vredesoperatie die destijds in Macedonië was
opgezet om spill over van het geweld uit de rest van voormalig Joegoslavië
te voorkomen. Deze vredesmacht werd voortijdig opgebroken, omdat China de
voortzetting ervan blokkeerde vanwege de erkenning door het FYROM van
Taiwan. In zijn conflictpreventierapport vestigt de SG/VN de aandacht op de
mogelijkheid van preventive deployment om horizontale of verticale
escalatierisico's tegen te gaan.
5.6 Sancties
---
Positieve dan wel restrictieve economische maatregelen, carrots and sticks
zo men wil, kunnen de diplomatieke inspanningen kracht bij zetten.
Positieve maatregelen kunnen betrekking hebben op zaken als
handelspreferenties, hulp, kredieten. Bij restrictieve stappen gaat het
vooral om sancties, economisch en anderszins, maar ook om
opschortingsclausules in de samenwerkingsakkoorden die de EU aangaat, zoals
in het Cotonou verdrag.
Sancties (economische of anderszins) zijn een belangrijk drukmiddel.
Sancties kunnen als strafmaatregel worden ingesteld, maar ook gericht zijn
op gedragsverandering. Zij kunnen het karakter van een waarschuwing hebben
aan het adres van machthebbers die zich misdragen en onderdeel zijn van een
preventieve strategie. Daarnaast kunnen sancties tijdens een conflict ook
dienen om één of meer partijen de middelen te ontzeggen om de gevechten
voort te zetten. Een wapenembargo is daar het meest voor de hand liggende
voorbeeld van. Maar de financieringsbronnen van de strijdende partijen zijn
niet minder relevant: diamanten, mineralen, olie, tropisch hardhout,
papaver- en cocaculturen. Het zal duidelijk zijn dat ten aanzien van
krijgsheren die in de eerste plaats op economisch voordeel uit zijn, de
mogelijkheden van diplomatie en onderhandelingen op grenzen stuiten. In
dergelijke situaties kunnen sancties tegen de rebellen en/of steun aan de
legitieme regering (voor zover aanwezig) de meer aangewezen weg zijn. De
vele soorten sancties zijn reeds besproken in de nota ter zake die de Kamer
in november 2000 toeging. Voorbeelden zijn een reisverbod voor de betrokken
leiders en hun handlangers en het bevriezen van hun banktegoeden. Voorts
wordt gewerkt aan een internationaal systeem om de diamanthandel
transparanter te maken en certificaten van origine in te voeren (Kimberley
proces). De Regering ondersteunt dit krachtig.
---
5.7 Wapenstromen
---
De beschikbaarheid van kleine wapens kan tot de aggravating factors worden
gerekend, niet tot de oorzaken van conflicten. Massaslachtingen met uiterst
primitieve wapens en werktuigen zijn geen uitzondering, Het zal duidelijk
zijn dat de gemakkelijke verkrijgbaarheid van wapens - groot en klein -
geweldsescalatie in de hand werkt. Wapens betekenen een aanzienlijke
uitbreiding van de politieke en persoonlijke opties. Een politiek en sociaal
instabiel klimaat genereert een vraag naar wapens, een vraag die toeneemt
naarmate de beschikbaarheid groter is. Het indammen van wapenstromen naar
conflictgebieden is dan ook essentieel, evenals het reguleren van het bezit
van kleine wapens.
De resultaten van de VN-conferentie over kleine wapens in juli 2001 gingen
minder ver dan Nederland en zijn EU-partners hadden gewenst. Niettemin biedt
het Actieprogramma dat door de conferentie werd aangenomen goede
aanknopingspunten voor verder werk op dit terrein. De Regering zal zich
actief blijven inzetten om kleine wapens verder aan banden te leggen. Naar
aanleiding van de VN-conferentie zal worden bezien welke additionele
NGO-projecten kunnen worden gefinancierd. Nederland steunt reeds
activiteiten die gericht zijn op de bewustwording van de gevaren van kleine
wapens en projecten die in het teken staan van weapons for development.
Daarnaast wordt in EU kader aandacht gevraagd voor de rol die Midden- en
Oost-Europese landen spelen bij de wapenhandel naar spanningsgebieden.
Nederland zal zijn restrictieve exportbeleid voortzetten. In veel
conflictsituaties is een wapenembargo, bij voorkeur in VN-verband, een voor
de hand liggende maatregel. Maar het instrument van het wapenembargo moet
men ook weer niet blind toepassen. Het is uiteraard niet de bedoeling het
voor een legitieme regeringen onmogelijk te maken zich tegen rebellen te
weren die in feite alleen erop uit zijn zich de rijkdommen van het land toe
te eigenen.
5.8 Local capacities for peace
---
Het ondersteunen van vredeskrachten binnen een samenleving (localcapacities
for peace) is een waardevolle bijdrage aan structurele preventie. Het belang
van partnerships met verschillende civil society groeperingen, zoals
vakbonden, vrouwengroepen, jongerenorganisaties, vredesorgansiaties,
verenigingen van journalisten, kerkelijke organisaties, religieuze leiders
wordt onderschreven. Deze organisaties worden direct gesteund of via
Nederlandse en internationale NGO's.
Naar aanleiding van de internationale afspraken die zijn gemaakt tijdens de
Vierde Wereldvrouwenconferentie in Beijing in 1995, de Speciale Zitting van
de VN 'Vijf jaar na Beijing' in juni 2000 en in resolutie 1325 van de
Veiligheidsraad, Women, Peace and Security die op 31 oktober 2000 werd
aangenomen, besteedt de Regering speciale aandacht aan de positie en de
actieve bijdrage van vrouwen de preventie en oplossing van conflicten. Zo
wordt bijgedragen aan versterking van genderdeskundigheid en de
genderfondsen van OVSE/ODIHR. Sinds medio 2000 is hier een Nederlandse
genderexpert gedetacheerd. In de Raad van Europa zal Nederland de komende
jaren de aandacht voor de rol van vrouwen in pre- en post-conflictsituaties
en gewapende conflicten helpen bevorderen. De VN-organisatie UNIFEM,
waarvan Nederland de grootste donor is, speelt een belangrijke rol bij het
ontwikkelen van internationaal beleid op dit terrein aan de hand van
innovatieve proefprojecten op het terrein van conflictpreventie en
vredesopbouw in bijvoorbeeld Liberia, Ethiopië, Eritrea, Burundi en Rwanda.
Nederland heeft de samenwerking met UNIFEM en Nederlandse en internationale
NGO's op het gebied van vrouwen en conflictpreventie versterkt. In dit kader
wordt lastens OS-middelen een omvangrijke bijdrage verstrekt (NLG 4,6 mln
voor de komende vier jaar) aan het "Women Peacemakers Programme" van de NGO
"International Fellowship for Reconciliation" die haar hoofdkwartier in
Nederland heeft. De SG/VN zal in het najaar een rapport uitbrengen over de
uitvoering van VN-resolutie 1325. De aanbevelingen daarin zullen een
belangrijke rol spelen bij de verdere vormgeving van het Nederlandse beleid
ter bevordering van de rol van vrouwen op het gebied van conflictpreventie.
De macht van de media in het aanwakkeren van conflicten door halve waarheden
te verkondigen en propaganda te verspreiden werd voor het eerst heel
duidelijk in Rwanda waar Radio Mille Collines een haatcampagne op touw had
gezet die opriep tot genocide. Maar ook in de Balkan hebben de media een
negatieve rol gespeeld. In gespannen situaties verkoopt conflict beter dan
samenwerking of pogingen om vrede te stichten. In de berichtgeving gaat de
aandacht uit naar onverzoenlijke tegenstellingen, extreme standpunten en
opruiende taal.
Anderzijds kunnen de media een belangrijke matigende rol spelen en
vijandbeelden helpen doorbreken. Alleen al het verspreiden van objectieve,
feitelijk juiste informatie kan van grote betekenis zijn. Zo is met middelen
uit ontwikkelingssamenwerking het voortbestaan van onafhankelijke media in
de FRJ gesteund in het Milosevic tijdperk. Maar ook amusements- en
discussieprogramma's op radio en televisie, soap opera's, video's en films
en zelfs toneel kunnen worden ingezet om verzoeningspogingen te ondersteunen
en oorzaken van conflicten te adresseren. Daarom ondersteunt OS
mediaprojecten. In Soedan wordt een radioprogramma van de Soedanese Raad van
Kerken gesteund die objectieve informatie verspreidt. In Angola wordt door
middel van video's en theater getracht spanningen tussen ontheemden en de
inwoners van dorpen waar zij zijn neergestreken te reduceren. Voorts
subsidieert OS een zeer populair televisieprogramma voor kinderen in
Macedonië. "Nashe Maalo" (Onze Buurt) beoogt kinderen en hun ouders een
beter beeld te geven van hun buren die tot een andere etnische groepering
horen. Een ander project betreft de opstelling van een handleiding voor het
opzetten van radioprogramma's e.d. in (potentiële) conflictgebieden om de
do's en de dont's boven water te krijgen. Media blijven dan ook een
belangrijk aandachtspunt in het kader van conflictpreventie.
6. Organisatorische en financiële aspecten
---
6.1 Organisatorische aspecten
---
Conflictpreventie wordt terecht als een kerntaak van het buitenlands beleid
in brede zin gezien. Veel aspecten van dit buitenlands beleid zijn op
conflictpreventie gericht zonder tot nu toe expliciet zo te zijn benoemd. De
tijdens de Herijking ingezette ontschotting binnen het Ministerie van
Buitenlandse Zaken heeft al vruchten afgeworpen. De buitenlandsbeleid en de
OS kant sluiten veel nauwer op elkaar aan, zoals blijkt uit de Afrika
notitie van 1999 (kamerstuk 26200V,nr.88) en de pas aangeboden notitie
inzake het Grote Merenbeleid (kamerstuk 25098, nr.17), in het Balkan beleid
en de notitie Mensenrechten. Dit maakt het mogelijk een breed scala van
relevante instrumenten en expertise te betrekken bij de aanpak van de
problematiek. Het mainstreamen van conflictpreventie blijft onverminderd
aandacht vragen. De eerder genoemde Conflict and PolicyAssessment Framework
zal hier een bijdrage aan kunnen leveren. Ook in OESO/DAC verband wordt
gezocht naar mogelijkheden om conflictpreventie beter in te vlechten.
Eerste ondergetekende heeft een coördinerende en integrerende rol ten aanzien van alle aspecten van het buitenlands beleid. De huidige structuren voldoen. Er is geen behoefte aan nieuwe interdepartementale mechanismen. Met Defensie is er reeds een nauwe samenwerking. De samenwerking met andere vakdepartementen is eveneens van groot belang als het gaat om zaken zoals politie-inzet en (weder)opbouw van het justitieel apparaat. Voorts is er structureel en adhoc overleg met Nederlandse en internationale NGO's. Ook neemt Nederland deel aan internationale netwerken op het terrein van preventie met bilaterale donoren en multilaterale organisaties.
6.2 Financiële middelen
---
Zoals eerder geschetst is draagt direct of indirect de gehele OS-inzet
(2001: Nlg. 8.2 miljard) bij aan structurele conflictpreventie. De OS-hulp
aan de Palestijnse gebieden en in de Balkan kan bijvoorbeeld beschouwd
worden als een specifieke bijdrage aan het vredesproces.
Uit begrotingsartikel 09.03 (2001: Nlg. 206 miljoen) kunnen activiteiten op het terrein van conflictpreventie worden gefinancierd die passen in het Nederlandse OS-beleid. De 20 samenwerkingslanden en de GMV landen beschikken over een gedelegeerd budget waaruit zij conflictpreventie-activiteiten kunnen financieren. Uit de centrale middelen kan via non-gouvernementele en multilaterale kanalen worden bijgedragen aan preventieve activiteiten in andere delen van de wereld, met een belangrijke concentratie op Afrika. Bijdragen worden verleend aan land- en regio- overstijgende projecten zoals onderzoeksprojecten, het UN Trust Fund for Preventive Action, een project om de best practices in kaart te brengen van NGO's die zich bezighouden met conflictpreventie, een onderzoek naar de rol van het bedrijfsleven in conflictsituaties, kleine wapenprojecten. Ook worden hieruit IDEA en het Institute for Multiparty Democracy gesteund.
Aan de non-ODA-kant zijn met name de MATRA- (2001: Nlg. 96 miljoen) en POBB-
(2001: Nlg. 27 miljoen) programma's relevant. Voorts is het Vredesfonds
(2001: Nlg. 15 miljoen) in het leven geroepen voor activiteiten op het
terrein van vredesopbouw en conflictpreventie die niet uit ODA middelen
kunnen worden gefinancierd, voornamelijk vanwege het militaire karakter.
Zulke activiteiten kunnen ook een cruciale bijdrage leveren aan
conflictpreventie. Zo kan bijvoorbeeld het uitbreiden van een nationale of
regionale capaciteit voor vredeshandhaving de mogelijkheid van een
effectieve militaire interventie vergroten en zo een afschrikwekkende effect
hebben.
Annex : landenspecifieke uitwerking
---
Het zal duidelijk zijn dat Nederland niet overal aanwezig kan zijn, niet in
elk potentieel conflict een rol kan spelen. Conflictpreventie vergt een
gedegen kennis van de lokale situatie en veronderstelt bij voorkeur de
aanwezigheid van een ambassade. Hieronder volgen ter illustratie drie
voorbeelden van Nederlandse inspanningen m.b.t. coflictsituaties.
Grote Merengebied
---
Zoals ook is aangegeven in de Grote Meren notitie, die in maart dit jaar de
Tweede Kamer is toegegaan, dient de landenoverschrijdende crisis in de Grote
Meren vanuit regionaal perspectief te worden opgelost. Door het ontbreken
van adequate regionale structuren is de uitvoering van het beleid echter een
landgebonden aangelegenheid. Nederland heeft in de Grote Meren beperkte
mogelijkheden de gebeurtenissen te beïnvloeden. Alleen de Afrikaanse
partijen die bij dit conflict zijn betrokken, kunnen een eind maken aan het
conflict. De angel in het Grote Meren conflict is het vinden van een
oplossing voor de legitieme veiligheidseisen van Rwanda waarmee ook de
territoriale soevereiniteit van de DRC kan worden hersteld. Nederland is
daarom van plan substantieel te gaan bijdragen aan DDR programma's in
regionaal perspectief, zodra de veiligheidssituatie dit toestaat.
In de DRC en Burundi zijn de staatsstructuren minder sterk ontwikkeld. In
deze landen voorziet Nederland geen structurele, bilaterale OS-relatie, maar
zal worden doorgegaan met het verstrekken van humanitaire hulp, het
ondersteunen van de Lusaka en Arusha vredesprocessen en wanneer mogelijk het
inzetten op DDR-programma's. Nederland is een groot voorstander van een
Regionaal Trust Fund voor het Grote Meren Gebied voor DDR, maar zal ook
landenspecifieke programma's op dit terrein steunen. Zo heeft Nederland een
financiële bijdrage geleverd aan het Joint Military Committee (JMC), dat op
militair vlak een coördinerende rol heeft binnen het Lusaka-akkoord, en aan
de voorbereidingen van de Intercongolese dialoog. De Inter-Congolese dialoog
vormt de politieke component van het Lusaka akkoord en dient een forum te
vormen waarbinnen de toekomstige politieke structuur van het bestuur in de
DRC bediscussieerd wordt. Nederland ondersteunt verder het facilitation team
van Nelson Mandela en de Implementation Monitoring Commission, dat toezicht
houdt op de uitvoering van het Arusha-akkoord.
Macedonië
---
Conflictbeheersing in Macedonië heeft in de Nederlandse bilaterale
assistentie aan Macedonië vanaf het eerste begin een rol gespeeld. Meteen na
de onafhankelijkheid (1991) speelde voor Macedonië een aantal problemen .
Ten eerste lag het land in een regio die op dat moment gekenmerkt werd door
bijzonder hoge instabiliteit, zo niet regelrechte (burger)oorlog
(Toendertijd met name Albanië aan de westgrens, Bosnië iets verder naar het
Noorden.) Tevens werd het andere belangrijke buurland, de Federale Republiek
Joegoslavië, getroffen door VN-sancties en sloot buurland Griekenland de
grenzen wegens een conflict over de grondwettelijke naam van Macedonië. De
stabiliteit in het multi-etnische en straatarme Macedonië stond daarmee
onmiddellijk op het spel, te meer daar het land vooralsnog niet in staat was
om een economisch transitieprogramma met leningen van de Wereldbank en IMF
te onderbouwen vanwege de achterstallige schulden die van de Socialistische
Federale Republiek Joegoslavië werden geërfd.
Nederland had in die periode al een speciale betrokkenheid bij Macedonië als
leider van de IMF/Wereldbank-kiesgroep waar het land deel van uitmaakte. In
die capaciteit besloot Nederland dat voor stabilisering van de situatie het
essentieel was om in ieder geval achterstallige schulden van het land te
helpen saneren. Nederland zette zich dus in voor een consortium ter
afbetaling en droeg zelf bij door enerzijds een contante bijdrage van enkele
miljoenen guldens te leveren, alsmede een door De Nederlandsche Bank
gegarandeerde bruglening.
Vanuit algemeen buitenlands politiek oogpunt heeft Nederland steeds
uitgedragen dat een stabiel en welvarend multi-etnisch Macedonië belangrijk
is voor de stabiliteit van de gehele regio. De opbouw van het Nederlandse
bilaterale OS-programma vond en vindt plaats vanuit de filosofie dat de
belangrijkste knelpunten bij de transformatie in een markteconomie en een
democratische rechtsstaat de interetnische verhoudingen en capaciteitsopbouw
zijn. In de loop der jaren zijn met Nederlandse OS-middelen veel
activiteiten georganiseerd gericht op de positieverbetering van de etnisch
Albanese minderheid in het land en het kweken van beter onderling begrip
tussen de verschillende bevolkingsgroepen georganiseerd, uitgevoerd door
internationale en nationale ngo's. Enkele voorbeelden: project ter
voorbereiding van etnisch Albanese studenten op een univerisitaire studie in
de Macedonische taal, televisieprogramma voor de jeugd gericht op
(interetnische) tolerantie, nascholingscursus voor journalisten van zowel
Macedonisch als Albaneestalige kranten, project gericht op verbetering van
geschiedenisonderwijs. Nederland steunt tevens sinds het idee vaste vormen
begon te krijgen de oprichting van de South East Europe University, een
particuliere instelling van hoger onderwijs in de Albanese taal. Hoger
onderwijs in een andere taal dan het Macedonisch was tot de wijziging van de
onderwijswet (augustus 2000) niet mogelijk, hetgeen een belangrijke bron van
interetnische spanningen en conflicten binnen de Macedonische samenleving.
Nederland heeft in samenwerking met de Wereldbank de Macedonische
autoriteiten ondersteund bij de formulering van de nieuwe
onderwijsstrategie.
Indonesië
---
De conflicten in de Molukken, Aceh en Irian Jaya vormen een ernstige
bedreiging van de interne stabiliteit. De autoriteiten staan hier voor twee
grote uitdagingen:
1 Een daadkrachtige en zorgvuldige implementatie van de Speciale Autonomie
wet voor Aceh en een spoedige afhandeling van een soortgelijke wet voor
Irian Jaya;
2 Eerbiediging van de mensenrechten, hetgeen betekent dat zij die zich
schuldig maken aan mensenrechtenschendingen daadwerkelijk worden vervolgd
en berecht
Alleen langs deze lijnen is er een kans dat Jakarta het vertrouwen van de
lokale bevolking in de diverse conflictgebieden én de internationale
gemeenschap herwint. Nederland is bereid de implementatie van de autonomie
wetgeving zowel politiek - bilateraal en via de EU - als via de al bestaande
OS-programma's op het gebied van Goed Bestuur te ondersteunen. Tevens zal
Nederland zich inzetten voor de snelle oprichting van reguliere
mensenrechtentribunalen in Medan en Jayapura. In het kader van het
Partnership for Governance Reform wordt hiervoor steun overwogen. Ook zal
Nederland met de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten bespreken of meer
structurele ondersteuning van de Indonesische overheid bij de implementatie
van nieuwe mensenrechtenwetgeving tot de mogelijkheden behoort. De
Indonesische autoriteiten hebben te kennen gegeven dat steun vanuit de EU
bij de implementatie van de Speciale Autonomie wet voor Aceh zeer welkom is.
Deze wens sluit nauw aan bij de EU-strategie op het gebied van
conflictpreventie, waarin op uitdrukkelijk verzoek van Nederland ook
aandacht wordt geschonken aan Indonesië. Nederland zet hierbij onder meer in
op EU-missies naar de diverse regio's, de organisatie van een conferentie
voor alle belanghebbende partijen teneinde een sociale basis te leggen voor
de nieuwe autonomiewet in Aceh, alsmede steun bij de opbouw van capaciteit
teneinde de lokale autoriteiten en de samenleving te helpen hun nieuwe
verantwoordelijkheden te dragen.
===