Aan de voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Plein 2
2511 CR DEN HAAG
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
15 oktober 2001 FM 2001-1724 M
Onderwerp
Institutionele vormgeving van toezicht op de financiële
marktsector
Onder verwijzing naar mijn brief d.d. 12 september jl. met als bijlage een
briefwisseling met de financiële toezichthouders DNB, PVK en STE over de
vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector zend ik u bijgaand
kopie van de gemeenschappelijke rapportage van de toezichthouders die daaruit is
voortgevloeid. Deze is in lijn met de gedachten die ik heb neergelegd in mijn
brief d.d. 12 september jl. aan de toezichthouders.
Het is mijn voornemen deze rapportage voor reactie voor te leggen aan de financiële sector en de Consumentenbond, om u vervolgens in een nota mijn beoordeling te doen toekomen in de eerste helft van november.
DE MINISTER VAN FINANCIËN,
De Nederlandsche Bank
Westeinde
1
Postbus 98
1000 AB
Amsterdam
STE
Aan de Minister van
Financiën Drs. G. Zalm
.
Postbus 20201
2500 EE DEN Haag
Betreft:
Vormgevingtoezicht
Geachte heer
Zalm,
Pensioen-
verzekeringskamer
John F.
Kennedylaan
Pbstbus 929
7301 BD
Apeldoorn
StichtingToezicht
Effectenverkeer
Singel 542
Postbus
11723
1001 GS
Amsterdarn
12 oktober
2001
In Uw brief van 12 september j.l. verzocht U aan de Nederlandsche Bank
("DNB"), de Pensioen- & Verzekeringskamer ("PVK") en de Stichting
Toezicht Effectenverkeer ("STE") een uitwerking op hoofdlijnen van twee
punten. Het eerste punt betreft de verdere ontplooiing van de inhoud van
het prudentiële toezicht. Dit zou resulteren in een intensivering van de
samenwerking, en toenadering, tussen DNB en PVK. Het tweede punt betreft
een heldere taakverdeling tussen DNB en PVK enerzijds en de STE
anderzijds. DNB en PVK zijn dan de prudentiële toezichthouders en de STE
evolueert tot gedragstoezichthouder. Onderstaand geven wij deze
uitwerking.
1 Waarom?
U schrijft: "Rode draad is de uitdaging het toezichtlandschap zodanig met
de markt te laten meebewegen dat de inhoud van het toezicht kan blijven
inspelen op de geschetste eisen die markt en beleid eraan stellen." Dat is
de spijker op zijn kop. Dat is ook precies wat het financiële toezicht in
Nederland kenmerkt. Drie illustraties:
a) In 1990 sloten DNB en PVK een Protocol tot samenwerking bij het toezicht op financiële conglomeraten. Dit was een reactie op de liberalisering van het structuurbeleid: banken en verzekeraars werd toegestaan in een gezamenlijke groep te opereren. Deze marktontwikkeling resulteerde dus in beleid, en dit weer in aanpassing van het toezicht.
b) In de tweede helft van de jaren negentig is de STE snel uitgegroeid tot zelfstandig gepositioneerde toezichthouder die specifiek toeziet op het effectenverkeer en het gedrag van deelnemers aan dat
verkeer. Dit was het resultaat van actief beleid om de dynamische
ontwikkelingen op de effectenmarkten te bewaken en internationaal goed
partij te geven.
1
De
Nederlandsche
Bank
Pensioen- en
Verzekeringskarner
Stichting Toezicht
Fffectenverkeer
Datum
12 oktober
2001
Bladnunnner
2
e) In 1999 is de Raad van Financiële Toezichthouders (RFT) opgericht.
Marktontwikkelingen leidden tot een toenemende vervlechting tussen
activiteiten van financiële instellingen. Dan is er de noodzaak om
gelijkgericht beleid tot stand te brengen over de - vervagende - grenzen
van de afzonderlijke sectoren heen. De RFT heeft dit in zijn korte bestaan
gedaan door regelgeving te formuleren voor onder meer de Financiële
Bijsluiter, betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders en aanvullend
groepstoezicht bij financiële conglomeraten.
In binnen- en buitenland zijn deze ontwikkelingen met veel belangstelling gevolgd. De wereld staat niet stil en her en der is de vormgeving van het toezicht in beweging. Het is daarom opportuun om niet tevreden achterom te zien, maar ons in deze nieuwe eeuw af te vragen wat er beter kan. Het mag best eens gezegd: Nederland heeft de ambitie om in de voorste gelederen van goed toezicht te lopen. Niet zonder reden gaf de Economist onlangs Nederland een hoog rapportcijfer voor zijn ondernemingsklimaat met verwijzing onder meer naar het financiële toezicht.
2 Wat gebeurt
er?
Welke uitdagingenkomen er in
dittoezichtkader op ons af.?
We benoemen er vier.
a) De ontwikkeling van bankcrediteur respectievelijk
verzekeringspolishouder tot mondige consument. Vroeger bracht je je
spaargeld naar de bank en je vertrouwde erop datje dat geld op tijd met
rente terug kreeg. Of je sloot een levensverzekering en vertrouwde erop
dat die na tientallen jaren tot de afgesproken uitkering kwam.
Tegenwoordig koopt de consument complexe financiële producten, zoals
aandelenleases of beleggingshypotheken. De risico's en onzekerheden
daarvan zijn vaak groot, en dus moet de consument daarover goed - en veel
uitgebreider - worden geïnformeerd dan vroeger. Zo is de term Financiële
Bijsluiter ontstaan: je moet de bijwerkingen kennen.
b) De toenemende bundeling en vervlechting van diverse activiteiten in
gemengde financiële
instellingen, oftewel financiële conglomeraten. In de Nederlandse markt is
er een grote concentratie van financiële activiteiten bij deze
conglomeraten. De besturing van bankieren, verzekeren, vermogensbeheer
voor derden, effectenbedrijf en beleggen, te zamen met de daarvoor
benodigde financiering en financieringstechnieken, gebeurt door een Raad
van Bestuur vanuit een gemeenschappelijk perspectief. De aansturingslijnen
worden van daaruit opgezet en het Bestuur streeft naar het maximaal
benutten van de groepscapaciteiten in de betreden markten. Uiteraard vindt
daarbij ordening en specialisatie naar deelmarkten en doelgroepen plaats.
Het toezicht van DNB en PVK grijpt echter niet rechtstreeks daarop aan,
maar op de juridische afbakening van bank- respectievelijk
verzekeringsbedrijf, want zo is dat toezicht wettelijk ingericht en
afgebakend. Het effectentypisch toezicht van de STE loopt daar dwars
doorhem eveneens conform de desbetreffende wetgeving. Het toezicht werkt
wel goed en de toezichthouders weten elkaar in toenemende mate te vinden,
maar deze vormgeving is ingewikkeld en er is een permanent risico van
overlap en toezichtarbitrage.
2
De
Nederlandsche
Bank
Pensioen- en
Verzekeringskamer
Stichting Toezicht
Effectenverkeer
Datum
12 oktober
2001
Bladnummer
3
c) Complexe en geavanceerde technieken en risicogeoriënteerd management. Op de
financiële markten wordt ge7innoveerd met soms zeer complexe financiële
instrumenten. Securitisaties, hedges en verhandeling van deellisico's
(bijvoorbeeld credit risk transfers) zijn daar voorbeelden van. Geavanceerde
informatietechnologie, toenemende internettoepassingen, en statistische modellen
voor de beheersing van krediet-, markt- en operationele risico's worden ingezet.
Voor het toezicht betekent dit een verschuiving qua oriëntatie. Werd in het
verleden meer toegezien op afzonderlijke producten en bedrijfsonderdelen,
tegenwoordig ligt de nadruk meer op een gedegen analyse van de risico's en de
wijze van beheersing daarvan door de leiding. Deze analyse wordt ondersteund met
diagnosemethodieken en geautomatiseerde 'tools'. Inhoudelijk constateren DNB en
PVK hier een geleidelijke convergentie in hun toezichtaanpak. De STE heeft
eveneens een risicoanalysemethodiek, die echter op het effectentypisch toezicht
is toegesneden. Hier tekent zich dus een inhoudelijke specialisatie af bij
enerzijds DNB en PVK, en anderzijds de STE.
d) Het belang van integriteit. U bent voornemens wetgeving van kracht te doen worden waarin de integriteit een expliciete toezichtdoelstelling wordt. De recente terreurgebeurtenissen in de Verenigde Staten hebben hier nog een bijzonder licht op geworpen. Enerzijds is gebleken hoe belangrijk de integriteit van het financiële stelsel is voor de stabiliteit daarvan. Gezien de bijzondere verantwoordelijkheid daarvoor van DNB (het 'systeemtoezicht') heeft dit geleid tot intensivering van het toezicht op financiële stromen en de integriteit van de participanten daarin. Anderzijds heeft de STE extra aandacht moeten besteden aan het gedrag van partijen op de effectenmarkten in het kader van mogelijk gebruik voorwetenschap en koersmanipulatie. In meer algemene zin geldt dat integriteit van bestuurders en organisaties een belangrijke voorwaarde is voor het goed functioneren van financiële instellingen. Welke vormgeving van toezicht ook wordt gekozen, integriteit zal nooit een exclusief aandachtsgebied van een enkele toezichthouder zijn.
Wij constateerden met interesse dat in de plenaire behandeling van
het Wetsvoorstel Niet Sectorspecifieke Toezichtdimensie (NST) in de
Tweede Kamer op 13 september j.l. veel van het bovenstaande aandacht
kreeg.
3 Welke consequenties heeft dit voor de
vonngeving van toezicht?
Bij onze analyses hebben twee begrippen centraal gestaan. Die omschrijven
we kort.
Gedragstoezicht: het bevorderen van een ordelijk en transparant proces op
de financiële markten, de zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en de
daaraan gerelateerde bescherming van de consument. Prudentieel toezicht
(ook wel bekend als bedrijfseconomisch toezicht): het bevorderen van de
soliditeit van financiële instellingen.
Het is tussen ons in confesso dat het huidige toezicht van de STE hoofdzakelijk gedragstoezicht is, en dat van DNB en PVK hoofdzakelijk prudentieel. (Voorts is DNB verantwoordelijk voor het
' systeemtoezicht', dat is het bevorderen van de stabiliteit van het financiële systeem; dit verandert niet.)
3
De
Nederlandsche
Bank
Pensioen- en
Verzekeringskamer
Stichting Toezicht
Effectenverkeer
Daturn
12 oktober
2001
Bladnummer
4
Echter, de huidige vormgeving van het toezicht is niet opgezet op basis
van het onderscheid gedrags- en prudentieel toezicht. Vanuit een gegroeide
historie is het toezicht primair gekoppeld aan bepaalde soorten
instellingen; met andere woorden, het is typologisch opgezet. DNB 'doet'
banken, beleggingsinstellingen en wisselkantoren; de PVK 'doet'
verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen; de STE 'doet'
effecteninstellingen en de beurs. Dat is prima zolang die instellingen
niet op elkaar lijken en weinig met elkaar te maken hebben. Maar dat is,
zie paragraaf 2-b, niet meer het geval. Een tweede afwijking is dat de STE
niet alleen op bepaalde instellingen toeziet, maar tevens op deelgebieden
van de andere instellingen het zogeheten effectentypisch toezicht
uitoefent of gaat uitoefenen. Dit betreft met name de onderwerpen: omgang
met koersgevoelige informatie, bescherming eigendomsrechten en
beleggersbescherming. Deze invalshoek is dus niet typologisch naar
instelling bepaald, maar functioneel: het gaat om bepaalde aspecten van de
bedrijfsvoering van vele uiteenlopende instellingen.
Als toezichthouders doen we er alles aan om overlap en inefficiency te
vermijden, die uit deze constructie zou kunnen volgen. We stemmen
regelgeving af in de RFT en we sluiten operationele
samenwerkingsconvenanten af (Protocol DNB en PVK, onlangs Convenant STE en
DNB, en Convenant PVK en STE komt nog). We werken in concrete gevallen
goed samen, met respect voor elkaars invalshoek. We laten ons door
instellingen uitleggen waar operationele procedures hinderlijk verschillen
tussen de toezichthouders, en stellen die bij. Maar toch - het lijkt
achteraf wat op een 'weeffout'.
Dit bracht ons tot de conclusie dat het beter is om consequent een
invalshoek te kiezen: of steeds functioneel/aspectgericht - of consequent
instellingsgericht. Dit laatste is echter niet zo eenvoudig, want dan zou
het effectentypisch toezicht bij banken en verzekeraars door DNB en PVK
gedaan moeten worden. We zijn dus doorgegaan op de gedachte van het
consequent aspectgerichte toezicht.
Daar komt een ander punt bij. We beschreven in paragraaf 2-a de
ontwikkeling van de bankcrediteur c.q. de polishouder tot breed
georiënteerde consument. In het toezicht van DNB en PVK is de laatste
jaren daaraan gerichte aandacht gegeven door de instelling van
consumenten-units. De PVK was bovendien al langere tijd concreet bezig, in
overleg met het Verbond van Verzekeraars, de consumentenvoorlichting te
doen verbeteren. Immers, bij verzekeringspolissen ligt er een directe
relatie tussen de concrete rechten van de consument in diens individuele
polis en de technische voorzieningen daarvoor van de verzekeraar.
Toch is er een spanningsveld tussen enerzijds het belang van soliditeit
van instellingen en anderzijds een gedegen voorlichting aan de consument.
Ietwat gechargeerd: een consument die door onwetendheid een product koopt
met veel risico's en/of veel provisiebrengende transacties kan een
aantrekkelijke
winstbron zijn voor de desbetreffende financiële instellingen. Als de
(gedrags-) toezichthouder van mening zou zijn dat deze activiteit
beëindigd moet worden tast hij tegelijk de winstgevendheid aan. De zorg
van een prudentiële toezichthouder voor de soliditeit van een instelling
richt zich echter primair op het behouden of vermeerderen van kapitaal en
winstgevendheid en daarbij passende risicobeheersings- maatregelen. De
zorg van een gedragstoezichthouder voor een gedegen
consumentenvoorlichting kan andere prioriteiten stellen. Het is daarom van
belang om de prioriteitenafweging bij dergelijke beslissingen duidelijk te
maken.
We zijn daarom geleidelijk tot de conclusie gekomen dat het beter is om
consumenteninformatie en - advisering tot het domein van de
gedragstoezichthouder te doen behoren. Er ligt qua toezichtbenadering ook
een raakvlak met het terrein van de beleggerbescherming.
4
4 Hoofdlijnen van concrete
uitwerking
De
Nederlandsche
Bank
Pensioen- en
Verzekeringskanier
Stichting Toezicht
Effectenverkeer
Daturn
12 oktober
2001
Bladnummer
5
Tenslotte noemen we de noodzakelijke deskundigheid van toezichthouders op
hun terrein. In paragraaf 2-b bleek de toenemende verwevenheid van
activiteiten binnen financiële conglomeraten. Dit leidt tot toenemende
convergentie in de toezichtbenadering van DNB en PVK. In paragraaf 2-c
beschreven we vervolgens kort de specialisatie in toezichtmethoden. Ook
hier constateerden we een specialisatie op enerzijds het prudentiële
terrein, anderzijds op het gedragstoezicht.
Op grond van deze afwegingen hebben wij gezamenlijk geconcludeerd dat een
nieuwe vormgeving van het toezicht wenselijk is. Wij menen dat dat kan
door een functionele invalshoek te kiezen, en dus consequent onderscheid
te maken tussen prudentieel toezicht (DNB en PVK) en gedragstoezicht
(STE). Dan ontstaat een robuust model waarmee we weer een hele tijd
vooruit kunnen.
U hebt aandacht gevraagd voor effectiviteit van het toezicht, het gelijke
speelveld en concurrentiekracht. Wij hopen dat uit het bovenstaande
voldoende spreekt dat de effectiviteit toeneemt omdat consequent vanuit
een gerichte doelstelling wordt toegezien. De desbetreffende instelling
weet dan ook helder waar het om gaat per toezichthouder en wie waarop
aanspreekbaar is.
Het level playing field wordt in het bijzonder gediend met een bundeling
van toezichtsactiviteiten inzake financiële conglomeraten: gezamenlijke
aanpak geïntegreerd werkende teams voor wat betreft het aanvullend
groepstoezicht, en afnemend risico van toezichtsarbitrage. Ook het
toezicht op consumenten-informatie en -advisering zal consequent vanuit
dezelfde optiek geschieden door dezelfde toezichthouder, zonder conflicts
of interest met het prudentiële toezicht.
Tenslotte het punt concurrentiekracht. Vermoedelijk doelt U niet op de
concurrentie tussen toezichthouders. Maar we merken op dat naar ons idee
een voordeel van twee soorten toezichthouders ook kan zijn dat ze elkaar
scherp houden en van elkaar leren. Het gaat U echter, naar wij aannemen,
om een bijdrage aan de concurrentiekracht van Nederlandse financiële
instellingen. Wij menen dat deze is gebaat bij een effectief en goed
georganiseerd toezicht. Inhoudelijk draagt dat bij aan de kwaliteit van
bedrijfsvoering en consequente risicobeheersing. Het voegt punten toe aan
de rating door externe bureaus. En de toegenomen efficiency door
eenduidige invalshoeken is een welkome bijdrage aan de financiële
resultaten - al moeten we dat effect niet overdrijven. In Nederland
bestaat een goed stelsel van georganiseerd overleg met de financiële
instellingen, waar wij aan hechten. Wij steken onze nek ook uit naar dit
overleg, als onze bijdrage aan de concurrentiekracht naar het oordeel van
de financiële instellingen lager is dan mogelijk - uiteraard zonder te
knabbelen aan de kwaliteit van het toezicht. Volledigheidshalve merken we
nog het volgende op. Regelmatig duikt de vraag op, of één toezichthouder
niet een ideale oplossing is. Wij denken dat dat een schijnoplossing is,
die we niet
willen. Even zo goed moeten dan immers de bovenbeschreven inhoudelijke
vragen beantwoord worden en organisatorisch verankerd. De ervaringen van
enkele buitenlandse toezichthouders wijzen uit dat dit geen sinecure is.
Wij menen dat ons voorstel beter aansluit bij de Nederlandse markt,
alsmede principieel juister is en ook snel te implementeren.
De consequenties van het bovenstaande zijn wat ons betreft in hoofdzaak de
volgende.
1. DNB en PVK worden aangemerkt als prudentiële toezichthouders, de
STE als gedragstoezichthouder.
2. De STE krijgt in aanvulling op haar huidige taken erbij het
toezicht op consumenteninformatie en -
i
5
De
Nederlandsche
Bank
Pensioen- en
Verzekeringskamer
Stichting Toezicht
Effectenverkeer
Datum
12 oktober
2001
Bladnurnmer
6
advisering (art. 85a Wtk, art.5 1 Wtv, art. 25 Wtn en art. 26 Wek).
3. Per soort instelling wordt aangegeven of het toezicht daarop primair
prudentieel toezicht is dan wel gedragstoezicht. In concreto menen wij dat
banken en verzekeringsmaatschappijen primair prudentieel toezicht hebben,
doch beleggingsinstellingen en effecteninsteillingen pffinair
gedragstoezicht.
4. Dientengevolge krijgen banken en verzekeringsmaatschappijen hun
vergunning van DNB respectievelijk PVK; beleggingsinstellingen en
effecteninstellingen krijgen deze van de STE. Dit impliceert een
overheveling van de vergunningverlening aan beleggingsinstellingen van DNB
naar STE.
5. Naast de vergunningverstrekkende toezichthouder geeft de andere
toezichthouder waar nodig een deelcertificaat af op diens specifieke
toezichtgebied, en kan dit dus ook weer intrekken als hij dit nodig acht.
Al of niet in combinatie met een deelcertificaat kan hij specifieke
regelgeving uitvaardigen. In schema:
banken
verzekeringsmijen
beleggingsinstellingen
effecteninstellingen
aanvullend
groepstoezicht
vergunningverstrekker
DNB
PVK
STE
STE
DNB en PVK
deelcertificaatverlener
en/of specifieke
regelgever
STE
STE
DNB
DNB
STE
Deelcertificaten zijn nodig voor onder financieel toezicht gestelde
activiteiten die zelfstandig kunnen worden uitgeoefend en die niet onder
het toezicht van de vergunningverstrekker vallen. Dit betreft met name
vermogensbeheer voor derden en effectendiensten. Inzake bijvoorbeeld de
financiële bijsluiter is dit niet van toepassing; daar betreft de rol van
de gedragstoezichthouder alleen specifieke regelgeving en het toezicht op
de naleving daarvan.
De specifieke regels van DNB bij effecteninstellingen betreffen de
vermogenseisen en daaraan gerelateerde bedrijfsvoering, die zullen gelden
volgens dezelfde Europese Richtlijn als voor banken. Voor
beleggingsinstellingen betreft dit met name de te stellen vermogenseisen,
met de aantekening dat dit toezicht momenteel gering van omvang is in
vergelijking met het gedragstoezicht. In voorkomende gevallen kan
uiteraard ook de PVK deelcertificaten verlenen.
6 De toetsing van bestuurders geschiedt door de vergunningverstrekker met
in acht name van het oordeel van de deelcertificaatverlener/specifieke
regelgever. Als voor de verlener van een deelcertificaat de integriteit
van een bestuurder niet meer buiten twijfel staat, treedt de in bijlage 3
opgenomen procedure in werking.
7 Over ingrijpende toezichtmaatregelen overleggen de toezichthouders
vooraf met elkaar (aanstellen stille curator, intrekken vergunning of
deelcertificaat, heemenden bestuurder). Ook informeren zij elkaar over
toezichtbevindingen die voor het toezicht van de ander relevant zijn.
8 De toezichthouders maken concrete afspraken over de afbakening van
elkaars werkterreinen op
gebieden waar nog overlap kan dreigen. Dit is met name het geval bij het
toezicht op de bedrijfsvoering, inclusief de bijbehorende administratieve
organisatie en interne controle. Als invalshoek is gekozen dat
i
de bedrijfsvoering in beginsel valt onder het prudentiële toezicht; de
bedrijfsvoering die specifiek valt
6
De
Nederlandsche
Bank
Pensioen- en
Verzekeringskarner
Stichting Toezicht
Effectenverket
Datum
12 oktober
2001
Bladnummer
'7
onder het gedragstoezicht wordt als zodanig beschreven. De
vergunningverstrekker beoordeelt de goede inbedding van het bovenstaande
in het geheel van de organisatie. Een en ander is nader uitgewerkt in
bijlage 1.
Voor wat betreft de afbakening bij consumenteninformatie en -advisering
stellen wij voor dat de prudentiële toezichthouder zich richt op de
producten als zodanig en de relatie tot de soliditeit van de instelling
(denk bijvoorbeeld aan actuariële verplichtingen bij
verzekeringsproducten); de gedragstoezichthouder neemt het stokje over als
het gaat om het aanbieden van het product aan de consument en de
bijbehorende informatie/advies. Concreet voorbeeld van dit laatste is de
Financiële Bijsluiter, waarvoor de STE het 'loket 'is.
9 Buiten deze indeling blijven: pensioenfondsen (blijft conform
adviesaanvraag buiten beschouwing), wissel- en geldtransactiekantoren
(blijft bij DNB wegens relatie met betalingsverkeer) en tussenpersonen
(omdat daar een aparte consultatie voor loopt).
10 Voorzover sprake is van herverkaveling moet daarvoor een efficiënt
en pragmatisch tijdschema worden afgesproken. Dit betreft uiteraard
tevens de benodigde wetswijzigingen.
1 1 De RFT dient te blijven bestaan als overlegplatform voor
gemeenschappelijke aangelegenheden. Wij delen uw 'voorlopige bevinding',
uitgesproken in de Tweede Kamer d.d. 13 september jl. 'dat de RFT altijd
nodig is'. De RFT is nodig voor overleg over nieuwe
toezichtontwikkelingen, principiële uitspraken over regelgeving, evaluatie
van regelgeving, en afstemming van internationaal optreden zoals in het
Joint Forum. Uiteraard gaat de RFT niet over operationele zaken, omdat dit
is geregeld in separate samenwerkingsovereenkomsten.
12 De realisatie van dit toezichtmodel vergt nader overleg. Naar onze
mening kunnen een aantal meer praktische zaken vanaf 1 januari 2002 reeds
ingevuld worden. 1Eerbij denken wij aan de begeleiding
van de invoering van de financiële bij sluiter, waartoe de STE het
voortouw kan nemen. Voor het prudentieel toezicht op effecteninstellingen,
respectievelijk het gedragstoezicht op beleggings- instellingen lijkt
medio 2002 realiseerbaar. Hetzelfde geldt voor het Wck-gedragstoezicht.
Hierbij moet nader worden bezien of dit mogelijk is door aanpassing van
delegatiebesluiten, wederzijdse mandatering van STE, respectievelijk DNB,
of dat wetswijziging nodig is.
De wetstechnische ombouw van de huidige toezichtvormgeving naar het model
op basis van het onderscheid prudentieel versus gedragtoezicht zal meer
tijd nodig hebben. Effectuering uiterlijk in 2004 lijkt een realistische
doelstelling.
In de bijlagen wordt een en ander in meer detail beschreven. Het is hier
en daar wat technisch, maar dat toont aan dat wij ons concreet in de
consequenties van een en ander hebben verdiept.
5 Intensivering van de samenwerking en toenadering
DNB en PVK
Eveneens in bijgevoegde notitie hebben DNB en PVK nader beschreven hoe zij
hun samenwerking en toenadering vorm willen geven. Deze is in het
bijzonder gebaseerd op een bundeling van het aanvullend
7
De
Nederlandsche
Bank
Pensioen- en
Verzekeringskarner
Stichting Toezicht
F-ffectenverkeer
Datum
12 oktober
2001
Bladnummer
8
groepstoezicht bij financiële conglomeraten. In concreto betreft dit:
a) Uitvoerend toezicht: gezamenlijke uitvoering van het voorgenomen aanvullend groepstoezicht op gemengde conglomeraten. Uitwisseling van informatie en ervaringen betreffende overige
conglomeraten. Instellen van gemengde toezichtteams hiervoor, die onder meer verantwoordelijk zijn voor het opstellen van risicoprofielen op groepsniveau op basis van de risicoanalyse-instrumenten van DNB en PVK. Bundeling van financiële analyses en afstemming van toezichtwerkplannen. Inzetten van wederzijdse expertise waar zinvol. Gesprekken op bestuursniveau met instellingen door wederzijdse leidinggevenden van DNB en PVK; idem waar relevant met buitenlandse toezichthouders.
b) Beleidsvorming en onderzoek: gezamenlijke bestudering van onderwerpen
als: toezichtmethoden en technieken; organisatie en beheersing, en relatie
met de accountant; financiële verslaggeving, waaronder disclosure en fair
value accounting; kapitaalseisen; technische assistentie; financiële
stabiliteit.
c) Samenwerking bij facilitaire projecten: planning en control, waaronder
Toetsingkader/ZBO- rapportage en kwaliteitszorgsystemen; opleidingen en
detacheringen; informatisering en automatisering, inclusief convergentie
van standaarden en informatiesysteemarchitectuur; (elektronische)
dossiervorming en archivering.
Voorts wordt voorzien in bestuurlijke samenwerking. DNB en PVK achten het
zeer gewenst dat de bovenbeschreven toenadering ook wordt verankerd. In
concreto wordt aan het volgende gedacht.
1) Kruiselingse benoemingen op het hoogste toezichtniveau van DNB en PVK.
2) Betreffende de Raad van Toezicht van de PVK en de Raad van
Commissarissen van DNB kunnen wederzijdse benoemingen op het hoogste
niveau eveneens bijdragen aan de realisatie van samenwerking en
toenadering.
Deze kruiselingse benoemingen zouden op korte termijn kunnen worden
gerealiseerd. De betreffende besturende respectievelijk toezichthoudende
functionarissen zullen in elk orgaan, waarvan zij deel uitmaken, volledig
moeten functioneren in overeenstemming met de voor dat orgaan geldende
regelgeving en verantwoordelijkheid, zonder last of ruggespraak van/met
enig ander lichaam.
Tenslotte wordt het wenselijk geacht een en ander vast te leggen in
een gezamenlijk Convenant van samenwerking.
6
Slotopmerkinpen
U hebt aandacht gevraagd voor "oor voor de opvattingen van financiële
instellingen en consumenten". Wij hechten hier zeer aan. In de afgelopen
periode hebben verkennende gesprekken plaatsgevonden in verschillende
samenstellingen met vertegenwoordigers van beide doelgroepen. 1Eerbij moet
nadrukkelijk worden aangetekend dat daarbij geen stukken zijn
uitgewisseld; het overleg is dus niet
meer dan verkennend geweest. Wij constateren dat de reacties niet
eenduidig zijn. Sommigen bepleiten behoud van het bestaande, met
variaties; anderen zouden radicalere voorstellen willen, van uiteenlopende
aard. Wij zijn van mening dat bovenstaande voorstellen met zorg zijn
ontwikkeld. Daarbij hebben wij naar beste vermogen de ontvangen reacties
meegenomen. De aan het eind van paragraaf 3 gemaakte opmerkingen over
effectiviteit, level playing field en concurrentiekracht zijn daarvan een
illustratie. Ook bij de detaillering van voorstellen hebben wij rekening
gehouden met het vermoedelijke draagvlak bij betrokkenen. Echter, waar
over deze voorstellen nog geen formele consultatie van de sector heeft
8
v
De
Nederlandsche
Bank
Pensioen- en
Verzekeringskamer
Stichting Toezicht
Effectenverkeer
Datum
12 ok-tober
2001
Blacinurnmer
9
plaatsgevonden, onderstrepen wij het belang van zulk overleg. Gaarne
zullen wij hierover met u afspraken maken in ons overleg van 15
oktober a.s.
Deze notitie is tot stand gekomen in een bijzonder tijdsgewricht. De
gevolgen van de gebeurtenissen in de Verenigde Staten hebben een
intensief beslag gelegd op zowel Uw als onze medewerkers. Des te meer
spreken wij onze erkentelijkheid uit voor hun inspanningen bij het tot
stand brengen van deze analyses.
Met vriendelijke groet en
hoogachting,
De Nederlandsche
Bank NV
Pensioen-en
Verzekeringskarner
~
@
Prof dr.
A.Schilder RA
Bijlagen:
3
Stichting
Toezicht
Effectenverkeer
~
~
Drs. J.W.F.
Kaptein
9
Beleggersbescherming .
Consumenteninformatie- en advisering
.
zorgplicht
. op andere terreinen dan effecten
Gedragstoezichtsonderwerpen
Bijlage 1: AFBAKENING PRUDENTIEEL EN GEDRAGSTOEZICHT OP FINANCIËLE
INSTELLINGEN
A.
Gedragstoezichtsonderwerpen
Deze paragraaf adresseert de gedragstoezichtonderwerpen bij financiële
instellingen. Buiten beschouwing blijven de huidige taken van de STE
met betrekking tot effectenbeurzen (inclusief afwikkeling). In het
huidige toezicht op financiële instellingen worden de navolgende
gedragstoezichtonderwerpen onderscheiden.
Omgang met koersgevoelige informatie Bescherming
eigendomsrechten . . . gebruik
voorwetenschap .
vermogensscheiding
. koersmanipulatie
. belangenverstrengeling
Drie van deze onderwerpen zijn effectentypisch voor zover betrekking
hebbend op effectendiensten en/of effectenactiviteiten (ontleend aan de
daarop betrekking hebbende regelingen), zoals deze nu al van toepassing
zijn op effecteninstellingen, vermogensbeheerders en banken en
binnenkort ook van toepassing worden op verzekeraars en
pensioenfondsen. Het onderwerp consumenteninformatie en -advisering
betreft de sectoroverschrijdende taak van de gedragstoezichthouder op
dit gebied (op andere terreinen dan effecten). Taken ten aanzien van
tussenpersonen/bemiddelaars blijven in afwachting van de consultatie
van de sectoren over mogelijke vormen van toezicht of regelgeving nog
buiten beschouwing.
De hierboven opgesomde gedragstoezichtsonderwerpen zijn hoofdzakelijk
aan de orde bij de volgende activiteiten bij financiële instellingen:
emissiebedrijf en effectenhandel (inclusief afgeleide producten)
vermogensbeheer (voor derden; collectief en individueel beheer)
participatiebedrijf (aantrekken gelden teneinde deel te nemen in bedrijven) informatieverschaffing en advisering over consumentenproducten (sparen, lenen, betalen, verzekeren, beleggen).
Bedrijfsvoering
(algemeen)
Beheerssysteem
2
De algemene oriëntatie van de gedragstoezichthouder bij het toezicht op
deze activiteiten is gericht op de relatie tussen enerzijds de
aanbidders van financiële producten/diensten en intermediairs bij de
verhandeling daarvan (via al of niet gereguleerde markten), en
anderzijds de al of niet professionele afnemers. De effectentypische
onderwerpen betreffen de relatie met zowel de professionele als de
niet-professionele afnemers. Het onderwerp consumenteninformatie en -
advisering betreft enkel de relatie met de niet-professionele afnemers
(het "publiek').
B. Bedrijfsvoering (inclusief
AO/IC)
Het operationele toezicht op financiële instellingen richt zich
in belangrijke mate op de bedrijfsvoering. De prudentiële
toezichthouders richten zich in dat kader op:
Management
. kwaliteit (individueel
en collectief)
en
structuur
.
besluitvormingsproces
. strategisch
planningsproces .
risicohouding
Organisatie
. organisatiestructuur
inclusief groeps- relaties
. rapportagelijnen
.
verantwoordelijkheidsstructuur
.
risicobeheer
. ICTIEDP
.
AO/IC
. verslaggeving en
rapportage .
compliance
. personeelsbeleid
3
Het door de gedragstoezichthouder te bestrijken deel van de
bedrijfsvoering laat zich als volgt uitwerken.
Gedragstypische aandachtsgebieden bedrijfsvoering Beleggersbescherming Marktintegriteit
. cliëntenwerving en -voorlichting .
deskundigheids- en betrouwbaarheidstoetsing . . .
cliëntentoetsing
. functiescheiding en chinese walls
. cliëntenovereenkomsten . gebruik voorwetenschap
. autorisatieprocedures . koersmanipulatie
. margin- en kredietruimtebewaking
.
transactie-uitvoeringsprocedures
. cliëntenrapportages
. vermogenscheiding
. klachtafhandeling
Consumenteninformatie en
-advisering
. organisatie en procedures rond
Financiële
Bij sluiter en andere vormen van
consumenten- informatie
(presentatie productkenmerken, be-
schikbaarstelling)
Management, organisatie en beheerssysteem voor zover relevant
voor de hierboven genoemde gebieden
AO/IC op de hierboven genoemde gebieden
De prudentiële toezichthouders zien toe op de overige onderdelen van de
bedrijfsvoering van een financiële instelling. De vergunningverstrekker
beoordeelt de goede inbedding van het bovenstaande in het geheel van
de organisatie.
Inhoudelijke
samenwerking
Bijlage 2: INTENSIVERING SAMENWERKING TUSSEN DNB EN
DE PVK
Inleiding
Tussen de PVK en DNB bestaat al een lange traditie van samenwerking.
Dit blijkt onder meer uit het protocol tussen DNB en de PVK uit 1990
waarin afspraken zijn ge~ over het aanvullende toezicht op financiële
conglomeraten. Deze samenwerking heeft zich in loop der tijd verder
ontwikkeld. Recent wordt bijvoorbeeld intensief samengewerkt op
gebieden als groepstoezicht en integriteit. Zo zijn DNB en de PVK in
het lopende jaar begonnen met een risicogerichte aanpak van het
aanvullende groepstoezicht, zoals dat is omschreven in de door de RFT
uitgebrachte "Contourennota inzake een veranderend toezicht op
Financiële Conglomeraten". Een verdere intensivering van de
samenwerking tussen de twee prudentiële toezichthouders is wenselijk in
het licht van de actuele ontwikkelingen, zoals de toenemende bundeling
en vervlechting van diverse activiteiten in gemengde financiële
instellingen en de voortgaande convergentie in toezichtsaanpak. Omdat
DNB ook buiten de toezichtsector beschikt over expertise op financieel
terrein, zal de samenwerking met de PVK organisatorisch breed worden
gedragen. Tot slot zij opgemerkt dat een juridische basis voor
intensievere samenwerking tussen DNB en de PVK reeds aanwezig is. De
Wtk (artikel 25a en 68) en Wtv (artikel 175a, 11, en 69h) leggen beide
bestuursorganen al samenwerkingsverplichtingen op ten aanzien van
bepaalde werkzaamheden casu quo ten aanzien van bepaalde groepen van
kredietinstellingen/verzekeraars.
Diverse medewerkers van DNB en de PVK hebben de afgelopen weken
gezamenlijk drie gebieden uitgewerkt waarop intensievere inhoudelijke
samenwerking vruchtbaar belooft te zijn: (i) de uitvoering van het
groepstoezicht, (ii) beleidsvoorbereiding en onderzoek en (iii) de
facilitaire sfeer. Omwille van beknoptheid beperkt deze bijlage zich
tot een korte schets van de mogelijkheden op elk van deze gebieden en
bespreekt daarna de organisatorische vormgeving van de samenwerking.
Omdat de PVK en DNB voornemens zijn de samenwerking in de loop van de
tijd te intensiveren, zijn zowel minder als meer intensieve
samenwerkingsvormen onderscheiden.
Uitvoerend
toezicht
De PVK en DNB blijven verantwoordelijk voor het sectorale toezicht op
de onder hun toezicht staande instellingen. Hieraan zal het aanvullende
groepstoezicht worden toegevoegd. Dit aanvullende toezicht zal zich in
eerste instantie richten op de gemengde conglomeraten, zoals
bijvoorbeeld ING, SNS en Achmea. Het toezicht op de primaire
verzekeringsconglomeraten zal plaatsvinden onder
eindverantwoordelijkheid van de PVK, DNB is eindverantwoordelijk voor
het toezicht op de primair bancaire conglomeraten. Afgesproken is dat
de portefeuillehouders van conglomeraten bij de PVK en DNB op een
vastere en frequentere basis informatie gaan uitwisselen over
uitgevoerde onderzoeken op instellingsniveau, ontwikkelingen in het
beheer van markt-, actuariële- en kredietrisico's, wijzigingen in de
groepsstructuur, belangrijke aanpassingen van de strategie et cetera.
Het vervaardigen van het overzicht met het risicoprofiel op
groepsniveau, zoals dat is overeengekomen in bovengenoemde
Contourennota, zal met voortvarendheid worden voorgezet. Het sectorale
onderdeel daarvan is de basis voor het hanteren van het
toezichtsintrumentarium op
2
niveau van verzekeringsbedrijf dan wel kredietinstelling, het overall
risieoprofiel is bepalend voor het uitvoeren van toezichtwerkzaamheden
op groepsniveau. De PVK ontwikkelt thans een nieuw instrument voor
risicoanalyse (MARS). Afgesproken is dat DN-B zitting zal nemen in de
Klankbordgroep MARS zodat de PVK gebruik kan maken van de inzichten en
ervaringen die DN-B met het risico analyse instrument RAST heeft
opgedaan.
Het plan van werkzaamheden voor de komende jaren op instellingsniveau
zal onderwerp van overleg zijn tussen de verantwoordelijke
portefeuillehouders, waarbij zowel sectorale activiteiten als het
hanteren van toezichtinstrumenten op groepsniveau aan de orde zullen
komen. Een belangrijk onderdeel van het aanvullende groepstoezicht
betreft het gezamenlijk uitvoeren van onderzoeken bij activiteiten die
op groepsniveau zijn georganiseerd maar van groot belang zijn voor de
individuele kredietinstellingen en verzekeringsbedrijven. Hierbij wordt
onder meer gedacht aan onderwerpen als: compliance en integriteit,
interne accountantsdienst, risicomanagement, computercentra en de
corporatie governance van de groep. Daarnaast kan een gezamenlijk
onderzoek naar business lines dan wel profit centres wenselijk zijn,
omdat bij somnüge financiële conglomeraten het onderscheid tussen de
juridische organisatie en de operationele organisatie in toenemende mate
uit elkaar loopt. Tenslotte zal bij het uitvoeren van sectorale
onderzoeken vaker een beroep worden gedaan op elkaars expertise
bijvoorbeeld capital market speciallisten, beleggingsdeskundigen en
edp-auditors.
Om naar de instellingen één gezicht te tonen en bij te dragen tot een
efficiënte uitvoering van het toezicht, zullen gesprekken met bepaalde
categorieën functionarissen op groepsniveau - zoals de interne
accountant, de risk manager en de compliance officer - door de
prudentiële toezichthouders gezamenlijk worden gevoerd. Ook kan - als
aanvulling op de jaarlijkse gesprekken - gezamenlijk met de externe
accountant van de groep worden gesproken over (vooral) onderwerpen die
op het terrein van het aanvullende groepstoezicht een rol spelen. Tot
slot zullen op bestuursniveau van de groep gezamenlijk beleidsgesprekken
worden gevoerd over de strategie, organisatie en financiële
ontwikkelingen et cetera van de onderscheiden instellingen.
De uitvoering van het aanvullende groepstoezicht zoals hiervoor beschreven zal in eerste instantie plaats vinden door de portefeuiliehouders van PVK en DNB die in dienst blijven van hun eigen organisaties. Om de naleving van de in dit kader te maken afspraken te monitoren zal een overleggremium op bestuursniveau worden ingesteld. De ervaring die op deze wijze wordt opgedaan zal worden betrokken bij de beantwoording van de vraag of ook voor de andere dan de gemengde conglomeraten aanvullende toezichtmaatregelen moeten worden getroffen.
Samenwerking bij beleidsvorming en
onderzoek
Een eerste verkenning van de mogelijkheden tot intensivering en
uitbreiding van de samenwerking op het gebied van beleidsvom-ling en
onderzoek heeft geresulteerd in een scala van ideeën ten aanzien van
intensivering enlof uitbreiding van de samenwerking tussen DNB en de
PVK. Daarbij zijn de volgende acht aandachtsgebieden onderscheiden: (i)
toezichtsmethoden en - technieken, (ii) organisatie en beheersing
(AO/IC), rol interne auditfunctie, rol externe accountant (iii)
financiële verslaggeving inclusief fair value accounting en disclosure
voorschriften, (iv) nationale en internationale wet- en regelgeving,
(v) nationaal en internationaal overleg, (vi) onderzoek, (vii)
technische assistentie en (viii) samenwerkingsovereenkomsten. Hieronder
worden enkele voorbeelden gegeven, waarbij eerst wordt ingegaan op
intensievere en dan op minder intensieve samenwerkingsvormen.
3
Door DNB en de PVK zal de komende periode prioriteit worden gegeven aan
die terreinen waar de beleidsvorming (in brede zin) gezamenlijk kan
worden voorbereid en/of uitgevoerd, en gezamenlijk tot besluiten kan
worden gekomen. De beleidsvorming rond de financiële conglomeraten,
research op gebied van toezichtsmethoden en -technieken en de
voorbereiding van internationale vergaderingen zoals die van het Joint
Forum zijn hiervoor geschikte onderwerpen. In de komende periode zullen
op basis van het wetsvoorstel aanvullend groepstoezicht nadere
beleidsregels op gebied van AO/IC, solvabiliteit, risicoconcentratie
gezamenlijk worden uitgewerkt. De PVK zal gaan participeren in de
modellengroep van DNB en zal een pilotonderwerp op het terrein van
verzekeringen inbrengen voor de impactstudie toezicht(sregelgeving)
waarmee DNB is gestart.
Voorts is een aantal onderwerpen geselecteerd waarbij intensievere
afstemming wenselijk wordt geacht. Uitgangspunt hierbij is dat zo veel
mogelijk rekening wordt gehouden met elkaars standpunten, waarbij
overeenstemming niet altijd nodig is. Op beleidsmatig gebied kan
gedacht worden aan de sectorale AO/1C-richtlijnen, beleid ten aanzien
van outsourcing, relevante wetsvoorstellen en EU richtlijnen. Verder
wordt de optie uitgewerkt om gezamenlijk op te trekken in bilaterale
discussies met een generiek karakter, zoals gesprekken met het
Koninklijk Nivra, en het optreden in internationale sectorale
werkgroepen over accountancy en verslaggeving.
Tot slot zijn er enkele onderwerpen waarbij sprake is van raakvlakken met betrekking tot de algemene doelstellingen en/of instrumenten van beide toezichthouders zonder dat er direct sprake is van behoefte aan of noodzaak tot wederzijdse beïnvloeding. Ontwikkelingen in de bancaire- en verzekeringssector, maar ook samenwerkingsovereenkomsten met andere organisaties lenen zich bijvoorbeeld voor informatie-uitwisseling. Op onderzoeksgebied valt te denken aan algemeen onderzoek dat zowel door DNB (op verschillende afdelingen) als de PVK wordt uitgevoerd. In het kader daarvan wordt voorgesteld dat de PVK gaat deelnemen in de DNB Onderzoeksgroep Financiële Stabiliteit. De projecten rond technische assistentie kunnen worden uitgewisseld en wellicht in bepaalde gevallen samen worden uitgevoerd.
Samenwerking bij facilitaire
projecten
In de facilitaire sfeer leent een viertal aandachtsvelden zich voor
intensievere samenwerking:
(a) Planning en control
Dit aandachtsveld behelst in feite vier onderwerpen op het gebied van
accountability en transparancy namelijk (i)
Toetsingskader/ZBO-rapportage, (ii) Opzetten van bedrijfsplannen, (iii)
Kwaliteitszorgsystemen en (iv) Self-assessment. Gezien de status van de
diverse onderwerpen binnen zowel PVK als DNB heeft dit aandachtsveld
een grote prioriteit.
(b) HRM
Met behulp van dit aandachtsveld krijgt de meer intensieve samenwerking
tussen PVK en DNB operationeel gestalte doordat medewerkers van beide
organisaties -via (i) opleidingen, (ii) loopbaanbeleid en (iii) stages
en detacheringen - over en weer kennis maken en kennis verkrijgen van
elkaars organisatie.
(c) Informatisering en automatisering
Hier vallen de volgende onderwerpen onder: (i) Convergentie van
standaarden, (ii) Informatiesysteemarchitectuur
(informatiestromen) en (iii) Relatiebeheerssystemen (COBRA). Op
termijn wordt gedacht aan een convergentie van standaarden voor de
Bestuurlijke samenwerking
4
automatiseringsomgeving met als doel de integratie en uitwisseling van
informatie te vereenvoudigen. Op korte termijn wordt voorgesteld om de
informatiestromen van zowel PVK als DNB in kaart te brengen teneinde
raakvlakken en overlappingen op te sporen.
(d) Documentaire Informatievoorziening
Informatie zal worden uitgewisseld over (i) Elektronische
dossiervorming en archivering en (ii) Ondersteuning door
workflowmanagement.
De hiervoor omschreven intensivering van de samenwerking tussen DNB en
PVK veronderstelt een gestructureerde bestuurlijke samenwerking alsmede
een zorgvuldige beleidsafstemming. Hierdoor kan direct en slagvaardig
sturing en verdere inhoud worden gegeven aan de diverse
samenwerkingsvormen, hetgeen waarborgt dat de daaraan verbonden
voordelen ten volle kunnen worden benut en uitgebouwd. Dit impliceert
dat de bedoelde samenwerking en afstemming niet slechts operationeel
moeten worden opgezet, maar tevens permanent en adequaat in beide
organisaties moeten worden ingebed. In de visie van DNB en PVK zou deze
vastklinking van de bestuurlijke samenwerkingbenoeming er als volgt uit
kunnen zien:
1) Kruiselingse benoemingen op het hoogste toezichtniveau van DNB en
PVK.
2) Betreffende de Raad van Toezicht van de PVK en de Raad van
Commissarissen van DNB kunnen wederzijdse benoemingen op het hoogste
niveau eveneens bijdragen aan de realisatie van samenwerking en
toenadering.
Deze kruiselingse benoemingen zouden op korte termijn kunnen worden
gerealiseerd. De betreffende besturende respectievelijk
toezichthoudende functionarissen zullen in eik orgaan, waarvan zij deel
uitmaken, volledig moeten functioneren in overeenstemming met de voor
dat orgaan geldende regelgeving en verantwoordelijkheid, zonder last of
ruggespraak van/met enig ander lichaam.
Tenslotte wordt het wenselijk geacht een en ander vast te leggen in een gezamenlijk Convenant van samenwerking
Bijlage 3: PROCEDURE INTEGRITEITSTOETSING
(naar aanleiding van paragraaf 4-6 in de
brief)
A. Iedere toezichthouder moet, met de vereisten der zorgvuldigheid, tot
zijn eigen oordeel kunnen komen.
B. Op het moment dat één van de toezichthouders het vertrouwen in een
bestuurder heeft verloren, wordt deze heengezonden.
C. Het besluit wordt, met in acht name van het onder D. gestelde, uitgevoerd door de vergunningverstrekkende toezichthouder.
D. De precieze juridische en wellicht ook feitelijke vormgeving van de procedure dient nog nader te worden uitgewerkt door de toezichthouders onderling, in samenwerking met het Ministerie van Financiën en, voor zover relevant, het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.