Evaluatierapport normering gemeente- en provinciefonds

Ministerie van Financien

De Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal

Postbus 20018

2500 EA Den Haag

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

11 oktober 2001 FIPULI 2001-622 M

Onderwerp

Evaluatierapport normeringssystematiek gemeentefonds en provinciefonds

Hierbij bied ik u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een exemplaar aan van het rapport "Evaluatie normeringssystematiek gemeentefonds en provinciefonds 1998-2002".

Het evaluatierapport is opgesteld door een ambtelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van het Ministerie van Financiën, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg. Het rapport is geaccordeerd in het bestuurlijk overleg van 8 oktober 2001.

Het rapport verschaft inzicht in de ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds in de huidige kabinetsperiode. Tevens worden vijf opties voor een normeringssystematiek geschetst voor de periode 2003-2006.

Nadenken over de vormgeving van de normeringssystematiek staat uiteraard niet los van andere onderdelen uit de bestuurlijke en financiële verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden. De financiële verhouding bestaat uit meer dan de algemene uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds en de ontwikkeling daarvan.

De relatie tussen de inkomstenbronnen en de gemeentelijke en provinciale uitgaven is onderwerp van onderzoek in het Plan van Aanpak Transparantie (PLAVAT). Dit plan van aanpak voorziet in een eerste rapportage in het voorjaar van 2002. De bestuurlijke conclusies naar aanleiding van de uitkomsten van het evaluatierapport over de normeringssystematiek kunnen dan ook mede in het licht van de eerste bevindingen uit het PLAVAT worden bezien.

Op basis van de geactualiseerde ramingen voor de middellange termijn van het CPB zal het rapport richting het bestuurlijk overleg in het voorjaar van 2002 geactualiseerd worden. De daaruit voortvloeiende nadere inzichten zullen samen met de uitkomsten van de evaluatie van het BANS en PLAVAT de basis kunnen vormen voor een nadere bestuurlijke oriëntatie ten behoeve van de komende kabinetsformatie.

DE MINISTER VAN FINANCIËN

EVALUATIE

NORMERINGSSYSTEMATIEK

GEMEENTEFONDS EN PROVINCIEFONDS

1998 - 2002

Inhoudsopgave

1 Inleiding en bestuurlijke samenvatting................................................................................. 4

1.1
Inleiding........................................................................................................................... 4

1.2 Opzet van het
rapport........................................................................................................ 5

1.3 Bestuurlijke samenvatting.................................................................................................. 5

2 Achtergronden van de normeringssystematiek..................................................................... 8

2.1
Inleiding........................................................................................................................... 8

2.2 Gemeentefonds en provinciefonds....................................................................................... 8

2.3 De normeringssystematiek................................................................................................ 9

2.4 Tot 1995: de evenredigheidssystematiek........................................................................... 10

2.5 Vanaf 1995: de huidige normeringssystematiek.................................................................. 11

3 Terugblik vorige evaluatie.................................................................................................. 14
3.1
Inleiding.......................................................................................................................... 14

3.2 De evaluatie van 1998...................................................................................................... 14

4 Wijzigingen in de normeringssystematiek.......................................................................... 17
4.1
Inleiding.......................................................................................................................... 17

4.2 Introductie van de behoedzaamheidsreserve....................................................................... 17

4.3 Reductie van het aantal bijstellingsmomenten.................................................................... 18

4.4 Onderzoek naar doorwerking asiel en waterschade............................................................. 19

4.5 Invoering van nieuwe correctieposten................................................................................. 20

4.5.1 Belastinguitgaven..................................................................................................... 20

4.5.2 Uitgaven in verband met tegoeden WO-II..................................................................... 22

4.6 Wijziging van de definitie van correctieposten..................................................................... 22

5 Analyse van de werking van de normeringssystematiek..................................................... 24
5.1
Inleiding.......................................................................................................................... 24

5.2 Toetsingscriteria normeringssystematiek........................................................................... 24

5.2.1 Adequate nominale en volumecompensatie................................................................. 26

5.2.2
Stabiliteit................................................................................................................. 27

5.2.3 Evenredigheid........................................................................................................... 31

5.2.4 Inzichtelijkheid......................................................................................................... 33

5.2.5
Actualiteit................................................................................................................ 34

5.3 Uitkomsten normeringssystematiek.................................................................................. 34

5.3.1 De bestuurlijke component van de normeringssystematiek........................................... 35

5.3.2 Vergelijking verwachte en feitelijke ontwikkeling........................................................... 37

5.4 Beoordeling van de aanpassingen binnen de normeringssystematiek................................... 40

5.4.1 Introductie van de behoedzaamheidsreserve................................................................ 40

5.4.2 Reductie van het aantal bijstellingsmomenten............................................................. 42

5.4.3 Onderzoek naar doorwerking asiel en waterschade...................................................... 43

5.4.4 Invoering van nieuwe correctieposten.......................................................................... 44

5.4.4.1 Belastinguitgaven.................................................................................................. 44

5.4.4.2 Uitgaven in verband met tegoeden WO-II.................................................................. 44

5.4.4.3 Wijziging van de definitie van correctieposten........................................................... 44

5.5 Correctieposten in de normeringssystematiek.................................................................... 45

5.6 Hoe beoordelen gemeenten en provincies de normeringssystematiek?................................. 46

5.6.1 100.000+ gemeenten................................................................................................ 46

5.6.2 Kleine(re) gemeenten................................................................................................ 47

5.6.3 Provincies................................................................................................................ 48

5.7
Conclusies..................................................................................................................... 49

6 Perspectieven voor de komende kabinetsperiode.............................................................. 51
6.1
Inleiding.......................................................................................................................... 51

6.2 Elfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte....................................................................... 51

6.3 Vormgeving van de evenredigheid...................................................................................... 53

6.4 Beoordeling varianten....................................................................................................... 55

6.5 CPB ruimtesommen volgende kabinetsperiode................................................................... 58

Bijlage 1 Ledenlijst Werkgroep Evaluatie Normeringssystematiek........................................... 61

Bijlage 2 Opbouwtabel van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven en toelichting..................... 62

Bijlage 3 Netto gecorrigeerde rijksuitgaven, stand MN 2002..................................................... 67

Bijlage 4 Schema halfjaarlijkse bestuurlijke overleggen Rijk VNG IPO.................................... 68

Bijlage 5 Enquêteresultaten...................................................................................................... 70

Bijlage 6 Cijfermatige informatie, 1994-2002............................................................................. 77

1 Inleiding en bestuurlijke samenvatting

1.1 Inleiding

In het bestuursakkoord tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg van 1994 is afgesproken dat de jaarlijkse ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds met ingang van het begrotingsjaar 1995 gekoppeld is aan de jaarlijkse ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Deze afspraak geldt voor onbepaalde tijd. In de bestuurlijke overleggen met de VNG en het IPO en ook in de Tweede Kamer is afgesproken dat deze normeringssystematiek elke vier jaar zal worden geëvalueerd.

In 1998 heeft de eerste evaluatie van de normeringssystematiek plaatsgevonden. Het Rijk, de VNG en het IPO hebben toen geconstateerd dat de normeringssystematiek als zodanig een redelijke compensatie biedt voor ontwikkelingen in de lonen en prijzen en op macroniveau ook voldoende compenseert voor prijs- en volumeontwikkelingen in de bijstandssfeer. Ook de bestuurlijke component heeft tussen 1994 en 1998 naar tevredenheid gefunctioneerd. Het Rijk, de VNG en het IPO zijn tot de conclusie gekomen de normeringssystematiek voor de kabinetsperiode 1999-2002 jaar voort te zetten.

Tijdens het bestuurlijk overleg van 11 april 2001 zijn het Rijk, de VNG en het IPO overeengekomen de tweede evaluatie van de normeringssystematiek van het gemeentefonds en het provinciefonds te starten. De conclusies van dit evaluatieonderzoek kunnen een bouwsteen zijn voor de besluitvorming over de ontwikkeling van de fondsen bij de kabinetsformatie en de opstelling van een nieuw Regeerakkoord na de verkiezingen in 2002.

Nadenken over de vormgeving van de normeringssystematiek staat niet los van andere onderdelen uit de bestuurlijke en financiële verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden. De financiële verhouding bestaat uit meer dan de algemene uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds en de ontwikkeling daarvan. Andere geldstromen naar en inkomstenbronnen van gemeenten en provincies worden eveneens regelmatig onder de loep genomen. De inkomsten uit lokale heffingen worden periodiek becommentarieerd via de Monitor en ook de specifieke uitkeringen worden jaarlijks geanalyseerd. Recent is ook veel aandacht ontstaan voor de financiële positie van gemeenten en provincies. Niet in de laatste plaats is dan behoefte aan inzicht in de vermogenspositie van de decentrale overheden. De relaties tussen al deze inkomstenbronnen en de relatie daarvan met gemeentelijke en provinciale uitgaven is onderwerp van onderzoek in het Plan van Aanpak Transparantie. Dit plan van aanpak voorziet in een eerste rapportage in het voorjaar van 2002. De bestuurlijke conclusie naar aanleiding van de uitkomsten van dit evaluatierapport moeten mede in het licht van de eerste bevindingen uit het Plan van Aanpak Transparantie worden bezien.

Tegelijk met de evaluatie van de normeringssystematiek wordt ook het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS) geëvalueerd. De uitkomsten van de evaluatie van het bestuurlijke arrangement worden eveneens in het begin van 2002 verwacht. Het BANS bindt de bestuurlijke partners zonder dat daarbij sprake is van financiële afspraken. Toch moet worden geconstateerd dat juist in het kader van BANS in
2000 gesproken is over de gerichte inzet van de accressen voor gezamenlijke bestuurlijke prioriteiten. In die zin is ook de uitkomst van de evaluatie van de normeringssystematiek niet los te zien van de evaluatie van het BANS.

Dit evaluatierapport is in principe een partieel rapport, maar zal in de aanloop naar de volgende kabinetsperiode meelopen in de bredere context zoals hierboven beschreven.

1.2 Opzet van het rapport

In hoofdstuk 2 van dit rapport wordt de huidige normeringssystematiek voor het gemeentefonds en het provinciefonds beschreven. Hoofdstuk 3 kijkt terug naar het evaluatieonderzoek zoals dat in 1998 heeft plaatsgevonden. De sinds de invoering van de normeringssystematiek aangebrachte wijzigingen staan centraal in hoofdstuk 4. Hoofdstuk 5 vormt de kern van dit evaluatieonderzoek. In dat hoofdstuk vindt de analyse van de werking van de normeringssystematiek gedurende de huidige kabinetsperiode plaats. Aan de hand van enkele criteria wordt de huidige normeringssystematiek getoetst. Voorts wordt gekeken naar de in 1998 verwachte groei van de fondsen en de uiteindelijk gerealiseerde groei. In hoofdstuk 6 wordt stilgestaan bij de perspectieven voor de komende kabinetsperiode. Aandacht wordt besteed aan de adviezen van de Studiegroep Begrotingsruimte en aan de budgettaire berekeningen van het Centraal Planbureau voor de komende kabinetsperiode en de doorwerking naar het gemeentefonds en het provinciefonds. Tevens worden in dit hoofdstuk enkele alternatieve varianten voor de huidige normeringssystematiek voor de komende kabinetsperiode geschetst.

1.3 Bestuurlijke samenvatting

Uit de analyse van de werking van de huidige normeringssystematiek in dit rapport vloeien de volgende conclusies voort.

1. Sinds 1995 wordt de ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds bepaald door de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Dit zijn alle rijksuitgaven onder het uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin alsmede de begrotingsgefinancierde uitgaven onder de kaders Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en Zorg, gecorrigeerd voor de uitgaven aan rente, Ontwikkelingssamenwerking en EU-afdrachten alsmede de fondsen zelf. Deze keuze is gemaakt omdat deze definitie zo goed mogelijk aansloot bij de tot en met 1994 gehanteerde evenredigheidssystematiek. Daarnaast werd tot deze methode besloten omdat hierdoor ontwikkelingen in uitgaven op de Rijksbegroting met een macro-economisch karakter niet direct zouden doorwerken op de accressen voor gemeenten en provincies. Ook sloot de loongevoeligheid van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven goed aan bij de loongevoeligheid van de uitgaven van gemeenten en provincies. Naar aanleiding van de eerst evaluatie van de normeringssystematiek is in 1998 door het Rijk en de VNG en het IPO besloten deze voor de kabinetsperiode 1999-2002 voort te zetten.

2. De werkgroep concludeert dat de evenredigheid binnen de normeringssystematiek in de huidige kabinetsperiode is gehandhaafd. De invulling van het begrip evenredigheid is niet veranderd en het bestuurlijk overleg heeft goed gefunctioneerd. Tegelijkertijd constateert de werkgroep dat als gevolg van de combinatie van een netto uitgavenkader, behoedzame ramingen en strikte toepassing van de regels budgetdiscipline de gemeentelijke en provinciale accressen de laatste jaren sterker zijn toegenomen dan de uitgaven in het kader Rijksbegroting in enge zin.

3. De gemiddelde jaarlijkse reële groei van het gemeentefonds en het provinciefonds in deze kabinetsperiode bedraagt volgens huidige inzichten 2,4% (stand Miljoenennota 2002). Dit is hoger dan bij de opstelling van het Regeerakkoord in 1998 werd verwacht (1,7%). De oorzaak ligt in een verandering in de samenstelling van de uitgaven van het Rijk; de meevallende economische ontwikkeling in combinatie met het gevoerde budgettaire beleid heeft geleid tot lagere uitgaven aan rente en lagere sociale zekerheidsuitgaven (gemitigeerd door de ontwikkeling van de EU-afdrachten en de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking). Door deze vrijvallende ruimte hebben er op de Rijksbegroting binnen de uitgavenkaders van het Rijk intensiveringen plaatsgevonden op beleidsterreinen die wel relevant zijn voor de normeringssystematiek.

4. De huidige normeringssystematiek is de afgelopen jaren gekenmerkt door veel fluctuaties in de ramingen. Voor een belangrijk deel worden deze veroorzaakt doordat de samenstelling van de rijksuitgaven onder de kaders en daarmee de doorwerking naar de fondsen gedurende het begrotingsjaar nog sterk kan wijzigen. Dit is mede het gevolg van de mutaties in de ramingen van de inflatie en van de meevallende ontwikkeling van de economie met de doorwerking naar de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

5. Met de invoering van de behoedzaamheidsreserve is de stabiliteit van de uitkering uit de fondsen vergroot. Dit is echter ten koste gegaan van de actualiteit en de inzichtelijkheid, omdat er geen eenduidige relatie is tussen mutaties in de accressen en de uitkering aan de gemeenten en provincies. Dit is ten dele opgevangen doordat gemeenten en provincies gebruik maken van aanvullende informatie rond de accressen uit de verschillende circulaires. De actualiteit van de uitkering zou toenemen wanneer de bevoorschotting zou worden aangepast op basis van de gewijzigde ramingen bij de septembercirculaire. Overigens is ook geconstateerd dat de behoedzaamheidsreserve relatief groot is ten opzichte van de onderuitputting die het moet kunnen opvangen. Wanneer de behoedzaamheidsreserve circa de helft kleiner was geweest zou deze ook adequaat hebben gefunctioneerd.

6. Vooruitkijkend naar de komende kabinetsperiode kan worden geconstateerd dat een verdere aflossing van de staatsschuld in combinatie met de huidige normeringssystematiek van het gemeentefonds en het provinciefonds zal leiden tot het uiteenlopen van de ontwikkeling van de fondsen en de ontwikkeling van de rijksuitgaven. Verwacht kan worden dat dit bestuurlijke spanningen zal oproepen. De werkgroep acht het daarom nuttig om voor de komende kabinetsperiode een aantal mogelijke operationele definities van evenredigheid uit te werken.

7. De werkgroep heeft in dit rapport vijf opties voor de vormgeving van de normeringssystematiek in de volgende kabinetsperiode geschetst, waarin op verschillende manieren invulling wordt gegeven aan het begrip evenredigheid. De eerst optie is het onverkort handhaven van de huidige normeringssystematiek. De tweede en derde optie betreffen het aanpassen van de huidige normeringssystematiek; enerzijds kan de huidige normeringssystematiek aangepast worden door alleen de rentecorrectie te laten vervallen, anderzijds kan de huidige systematiek gewijzigd worden door zowel de correctie voor de rente-uitgaven van het Rijk als de correcties voor de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking en de afdrachten aan de Europese Unie te laten vervallen en de ontwikkeling van de fondsen dus te koppelen aan de ontwikkeling van de netto begrotingsgefinancierde rijksuitgaven. Een vierde mogelijkheid is om aan het begin van de kabinetsperiode voor de ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds vaste afspraken te maken voor de duur van de hele kabinetsperiode. Tenslotte is in het rapport opgenomen de optie om de ontwikkeling van de fondsen te koppelen aan het totale uitgavenkader van het Rijk, dus aan de netto uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin en aan zowel de begrotingsgefinancierde als de premiegefinancierde netto uitgaven onder de kaders SZA en Zorg.

8. Bij de vaststelling van de normeringssystematiek is de evenredigheid tussen Rijk en de gemeenten en provincies van belang. Bij elk van de genoemde opties wordt deze op een andere wijze ingevuld. Bij de eerste drie opties is er sprake van een directe koppeling van de accressen aan mutaties in de uitgaven van het Rijk. In de vierde optie kan deze koppeling vooraf worden gemaakt, maar zijn mutaties tussentijds niet meer relevant. In de vijfde optie is er sprake van evenredigheid met de totale collectieve uitgaven.

9. De werkgroep concludeert dat het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg rond de normering een duidelijke positieve functie heeft in de relatie tussen het Rijk en de decentrale overheden. Ook bij een eventuele wijziging in de normeringssystematiek adviseert de werkgroep het overleg te continueren om daarmee eventuele onredelijke uitkomsten van de systematiek te kunnen bespreken.

2 Achtergronden van de normeringssystematiek

2.1 Inleiding

De normeringssystematiek voor het gemeentefonds en het provinciefonds is het geheel van afspraken tussen het Rijk, de VNG en het IPO voor compensatie van de jaarlijkse stijging van de kosten van gemeenten en provincies. Tot 1995 gold daarvoor de evenredigheidssystematiek. In het bestuurlijk overleg van 12 september 1994 zijn het Rijk, de VNG en het IPO overeengekomen over te stappen op de normeringssystematiek van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 2.2 informatie gegeven over de omvang van het gemeentefonds en het provinciefonds, mede in relatie tot de andere inkomstenbronnen van gemeenten en provincies en de uitgaven van het Rijk. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 toegelicht hoe de evenredigheidssystematiek werkte. Vervolgens komt in paragraaf 2.4 aan de orde waarom er in 1994 gekozen is voor koppeling van de fondsen aan de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven en hoe deze normeringssystematiek vorm is gegeven.

2.2 Gemeentefonds en provinciefonds

Het gemeentefonds en het provinciefonds vormen een belangrijke inkomstenbron voor gemeenten respectievelijk provincies. In tabel 2.1 wordt de ontwikkeling van de fondsen in relatie tot de andere inkomstenbronnen in de periode 1990-2000 geschetst.

Tabel 2.1 Inkomstenbronnen van gemeenten en provincies, 1990-2000

1990 1995 2000

in mln in % in mln in % in mln in %

Gemeenten

Eigen 3 111 6% 4 368 8% 5 625 9% belastinggebied

Rechten en heffingen 1 952 4% 4 181 8% 5 209 8%

Algemene uitkering 13 866 27% 17 841 33% 24 230 37%

Specifieke 31 568 63% 28 293 52% 30 890 47% uitkeringen

Totaal 50 497 100% 54 683 100% 65 954 100%

Provincies

Eigen 236 5% 299 4% 1447 26% belastinggebied

Rechten en heffingen 232 5% 323 5% 44 1%

Algemene uitkering 1 116 22% 2 251 33% 1 931 35%

Specifieke 3 538 69% 3 926 58% 2 054 38% uitkeringen

Totaal 5122 100% 6799 100% 5476 100%

Bron: Ministerie van Financiën, Miljoenennota 2001.

De tabel laat zien dat het aandeel van de algemene uitkering in de inkomstenbronnen van gemeenten in de loop van de jaren is toegenomen van 27% in 1990 tot 37% in 2000. Dit wordt met name veroorzaakt door de overheveling van specifieke uitkeringen naar het gemeentefonds, samenhangend met de decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden. Een vergelijkbare ontwikkeling is zichtbaar bij de provincies.

Met de toename van het belang van de algemene uitkering in de financiële verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden, is ook het aandeel van de fondsen in de uitgaven van het Rijk toegenomen. In tabel 2.2 wordt deze ontwikkeling geschetst.

Tabel 2.2 De ontwikkeling van de Rijksbegroting, het gemeentefonds en het provinciefonds (in mln gld)

1995 1998 1999 2000 2001 2002

Totale
begrotingsgefinancierde
netto rijksuitgaven 176 700177 102 191 650 207 451 227 919 235 881

Netto rijksuitgaven 147 715161 800 172 103 181 835 190 814 195 031 Rijksbegroting in enge zin

Fondsen

Gemeentefonds 19 635 22 321 23 822 25 627 26 642 27 525

Provinciefonds 2 1 698 1 821 2 083 2 226 2 276 289

Aanvullende posten - - - - 293 584

Totaal fondsen 22 24 019 25 643 27 710 29 161 30 385 012

Aandeel GFPF in % totale
begrotingsgefinancierde
netto rijksuitgaven 12,5% 13,6% 13,4% 13,4% 12,8% 12,9%

Aandeel GFPF in % netto
uitgaven Rijksbegroting in
enge zin 14,9% 14,8% 14,9% 15,2% 15,3% 15,6%

Bron: Ministerie van Financiën, Miljoenennota 2002, Miljoenennota 2000 en Miljoenennota 1997.

Het aandeel van het gemeentefonds en het provinciefonds in de totale begrotingsgefinancierde netto rijksuitgaven onder de kaders Rijksbegroting in enge zin, SZA en Zorg ligt vanaf het midden van de jaren negentig op ongeveer 13%. Het aandeel van de fondsen in de netto uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin is vanaf het eind van de jaren negentig toegenomen en komt in 2002 uit op 15,6%.

2.3 De normeringssystematiek

De algemene uitkeringen uit het gemeentefonds en het provinciefonds vormen voor gemeenten respectievelijk provincies een belangrijke bron van inkomsten. De uitgaven die gemeenten en provincies uit beide fondsen bekostigen zijn onderhevig aan ontwikkelingen in de prijzen en de lonen. Daarnaast is er bij de uitgaven die vanuit het gemeentefonds en het provinciefonds worden bekostigd ook sprake van volumeontwikkelingen. Omdat gemeenten en provincies niet direct deelnemen in het begrotingsproces van het Rijk is het noodzakelijk over de voeding van de fondsen bestuurlijke afspraken te maken. Het geheel van deze bestuurlijke afspraken komt tot uiting in de normeringssystematiek van het gemeentefonds en het provinciefonds. De normeringssystematiek moet daarmee voorzien in een adequate ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds.

Voor de wijze waarop de jaarlijkse ontwikkeling van de fondsen voor de decentrale overheden bepaald kan worden zijn twee uitersten denkbaar. Enerzijds is dat een model waarin alleen de rekenkundige uitkomsten bepalend zijn voor de omvang van de middelen van de decentrale overheden. Anderzijds is een model denkbaar waarin de omvang van de middelen door onderhandeling tussen Rijk en decentrale overheden wordt bepaald.

De in Nederland gehanteerde normeringssystematiek is in principe een voorbeeld van een model dat voornamelijk bepaald wordt door de rekenkundige uitkomsten. Dit rekenmodel kent een aanvulling in de vorm van een bestuurlijke component. Elk half jaar zijn de rekenkundige uitkomsten onderwerp van overleg tussen het Rijk en de vertegenwoordigers van de gemeenten en de provincies, de VNG respectievelijk het IPO.

Bij de bepaling van de accrespercentages kunnen globaal twee invalshoeken worden gehanteerd. De eerste is een behoeftebenadering waarin aan de hand van een schatting van de kostenstijgingen van gemeenten en provincies de accressen worden bepaald. Een dergelijke benadering heeft een zeer arbitrair karakter. In eerdere rapporten is daar ook op gewezen . De voormalige Raad voor de Gemeentefinanciën heeft dergelijke berekeningen in het verleden regelmatig uitgevoerd en vertaald in een advies aan de fondsbeheerders. De adviezen zijn evenwel nooit opgevolgd. De andere invalshoek is een ruimtebenadering waarin de ontwikkeling van de fondsen wordt gekoppeld aan een economische grootheid zoals de inkomsten of uitgaven van de overheid, dan wel het nationaal inkomen. In de loop van de jaren is er voor gekozen zoveel mogelijk aan te sluiten bij de uitgaven van het Rijk omdat daarmee het uitgangspunt van evenredigheid zo goed mogelijk wordt vormgegeven.

2.4 Tot 1995: de evenredigheidssystematiek

Tot 1995 deelden het gemeentefonds en het provinciefonds naar evenredigheid in de lusten en lasten van de Rijksbegroting, de zogenoemde evenredigheidssystematiek. Deze systematiek kenmerkte zich door het direct meedelen in de ombuigingen bij de Rijksoverheid die noodzakelijk waren om macro-economische tegenvallers op te vangen, compensatie voor gestegen lonen en prijzen en een volumeaccres van één procent per jaar.

De basisgedachte van de evenredigheidssystematiek was dat de fondsen alleen in beleidsmatige ontwikkelingen op de Rijksbegroting meedeelden en dus niet in het saldo van meevallers en tegenvallers. Daarnaast kende de evenredigheidsmethode een aparte nominale en volumecomponent. De nominale component (compensatie voor loon- en prijsontwikkelingen) werd gebaseerd op een gewogen index voor de verwachte prijsmutatie voor de netto materiële overheidsconsumptie en de verwachte mutatie van de lonen en salarissen van de overheid, zoals voorspeld door het Centraal Planbureau. De volumecomponent hield in dat het gemeentefonds en het provinciefonds een jaarlijks volumeaccres van één procent kenden. De opbouw van het accres uit verschillende onderdelen maakte deze methode ingewikkeld. Verder was deze methode subjectief, omdat de methode ten aanzien van het onderscheid tussen beleidsmatige en autonome ontwikkelingen op de Rijksbegroting gevoelig was voor indelingskwesties. Voor elke beleidsmatige Rijksmaatregel werd een evenredig deel verwerkt op de fondsen. De ondoorzichtigheid hiervan leidde tot veelvuldige discussies over de vraag welke uitgavenmutaties in aanmerking kwamen voor doorvertaling naar de fondsen en welke niet. Dit leverde telkens veel bestuurlijke onrust op.

In het ambtelijke rapport 'Gekoppeld en gewogen' uit 1994 werd geconcludeerd dat voortzetting van de evenredigheidsmethode alleen mogelijk was met een aantal amenderingen. Die amenderingen zouden de evenredigheidsmethode nog ingewikkelder hebben gemaakt. Daarom is overgegaan op een nieuwe systematiek.

2.5 Vanaf 1995: de huidige normeringssystematiek

Tot 1995 deelden het gemeentefonds en het provinciefonds naar evenredigheid in de lusten en lasten van de Rijksbegroting. Deze systematiek bleek echter zeer complex en weinig inzichtelijk en kenmerkte zich bovendien door een grote onzekerheid over de uitkomsten. Dit leidde ertoe dat, in overeenstemming met de VNG en het IPO, met ingang van het begrotingsjaar 1995 een nieuwe systematiek van kracht is. Deze normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van de omvang van het gemeentefonds en het provinciefonds is gekoppeld aan de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven . Dit zijn de netto uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin alsmede de begrotingsgefinancierde netto uitgaven onder de kaders Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en Zorg, gecorrigeerd voor de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking, de afdrachten aan de Europese Unie, de rente-uitgaven van het Rijk en de uitgaven aan het gemeentefonds en het provinciefonds .

De netto uitgaven zijn die uitgaven die het Rijk binnen de systematiek van de uitgavenkaders beheerst. Deze zijn het saldo van de bruto rijksuitgaven en de niet-belastingontvangsten. Voor de normeringssystematiek zijn de bruto rijksuitgaven gedefinieerd als alle uitgaven binnen het kader Rijksbegroting in enge zin, alsmede de begrotingsgefinancierde uitgaven binnen de budgetdisciplinesectoren Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en Zorg . Ontwikkelingen in deze bruto rijksuitgaven werken door naar de fondsen, voor zover zij niet worden gefinancierd uit niet-belastingontvangsten. Wanneer een toename van de niet-belastingontvangsten leidt tot een even grote toename van de bruto rijksuitgaven, blijven de netto rijksuitgaven gelijk en treedt er geen effect op voor het gemeentefonds en het provinciefonds. Partieel bezien leidt een mutatie in de niet-belastingontvangsten tot een mutatie in de fondsen. Gegeven de feitelijke werking van de uitgavenkaders, waarin mutaties in de niet-belastingontvangsten een vrijwel directe doorwerking hebben naar de bruto uitgaven, leidt een mutatie in de niet-belastingontvangsten niet tot een gewijzigd accres.

Ten tijde van de ontwikkeling van de systematiek van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven is bepaald dat het meedelen van de fondsen in mee- en tegenvallers met een macro-economisch karakter, in het licht van de toen geldende evenredigheidssystematiek, niet voor de hand lag. Daarom worden de netto uitgaven gecorrigeerd voor netto rente-uitgaven in verband met de nationale schuld, de afdrachten aan de Europese Unie en de netto uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking. Hoewel meer posten op de Rijksbegroting macrogevoelig zijn, is vanwege de overzichtelijkheid besloten slechts de drie grootste posten te corrigeren. Hierbij speelde ook een rol dat deze drie uitgavencategorieën homogeen van aard zijn en makkelijk definieerbaar. Een bijkomend argument was verder dat gemeenten en provincies geen uitgaven op het gebied van de Europese Unie en ontwikkelingssamenwerking hebben. De uitgaven van het Rijk via het gemeentefonds en het provinciefonds worden eveneens uit de netto rijksuitgaven gefilterd, dit omdat er anders een vicieuze cirkel zou ontstaan (de fondsen zouden ook 'in zichzelf' delen). Voor een nadere verkenning van de argumenten die hiervoor gehanteerd zijn, wordt verwezen naar paragraaf 5.5.

Voor een schematisch overzicht van en een uitgebreide toelichting op de opbouw van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven wordt verwezen naar bijlage 1. In onderstaande tabel worden de bruto rijksuitgaven en de niet-belastingontvangsten geschetst.

Tabel 2.3 Nominale ontwikkeling verschillende onderdelen van de Rijksbegroting, 1999-2002 (stand MN 2002)

1999 2000 2001 20021995-191999-2002

1.Bruto rijksuitgaven 340 253245 297 264 968276 980 2,6% 1,2%

2.Niet-belastingontvangsten 155 069 37 846 37 049 41 098 -3,9% -17,1%

3.Netto rijksuitgaven 185 184207 451 227 919235 882 4,2% 7,4%

4.Netto rijksuitgaven 172 103181 835 190 814195 031 4,8% Rijksbegroting in enge zin

5.Netto gecorrigeerde 120525 128821 138745 144794 2,1% 6,0% rijksuitgaven

Bron: Miljoenennota 2002, Ministerie van Financiën

Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en nominale ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben in de huidige normeringssystematiek daarmee direct invloed op de omvang van het gemeentefonds en het provinciefonds. De normeringssystematiek bewerkstelligt dat de fondsen zich ontwikkelen evenredig met en parallel aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven ('gelijk de trap op en gelijk de trap af').

De huidige normeringssystematiek is ten opzichte van de oude evenredigheidssystematiek meer inzichtelijk. Allereerst maakt het voor de normeringssystematiek niet uit welke oorzaak ontwikkelingen op de Rijksbegroting hebben; de fondsen delen in alle ontwikkelingen mee (behalve als ze op de correctieposten betrekking hebben). Een ander belangrijk voordeel van de huidige systematiek ten opzichte van de evenredigheidssystematiek is dat niet steeds per mee- of tegenvaller hoeft te worden bezien of en in hoeverre het gevolgen heeft voor de fondsen. Het aantal interpretatiekwesties is daarmee ten opzichte van de oude evenredigheidssystematiek afgenomen.

De normeringssystematiek bestaat heel duidelijk uit twee delen: een rekenkundige uitkomst en een bestuurlijke weging. De bestuurlijke component voorziet erin dat beide partijen (Rijk of VNG / IPO) de rekenkundige uitkomsten in het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg aan de orde kunnen stellen.

3 Terugblik vorige evaluatie

3.1 Inleiding

In 1998 heeft een evaluatie van de normeringssystematiek plaatsgevonden . Het Rijk, de VNG en het IPO hebben toen geconstateerd dat de normeringssystematiek als zodanig een redelijke compensatie voor ontwikkelingen in de lonen en prijzen biedt. Op macroniveau heeft de normeringssystematiek ook redelijk voldaan voor wat betreft compensatie voor ontwikkelingen in de bijstandssfeer. Ook de bestuurlijke component heeft tussen 1994 en 1998 naar tevredenheid gefunctioneerd. Zowel Rijk als VNG en IPO zijn tot de conclusie gekomen de systematiek voor vier jaar te verlengen.

3.2 De evaluatie van 1998

Het doel van het vorige evaluatieonderzoek was na te gaan of de normeringssystematiek van het gemeentefonds en het provinciefonds werkt zoals bij de invoering ervan in het begrotingsjaar 1995 was gedacht. Het ging daarbij voornamelijk om de mate waarin de gemeenten en provincies via de normeringssystematiek financieel worden gecompenseerd voor veranderingen in de lonen, de prijzen, de ABW-uitkeringslasten en de bijbehorende uitvoeringskosten. Verder zijn in het evaluatierapport enkele varianten op de normeringssystematiek onderzocht.

Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat de reële groei van de fondsen in de periode 1995 tot en met 1998 iets beneden de reële groei van de netto rijksuitgaven ligt. Het verschil tussen de reële groei van de netto rijksuitgaven en de reële groei van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven wordt onder meer veroorzaakt door de groei van de rente-uitgaven van het Rijk, de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking en de afdrachten aan de Europese Unie in die periode.

De conclusies uit het evaluatieonderzoek van 1998 waren de volgende:

De normeringssystematiek heeft niet geleid tot een trendbreuk ten opzichte van de uitkomsten van de methode die daarvoor werd gehanteerd; de uitkomsten van de normeringssystematiek van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven die vanaf 1995 wordt toegepast, wijken niet wezenlijk af ten opzichte van die van de evenredigheidssystematiek.

De bestuurlijke afspraken die in aanvulling op de normeringssystematiek zijn gemaakt, hebben in de periode 1994-1998 een relatief beduidende, voor de gemeenten en provincies positieve invloed gehad.

De normeringssystematiek heeft in de afgelopen jaren redelijk voldaan op het punt van compensatie van de gemeenten en de provincies voor loon- en prijsontwikkelingen, alsook compensatie van de gemeenten voor prijs- en volumeontwikkelingen in de ABW-uitkeringslasten en bijbehorende uitvoeringskosten.

Het probleem van instabiliteit is door het Rijk erkend, hetgeen heeft geresulteerd in de instelling van de behoedzaamheidsreserve en de reductie van het aantal bijstellingsmomenten (zie ook hoofdstuk 4).

In het Bestuurlijk Overleg van maart 1998 hebben alle betrokken partijen (Rijk, VNG en IPO) aangegeven positief te staan tegenover voortzetting van de normeringssystematiek in de kabinetsperiode 1999-2002. Daarbij is afgesproken nader onderzoek te doen naar de rol van belastinguitgaven en de rol van het FES (zie ook paragraaf 4).

In het evaluatierapport uit 1998 zijn tevens verschillende varianten op de bestaande normeringssystematiek beschreven en getest . Er is gekeken naar varianten gericht op meer stabiliteit (afrekenen op basis van de begroting van het Rijk, afrekenen op basis van het gemiddelde van de begroting en de rekening van het Rijk en limiteren van de te verrekenen bijstellingen), varianten gericht op een grotere mate van politieke herkenbaarheid / evenredigheid (koppelen aan de bruto rijksuitgaven, koppelen aan de netto ongecorrigeerde rijksuitgaven, koppelen aan de overheidsconsumptie), varianten gericht op verbreding van de grondslag (koppelen inclusief belastinguitgaven en koppelen inclusief het FES) en de variant van de jaarlijkse analyse kostenontwikkeling taken gemeenten en provincies. De werkgroep is toen tot de volgende conclusies gekomen:

§ Van de varianten gericht op meer stabiliteit, valt de variant afrekenen op basis van het gemiddelde van de begroting en de rekening van het Rijk af. Deze variant is relatief ingewikkeld, draagt relatief weinig bij aan de stabiliteit en er ligt geen duidelijk evenredigheidsconcept aan ten grondslag. Over blijven de varianten afrekeningen op basis van de begroting van het Rijk en het limiteren van te verrekenen bijstellingen. Meer stabiliteit brengt overigens onvermijdelijk met zich mee dat wordt ingeleverd op het punt van actualiteit, waaronder het volgen van nominale en bijstandsontwikkelingen.

§ Van de varianten gericht op meer politieke herkenbaarheid / evenredigheid vallen de varianten koppelen aan de netto ongecorrigeerde rijksuitgaven en koppelen aan de overheidsconsumptie af. Koppelen aan de netto ongecorrigeerde rijksuitgaven draagt niet wezenlijk bij aan de politieke herkenbaarheid en leidt tot ondercompensatie voor nominale en bijstandsontwikkelingen. De variant koppelen aan overheidsconsumptie is eerder in het ambtelijke rapport "Gekoppeld en gewogen'' geanalyseerd en verworpen; er hebben zich geen ontwikkelingen voorgedaan die tot heroverweging nopen. Deze variant leidt er ook toe dat de gemeenten niet langer worden gecompenseerd voor bijstandsontwikkelingen. Over blijft de variant koppelen aan de bruto rijksuitgaven.

§ Van de varianten gericht op grondslagverbreding valt koppelen inclusief belastinguitgaven af vanwege afbakeningsproblemen. De variant koppelen inclusief het FES valt af omdat deze tot instabiliteit leidt. Beide varianten verdragen zich voorts slecht tot een globale normeringssystematiek; een beoordeling van geval tot geval is in deze varianten onontkoombaar.

In de variant koppelen inclusief FES wordt de groei van de fondsen bepaald door de groei van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven inclusief het saldo van de uitgaven en ontvangsten van het FES. Ten aanzien van het FES geldt dat over meerdere jaren bezien tussen de uitgaven en ontvangsten van het FES evenwicht moet bestaan. Op jaarbasis kan er echter een groot verschil zijn tussen de uitgaven en ontvangsten. Wanneer de ontwikkeling van de fondsen mede afhankelijk wordt van de ontwikkeling van de uitgaven en ontvangsten van het FES zal het aandeel van het gemeentefonds en het provinciefonds in de voor de normering relevante delen van de Rijksbegroting in sommige jaren hoger zijn dan in de bestaande normeringssystematiek en in sommige jaren lager. De doorwerking van wijzigingen op de Rijksbegroting naar de fondsen in guldens is hierdoor in sommige jaren groter en in sommige jaren kleiner dan in de huidige normeringssystematiek. Dit heeft gevolgen voor de compensatie voor nominale en reële ontwikkelingen in de uitgaven van gemeenten en provincies.

§ De variant jaarlijkse analyse kostenontwikkeling taken gemeenten en provincies valt af vanwege uitvoeringsproblemen.

De werkgroep heeft uiteindelijk geconcludeerd dat elke overstap naar een andere methode gepaard gaat met overgangsproblemen, zowel in financiële als in bestuurlijke zin. Er is geen alternatieve normeringssystematiek die op alle relevante criteria (evenredigheid, actualiteit, inzichtelijkheid, stabiliteit, beïnvloedbaarheid, duurzaamheid en evenwicht) beter scoort dan de bestaande normeringssystematiek.

4 Wijzigingen in de normeringssystematiek

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de wijzigingen in de normeringssystematiek beschreven die sinds de invoering ervan zijn aangebracht. Aandacht wordt besteed aan de invoering van de behoedzaamheidsreserve, de reductie van het aantal bijstellingsmomenten, het onderzoek naar de doorwerking van uitgaven voor asiel en waterschade, de invoering van nieuwe correctieposten en de wijziging van de definitie van correctieposten. In hoofdstuk 5 worden deze wijzigingen beoordeeld.

4.2 Introductie van de behoedzaamheidsreserve

Met ingang van het begrotingsjaar 1997 is binnen de normeringssystematiek de zogenoemde behoedzaamheidsreserve ingevoerd. Doel hiervan was het vergroten van de stabiliteit van de uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds om zo een rustiger begrotingsproces bij gemeenten en provincies mogelijk te maken.

Eén van de uitgangspunten van de normeringssystematiek is de vaststelling van de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven op basis van realisatiecijfers. Concreet betekent dit dat de groei van de fondsen in enig jaar definitief wordt bepaald op basis van de gerealiseerde netto gecorrigeerde rijksuitgaven in datzelfde jaar, conform de Voorlopige Rekening van het Rijk. Omdat realisatiecijfers uiteraard pas ná afloop van het begrotingsjaar bekend zijn, wordt het definitieve groeipercentage van een uitkeringsjaar bepaald door nacalculatie in het voorjaar van het jaar daarop. De uitkomsten daarvan worden -op kasbasis bezien- in het volgende begrotingsjaar bij Voorjaarsnota verwerkt.

Gebleken is dat deze werkwijze onder bepaalde omstandigheden kan leiden tot ongewenste effecten. Indien aan het eind van een begrotingsjaar onderuitputting van de rijksuitgaven wordt vastgesteld, blijkt dat de bevoorschotting op de algemene uitkering van de gemeenten en provincies in het afgesloten jaar te hoog is geweest. Ná het verstrijken van het begrotingsjaar moet dan alsnog een verrekening plaatsvinden; de zogenoemde eenmalige nacalculatie. In de praktijk is gebleken dat zich daardoor knelpunten kunnen voordoen in de lopende begrotingscyclus van de gemeenten en provincies. Om dit te vermijden, hebben Rijk, VNG en IPO in 1997 besloten tot de instelling van de behoedzaamheidsreserve binnen de normeringssystematiek. Het doel daarvan was de stabiliteit van de uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds te vergroten om zo een rustiger begrotingsproces bij gemeenten en provincies mogelijk te maken.

De behoedzaamheidsreserve bedraagt voor beide fondsen samen 500 miljoen (460 miljoen gemeentefonds en 40 miljoen provinciefonds) .

Hoe werkt de behoedzaamheidsreserve door in het proces?

De behoedzaamheidsreserve komt lopende het begrotingsjaar niet tot uitkering, maar wordt na afloop van het begrotingsjaar verrekend met de uitkomsten van de nacalculatie. Op deze wijze wordt dus vooraf rekening gehouden met het mogelijke effect van de nacalculatie. De reserve vormt zo een buffer om het mogelijk negatieve effect van het nagecalculeerde accres op te vangen als dat lager is dan de geraamde accressen. Indien bij de nacalculatie blijkt dat de onderuitputting van de begrotingsgefinancierde rijksuitgaven onder de drie uitgavenkaders een effect heeft op de fondsen dat kleiner is dan 500 miljoen, wordt het verschil bij de eerstvolgende Voorjaarsnota alsnog ten gunste van de gemeenten en provincies gebracht. Is het effect groter dan 500 miljoen dan moeten de gemeenten en provincies alsnog het gedeelte dat uitgaat boven dit bedrag aan het Rijk terugbetalen. Is er sprake van overschrijding bij de begrote rijksuitgaven dan komt de behoedzaamheidsreserve geheel tot uitkering. Deze laatste twee gevallen hebben zich sinds de invoering in 1997 niet voorgedaan.

Om de medeoverheden bij de vorming van de behoedzaamheidsreserve tegemoet te komen heeft het Rijk aan gemeenten en provincies een eenmalige bijdrage van ruim 500 miljoen gegeven. Deze bijdragen bestaat uit twee delen. Het Rijk heeft de verrekening van de nacalculatie van de fondsuitkering van 1996 achterwege gelaten (een 'besparing' voor gemeenten en provincies van 311 miljoen). Ook heeft het Rijk eenmalig de helft van de behoedzaamheidsreserve bekostigd (250 miljoen). Door het aanleggen van de behoedzaamheidsreserve ontstaat er voor gemeenten en provincies een renteverlies. Dit verlies wordt echter door de eenmalige bijdrage van het Rijk van ruim 550 miljoen en de rente over dit bedrag, gecompenseerd.

4.3 Reductie van het aantal bijstellingsmomenten

Tot het voorjaar van 1997 kende de normeringssystematiek vijf bijstellingsmomenten, namelijk de Kaderbrief, de Ontwerpbegroting, de Voorjaarsnota, de Vermoedelijke Uitkomsten en de Voorlopige Rekening . In 1997, tegelijkertijd met de invoering van de behoedzaamheidsreserve, is dit aantal gereduceerd tot drie bijstellingsmomenten, te weten de Kaderbrief, de Voorjaarsnota en de Voorlopige Rekening. Dit sluit overigens niet uit dat het Rijk vaker nieuwe ramingen opstelt (zoals in de Miljoenennota), maar alleen bij de voornoemde budgettaire brieven en nota's resulteert een nieuwe raming in een andere bevoorschotting aan gemeenten en provincies.

Tabel 4.1 De drie bijstellingsmomenten (voorbeeld: het begrotingsjaar 2000)

Relevante budgettaire nota Informatievoorziening /

Budgettaire brief van het Rijk

In 1999

- indicatieve vaststelling Kaderbrief 2000 Meicirculaire 1999 accres 2000 (Voorjaarsnota 1999)

In 2000

- voorlopige vaststelling Voorjaarsnota 2000 Meicirculaire 2000 accres 2000 (Kaderbrief 2001) / Voorlopige Rekening 1999

In 2001

- definitieve vaststelling Voorlopige Rekening 2000 Maartcirculaire accres 2000 2001 / Meicirculaire 2001 (eenmalige en structurele
nacalculatie)

In het bovenstaande overzicht zijn voor het begrotingsjaar (uitkeringsjaar) 2000 de verschillende bijstellingsmomenten, alsmede de circulaires waarin deze aan gemeenten en provincies worden bekendgemaakt, weergegeven. De septembercirculaire ontbreekt in dit overzicht omdat in die circulaire alleen een indicatieve uitkomst (een 'tussenstand') gemeld wordt. Die uitkomst wordt wel gepresenteerd, maar de bevoorschotting aan gemeenten en provincies wordt daar niet op aangepast.

4.4 Onderzoek naar doorwerking asiel en waterschade

In het voorjaarsoverleg met VNG en IPO van 1999 is afgesproken dat een ambtelijke werkgroep de doorwerking van de uitgaven voor asielzoekers en waterschade naar GFPF nader zou onderzoeken. De werkgroep heeft geconcludeerd dat de kosten voor asielzoekers en de kosten van de waterschade niet als correctiepost in de netto gecorrigeerde rijksuitgaven moeten worden opgenomen maar 'gewoon' in de normering meelopen.

De werkgroep stelt dat de normeringssystematiek globaal van karakter is. Dat betekent dat de lagere overheden via het gemeentefonds en provinciefonds meedelen in de ontwikkeling van alle netto gecorrigeerde rijksuitgaven, zowel de plussen als de minnen. Het gemeentefonds en het provinciefonds ondervinden een positieve ontwikkeling als gevolg van de groei van de uitgaven voor asielzoekers en de watersnood en een negatieve ontwikkeling als gevolg van de ontwikkelingen in onder andere de exportkredieten.

Het aanbrengen van nieuwe inhoudelijk moeilijk te motiveren en af te bakenen correctieposten in de vorm van de uitgaven asiel en water brengt die globaliteit volgens de werkgroep in gevaar, mede omdat daardoor een precedent wordt geschapen voor nieuwe correcties. Indien en voor zover door extra uitgaven voor asielzoekers en waterschade de normeringssystematiek een kennelijk onredelijke uitkomst kent dan ligt een aangrijpingspunt bij de bestuurlijke weging, zoals die in de normeringssystematiek expliciet is opgenomen.

Binnen de normeringssystematiek worden drie grote correctieposten op de netto rijksuitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin onderscheiden: de rente-uitgaven, de EU-afdrachten en de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking. Deze correctieposten hebben een aantal gemeenschappelijke kenmerken (zie hoofdstuk 2). De mogelijke correcties voor de uitgaven voor asiel en water voldoen volgens de werkgroep slechts ten dele aan deze kenmerken. Op het gebied van het autonome ontstaan van de uitgavenposten en de stabiliserende werking van een correctie op de fondsuitkering (met name asiel) zijn er overeenkomsten. Verschillen zijn er aldus de werkgroep met name in de beleidsmatige vrijheid die het Rijk heeft om de hoogte van de extra uitgaven te bepalen. Daarnaast zijn de extra uitgaven niet altijd homogeen definieerbaar en is de wijze van correctie niet eenvoudig te bepalen (dit geldt met name voor de uitgaven aan asiel). De werkgroep achtte de verschillen, en met name de beleidsmatige vrijheid van het Rijk om bij asiel en water de hoogte van de extra uitgaven te beïnvloeden, belangrijker dan de overeenkomsten. In de ogen van de werkgroep zijn de uitgaven asiel en water hierdoor niet geschikt om als correctiepost voor de netto gecorrigeerde rijksuitgaven te worden gebruikt.

Ook vanuit het oogpunt van bestuurlijke rust achtte de werkgroep een ingreep in de normeringssystematiek op dat moment niet gewenst. Een aanpassing van de normeringssystematiek vereist instemming van de VNG en IPO. Een zware aanpassing als het corrigeren van de uitgaven asiel en water diende volgens de werkgroep eigenlijk te worden bekeken in een bredere evaluatie van de normeringssystematiek als geheel. Een eenzijdige ingreep zou de facto leiden tot het einde van de huidige vormgeving van de normeringssystematiek.

De werkgroep heeft dus negatief geoordeeld over de mogelijkheden om een correctiepost in te stellen voor de kosten voor asielzoekers of voor de kosten van de watersnood. Benadrukt is dat wanneer de normeringssystematiek na bestuurlijke weging tot een onredelijk eindresultaat leidt de bestuurlijke component van de normeringssystematiek erin voorziet dat een van beide partijen de uitkomst in het Bestuurlijk Overleg aan de orde kan stellen.

4.5 Invoering van nieuwe correctieposten

4.5.1 Belastinguitgaven

In het rapport 'Evaluatie normeringsmethode gemeentefonds en provinciefonds' is aangekondigd dat de fondsbeheerders een apart onderzoek naar de rol van de belastinguitgaven in de normeringssystematiek zouden uitvoeren. De jaarlijkse groei van de uitkering uit het gemeentefonds wordt bepaald door de groei van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Wanneer het Rijk extra geld uitgeeft of bespaart, stijgen respectievelijk dalen het gemeentefonds en het provinciefonds met circa 20% van deze extra middelen. Wanneer het Rijk bestaande (subsidie-)uitgaven vervangt door een fiscale regeling, dan heeft dat doorwerking naar de fondsen. Immers de netto rijksuitgaven dalen, dus de fondsen dalen voor 20% mee. Dit is een ongewenst effect, want het betreft hier geen daadwerkelijke ombuiging van het Rijk: er treedt slechts een verschuiving van de financiering van beleid op. Dit geldt echter andersom ook wanneer het Rijk een fiscale regeling opheft en vervangt door reguliere uitgaven.

Afgesproken is dat ten behoeve van de voorbereiding van het bestuurlijk Najaarsoverleg jaarlijks op ambtelijk niveau vertegenwoordigers van de fondsbeheerders (het ministerie van Financiën en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), de VNG en het IPO de tabel met de mutaties in de belastinguitgaven ten opzichte van het vorige jaar zullen bespreken om eventueel verstorende effecten op de hoogte van de fondsen te bepalen .

Het Rijk heeft op het bestuurlijk overleg van april 1999 aangegeven bereid te zijn voor ongewenste effecten uit hoofde van belastinguitgaven te corrigeren. Daarbij wordt echter ook uitgegaan van symmetrie: als de belastinguitgaven dalen (met een daaraan gekoppelde stijging van de uitgaven), danmoet dat ook een negatieve uitwerking op de fondsen hebben. Het Rijk stelt daarbij de voorwaarde dat het slechts kan gaan om de mutaties (instelling, wijziging in omvang of opheffing) in belastinguitgaven dieaantoonbaar andere uitgaven verdringen dan wel aantoonbaar leiden tot nieuwe rijksuitgaven. VNG en IPO behouden het recht in het bestuurlijk overleg in te brengen dat het ook gaat om mutaties in belastinguitgaven die het gevolg zijn van politieke besluitvorming en die geen aantoonbare gevolgen voor de rijksuitgaven hebben. De werkgroep concludeert dat veranderingen in de omvang van belastinguitgaven als gevolg van exogene ontwikkelingen of ontwikkelingen in de primaire heffingstructuur (onder andere tariefstelling) geen rol dienen te spelen in de normeringssystematiek

In de werkgroep is afgesproken dat eenmaal per jaar, na verschijnen van de Miljoenennota en voorafgaand aan het uitvoeringsjaar van de begroting, naar de rol van belastinguitgaven in de normeringssystematiek wordt gekeken. Er zal geen nacalculatie aan het einde van het jaar plaatsvinden. Eventuele budgettaire gevolgen worden verwerkt bij Voorjaarsnota, het eerstvolgende ramingsmoment na de Miljoenennota.

4.5.2 Uitgaven in verband met tegoeden WO-II

De VNG en het IPO zijn tijdens het bestuurlijk voorjaarsoverleg in april 2000 akkoord gegaan met het buiten de normering laten van de uitgaven aan de WOII-tegoeden. Bij Kaderbrief 2001 / Voorjaarsnota 2000 is een eenmalige correctiepost ingesteld in verband met de uitgaven voor WOII-tegoeden. Er is voor gekozen deze uitgaven niet te laten doorwerken naar het gemeentefonds en het provinciefonds, omdat deze middelen namens alle overheidslagen, dus inclusief de gemeenten en provincies, aan de verschillende groepen zijn uitgekeerd. Met andere woorden, met deze uitkeringen zijn eventuele toekomstige aanspraken van betrokkenen op compensatie door afzonderlijke gemeenten vervallen.

4.6 Wijziging van de definitie van correctieposten

In 1998 heeft het Rijk besloten om met ingang van het begrotingsjaar 1999 een andere onderverdeling te hanteren van de totale aardgasbaten, voor zover het niet-belastingontvangsten betreft. De vroegere onderverdeling in binnenlandse aardgasbaten, aan het FES toegevoegde 'extra' buitenlandse aardgasbaten en overige buitenlandse aardgasbaten leverde steeds meer (meet)problemen als gevolg van de internationale handelsfunctie van de Nederlandse Gasunie. Met ingang van 1999 worden alleen aan het FES toegevoegde aardgasbaten (41,5% van het totaal) en overige aardgasbaten (58,5% van het totaal) onderscheiden. In samenhang hiermee zijn alle aardgasbaten met ingang van het begrotingsjaar 1999 niet-relevant voor het uitgavenkader van de Rijksbegroting verklaard. Mee- en tegenvallers leiden derhalve slechts tot een lager respectievelijk hoger financieringstekort en verruiming respectievelijk verkrapping van de bestedingsruimte van het FES. De regels budgetdiscipline zijn niet van toepassing .

In de oude situatie maakten de binnenlandse aardgasbaten en de aan het FES toegevoegde 'extra' buitenlandse aardgasbaten geen deel uit van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, maar de overige buitenlandse aardgasbaten wél. Mutaties in de overige buitenlandse aardgasbaten hadden derhalve voorheen wel invloed op de groei van het gemeentefonds en het provinciefonds. De andere onderverdeling van de totale aardgasbaten noodzaakte daarom tot aanpassing van de normeringssystematiek van het gemeentefonds en provinciefonds. Besloten is om met ingang van het begrotingsjaar 1999 alle aardgasbaten uit de netto gecorrigeerde rijksuitgaven te filteren, naar analogie van de behandeling van de aardgasbaten in relatie tot het uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin. Dit leidt ertoe dat mutaties in de aardgasbaten niet langer via de normeringssystematiek doorwerken naar het gemeentefonds en het provinciefonds. Om een voor alle partijen financieel neutrale overgang te bewerkstelligen, is gekozen voor een extra correctie in de normeringssystematiek, gericht op handhaving van de invloed op de netto gecorrigeerde rijksuitgaven van de medio 1998 geraamde (horizontale) ontwikkeling van de overige buitenlandse aardgasbaten . Een en ander impliceert dat met ingang van het begrotingsjaar 1999 ontwikkelingen in de aardgasbaten niet langer invloed hebben op de groei van de fondsen, met uitzondering van de medio 1998 geraamde (horizontale) ontwikkeling van de overige buitenlandse aardgasbaten.

5 Analyse van de werking van de normeringssystematiek

5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat de analyse van de werking van de normeringssystematiek gedurende de huidige kabinetsperiode centraal. Bij de analyse wordt onder andere gebruik gemaakt van de kaders uit het rapport 'Gekoppeld en gewogen' uit 1994 alsmede het rapport 'Evaluatie normeringsmethode gemeentefonds en provinciefonds' uit 1998.

In paragraaf 5.2 wordt eerst ingegaan op de aard van de normeringssystematiek. Vervolgens worden in paragraaf 5.3 de criteria geselecteerd op basis waarvan in paragraaf 5.4 de huidige normeringssystematiek zal worden getoetst. In paragraaf 5.5 wordt ingegaan op de wijzigingen die gedurende de afgelopen jaren in de normeringssystematiek zijn aangebracht. In paragraaf 5.5 wordt de actualiteit van enkele correctieposten in de normeringssystematiek nader bezien. Gemeenten en provincies zijn geënquêteerd over hun visie op de normeringssystematiek. De uitkomsten van deze enquête zijn opgenomen in paragraaf 5.6. Ten slotte wordt in paragraaf 5.7 een overzicht gegeven van de conclusies en wordt aangegeven hoe de normeringssystematiek gewijzigd zou kunnen worden om tegemoet te komen aan de in de vorige paragrafen gesignaleerde problemen.

5.2 Toetsingscriteria normeringssystematiek

In deze paragraaf worden de criteria geselecteerd op basis waarvan de huidige normeringssystematiek zal worden getoetst. Bij de keuze van de criteria is mede gebruik gemaakt van de kaders uit de twee eerdere rapporten over de normeringssystematiek, namelijk het rapport 'Gekoppeld en gewogen' uit 1994 en het rapport 'Evaluatie normeringsmethode gemeentefonds en provinciefonds' uit 1998. De criteria die in deze rapporten zijn gehanteerd worden in het navolgende kort beschreven. Op basis daarvan wordt bezien in hoeverre de criteria nog van toepassing zijn en / of aanvulling behoeven.

In het rapport 'Gekoppeld en gewogen' uit 1994 is gebruik gemaakt van de volgende criteria:

§ Eenvoud. Het systeem moet zowel qua feitelijke uitkomsten als qua berekeningsmethode doorzichtig zijn.

§ Zekerheid. Bij dit criterium gaat het om zekerheid dat de uitslagen in de uitkeringen zowel binnen het jaar als meerjarig niet te groot zijn. Ook gaat het hierbij om inhoudelijke zekerheid. Vanuit het perspectief van de Rijksbegroting wordt daaronder verstaan dat de uitkeringen uit de fondsen 'meedelen' in de ombuigingen van het Rijk als er zich budgettaire problemen voordoen. Vanuit het perspectief van de lokale overheden gaat het om zekerheid dat hun belangrijkste inkomstenbron van een bodem voorzien is.

§ Aansluiting bij het begrotingsproces. Bij dit criterium gaat het er om dat tijd (i.c. ruim voor het begrotingsjaar) de uitkering vaststaat. Dat stelt de lokale overheden in staat om de begroting en de meerjarenraming op te stellen. Ook moeten wijzigingen in de budgettaire omstandigheden van het Rijk tijdig worden doorvertaald.

Daarnaast is als algemeen uitgangspunt voor de op te stellen normeringssystematiek evenredigheid tussen de ontwikkelingen op de Rijksbegroting en de fondsen genomen.

In het rapport 'Evaluatie normeringsmethode gemeentefonds en provinciefonds' uit 1998 zijn de hiervoor genoemde criteria onder nieuwe 'kopjes' als inzichtelijkheid (een normeringssystematiek moet eenvoudig zijn), stabiliteit (een normeringssystematiek moet in verticale en horizontale zinvoldoende stabiel zijn), evenredigheid ( een normeringssystematiek moet tegemoetkomen aan de gedachte over een gelijke ontwikkeling van de fondsen en de Rijksbegroting) en actualiteit (een normeringssystematiek moet zonder vertraging inspelen op de actuele nominale ontwikkelingen) integraal overgenomen. Ten opzichte van het criterium zekerheid vond er bij het criterium evenredigheid een verbreding plaats in die zin dat werd erkend dat de lokale overheden niet alleen moeten meedelen in de 'minnen' van het Rijksbudget, maar ook de 'plussen'. Tevens werden de volgende criteria toegevoegd.

§ Beïnvloedbaarheid. De uitkomsten van een normeringssystematiek mogen idealiter niet beïnvloed kunnen worden door ramingsmethoden van het Rijk.

§ Duurzaamheid. Een normeringssystematiek moet aansluiten op voorziene ontwikkelingen voor een gehele kabinetsperiode en moet bij majeure afwijkingen van de trend ook een oplossing bieden.

§ Evenwicht. Een normeringssystematiek moet de financiële kansen en risico's evenwichtig over de betrokken partijen verdelen.

In beide rapporten is impliciet ingegaan op de vraag of de normeringssystematiek voldoende compensatie biedt voor de loon- en prijsontwikkelingen. De werkgroep is van mening dat het de voorkeur verdient dit impliciete uitgangspunt te expliciteren in het nieuwe criterium adequate nominale compensatie. Omdat met het accres ook een reële compensatie wordt gegeven voor onder meer volumeontwikkelingen wordt dit als criterium opgenomen.

Ten aanzien van de bestaande criteria is de werkgroep van mening dat de criteria inzichtelijkheid, stabiliteit, evenredigheid en actualiteit niet aan waarde hebben ingeboet. Met betrekking tot de beïnvloedbaarheid, duurzaamheid en evenwicht wordt het volgende opgemerkt. De uitkomsten van de normeringssystematiek mogen niet manipuleerbaar (beïnvloedbaar) zijn door het Rijk. Dit criterium heeft echter naast de criteria evenredigheid en inzichtelijkheid geen zelfstandige functie. Als er sprake is van manipulatie zal dat voor alle partijen waarneembaar zijn en zal de vermeende manipulatie in een bestuurlijk overleg aan de orde worden gesteld. Het criterium evenwicht wordt naar mening van de werkgroep afgedekt door het criterium evenredigheid en komt derhalve ook geen zelfstandige rol toe. Het criterium duurzaamheid tenslotte komt wel een zelfstandige rol toe. Aangezien de huidige normeringssystematiek echter een meerjarige methode is zonder een duidelijke onderhandelingscomponent wordt er aan dit criterium voldaan er zal in het vervolg van de evaluatie niet meer expliciet op dit criterium worden ingegaan. Bij de vormgeving van de huidige normeringssystematiek is het feit of het voldoende rekening hield met de destijds geïntroduceerde arbeidsvoorwaardenbeleid (de overgang naar de integrale benadering apparaatsuitgaven) ook een criterium geweest . Omdat met de introductie van de huidige methodiek daaraan is voldaan, is dit criterium voor het huidige onderzoek niet meer van belang.

Opgemerkt wordt dat de verschillende criteria met elkaar in conflict kunnen zijn. Zo leidt een reductie van het aantal bijstellingsmomenten bijvoorbeeld tot meer inzichtelijkheid maar komt daarmee tegelijkertijd de actualiteit in gedrang. Verder wordt opgemerkt dat de criteria in een willekeurige volgorde zijn opgenomen, een rangorde of hiërarchie hierin aanbrengen is niet goed mogelijk.

Op de gekozen criteria zal in de volgende paragraaf nader worden ingegaan. Daar zal ook worden getoetst of en in hoeverre de huidige normeringssystematiek aan deze criteria voldoet. Als uit de toetsing blijkt dat de methode minder goed voldoet zal worden geanalyseerd wat daarvan de oorzaak is.

5.2.1 Adequate nominale en volumecompensatie

Omschrijving

De uitgaven die gemeenten en provincies uit de fondsen bekostigen zijn evenals de rijksuitgaven onderhevig aan ontwikkelingen in prijzen en lonen en aan volumeontwikkelingen. Om de decentrale overheden zekerheid te bieden omtrent hun belangrijkste vrij besteedbare inkomstenbron moet de normeringssystematiek voorzien in een adequate doorvertaling van de prijs- en loonontwikkelingen en de ontwikkelingen in het volume van de uitgaven in het gemeentefonds en het provinciefonds.

Beoordeling

Voor de beantwoording van de vraag of gemeenten en provincies voldoende gecompenseerd worden is het onderscheid tussen nominale en volumeontwikkelingen van belang. Daarbij wordt opgemerkt dat het accrespercentage dat uit de normeringssystematiek van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven resulteert een integraal groeipercentage is, waarbij geen onderscheid gemaakt wordt naar een volumecomponent en een nominale component, gegeven dat aan de totale begrotingsgefinancierde uitgaven op de Rijksbegroting (met uitzondering van de correctieposten) wordt gekoppeld inclusief het nominale deel daarvan.

Het accres bestaat dus uit een nominale component die niet afzonderlijk kan worden bepaald, maar doorgaans wordt benaderd met de prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product. Er wordt van uitgegaan dat deze voldoende compensatie biedt voor loon- en prijsontwikkelingen in de uitgaven die gemeenten en provincies met het gemeentefonds en het provinciefonds moeten bekostigen. Hetzelfde uitgangspunt wordt gehanteerd bij het gebruik van de uitgavenkaders van het Rijk waarbij de betrokken sectoren de specifieke loon- en prijsontwikkelingen moeten opvangen binnen de met de prijsontwikkeling van het BBP aangepaste kaders. Het is niet wenselijk binnen het accres afzonderlijk te compartimenteren welke middelen nodig zijn voor het bekostigen van prijsontwikkelingen en welk deel voor loonontwikkelingen.

In de vorige evaluatie van de normeringssystematiek is het aspect loongevoeligheid nader onderzocht door de loon- en prijsverhoudingen in de netto gecorrigeerde rijksuitgaven te vergelijken met deze verhouding binnen de uitgaven van de gemeenten en provincies. Daarbij werd geconcludeerd dat er sprake was van een loongevoeligheid van circa 45%. Circa 45% van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven is loongevoelig. Verwacht mag worden dat de loongevoeligheid sinds de vorige evaluatie enigszins is gedaald, vanwege een aantal taakmutaties op de fondsen en het feit dat gemeenten en provincies door uitbesteding en privatisering een aantal taken op afstand hebben gezet. Hierdoor zijn relatief meer uitgaven prijsafhankelijk geworden en daarmee onafhankelijk voor de ontwikkeling van de lonen in de overheidssector.

Naast de compensatie voor nominale ontwikkelingen leidt de normeringssystematiek ook tot een reële toename van de fondsen. Daarmee vindt compensatie plaats voor volumeontwikkelingen (ook wel reële ontwikkelingen genoemd) en is daarmee in zekere zin vrij besteedbaar. De vraag doet zich dan voor of er sprake is van voldoende reële compensatie. Deze vraag is vanwege het sterk subjectieve karakter niet goed te beantwoorden. Wel kan opgemerkt worden dat de reële ontwikkeling bij de decentrale overheden groter is geweest dan werd verwacht ten tijde van het maken van de Regeerakkoordafspraken werd verwacht (zie ook paragraaf 5.3.2).

5.2.2 Stabiliteit

Omschrijving

De normeringssystematiek moet voldoende stabiel zijn. Dit houdt in dat er enerzijds geen al te grote uitslagen zouden moeten optreden tussen de eerste raming van het niveau van de fondsen voor een bepaald begrotingsjaar en de realisatie (verticale stabiliteit). Anderzijds zouden ook in de ontwikkeling van de fondsen van jaar op jaar geen al te grote uitslagen moeten voorkomen. Dat wil zeggen dat de jaarlijkse groeipercentages van de fondsen niet te sterk uiteen zouden moeten lopen (horizontale stabiliteit). Op het moment dat er geen sprake is van grote fluctuaties nemen de zekerheid en de voorspelbaarheid van de ontwikkelingen toe. Wanneer mutaties goed te voorzien zijn kunnen zowel de gemeenten en de provincies als het Rijk deze beter in hun begrotingsproces verwerken.

Beoordeling

In de onderstaande tabellen zijn de nominale en reële accrespercentages opgenomen zoals die steeds op de verschillende ramingsmomenten zijn bepaald. De cijfers zijn voor de jaren 1999-2002 ook in afzonderlijke grafieken weergegeven. Uit deze gegevens komt een zekere mate van (verticale) instabiliteit naar voren. Hier is een aantal oorzaken voor aan te wijzen.

De instabiliteit die zichtbaar is tussen de raming ten tijde van de opstelling van het Regeerakkoord en de eerste raming voor het begrotingsjaar t is het gevolg van het hanteren van behoedzame uitgangspunten in het begrotingsbeleid van het Rijk in combinatie met de meevallende economische ontwikkeling. Bij de eerste actuele raming voor het begrotingsjaar worden geen behoedzame uitgangspunten meer gebruikt, maar de meest actuele ramingen van het Centraal Planbureau in combinatie met de actuele begrotingsgegevens. Deze leiden tot het accrespercentage zoals dat wordt gemeld in de meicirculaire. Bij de opstelling van het Regeerakkoord werd uitgegaan van een gemiddelde reële groei van 1,7% per jaar. Wanneer het gemiddelde eerste actuele reële groeipercentage dat gemeenten en provincies voor de opstelling van hun begroting kunnen gebruiken wordt bepaald, laat dit een gemiddelde groei zien van 2,0% per jaar .

Na de publicatie van de eerste cijfers in de meicirculaire van het jaar t-1, neemt de hoogte van het accres steeds toe. Voor een deel kan dit verklaard worden door mutaties in de nominale ontwikkelingen die aan de verschillende ramingen ten grondslag liggen (in het voorjaar worden de berekeningen gebaseerd op veronderstellingen uit het CEP, in het najaar worden de berekeningen gebaseerd op veronderstelling uit de MEV). Een tweede oorzaak is dat in de tijd tussen Kaderbrief en latere budgettaire nota's de afgelopen jaren sprake is geweest van budgettaire meevallers als gevolg van de gunstige economische ontwikkeling. Het belangrijkste voorbeeld daarvan is te vinden bij de rente-uitgaven. Deze meevallers, die optraden bij voor de normering niet relevante uitgaven, zijn aangewend voor wel relevante uitgaven waardoor uiteindelijk het accres hoger is uitgekomen. Deze tweede factor leidt tot de mutatie in het gemiddelde reële accrespercentage van 2,0% naar 2,4% per jaar . Daarbij is zichtbaar dat het uiteindelijke accrespercentage (meicirculaire t+1) in de beide afgesloten jaren lager uitkomt dan de laatste raming in het begrotingsjaar (septembercirculaire t). Dit is gevolg van het optreden van onderuitputting op de Rijksbegroting. Uitgaven die wel in de begroting zijn opgenomen komen niet tot uitkering, en doordat de accressen worden afgerekend op de realisatiegegevens uit de stand Voorlopige Rekening komt het accrespercentage lager uit.

Conform de huidige normeringssystematiek wordt aan het eind van het begrotingsjaar met de gemeenten en de provincies afgerekend op basis van de stand zoals die voortvloeit uit de Voorlopige Rekening van het Rijk. Dit is de laatste budgettaire nota van het Rijk over de voorlopige realisatie van een begrotingsjaar. Na het verschijnen van de Voorlopige Rekening wordt het begrotingsjaar afgesloten met het Financieel Jaarverslag. Mutaties na de Voorlopige Rekening zitten doorgaans bij niet relevante posten als het premiegefinancierde deel van SZ en Zorg en bij de rente op transactiebasis.

In tabel 5.1 worden de accrespercentages getoond die elk ramingsmoment aan gemeenten en provincies in de circulaires zijn gemeld.

Tabel 5.1 Nominale accrespercentages per ramingsmoment, 1995-2002

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Junicirculaire 1995 1,92 2,17

Septembercirculaire 1,65 2,06
1995

Junicirculaire 1996 -0,40 4,14 3,10

Septembercirculaire 2,84 3,24 1996

Junicirculaire 1997 1,29 5,22 2,93

Septembercirculaire 5,52 3,10 1997

Meicirculaire 1998 3,91 4,11 5,12

Septembercirculaire 3,91 6,02 3,78 2,77 2,48 1998 (RA)

Meicirculaire 1999 3,47 6,62 2,39

Septembercirculaire 6,39 4,00 1999

Meicirculaire 2000 5,69 6,94 4,49

Septembercirculaire 7,56 3,82 2000

Meicirculaire 2001 6,74 6,73 2,71

Septembercirculaire 7,78 3,67 2001

Voor een deel zijn de mutaties in de accressen het gevolg van de mutaties in de inflatiecijfers. De uitgaven van het Rijk worden door de systematiek van de reële uitgavenkaders verhoogd met de actuele inflatiecijfers. Via de normeringssystematiek worden ook de accressen daarmee verhoogd.

In de onderstaande tabel een zelfde overzicht gegeven waarbij de accrespercentages zijn gecorrigeerd voor de inflatie. Daarbij is voor elk ramingsmoment gebruik gemaakt van de desbetreffende pBBP (het prijspeil van het Bruto Binnenlands Product), het algemene inflatiecijfer dat ook wordt gehanteerd in het begrotingsbeleid van het Rijk.

Tabel 5.2 Reële accrespercentages per ramingsmoment, 1995-2002

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Junicirculaire 1995 0,12 0,56

Septembercirculaire 0,05 0,85
1995

Junicirculaire 1996 -2,35 2,60 0,59

Septembercirculaire 1,32 0,97 1996

Junicirculaire 1997 -0,01 2,65 0,67

Septembercirculaire 2,95 0,59 1997

Meicirculaire 1998 1,57 2,07 3,06

Septembercirculaire 1,87 4,35 1,55 0,56 0,27 1998 (RA)

Meicirculaire 1999 1,54 5,30 1,88

Septembercirculaire 4,82 1,46 1999

Meicirculaire 2000 4,33 3,83 1,20

Septembercirculaire 3,92 4,68 0,55 2000

Meicirculaire 2001 3,53 1,89 0,70

Septembercirculaire 2,93 2,26 0,46 2001

In de onderstaande twee grafieken wordt de ontwikkeling van de accrespercentages zoals opgenomen in tabel 5.1 en tabel 5.2 voor de jaren 1999-2002 getoond.

Grafiek 1 Nominale accresramingen, 1999-2002

Grafiek 2 Reële accresramingen, 1999-2002

Het probleem van instabiliteit (in de zin van het gebrek aan voorspelbaarheid van mutaties) heeft ertoe geleid dat vanaf het begrotingsjaar 1997 de behoedzaamheidsreserve is ingesteld en dat het aantal bijstellingsmomenten uit hoofde van de normeringssystematiek is verminderd (zie hiervoor ook hoofdstuk 4, paragraaf 4.2 en 4.3 alsmede hoofdstuk 5, paragraaf 5.4.1 en 5.4.2). Het doel van de invoering van de behoedzaamheidsreserve binnen de normeringssystematiek was het vergroten van de stabiliteit van de accresramingen en daarmee de stabiliteit van de uitkeringen uit het gemeentefonds en het provinciefonds. Hiermee werd een rustiger begrotingsproces bij gemeenten en provincies mogelijk gemaakt. In de evaluatie van de normeringssystematiek in 1998 is dit onderdeel -vanwege de korte looptijd- niet geëvalueerd.

De instabiliteit wordt vergroot doordat de ontwikkeling van de fondsen is gebaseerd op de netto gecorrigeerde rijksuitgaven op rekeningbasis en niet op de netto gecorrigeerde rijksuitgaven op begrotingsbasis. Afrekenen op basis van begrotingscijfers zou betekenen dat de (verticale) stabiliteit vergroot wordt, maar dat ontwikkelingen na het opstellen van de Rijksbegroting geen invloed meer hebben (actualiteitswaarde neemt af).

5.2.3 Evenredigheid

Omschrijving

Bij de vormgeving van de huidige normeringssystematiek in 1994 is vooraf door Rijk en VNG en IPO overeenstemming uitgesproken over het feit dat het gemeentefonds en het provinciefonds zich evenredig moeten ontwikkelen met de uitgaven(-mogelijkheden) van het Rijk. Daarbij is wel steeds de vraag geweest hoe aan deze evenredigheid vormgegeven moest worden. Een normeringssystematiek uitgaande van een vast groeipercentage per jaar of een koppeling aan een afzonderlijke economische grootheid was daarmee als optie vervallen. Bij de vormgeving van de normeringssystematiek in 1994 is de evenredigheidsgedachte vormgegeven door de ontwikkeling van de fondsen te koppelen aan de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

Ook bij de evaluatie van de normeringssystematiek in 1998 is uitgegaan van het uitgangspunt van een evenredige ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds met de Rijksbegroting. In het evaluatierapport is dan ook een grote waarde toegekend aan het delen van de gemeenten en provincies in de plussen en minnen op de Rijksbegroting. Evenredigheid is echter een subjectief begrip en kan derhalve op meerdere manieren geïnterpreteerd worden. Het begrip evenredigheid kan opgevat worden als de gelijkwaardige ontwikkeling van de fondsen en van (uitgaven op een deel van) de Rijksbegroting. Het gaat dan om de evenredigheid in de zin dat de fondsen zich gelijk ontwikkelen met de Rijksbegroting (gelijk de trap op en gelijk de trap af), zoals in de huidige normeringssystematiek meer het geval is. Een andere manier van evenredige ontwikkeling kan inhouden het zich gelijk ontwikkelen van gelijke uitgavenpakketten van het Rijk en de decentrale overheden (pakketvergelijking). Zie hiervoor ook onderstaande box. Reeds in het rapport 'Gekoppeld en gewogen' uit 1994 werd geconstateerd dat een normeringsvariant op basis van vergelijkbare pakketen niet op een zinvolle wijze te operationaliseren is.

Box 5.1 Pakketvergelijking

Het Rijk en de decentrale overheden kennen elk hun eigen uitgavenpakket. Deze uitgavenpakketten zullen niet aan elkaar gelijk zijn. Zo kan de behoefte aan door gemeenten en provincies aangeboden voorzieningen bijvoorbeeld sneller stijgen dan de behoefte aan voorzieningen die voor rekening van het Rijk komen. Wanneer het Rijk bijvoorbeeld besluit de defensie-uitgaven te verhogen, werkt dit op dit moment automatisch door naar de beide fondsen: de gemeenten en provincies zien dan hun algemene uitkering stijgen, zonder dat hun uitgaven dienovereenkomstig zijn opgelopen. Omgekeerd kunnen gemeenten bijvoorbeeld worden geconfronteerd met een sterk toegenomen vraag naar woon- en vervoersvoorzieningen van gehandicapten, zonder dat de toename van de algemene uitkering daarvoor voldoende extra financiële armslag biedt. Naarmate het patroon van de rijksuitgaven sterker afwijkt van de uitgavensamenstelling van gemeenten en provincies, neemt de kans op dergelijke budgettaire onevenwichtigheden toe. Prof. mr. C.A. de Kam heeft in "Potten of verteren?" Financiële betrekkingen tussen bestuurslagen in vette jaren" voor het jaar 1998 de functionele verdeling van de gemeentelijke uitgaven en de rijksuitgaven tegenover elkaar gezet. De uitkomsten van deze (ruwe) exercitie suggereren dat met name bij een verhoging van de rijksuitgaven voor openbare orde en veiligheid en voor het onderwijs gemeenten en provincies worden overbedeeld, omdat zij voor deze functies in verhouding minder uitgeven. Het omgekeerde is het geval bij de uitgaven voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening (blz. 71-72).

Een derde invulling van evenredigheid betreft de evenredige verdeling van budgettaire kansen en risico's. De normeringssystematiek moet de financiële kansen en risico's evenwichtig over de betrokken partijen (Rijk en decentrale overheden) verdelen.

Beoordeling

De in 1994 gekozen normeringssystematiek wordt per definitie gekenmerkt door evenredigheid doordat de ontwikkeling van de fondsen afhankelijk gemaakt is van de ontwikkeling van een deel van de uitgaven van het Rijk. Daarbij is evenwel gekozen voor een bepaald deel van de uitgaven van het Rijk (de netto gecorrigeerde rijksuitgaven). Voor een nadere beoordeling van de normeringssystematiek aan de hand van het criterium evenredigheid wordt verwezen naar paragraaf 5.3 van dit hoofdstuk. Daar wordt een vergelijking gemaakt van de ontwikkeling bij het Rijk enerzijds en de ontwikkeling van de fondsen anderzijds. Daaruit blijkt dat de netto uitgaven van het Rijk minder sterk zijn toegenomen dan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven en daardoor dus minder sterk dan het gemeentefonds en het provinciefonds.

De afgelopen jaren zijn de uitgaven aan rente door het Rijk steeds meegevallen. Deze meevallers waren zowel het gevolg van een dalende rentevoet, als van een dalende schuld. Met deze meevallers zijn intensiveringen op de Rijksbegroting gefinancierd die hebben geleid tot een hoger accres. Voor zover rentemeevallers worden veroorzaakt door de lagere rentevoet en de vrijkomende middelen worden aangewend voor relevante uitgaven ondervinden de gemeenten en provincies daarvan de positieve gevolgen, zowel via hun eigen rente-uitgaven als via het toegenomen accres.

Box 5.2 Specifieke uitkeringen in de normeringssystematiek

In de definitie van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven wordt gecorrigeerd voor de uitgaven van het gemeentefonds en het provinciefonds, maar niet voor specifieke uitkeringen aan gemeenten en provincies. Voor het corrigeren van de uitgaven van het gemeentefonds en het provinciefonds is gekozen om daarmee te voorkomen dat de ontwikkeling van de fondsen afhankelijk zou zijn van hun eigen ontwikkeling. Een vergelijkbare situatie doet zich echter voor bij de specifieke uitkeringen. Wanneer een gemeente of provincie middelen in de vorm van een nieuwe of verhoogde specifieke uitkering ontvangt, heeft dit een directe doorwerking op het accres en vice versa. Bij extra uitgaven wordt daarmee een accres gegeven zonder dat er sprake was van extra uitgaven. Het is de vraag in hoeverre een dergelijk effect budgettair noodzakelijk is. Dit effect is evenwel gevolg van de keuze voor de koppeling van het accres aan de ontwikkeling van het geheel van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, ongeacht de relatie met de uitgaven van de gemeenten en de provincies.

5.2.4 Inzichtelijkheid

Omschrijving

De normeringssystematiek moet inzichtelijk zijn, zowel wat betreft de berekeningsmethodiek als wat betreft de feitelijke uitkomsten, voor zowel het Rijk als voor de gemeenten en provincies. Inzichtelijkheid draagt bij aan controleerbaarheid, uitvoerbaarheid en acceptatie (bestuurlijk draagvlak) van de normeringssystematiek. Inzichtelijkheid bevordert daarnaast de procedurele zekerheid voor het Rijk en de decentrale overheden (duidelijke spelregels).

Beoordeling

De normeringssystematiek van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven is redelijk inzichtelijk. De methode sluit aan bij de groei van de totale netto rijksuitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin en de correcties hierop blijven beperkt tot drie grote begrotingsposten (rente-uitgaven, uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking en afdrachten aan de Europese Unie). De toepassing van de behoedzaamheidsreserve leidt tot een minder inzichtelijke normeringssystematiek, omdat er geen eenduidige relatie is tussen de ontwikkeling van de accressen en de uitkering aan de gemeenten en provincies.

5.2.5 Actualiteit

Omschrijving

Uit de behoefte aan actualiteit vloeit voort dat de normeringssystematiek niet te veel vertragende elementen mag hebben. Voor gemeenten en provincies is het van belang dat de normeringssystematiek zonder vertraging inspeelt op actuele nominale (en reële) ontwikkelingen in de uitgaven die zij uit de fondsen bekostigen.

Beoordeling

De accresberekeningen vinden plaats op basis van de meest actuele ramingen van de uitgaven van het Rijk en de cijfers van het Centraal Planbureau, cijfers die het Rijk zelf ook hanteert. Deze cijfers zijn op elk ramingsmoment voor de netto gecorrigeerde rijksuitgaven de meest actuele cijfers. In dit opzicht zijn de bij de accresberekeningen gehanteerde veronderstellingen dus de meest actuele. Ook het feit dat in de normeringssystematiek afgerekend wordt op basis van realisatiecijfers (= de feitelijke ontwikkeling) en niet op basis van ramingen leidt ertoe dat de berekeningen per definitie actueel zijn.

Vanaf 1997 is het aantal bijstellingsmomenten teruggebracht van vijf naar drie (zie ook paragraaf 4.3 en paragraaf 5.4.3). In zijn algemeenheid geldt dat hoe minder vaak een raming wordt bijgesteld, hoe minder actueel deze raming is. In de septembercirculaire worden wel accrespercentages gemeld, maar daarmee wordt in de bevoorschotting aan gemeenten en provincies niets gedaan. Mutaties in het accres die optreden na de publicatie van de meicirculaire van het jaar t worden in het jaar t+1 verrekend via de uitkering van de behoedzaamheidsreserve.

5.3 Uitkomsten normeringssystematiek

In deze paragraaf worden de uitkomsten van de normeringssystematiek vergeleken met de verwachtingen die bestonden bij het maken van de afspraken na de opstelling van het Regeerakkoord in 1998. Om te komen tot een beeld rond de uitkomsten, wordt eerst ingegaan op het effect van de bestuurlijke component van de systematiek. Daarbij wordt ook ingegaan op de discussie over de gerichte inzet van de accressen.

5.3.1 De bestuurlijke component van de normeringssystematiek

Zoals eerder opgemerkt wordt de normeringssystematiek behalve door de rekenkundige uitkomsten ook gekenmerkt door een bestuurlijke component. In principe moeten afwijkingen ten opzichte van de uitkomsten van de normeringssystematiek uitzondering blijven. De uitkomsten van de normeringssystematiek moeten door de betrokken partijen 'for better and for worse' worden geaccepteerd.

Er kunnen zich echter toch situaties voordoen waarin de normeringssystematiek tot kennelijk onredelijke, niet voorzienbare uitkomsten leidt. De financiële verhouding omvat zoveel facetten dat niet altijd alle mogelijke situaties overzien kunnen worden. Deze situaties kunnen zich zowel bij het Rijk als bij de gemeenten en provincies voordoen. Daarom is een periodiek (twee keer per jaar) bestuurlijk overleg ingesteld, waarin nagegaan kan worden of zich dergelijke kennelijk onredelijke uitkomsten voordoen. Zo wordt rekening gehouden met het feit dat de uitgaven van het Rijk enerzijds en de uitgaven van gemeenten en provincies anderzijds hun eigen dynamiek hebben, bijvoorbeeld als gevolg van maatschappelijke en (internationale) economische ontwikkeling. Behalve dat het bestuurlijk overleg uitdrukking geeft aan de nauwe bestuurlijke samenwerking die op veel terreinen tussen Rijk en decentrale overheden bestaat, maakt het overleg in principe ad hoc overleg overbodig, waardoor het een structurerende werking heeft.

Anders dan in de eerste jaren van de normeringssystematiek is er na 1998, ook na bestuurlijk overleg, niet afgeweken van de rekenkundige uitkomsten.

De accressen die volgen uit de normeringssystematiek worden aan het gemeentefonds en het provinciefonds toegevoegd en niet specifiek toegedeeld. De middelen worden dus evenredig aan de bestaande verdeling verdeeld via de uitkeringsfactor. Gemeenten en provincies zijn vervolgens vrij de middelen te besteden.

De afgelopen jaren is in het bestuurlijk overleg een aantal discussie gevoerd over de aanwending van deze accressen door gemeenten en provincies. Het betrof daarbij de vraag in hoeverre het mogelijk en wenselijk was afspraken te maken over de aanwending en in hoeverre het wenselijk was de middelen niet generiek te verdelen via de uitkeringsfactor, maar specifiek toe te delen op basis van de aanwezige verdeelmaatstaven.

In het bestuurlijk overleg van 18 mei 2000 hebben het Rijk, de VNG en het IPO in het kader van het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS) gezamenlijk de intentie uitgesproken om een substantieel deel van de accresmiddelen van het gemeentefonds en het provinciefonds volgens maatschappelijke prioriteiten in te zetten, zonder de autonomie van de bestuurslagen aan te tasten.

In het bestuurlijk voorjaarsoverleg van 2001 is een vergelijkbare discussie gevoerd. Op basis van dit overleg is de volgende afspraak gemaakt: De VNG en het IPO onderschrijven de maatschappelijke prioriteiten zoals die door het kabinet zijn geformuleerd. Zowel gemeenten als provincies voeren al beleid op deze prioritaire terreinen (zie plannen ter versterking van de handhaving, extra inspanningen voor onderwijshuisvesting en de BANS-afspraken van vorig jaar met extra aandacht voor de jeugd en revitalisering platteland). Gemeenten en provincies benutten daarvoor de reeds beschikbare budgettaire ruimte. Gezien het ruime reële accres voor 2002 (bij MN2001 al ca. ½ miljard en als gevolg van de besluitvorming door het kabinet daarbovenop ¼ miljard) werken VNG en IPO na overleg met het kabinet plannen uit voor een verdere inzet van gemeenten en provincies rond de benoemde maatschappelijke prioriteiten. Daarbij wordt bezien of gemeenten en provincies verhoudingsgewijs zo mogelijk een zelfde inzet als het Rijk kunnen nastreven. De afspraken worden gemaakt met inachtneming van de autonomie van gemeenten en provincies. De resultaten zullen volgens de bestaande evaluatiemethoden worden gevolgd.

De accressen worden aan de fondsen toegevoegd en niet specifiek verdeeld. Dit leidt er toe dat binnen de fondsen de uitkeringsfactor wordt verhoogd en dat daardoor alle clusters van de fondsen op een vergelijkbare wijze toenemen. Wanneer gemeenten en provincies binnen hun eigen prioriteitsstelling er voor kiezen de toegenomen middelen niet generiek over de beleidsterreinen te verdelen maar daar een prioritering in aan te brengen, leidt dit er toe dat er middelen anders worden aangewend dan dat ze volgens de verdeling van het gemeentefonds en het provinciefonds zijn verdeeld. Gegeven de systematiek van het Periodiek Onderhoudsrapport van het gemeentefonds en het provinciefonds zal de verdeling daar in beginsel op worden aangepast. De vraag doet zich dan voor of het niet beter is de verdeling vooraf al meer af te stemmen op de verwachte uitgavenontwikkeling en de prioriteitsstelling die daaraan ten grondslag ligt van gemeenten en provincies.

In zijn advies naar aanleiding van het verschijnen van het Regeerakkoord in 1998 heeft de Raad voor de Financiële Verhoudingen geadviseerd in overleg te treden met de VNG en het IPO om tot afspraken te komen over het gericht verdelen van een deel van het accres op basis van te maken gezamenlijke beleidsafspraken. De Raad adviseert dit om dat daarmee een aanpassing van de verdeling ex post via het periodiek onderhoud van het gemeentefonds wordt voorkomen. De dan optredende herverdeeleffecten zullen dan mogelijk een overgangsregeling vragen die bij aanpassing ex ante niet nodig is. Daarnaast kan het een mogelijke inzet van gemeenten en provincies waar de knelpunten het meest spelen zo veel mogelijk ondersteunen.

Het ligt voor de hand een eventuele keuze om het accres niet via de uitkeringsfactor, maar via specifieke verdeelmaatstaven te verdelen, onderdeel te laten zijn van de bestuurlijke component van de normeringssystematiek. Wanneer in dat geval in het overleg overeengekomen wordt dat aan bepaalde beleidsterreinen budgettair meer prioriteit gegeven zou moeten worden door gemeenten en provincies, zouden afspraken gemaakt kunnen worden over de aanpassing van de verdeelmaatstaven. Het ligt daarbij voor de hand slechts dat deel van het accres anders aan te wenden dat nog niet is vastgelegd in gemeentelijke en provinciale begrotingen en niet nodig is voor het compenseren van nominale ontwikkelingen (reële vrije ruimte).

De werkgroep concludeert dat het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg rond de normering een duidelijke positieve functie heeft in de relatie tussen het Rijk en de decentrale overheden. Ook bij een wijziging in de normeringssystematiek adviseert de werkgroep het overleg te continueren om daarmee eventuele onredelijke uitkomsten van de systematiek te kunnen bespreken.

5.3.2 Vergelijking verwachte en feitelijke ontwikkeling

De afgelopen jaren zijn de accressen bepaald conform de gemaakte afspraken rond de toepassing van de normeringssystematiek. Er zijn op basis van het bestuurlijk overleg geen principiële aanpassingen van de systematiek doorgevoerd. Op basis van de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven komen de accressen in de periode 1999-2002 uit op gemiddeld 6,0%. Voor een belangrijk deel zijn de accressen nodig om loon- en prijsontwikkelingen op te vangen. Wanneer het nominale accrespercentage wordt verlaagd met de prijsmutatie van het BBP, resteert een reëel accres van gemiddeld 2,4% per jaar. Bij het aangaan van de afspraken werd nog een reëel accrespercentage van gemiddeld 1,7% per jaar verwacht. In deze paragraaf wordt onderzocht wat de oorzaak is van de meevallende ontwikkeling van de accressen voor het gemeentefonds en het provinciefonds.

De ontwikkeling van de accressen is direct afhankelijk van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Daarom wordt allereerst in de onderstaande tabel de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven getoond en vergeleken met de ontwikkeling van uitgaven onder het uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin alsmede de ontwikkeling van de totale netto uitgaven onder de kaders (dus Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en Zorg). Daarbij wordt ook de ontwikkeling zoals deze in het Regeerakkoord van 1998 werd voorspeld weergegeven.

Tabel 5.3 Gemiddelde reële groei per jaar, 1995-2002

Raming RA 1998

1995-1998 1999-2002 1999-2002

Totaal collectieve uitgaven ¼% 1½% 1½%

w.v. Rijksbegroting in enge zin 1¼% 1¼%

Totaal collectieve uitgaven 2¼% 3½% exclusief SZ en rente

Netto gecorrigeerde rijksuitgaven 0,4% 2,4% 1,7%

Bron: Ministerie van Financiën, Miljoenennota 2002 en Miljoenennota 1999.

De gemiddelde jaarlijkse reële groei van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven in de periode 1999-2002 werd vooraf geraamd op 1,7% (RA 1998). Volgens de meest recente ramingen (MN 2002) bedraagt de reële groei van het gemeentefonds en het provinciefonds gemiddeld circa 2,4% per jaar.

De gemiddelde reële ontwikkeling van de totale collectieve uitgaven (de totale uitgaven onder de drie uitgavenkaders) bedraagt 1½% en is gegeven de systematiek van vaste uitgavenkaders gelijk aan wat bij Regeerakkoord 1998 werd verwacht.

De gemiddelde jaarlijkse reële ontwikkeling van de uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin -waar de netto gecorrigeerde rijksuitgaven deel van uitmaken- in de huidige kabinetsperiode bedraagt naar huidige inzichten 1½%. Deze groei komt overeen met de groei zoals geraamd in het Regeerakkoord in 1998.

De mutatie in de netto gecorrigeerde rijksuitgaven is met name het gevolg van een verschuiving van uitgaven binnen het kader Rijksbegroting in enge zin alsmede van een verschuiving van uitgaven tussen het kader Rijksbegroting eng en het kader SZA. Met name de voor de netto gecorrigeerde rijksuitgaven niet relevante rente-uitgaven zijn ten opzichte van de raming in 1998 afgenomen ten gunste van de voor de normeringssystematiek wél relevante uitgaven van departementen.

Ontwikkeling correctieposten

Ter illustratie wordt in onderstaande tabel de ontwikkeling weergegeven van de drie grootste correctieposten in de huidige normeringssystematiek.

Tabel 5.4 Ontwikkeling van de rente-uitgaven, uitgaven OS en EU-afdrachten (in mld gld)

Gemiddelde groei Gemiddelde groei 1998 1999 2000 2001 2002 1999-2002 1995-1998

Nominaal ReëelNominaal Reëel

Rente RA 98 29,0 29,9 30,9 31,3 31,8 2,3% 0,3%

MN 02 28,8 29,0 27,8 26,9 25,6 -3,0% -6,3% -0,1% -1,8%

OS RA 98 7,9 8,5 8,9 9,2 9,5 4,7% 2,6%

MN 02 7,5 8,9 9,7 10,3 10,6 8,9% 5,2% 5,0% 3,2%

EU RA 98 11,2 11,8 12,1 12,3 12,6 3,0% 0,9%

MN 02 11,2 11,0 12,0 13,1 14,0 5,8% 2,2% 5,4% 3,6%

Verschil

Rente-uitgaven0,0 -2,1 -4,0 -5,7 -6,7 -5,3% -6,6%

OS-uitgaven -0,4 0,4 0,8 1,1 1,1 4,2% 2,6%

EU-afdrachten 0,0 -0,8 -0,1 0,8 1,4 2,8% 1,3%

Bij het opstellen van het Regeerakkoord in 1998 werd, mede omdat werd uitgegaan van behoedzame uitgangspunten, geraamd dat de rente-uitgaven van het Rijk gedurende de periode 1999-2002 zouden stijgen met gemiddeld reëel 0,3% per jaar. Volgens de huidige inzichten bedraagt de gemiddelde reële groei van de rente-uitgaven echter -6,3% per jaar. De rentelasten van het Rijk zijn dus gedaald, hetgeen samenhangt met de daling van de schuld en de daling van de rentevoet. De afdrachten aan de Europese Unie zijn in deze kabinetsperiode reëel meer toegenomen dan bij de opstelling van het Regeerakkoord werd geraamd. Ook de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking zijn reëel meer toegenomen.

Uit tabel 5.4 blijkt dat de macro-economisch gevoelige uitgaven die niet doorwerken naar de fondsen per saldo zijn gedaald en dat vanwege de beperkte mutatie in de ontwikkeling van de totale uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin de netto gecorrigeerde rijksuitgaven / de departementale uitgaven zijn toegenomen. Om het effect van de mutaties in de correctieposten te schetsen wordt in de onderstaande tabel nagegaan wat de uitkomsten zouden zijn geweest bij enkele alternatieve definities van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

Tabel 5.5 Gemiddelde nominale en reële ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds in verschillende varianten, 1999-2002

Stand MN 1999 (RA) Stand MN 2002

Nominaal Reëel Nominaal Reëel

1. Huidige normeringssystematiek 3,8% 1,7% 6,0% 2,4%

2. Huidige normeringssystematiek, 3,5% 1,4% 4,3% 0,8% exclusief correctie voor rente

3. Huidige normeringssystematiek, exclusief correcties voor rente,
EU-afdrachten en OS (koppeling aan 3,5% 1,4% 4,7% 1,1% de totale netto
begrotingsgefinancierde uitgaven
van het Rijk)

De gemiddelde jaarlijkse reële groei is in de gehanteerde normeringssystematiek opgelopen van 1,7% per jaar naar 2,4% per jaar. De oploop wordt grotendeels verklaard door de meevallende rente-uitgaven, waarbij de vrijvallende budgettaire ruimte is gebruikt voor wel relevante uitgaven. In de vormgeving van de normeringssystematiek is er destijds voor gekozen de netto uitgaven te corrigeren voor de uitgaven aan rente, EU-afdrachten en uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking. Wanneer de netto uitgaven niet waren gecorrigeerd voor de rente-uitgaven was vooraf een reële groei geraamd van 1,4% per jaar en had een reële groei van 0,8% geresulteerd. Dit effect wordt veroorzaakt door de meevallende ontwikkeling van de rente-uitgaven. Wanneer geen van de drie correcties was doorgevoerd, was de groei vooraf geraamd op 1,4% en was deze uitgekomen op 1,1%. De meevallende ontwikkeling bij de rente-uitgaven de afgelopen jaren is derhalve ten dele gemitigeerd door de ontwikkeling van de uitgaven aan EU-afdrachten en ontwikkelingssamenwerking.

5.4 Beoordeling van de aanpassingen binnen de normeringssystematiek

Sinds de inwerkingtreding van de normeringssystematiek is naar aanleiding van het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg tussen het Rijk en de VNG en het IPO een aantal wijzigingen op de oorspronkelijke systematiek doorgevoerd. Voor een uitgebreide beschrijving van deze wijzigingen wordt verwezen naar hoofdstuk 4 van dit rapport. In deze paragraaf worden de aangebrachte wijzigingen (introductie van de behoedzaamheidsreserve, reductie van het aantal bijstellingsmomenten, onderzoek naar de doorwerking van uitgaven voor asiel en waterschade, invoering van nieuwe correctieposten en wijziging van de definitie van correctieposten) beoordeeld.

5.4.1 Introductie van de behoedzaamheidsreserve

Met ingang van het begrotingsjaar 1997 is binnen de normeringssystematiek de zogeheten behoedzaamheidsreserve van kracht. Het doel van de reserve is het vergroten van de stabiliteit van de uitkering uit het gemeentefonds en het provinciefonds om zo een rustiger begrotingsproces bij gemeenten en provincies mogelijk te maken . In de evaluatie van de normeringssystematiek in 1998 is dit onderdeel -vanwege de korte looptijd- nog niet geëvalueerd.

Eén van de uitgangspunten van de normeringssystematiek is de vaststelling van de ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven op basis van realisatiecijfers. Gebleken is dat deze werkwijze bij onderuitputting van de uitgaven op de Rijksbegroting kan leiden tot ongewenste effecten. Er deden zich knelpunten voor in de lopende begrotingscyclus van de gemeenten en provincies. Om dit te vermijden is binnen de normeringssystematiek in 1997 de behoedzaamheidsreserve ingesteld.

In de onderstaande tabel wordt de jaarlijkse inhouding en uitkering van de behoedzaamheidsreserve weergegeven.

Tabel 5.6 Inhouding en uitbetaling behoedzaamheidsreserve1, 1997-2000 (bedragen in miljoenen)

1997 1998 1999 2000

Ingehouden 500 500 500 500 behoedzaamheidsreserve

- waarvan gemeenten 460 460 460 460

- waarvan provincies 40 40 40 40
Uitbetaalde 500 2 368,8 275,3 448,4 behoedzaamheidsreserve

- waarvan gemeenten 460 346,9 251,1 412,0

- waarvan provincies 40 21,9 24,2 36,4
Uitkering in % van het totaal 100% (47%) 74% 55% 90%

1De gerealiseerde behoedzaamheidsreserve van het jaar t wordt aan de gemeenten en provincies in het jaar t+1 uitgekeerd. Voorbeeld: de gerealiseerde behoedzaamheidsreserve voor het gemeentefonds in 1998 van 346,9 miljoen is in 1999 aan het gemeentefonds toegevoegd.

2De behoedzaamheidsreserve van 1997 is geheel, maar zonder precedentwerking aan de gemeenten en provincies uitgekeerd, dus ongeacht de uitkomst van de nacalculatie. Wanneer de nacalculatie wel conform de normeringssystematiek was uitgevoerd zou van de behoedzaamheidsreserve 219,8 miljoen aan gemeenten en 17,3 miljoen aan provincies zijn uitbetaald. Dit staat gelijk aan 47% van de behoedzaamheidsreserve.

Beoordeling

Met de invoering van de behoedzaamheidsreserve is de stabiliteit van de uitkering uit de fondsen vergroot. Dit echter ten koste gegaan van de inzichtelijkheid. Dit is ten dele opgevangen door dat gemeenten en provincies gebruik maken van aanvullende informatie rond de accressen uit de circulaires. Wel is de behoedzaamheidsreserve relatief groot ten opzichte van de onderuitputting die het moet kunnen opvangen . Wanneer de behoedzaamheidsreserve circa de helft kleiner was geweest had dat ook adequaat gefunctioneerd.

Verdeelreserve

Bij de verdeling van het gemeentefonds en het provinciefonds over de gemeenten en provincies wordt gebruik gemaakt van een groot aantal verdeelmaatstaven. Om de uitkering zo veel mogelijk te laten aansluiten bij de actuele kosten, zijn de verdeelmaatstaven zo actueel mogelijk. Dit leidt er toe dat gedurende of na afloop van het uitkeringsjaar de gegevens pas beschikbaar komen . Om te voorkomen dat gedurende of na afloop van het uitkeringsjaar gemeenten middelen moeten terugstorten, wordt een verdeelreserve gehanteerd. Vooraf wordt een zeker bedrag binnen het gemeentefonds apart gezet als reserve, dat gedurende het jaar kleiner wordt omdat nadere informatie over de maatstaven beschikbaar komt. Bij de meicirculaire van het jaar t+1 wordt de verdeelreserve definitief uitgekeerd. In de onderstaande tabel wordt de ontwikkeling van de verdeelreserve voor het gemeentefonds voor een aantal jaren weergegeven.

Tabel 5.7 Ontwikkeling verdeelreserve gemeentefonds (in mln gld)

1999 2000 2001 2002

Meicirculaire 1998 210,0

Meicirculaire 1999 44,0 110,0

Meicirculaire 2000 - 94,0 204,1

Meicirculaire 2001 - - 100,0 127,8

De ervaring laat zien dat het gebruik van een verdeelreserve nodig is om de fluctuaties in de verdeelmaatstaven op te vangen. Het is echter de vraag of -ook vanwege het hanteren van de behoedzaamheidsreserve- er niet een te groot deel van de algemene uitkering pas na afloop van het begrotingsjaar wordt uitgekeerd. De bepaling van een optimale omvang van de verdeelreserve is -gezien de onzekerheid rond de uitkomsten van de verschillende maatstaven- niet goed mogelijk.

5.4.2 Reductie van het aantal bijstellingsmomenten

De oorspronkelijke normeringssystematiek kende vijf bijstellingsmomenten. In 1997, tegelijkertijd met de invoering van de behoedzaamheidsreserve, is dit aantal gereduceerd tot drie. In samenhang met de invoering van de behoedzaamheidsreserve is in 1997 afgesproken dat aanpassingen van de fondsen uit hoofde van de normeringssystematiek allen in het voorjaar plaatsvinden. De bijstellingen die voorheen in het najaar plaatsvonden op basis van de Miljoenennota zijn vervallen. In de onderstaande tabel worden de verschillende bijstellingsmomenten in de oude en de nieuwe situatie weergegeven.

Tabel 5.8 De bijstellingsmomenten voor het accres 2000 in de oude en nieuwe situatie *

Relevante budgettaire nota Informatievoorziening /

Budgettaire brief van het Rijk

1999

- indicatieve vaststelling Kaderbrief 2000 Meicirculaire 1999 accres 2000 (Voorjaarsnota 1999)

- indicatieve vaststelling Miljoenennota 2000 Septembercirculaire accres 2000 1999

2000

- voorlopige vaststelling Voorjaarsnota 2000 Meicirculaire 2000 accres 2000 (Kaderbrief 2001)

- voorlopige vaststelling Miljoenennota 2001 Septembercirculaire accres 2000 2000

2001

- definitieve vaststelling Voorlopige Rekening 2000 Maartcirculaire accres 2000 2001

(eenmalige en structurele
nacalculatie)

* De vervallen bijstellingsmomenten zijn cursief weergegeven.

Beoordeling

De reductie van het aantal bijstellingsmomenten heeft bijgedragen aan een hogere stabiliteit van de accresramingen en aan de inzichtelijkheid van de berekeningsmethodiek. Met de reductie van het aantal momenten waarop de bevoorschotting van de gemeenten en provincies aan de nieuwe ramingen wordt aangepast is echter ook de actualiteit relatief verminderd. Niet op elk moment worden de meest actuele ramingen naar het gemeentefonds en het provinciefonds doorvertaald. Bij Miljoenennota (septembercirculaire) wordt de nieuw berekende stand van de accressen niet naar het gemeentefonds en het provinciefonds doorvertaald.

In de nieuwe situatie worden overigens door het Rijk nog steeds nieuwe ramingen opgesteld op basis van de budgettaire ontwikkelingen bij Miljoenennota, maar deze ramingen resulteren niet in een andere bevoorschotting aan gemeenten en provincies. In de septembercirculaire wordt alleen een indicatieve uitkomst (de 'tussenstand') op basis van de budgettaire ontwikkelingen bij Miljoenennota gemeld. Die uitkomst wordt dus wel richting de gemeenten en de provincies gepresenteerd, maar de bevoorschotting aan gemeenten en provincies wordt daar niet op aangepast.

5.4.3 Onderzoek naar doorwerking asiel en waterschade

In 1999 heeft een werkgroep onderzoek gedaan naar de doorwerking van de uitgaven voor asielzoekers en waterschade naar het gemeentefonds en het provinciefonds. Deze heeft geconcludeerd dat de kosten voor asielzoekers en de kosten van de waterschade niet als correctiepost in de netto gecorrigeerde rijksuitgaven moeten worden opgenomen maar 'gewoon' in de normering moeten meelopen.

De werkgroep heeft daarbij benadrukt dat wanneer de normeringssystematiek na bestuurlijke weging tot een onredelijk eindresultaat leidt de bestuurlijke component van de normeringssystematiek erin voorziet dat een van beide partijen de uitkomst in het Bestuurlijk Overleg aan de orde kan stellen.

De discussie rond de uitgaven aan asiel en water geeft aan dat het binnen de normeringssystematiek wenselijk kan zijn af te wijken van de bestaande rekenkundige uitkomsten wanneer er sprake is van incidentele hoge uitgaven, die in een hoge mate door externe oorzaken verklaarbaar zijn. Een eenmalige aanpassing van de normeringssystematiek kan dan onderdeel zijn van de bestuurlijke component van de normeringssystematiek. Het ligt niet voor de hand hierover vooraf afspraken te maken in de zin dat specifieke uitgaven, calamiteiten, geen doorwerking hebben naar de fondsen.

5.4.4 Invoering van nieuwe correctieposten

5.4.4.1 Belastinguitgaven

Naar aanleiding van aanbevelingen in het rapport 'Evaluatie normeringsmethode gemeentefonds en provinciefonds' uit 1998 is apart onderzoek gedaan naar de rol van de belastinguitgaven in de normeringssystematiek (zie ook paragraaf 4.5.10).

Beoordeling

Naar de rol van de belastinguitgaven in de normeringssystematiek is sinds 1999 in een ambtelijk overleg tussen Rijk, VNG en IPO twee keer gekeken. Beide keren is er geen aanleiding geconstateerd om de normeringssystematiek voor ontwikkelingen op het terrein van de belastinguitgaven te corrigeren.

5.4.4.2 Uitgaven in verband met tegoeden WO-II

Het Kabinet heeft in het voorjaar van 2000 besloten tot een tegemoetkoming aan een aantal bevolkingsgroepen in verband met de Tweede Wereldoorlog-tegoeden. Daarbij is nadrukkelijk aangegeven dat deze tegemoetkoming namens alle overheden wordt gedaan. In het Bestuurlijk Overleg van 6 april 2000 met de VNG en het IPO is afgesproken dat deze tegemoetkoming wegens zijn bijzondere karakter buiten de normering wordt gelaten (zie ook paragraaf 4.5.2).

Beoordeling

Het voornemen van het Kabinet om de uitgaven in verband met de tegoeden Tweede Wereldoorlog buiten de normering te laten van de kant van de VNG en het IPO op geen enkel bezwaar gestuit en is dan ook unaniem overgenomen.

5.4.4.3 Wijziging van de definitie van correctieposten

In 1998 heeft het Rijk besloten om met ingang van het begrotingsjaar 1999 een andere onderverdeling te hanteren van de totale aardgasbaten, voor zover het niet-belastingontvangsten betreft . Deze andere onderverdeling van de totale aardgasbaten noodzaakte ook tot aanpassing van de normeringssystematiek van het gemeentefonds en provinciefonds. Daarom zijn met ingang van het begrotingsjaar 1999 alle aardgasbaten uit de netto gecorrigeerde rijksuitgaven gefilterd, geheel naar analogie van de behandeling van de aardgasbaten in relatie tot het uitgavenkader Rijksbegroting.

Beoordeling

Met ingang van het begrotingsjaar 1999 is de normeringssystematiek aangepast aan de nieuwe onderverdeling van de aardgasbaten. Dit is geheel naar analogie van de behandeling van de aardgasbaten binnen de Rijksbegroting gebeurd, er is dus per definitie sprake geweest van 'gelijk de trap of en gelijk de trap af', waarmee aan het criterium van evenredigheid is voldaan.

5.5 Correctieposten in de normeringssystematiek

Bij de invoering van de huidige normeringssystematiek is er voor gekozen de netto begrotingsgefinancierde rijksuitgaven onder de kaders Rijksbegroting in enge zin, SZA en Zorg te corrigeren voor een aantal typen uitgaven. In deze paragraaf wordt deze keuze toegelicht en worden de argumenten bezien op hun actualiteit. De belangrijkste correcties betreffen de netto rente-uitgaven in verband met de nationale schuld, de afdrachten aan de Europese Unie, de netto uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking en de uitgaven aan het gemeentefonds en het provinciefonds zelf. Deze laatste correctie is al besproken in paragraaf 2.4 en wordt hier verder niet besproken.

De keuze om bij de normering geen rekening te houden met de genoemde uitgavencategorieën is gebaseerd op een aantal argumenten. Het belangrijkste argument is dat in de oude systematiek de gemeenten en de provincies alleen deelden in de beleidsmatige mutaties op de Rijksbegroting en niet in de gevolgen van macro-economische mutaties. Door de totale netto begrotingsgefinancierde rijksuitgaven te corrigeren voor de belangrijkste macro-economisch gevoelige posten, resteerde een grootheid die in beginsel relatief ongevoelig voor de economische ontwikkeling was. Er zouden daardoor ook minder sterke fluctuaties in de fondsen optreden. De netto gecorrigeerde rijksuitgaven vormden dan de uitgaven van het Rijk die ook door het Rijk beïnvloedbaar waren.

Daarnaast werd de keuze beargumenteerd doordat met het opnemen van de correctieposten de loon- en prijsgevoeligheid van het gemeentefonds en het provinciefonds beter overeen zou komen met die van de relevante uitgaven van het Rijk, waardoor de fondsen adequater gecompenseerd zouden worden voor de verschillen in loon- en prijsontwikkeling. Tot slot gold dat met name ten aanzien van de afdrachten aan de Europese Unie en de netto uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking de gemeenten en de provincies geen vergelijkbare uitgaven kennen.

De belangrijkste reden voor het niet meenemen van de correctieposten rente-uitgaven, EU-afdrachten en uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking, was gelegen in het feit dat deze relatief gevoelig zijn voor macro-economische ontwikkelingen waarop het Rijk geen invloed heeft. Hierdoor kunnen er grote fluctuaties tussen ramingmomenten optreden. Na de opstelling van het rapport 'Gekoppeld en gewogen', waarin de vormgeving van de huidige normeringssystematiek is vastgelegd, heeft het Rijk er voor gekozen zijn uitgaven te beheersen met behulp van vaste reële uitgavenkaders. Hiermee is het totaal van de rijksuitgaven aan het begin van een kabinetsperiode vastgelegd en kunnen er slechts nieuwe uitgaven gedaan worden bij een lager niveau van de andere uitgaven (door ombuigingen of meevallers). Deze wijze van uitgavennormering leidt er toe dat wanneer er bij de macro-economische posten mee- of tegenvallers optreden, deze rechtstreeks van invloed zijn op de beleidsmatige mutaties op de Rijksbegroting. Bij een meevallende ontwikkeling bij de macro-economische posten, zal dit leiden tot hogere beleidsmatige uitgaven (intensiveringen). Bij een tegenvallende ontwikkeling van de macro-economische posten, leidt dit tot ombuigingen. In paragraaf 5.3 is de ontwikkeling van deze macro-economische posten en het effect op de fondsen weergegeven.

5.6 Hoe beoordelen gemeenten en provincies de normeringssystematiek?

Om meer inzicht te krijgen in de wijze waarop gemeenten en provincies omgaan met verschillende aspecten van de normeringssystematiek is eenvoudige enquête uitgevoerd. In deze paragraaf komen de resultaten van deze enquête aan de orde. In bijlage 5 zijn de volledige resultaten van de verschillende enquêtes opgenomen. Omdat het overlegorgaan van 100.000+ gemeenten een afzonderlijke, meer uitgebreide enquête heeft uitgevoerd worden de uitkomsten separaat gepresenteerd in paragraaf 5.6.1. In de paragrafen 5.6.2 en 5.6.3 komen de enquêteresultaten van de 100.000- gemeenten respectievelijk de provincies aan bod.

5.6.1 100.000+ gemeenten

Een substantieel deel van de 100.000+ gemeenten hanteert naast ramingen van het Rijk ook eigen inschattingen of maakt alleen gebruik van eigen ramingen.
Uit de enquêteresultaten van de 100.000+ gemeenten blijkt dat twaalf gemeenten voor de financiële uitgangspunten in de begrotingscyclus de laatst bekende circulaire hanteren. Negen gemeenten maken naast de informatie uit de laatst bekende circulaire ook gebruik van eigen inschattingen. Vijf gemeenten hanteren eigen inschattingen zonder rekening te houden met informatie uit de circulaires. Het gebruik van eigen ramingen wordt beargumenteerd uit de bestaande fluctuaties en meevallende ontwikkeling tijdens het begrotingsjaar.

Vrijwel alle gemeenten gaan ervan uit dat een deel van de behoedzaamheidsreserve wordt uitgekeerd. Er is wel sprake van sterke variatie in de daarbij gehanteerde uitkeringspercentages. De eventuele uitbetaling van de behoedzaamheidsreserve over het jaar wordt doorgaans bij de rekening over het jaar t verwerkt. Met betrekking tot de inhouding van de behoedzaamheidsreserve blijkt dat bijna alle 100.000+ gemeenten de behoedzaamheidsreserve structureel in hun begroting verwerken, slechts twee gemeenten doen dat eenmalig. Van de ondervraagde gemeenten gaan drie gemeenten er vervolgens van uit dat de behoedzaamheidsreserve niet wordt uitgekeerd (0%), vijf gemeenten gaan ervan uit dat de behoedzaamheidsreserve geheel wordt uitgekeerd (100%), negen gemeenten verwachten dat de behoedzaamheidsreserve voor de helft zal worden uitgekeerd (50%). De overige gemeenten gaan bij hun ramingen uit van uitkeringspercentages tussen de 25% en 85%. De meeste gemeenten (22) verwerken de eventuele uitkering van de behoedzaamheidsreserve van het jaar t in de jaarrekening van het jaar t. Enkele gemeenten (5) geven aan dat zij de uitbetaling ook nog op andere momenten verwerken. Opvallend is dat één gemeente de uitbetaling van de behoedzaamheidsreserve over het jaar t pas in de rekening van het jaar t+1 verwerkt.

Er zijn vraagtekens te zetten bij het nut van het in de circulaires opnemen van informatie over nominale ontwikkelingen. Uit de enquête valt op dat slechts twee gemeenten van de informatie in de circulaire over de nominale ontwikkelingen gebruik maken, de overige vierentwintig gemeenten hanteren hiervoor eigen ramingen.

Voor de begrotingscyclus van de grote gemeenten komen de circulaires een aantal weken te laat.

Met betrekking tot de informatievoorziening rond de accressen geven de 100.000+ gemeenten aan dat de meicirculaire en de septembercirculaire te laat komen voor optimale toepassing in het gemeentelijke begrotingsproces. Dit probleem is echter inherent aan de vormgeving van de huidige normeringssystematiek en wordt niet opgelost wanneer gekozen wordt voor (een vorm van) koppelen aan de rijksuitgaven, wel door een keuze voor een uitgavenkader (gemeenten weten dan vooraf waar ze aan toe zijn).

5.6.2 Kleine(re) gemeenten

Voor de kleine(re) gemeenten hebben de accresramingen uit de septembercirculaire een relatief beperkte rol. Behalve de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners zijn ook enkele kleine(re) gemeenten ondervraagd. Uit die resultaten blijkt dat voor de kleine(re) gemeenten de rol van de septembercirculaire beperkt is, met name voor het lopende begrotingsjaar t. De septembercirculaire wordt door de kleine(re) gemeenten voornamelijk als informatie gebruikt, tenzij er zeer grote afwijkingen zijn opgetreden. De cijfers uit septembercirculaire spelen een relatief grotere rol bij de ramingen voor het komend begrotingsjaar (t+1).

Het beleid ten aanzien van de behoedzaamheidsreserve verschilt per gemeente. Hoewel de vier kleine(re) gemeenten allen de behoedzaamheidsreserve structureel verwerken, varieert het daarbij geraamde uitkeringspercentage wel. Eén gemeente gaat uit van een uitkeringspercentage van 50% en één gemeente gaat ervan uit dat een derde deel van de behoedzaamheidsreserve wordt uitgekeerd. De overige twee gemeenten houden in de begroting geen rekening met de uitkering van de behoedzaamheidsreserve (een uitkeringspercentage van 0%).

In tegenstelling tot de 100.000+ gemeenten kunnen de kleine(re) gemeenten relatief goed uit de voeten met het tijdstip van de circulaires. Wel wordt opgemerkt dat de informatie uitgebreider en actueler zou kunnen zijn. De werking van de normeringssystematiek wordt door de kleine(re) gemeenten als voldoende beschouwd. Drie van de vier ondervraagde kleine(re) gemeenten hebben kritiek op de informatievoorziening. Hoewel ze van mening zijn dat het tijdstip van verschijnen van de circulaires in orde is, vinden ze wel dat er daarnaast meer actuele informatie gegeven kan worden. In het algemeen zijn de vier kleine(re) gemeenten tevreden over de werking van de huidige normeringssystematiek.

5.6.3 Provincies

Provincies maken meer dan gemeenten gebruik van de informatie zoals die gegeven wordt in de circulaires van het Rijk. Twee provincies geven aan dat de accrespercentages uit de verschillende circulaires geen rol spelen bij de begroting voor het lopende of komende jaar, maar als informatie gebruikt wordt voor de ramingen van de meerjarencijfers. De overige acht provincies gebruiken de accrespercentages uit de meicirculaire voor de begroting van het lopende jaar, het komende jaar alsmede het meerjarenbeeld.

De (bijgestelde) ramingen uit de septembercirculaire spelen bij de provincies geen rol in de begrotingscyclus, de eigen ramingen worden niet bijgesteld. Geen enkele provincie stelt de ramingen voor het jaar t bij op basis van de informatie uit de septembercirculaire. De informatie wordt wel gebruikt voor bijvoorbeeld interne berekeningen of als basis voor meerjarenramingen.

Vrijwel alle provincies verwerken de behoedzaamheidsreserve structureel in hun begroting. De daarbij geraamde uitkeringspercentages variëren van 0% tot 50%. Geen enkele provincie gaat ervan uit dat de gehele behoedzaamheidsreserve zal worden uitgekeerd. Negen provincies verwerken de behoedzaamheidsreserve structureel. Daarvan gaan vijf provincies ervan uit dat de behoedzaamheidsreserve niet tot uitkering komt (een uitkeringspercentage van 0%) en hanteren twee provincies een uitkeringspercentage op basis van een gemiddelde van voorgaande jaren. Eén provincie gaat ervan uit dat de behoedzaamheidsreserve voor de helft tot uitkering zal komen (uitkeringspercentage van 50%). Eén provincie verwerkt de behoedzaamheidsreserve eenmalig en gaat daarbij uit van een uitkeringspercentage van 50%.

Alle tien provincies zijn unaniem voor handhaving van de huidige normeringssystematiek, hoewel ze tegelijkertijd ook kritiek hebben op de huidige methode en daarin ook minpunten zien. Alle provincies geven aan de huidige normeringssystematiek te willen handhaven, de meeste provincies geven daarbij echter nog wel enkele kritiekpunten aan. Eén provincie vindt bijvoorbeeld dat de behoedzaamheidsreserve afgeschaft kan worden. Twee provincies merken op dat er géén afspraken over de gerichte verdeling van het accres gemaakt moeten worden. Eén provincie benadrukt dat het aantal bijstellingsmomenten beperkt moet blijven, terwijl een andere provincie juist pleit voor een extra bijstellingsmoment in september.

Drie provincies stellen eventueel een andere normeringssystematiek voor. Eén provincie voor het nationaal inkomen als groeinorm voor het provinciefonds. Een andere provincie vindt het logischer dat provincies hun eigen middelen heffen uit eigen belastinggebied en een aanvulling krijgen gebaseerd op een standaardbehoefte, die bestuurlijk is vastgesteld in het verdeelmodel en die geïndexeerd wordt met de groei van het Bruto Nationaal Product. Een derde provincie ziet in plaats van de huidige koppeling aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven liever een koppeling aan een gegeven dat meer op afstand van rijksinvloed staat.

5.7 Conclusies

In deze paragraaf worden de belangrijkste conclusies uit de vorige paragrafen weergegeven.

1. De werkgroep concludeert dat de evenredigheid binnen de normeringssystematiek in de huidige kabinetsperiode is gehandhaafd. Er zijn geen principiële wijzigingen in de systematiek aangebracht en ook het bestuurlijk overleg heeft goed gefunctioneerd.

2. De huidige normeringssystematiek heeft geleid tot een sterke reële groei van de fondsen. In de periode 1999-2002 zijn de accressen bepaald conform de afspraken die tussen het Rijk en de VNG en het IPO zijn gemaakt over de koppeling aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. De systematiek heeft geleid tot een sterke reële groei van de fondsen van gemiddeld 2,4% per jaar (stand Miljoenennota 2002). Dit is hoger dan vooraf in 1998 nog werd verwacht (1,7%). Deze sterke groei is verklaarbaar door de behoedzame uitgangspunten van het kabinet en de meevallende economische ontwikkeling die hebben geleid tot lagere uitgaven aan rente (gemitigeerd door de ontwikkeling van de EU-afdrachten en de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking) en daardoor budgettaire ruimte voor andere uitgaven die wel relevant zijn voor de normeringssystematiek.

3. De huidige normeringssystematiek wordt gekenmerkt door fluctuaties in de uitkomsten. De huidige normeringssystematiek is in de afgelopen jaren gekenmerkt door veel fluctuaties in de ramingen. Voor een belangrijk deel wordt dit veroorzaakt doordat de samenstelling van de rijksuitgaven en daarmee de doorwerking naar de fondsen gedurende het begrotingsjaar nog sterk kan wijzigen. Dit wordt mede veroorzaakt door mutaties in de ramingen van de inflatie en door de meevallende ontwikkeling van de economie met de doorwerking naar de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

4. De behoedzaamheidsreserve beperkt de actualiteit en is te groot van omvang. Met de invoering van de behoedzaamheidsreserve is de stabiliteit van de uitkering uit de fondsen vergroot. Dit is echter ten koste gegaan van de actualiteit en de inzichtelijkheid, omdat er geen eenduidige relatie is tussen mutaties in de accressen en de uitkering aan de gemeenten en provincies. Dit is ten dele opgevangen doordat gemeenten en provincies gebruik maken van aanvullende informatie rond de accressen uit de verschillende circulaires. De actualiteit zou toenemen wanneer de bevoorschotting zou worden aangepast op basis van de gewijzigde ramingen bij de septembercirculaire. Wel is de behoedzaamheidsreserve relatief groot ten opzichte van de onderuitputting die het moet kunnen opvangen. Wanneer de behoedzaamheidsreserve circa de helft kleiner was geweest had dat ook adequaat gefunctioneerd.

5. Het bestuurlijk overleg functioneert goed. De werkgroep concludeert dat het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg rond de normering een duidelijke positieve functie heeft in de relatie tussen het Rijk en de decentrale overheden. Ook bij een wijziging in de normeringssystematiek adviseert de werkgroep het overleg te continueren om daarmee eventuele onredelijke uitkomsten van de systematiek te kunnen bespreken.

6 Perspectieven voor de komende kabinetsperiode

6.1 Inleiding

In het voorgaande hoofdstuk is geconcludeerd dat de evenredigheid zoals die in 1994 is geoperationaliseerd binnen de normeringssystematiek in de huidige kabinetsperiode is gehandhaafd; de systematiek is consequent toegepast zoals het in 1995 is afgesproken.

Voor de komende kabinetsperiode kan op dit moment reeds worden geconstateerd dat verdere aflossing van de staatsschuld en de daardoor lagere rentelasten bij voortzetting van de huidige normeringssystematiek zullen leiden tot het uiteenlopen van de ontwikkeling van de fondsen en de ontwikkeling van de ongecorrigeerde rijksuitgaven. Verwacht kan worden dat dit bestuurlijke spanningen zal oproepen. De werkgroep acht het daarom nuttig om voor de komende kabinetsperiode een aantal alternatieve operationele definities van evenredigheid uit te werken. In dit hoofdstuk worden enkele ontwikkelingen geschetst die relevant (kunnen) zijn voor de toekomstige vormgeving van de normeringssystematiek van het gemeentefonds en het provinciefonds. In paragraaf 6.2 wordt ingegaan op de belangrijkste hoofdlijnen van het advies uit het Elfde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte. In paragraaf 6.3 worden vijf varianten voor een normeringssystematiek voor de komende kabinetsperiode geschetst, die vervolgens in een beslisschema worden afgezet tegen de in hoofdstuk 5 gekozen criteria. Paragraaf 6.4 gaat in op de budgettaire consequenties van de verschillende normeringsvarianten op basis van budgettaire berekeningen van het CPB voor de komende kabinetsperiode.

6.2 Elfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte

De Studiegroep Begrotingsruimte stelt iedere vier jaar een budgettair en technisch advies op voor het te voeren begrotingsbeleid in een volgende kabinetsperiode. Het Elfde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte -"Stabiel en duurzaam begroten"- bevat als belangrijkste aanbeveling om het huidige begrotingsbeleid (een scheiding van inkomsten en uitgaven) met enkele aanpassingen te handhaven.

Tevens adviseert de Studiegroep om de systematiek van de vaste reële uitgavenkaders te handhaven. Ook het ene besluitvormingsmoment in het voorjaar verdient naar oordeel van de Studiegroep continuering. De Studiegroep beveelt overigens wel aan in het voorjaar tevens op hoofdlijnen over de lasten te besluiten en om de uitgavenreserve te handhaven .

De Studiegroep stelt daarnaast enkele belangrijke vernieuwingen van het trendmatige begrotingsbeleid voor. Zo zou een volgend kabinet de nadruk moeten leggen op verdere aflossing van de staatsschuld. Om de komende lasten van de vergrijzingsgolf op te vangen moet gestreefd worden naar een begrotingsoverschot van 1¼% tot 1¾% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Daarbij moeten alle meevallers aan de inkomstenkant geheel voor terugdringing van de staatsschuld worden gereserveerd. De Studiegroep adviseert daarmee de automatische stabilisatoren volledig te laten werken. Als de economie te zeer afwijkt van het verwachte beeld, en het overschot in een tekort omslaat of de drie procent van het bruto binnenlands product overstijgt, is herziening van het beleid mogelijk. Concreet betekent dat dat als het begrotingsoverschot dankzij meevallers oploopt tot boven de 3% kan worden overwogen een deel van die meevallers op een andere manier te besteden. Als er door een sterk tegenvallende economische groei veel minder inkomsten zijn en het begrotingsoverschot daardoor tot 0% daalt is het volgens de Studiegroep nodig de afspraken in het Regeerakkoord te herzien. Verder beveelt de Studiegroep aan minder behoedzaam te ramen dan in de vorige kabinetsperiode. Voor de komende kabinetsperiode raamt de Studiegroep een economische groei van 2¼%, een 'voorzichtig trendmatig scenario' . De Studiegroep adviseert verder voor het uitgavenkader over te stappen op een minder volatiele prijsdeflator. Als deflator voor het uitgavenkader beveelt de Studiegroep aan om voortaan de prijs van de Bruto Nationale Bestedingen (BNB) te hanteren in plaats van de prijs van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Omdat de lastig te ramen dollarkoers en olieprijs dan niet direct meer van invloed zijn op de deflator neemt naar verwachting de (verticale) volatiliteit van het uitgavenkader af. Dit komt de bestuurlijke rust ten goede.

Gevolgen van de aanbevelingen uit het rapport van de Studiegroep voor de huidige normeringssystematiek

· Als de aanbeveling uit het rapport met betrekking tot de aflossing van de staatsschuld wordt overgenomen betekent dat dat de rente-uitgaven van het Rijk verder zullen dalen. Dit betekent dat de totale uitgaven op de Rijksbegroting minder hard zullen groeien dan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, die relevant zijn voor de ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds. Voortzetting van het bestaande begrotingsbeleid van het Rijk én handhaving van de huidige normeringssystematiek zal in de volgende kabinetsperiode dan opnieuw leiden tot een niet gelijke ontwikkeling van de fondsen en de rijksuitgaven.

· De Studiegroep gaat voor de komende kabinetsperiode uit van een 'voorzichtig trendmatig scenario' (een economische groei van 2¼%). Ten opzichte van het vorige Regeerakkoord betekent dit iets minder behoedzame uitgangspunten. Hierdoor is de kans op meevallers lopende de kabinetsperiode kleiner. Dit zal een positieve invloed hebben op de stabiliteit van de ramingen, voorzover die ten opzichte van het Regeerakkoord afwijken.

· De overstap van het hanteren van de prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product als deflator naar de prijsontwikkeling van de Bruto Nationale Bestedingen leidt tot een minder fluctuerende nominale ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds.

6.3 Vormgeving van de evenredigheid

Bij de vormgeving van de normeringssystematiek in 1994 is als startpunt de evenredigheidsgedachte genomen. Deze houdt in dat de ontwikkeling van de fondsen afhankelijk is gesteld van de ontwikkeling van de uitgaven van het Rijk. Daarbij is de keuze gemaakt daarvoor de netto gecorrigeerde rijksuitgaven als referentiebegrip te hanteren. Achtergrond van de evenredigheidsgedachte is ook dat er geen directe vertegenwoordiger van het gemeentefonds en het provinciefonds in het kabinet zit wanneer gesproken wordt over de verdeling van de budgettaire ruimte.

In de vorige hoofdstukken zijn de argumenten aan de orde geweest die destijds zijn gehanteerd om te komen tot de gehanteerde definitie van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Vanuit het uitgangspunt van een evenredige doorvertaling van mutaties op de Rijksbegroting naar de accressen voor het gemeentefonds en het provinciefonds is er voor gekozen de accressen te koppelen aan de netto uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin alsmede de netto begrotingsgefinancierde uitgaven onder de kaders SZA en Zorg, gecorrigeerd voor de uitgaven aan rente, de EU-afdrachten en de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking. De belangrijkste argumenten hiervoor waren dat de methodiek qua uitkomsten goed aansloot bij de daarvoor gehanteerde evenredigheidssystematiek, dat de accressen dan ongevoelig zouden zijn voor uitgaven op de Rijksbegroting die macro-economisch gevoelig zijn en dat de loongevoeligheid van de netto gecorrigeerde uitgaven dan goed zou aansluiten bij de loongevoeligheid van de uitgaven van gemeenten en provincies.

Ná de keuze voor deze systematiek is door het Rijk de systematiek van de uitgavenkaders geïntroduceerd. Hiermee staat het totaal van de rijksuitgaven vooraf voor een viertal jaren (de hele kabinetsperiode) vast. Gevolg hiervan is dat geconstateerd kan worden dat de gemeentelijke en provinciale accressen in de laatste twee jaar sterker zijn toegenomen dan de uitgaven in het kader Rijksbegroting in enge zin.

De combinatie van het netto uitgavenkader, behoedzame ramingen en strikte toepassing van de regels budgetdiscipline leidt ertoe dat er een grote kans bestaat dat tijdens de kabinetsperiode budgettaire ruimte ontstaat. Gegeven dat vrijvallende ruimte binnen de kaders in de praktijk meestal opgevuld wordt, leiden mutaties in de uitgaven aan de drie macro-economisch gevoelige posten tot navenante mutaties in de andere uitgaven. De hoogte van de totale uitgaven -exclusief de drie macro-economische posten- wordt dus ook bepaald door de macro-economische ontwikkelingen. Dit is ook zichtbaar geweest in de afgelopen jaren, waarin meevallende rente-uitgaven hebben geleid tot intensiveringen elders op de begroting.

Daarnaast zijn de rente-uitgaven op de Rijksbegroting de afgelopen jaren sterk gedaald, zowel door een daling van de rentevoet als door de sterke daling van de schuld in % BBP de afgelopen jaren. Deze daling zet zich voort wanneer de adviezen van de Studiegroep Begrotingsruimte om de komende jaren de overschotten op de begroting te continueren worden overgenomen. De extra budgettaire ruimte als gevolg van de dalende rente-uitgaven zal vooral nodig zijn om de kosten van de vergrijzing op te vangen, die zich met name zullen voordoen in de vorm van hogere AOW- en zorguitgaven.

Op basis van bovengenoemde elementen is de vraag gerechtvaardigd of in het licht van de huidige economische en maatschappelijke omstandigheden de huidige normeringssystematiek ongewijzigd moet worden voortgezet. Ter illustratie zijn twee varianten op de huidige normeringssystematiek uitgewerkt, waarin de definitie van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven wordt aangepast. Het gaat om een variant waarbij de correctie voor de rente-uitgaven van het Rijk vervalt en een variant waarin naast de correctie voor de rente-uitgaven ook de correcties voor de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking en de EU-afdrachten komen te vervallen.

In hoofdstuk 5 is aangegeven dat huidige normeringssystematiek kan leiden tot sterke fluctuaties in de normeringsuitkomsten, waardoor het voor gemeenten en provincies niet goed mogelijk is adequate meerjarige budgettaire ramingen op te stellen en daar beleid op te voeren. Deze neveneffecten zouden voorkomen kunnen worden door te kiezen voor een methode die dergelijke effecten niet kent. In het rapport rond de evaluatie van de normeringssystematiek in 1998 is een aantal varianten beschreven die om uiteenlopende redenen niet zijn doorgevoerd .

Bij deze varianten is niet aan de orde geweest de mogelijkheid om vooraf afspraken te maken over de hoogte van de accressen voor de duur van een kabinetsperiode. Dergelijke afspraken zijn vergelijkbaar met de uitgavenkaders zoals deze worden gehanteerd door het Rijk . Dergelijke afspraken geven vooraf duidelijkheid voor zowel gemeenten en provincies als het Rijk en voor de gemeenten en provincies de mogelijkheid daar meerjarige begrotingen daarop te baseren. Het ligt bij een dergelijke variant voor de hand om -gelijk aan de systematiek van de reële uitgavenkaders van het Rijk- gedurende de kabinetsperiode wel nominale ontwikkelingen te compenseren. De vaststaande reële ontwikkeling zou dan bij elk begrotingsmoment verhoogd moeten worden met de dan actuele gegevens voor nominale ontwikkelingen. Daarvoor zou conform de huidige begrotingssystematiek de prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product kunnen worden gehanteerd . Er kan echter ook gekozen worden voor een invulling van de afspraken waarbij een koppeling plaatsvindt aan (een deel van) de collectieve uitgaven van het Rijk. De ontwikkeling van de fondsen kan dan bijvoorbeeld gekoppeld worden aan alleen de netto uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin. Een optie zou verder kunnen zijn om te werken met bandbreedtes. In dat geval zou dan nog wel bepaald moeten worden wat het referentiepunt is bij de vaststelling van de hoogte van het reële accrespercentage.

Een andere mogelijke variant is om de ontwikkeling van de fondsen te koppelen aan de ontwikkeling van de totale netto collectieve uitgaven onder de drie uitgavenkaders, dus aan de netto uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zijn en aan zowel de begrotingsgefinancierde als de premiegefinancierde netto uitgaven onder de kaders SZA en Zorg. Mede als gevolg van het hanteren van EMU-criteria en het gevoerde begrotingsbeleid wordt steeds meer gekeken naar het totaal van de collectieve sector in plaats van naar de Rijksbegroting afzonderlijk. Omdat politieke afwegingen voor de Rijksoverheid op het niveau van de totale collectieve sector worden gemaakt lijkt het niet onlogisch ook de gemeenten en provincies daar aan te koppelen. Ten opzichte van de variant uitgavenkader is het voordeel dat het koppelen van de fondsen aan het totale uitgavenkader een extra politieke en bestuurlijke ronde vooraf voorkomt. Daarnaast maakt deze variant voor gemeenten en provincies direct duidelijk wat het gemeentefonds en het provinciefonds krijgen bij opstelling van het Regeerakkoord en bij de afzonderlijke begrotingsmomenten . De variant koppelen aan het totale uitgavenkader houdt eveneens in dat schommelingen in de ramingen minder zullen zijn, omdat het kader in principe voor de hele kabinetsperiode in reële termen wordt vastgezet. Tussentijds wordt dan alleen aangepast voor de deflator voor de loon- en prijsontwikkelingen. De ontwikkeling van de fondsen loopt in deze variant gelijk op met de ontwikkeling van de totale collectieve uitgaven. De Studiegroep Begrotingsruimte adviseert om onder andere de bestuurlijke rust te handhaven gebruik te maken van signaalwaarden voor het begrotingsoverschot (een begrotingsoverschot van 3% dan wel het ontstaan van een begrotingstekort). Wanneer dit advies wordt overgenomen zullen de fondsen ook automatisch meebewegen met de uitgavenontwikkeling van de collectieve sector die het gevolg is van de werking van de automatische stabilisatoren.

6.4 Beoordeling varianten

In paragraaf 6.2 zijn vijf opties voor de vormgeving van de normeringssystematiek in de volgende kabinetsperiode geschetst, waarin op verschillende manieren invulling wordt gegeven aan het begrip evenredigheid.

§ De eerst optie is het onverkort handhaven van de huidige normeringssystematiek.

§ De tweede optie betreft de aanpassing van de huidige normeringssystematiek in de zin dat de correctie voor rente-uitgaven van het Rijk vervalt.

§ In de derde optie wordt de huidige normeringssystematiek gewijzigd in de zin dat zowel de correctie voor de rente-uitgaven van het Rijk als de correcties voor de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking en de afdrachten aan de Europese Unie komen te vervallen. De ontwikkeling van de fondsen wordt in deze variant in feite dus gekoppeld aan de ontwikkeling van de netto begrotingsgefinancierde rijksuitgaven.

§ Een vierde mogelijkheid is om aan het begin van de kabinetsperiode op basis van onderhandelingen ten aanzien van de ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds vaste afspraken te maken voor de duur van de hele kabinetsperiode.

§ Tenslotte is in dit hoofdstuk opgenomen de optie om de ontwikkeling van de fondsen te koppelen aan het totale uitgavenkader van het Rijk, dus aan de netto uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin en aan zowel de begrotingsgefinancierde als de premiegefinancierde netto uitgaven onder de kaders SZA en Zorg.

In het navolgende worden de verschillende opties aan de hand van de in hoofdstuk 5 gekozen criteria getoetst. De resultaten zijn samengevat in tabel 6.1.

Tabel 6.1 Beslissingstabel1

Criterium HuidigeBasisvariantBasisvariant Variant Variant normeringssysexclusief exclusief reëel koppelen rentecorrectmacrocorrecuitgavenkadeaan totale uitgavenkader

1.Adequate
compensatie

a. nominale + + + + + compensatie

b. + + + + + volumecompensatie

2.Stabiliteit - +/- + ++ ++

3.Evenredigheid + + + - +

4.Inzichtelijkheid +/- +/- + ++ ++

5.Actualiteit + + + +/- +/-

1 Een + betekent 'goed', een - betekent 'niet goed', +/- is neutraal.

Criterium 1. Adequate compensatie

a. Nominale compensatie

In elk van de vijf varianten wordt -impliciet dan wel expliciet- een compensatie verstrekt voor loon- en prijsontwikkelingen gelijk aan de prijsmutatie van het BBP. De mate waarin deze compensatie adequaat is, is niet te bepalen. In de vorige evaluatie van de normeringssystematiek is geconcludeerd dat de loongevoeligheid van de uitgaven van de gemeenten en provincies circa 45% bedroeg en dat ook circa 45% van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven loongevoelig is. Verwacht mag worden dat de loongevoeligheid sinds de vorige evaluatie enigszins is gedaald (zie ook paragraaf 5.2.1). Op basis van dit criterium is dus niet tussen de verschillende varianten te differentiëren.

b. Volumecompensatie (reële compensatie)
In alle geschetste varianten kennen het gemeentefonds en het provinciefonds in deze kabinetsperiode een duidelijke reële groei. Een oordeel over de mate waarin deze adequaat is, is echter moeilijk te geven, dit wordt voornamelijk door politieke overwegingen bepaald. In paragraaf 6.4 wordt op basis van de ruimtesommen van het Centraal Planbureau voor de komende kabinetsperiode bepaald welke reële accrespercentages voor de komende kabinetsperiode bij elk van de varianten worden geraamd.

Criterium 2. Stabiliteit

Door het laten vervallen van een of meerdere correctieposten werken wijzigingen in de samenstelling van de uitgaven op de Rijksbegroting in de varianten 2 en 3 in mindere mate door naar de fondsen dan in de huidige normeringssystematiek. Dat betekent dat de uitslagen die optreden tussen de eerste raming van het niveau van de fondsen en de realisatie beperkter worden, met andere woorden dat de (verticale) stabiliteit in deze variant ten opzichte van de bestaande normeringssystematiek toeneemt. De varianten uitgavenkader en koppelen aan het totale uitgavenkader zijn per definitie het meest stabiel, omdat in die varianten van te voren een vast (reëel) groeipercentage wordt afgesproken. Gemeenten en provincies hebben in deze varianten dus niet meer te maken met schommelingen in de ramingen, behoudens aanpassingen voor nominale ontwikkelingen.

Criterium 3. Evenredigheid

In de varianten 1,2, 3 en 5 vindt koppeling plaats van de groei van de fondsen aan de groei van (een deel van) de collectieve uitgaven en is er dus sprake van evenredigheid. In de genoemde varianten heeft het begrip evenredigheid wel een andere invulling gekregen doordat de referentiegrootheid verschilt. Bij de koppeling van de fondsen aan het totale uitgavenkader is sprake van gehele evenredigheid, in die variant tellen niet alleen alle begrotingsgefinancierde uitgaven mee, maar is de ontwikkeling van de fondsen ook afhankelijk van de ontwikkeling van de premiegefinancierde netto uitgaven. In de variant uitgavenkader is de groei van het gemeentefonds en het provinciefonds niet gekoppeld aan de groei van de uitgaven van Rijk, maar wordt de toename van de fondsen bepaald door vooraf gemaakte afspraken voor de gehele kabinetsperiode, die onafhankelijk zijn van uitgavenontwikkelingen van het Rijk. In deze variant is dus geen sprake van evenredigheid, hoewel het vooraf te bepalen reële accrespercentage op basis van het

beginsel van evenredigheid zou kunnen worden vastgesteld.

Criterium 4. Inzichtelijkheid

De inzichtelijkheid van de huidige methode en van variant 2 is relatief minder dan van de overige varianten aangezien niet aangesloten wordt bij een grootheid die uit openbare stukken als de Miljoenennota te herleiden is en onderdeel van het budgettaire proces van het Rijk is. De derde variant is vanwege het laten vervallen van de correctieposten en het daarmee koppelen aan alle begrotingsgefinancierde rijksuitgaven relatief meer inzichtelijk. Omdat de variant uitgavenkader eenduidig is, is die variant in deze zin het meest duidelijk en inzichtelijk. Deze variant is ook inzichtelijk omdat vooraf duidelijkheid wordt gegeven over de ontwikkeling van de fondsen voor de duur van een kabinetsperiode. Deze twee argumenten gelden ook voor de variant 'koppeling aan het totale uitgavenkader'.

Criterium 5. Actualiteit

Bij de optie uitgavenkader worden vooraf afspraken gemaakt over de hoogte van de accressen voor de gehele kabinetsperiode, waarbij deze afspraken onafhankelijk zijn van uitgavenontwikkelingen van het Rijk. Reële uitgavenmutaties bij het Rijk hebben dus geen doorwerking naar de fondsen. In die zin is deze variant dus relatief minder actueel. Wel wordt het uitgavenkader aangepast aan de meest recente raming van de nominale ontwikkelingen, waardoor over het nominale deel de actualiteit gelijk is aan die van de andere varianten. Dit gaat ook op wanneer gekoppeld wordt aan het totale uitgavenkader. Bij de andere drie varianten werken reële ontwikkelingen op de Rijksbegroting direct door naar het gemeentefonds en het provinciefonds.

6.5 CPB ruimtesommen volgende kabinetsperiode

Van belang voor de ontwikkeling van het gemeentefonds en provinciefonds in de komende kabinetsperiode zijn ook de berekeningen van het CPB ter bepaling van de budgettaire ruimte voor de volgende kabinetsperiode. In juni 2001 heeft het CPB in het CPB-document "Boekhoudkundige berekening budgettaire ruimte 2003-2006" een eerste voorlopige analyse opgesteld voor de bepaling van de budgettaire ruimte voor de volgende kabinetsperiode. Deze berekeningen vormen de basis voor de opstelling van de verkiezingsprogramma's in het najaar van 2001. In november 2001 wordt door het CPB de middellange termijnverkenning opgesteld. Het cijferbeeld kan er dan eventueel anders uitzien. Verder wordt opgemerkt dat de uiteindelijke ramingen voor de kabinetsperiode worden opgesteld rekening houdend met nieuw beleid uit het Regeerakkoord.

Onderstaand volgende de meest relevante hoofdpunten uit het CPB-document "Boekhoudkundige berekening budgettaire ruimte 2003-2006" van juni 2001. In de CPB-berekeningen wordt uitgegaan van een economische groei van 2¼%, een kwart procent onder de trendmatige groeiverwachting (zie ook de veronderstellingen van de Studiegroep Begrotingsruimte). Bij deze groeiverwachting ontstaat een budgettaire ruimte van 7 miljard gulden (3¼ miljard euro). De 7 miljard gulden (3¼ miljard euro) is het saldo van de uitgaven- en inkomstenontwikkeling bij ongewijzigd beleid en een economische groei van 2¼%. Dit bedrag kan worden besteed aan extra uitgaven, lastenverlichting of saldoverbetering. De totale uitgaven onder alle uitgavenkaders groeien tot en met 2006 reëel (nominale ontwikkeling gedefleerd met de prijsstijging van het Bruto Binnenlands Product) met 2,1% per jaar, de uitgaven onder alleen het kader Rijksbegroting in enge zin groeien met reëel 1,5% per jaar.

Bij een ongewijzigde normeringssystematiek en op basis van de ramingen 2003-2006 zullen het gemeentefonds en het provinciefonds als gevolg van de gewijzigde samenstelling van de rijksuitgaven toenemen. De reële ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (en dus van het gemeentefonds en het provinciefonds) bedraagt op basis van de CPB-berekeningen in periode 2003-2006 ongeveer
3,0% . Overigens moet bij deze sommen bedacht worden dat ze zijn gebaseerd op een voorzichtig trendmatige groeiverwachting. Hierdoor is de kans op budgettaire meevallers als gevolg van een gunstige economische ontwikkeling (met name bij rente en SZA) groter dan de kans op tegenvallers, waardoor de ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds hoger uit kan komen. Bovendien zit er in deze sommen nog een budgettaire ruimte van 7 miljard gulden (3¼ miljard euro). Van belang is hoe deze ruimte wordt aangewend (lastenverlichting, saldoverbetering of niet relevante uitgaven versus wel relevante uitgaven). Hoe meer van deze ruimte aan relevante uitgaven besteed wordt, hoe hoger het uiteindelijke accres zal zijn (uitgaande van de huidige normeringssystematiek) .

In tabel 6.2 worden voor de verschillende varianten de af te leiden indicatieve accrespercentages weergegeven, waarbij is uitgegaan van de basisstand uit de berekeningen van het CPB. Wanneer de 7 miljard gulden budgettaire ruimte die daar uit volgt of ombuigingen op niet-relevante uitgaven tot hogere uitgaven leiden op posten die wel relevant zijn voor de normeringssystematiek, komt dit tot uitdrukking in de hoogte van het accres. Elk extra miljard aan voor de normeringssystematiek relevante rijksuitgaven leidt in de huidige normeringssystematiek tot een extra cumulatief accres van circa 200 miljoen, waardoor het accrespercentage cumulatief circa ¾%-punt hoger zal uitkomen. Overigens moet hierbij worden opgemerkt dat wanneer de normeringssystematiek zou worden aangepast in de zin dat er correcties zouden komen te vervallen, er daardoor een bredere basis ontstaat en de doorwerking van hogere uitgaven op het accres lager zou zijn dan de 200 miljoen. Op dit moment leidt een stijging van de uitgaven van het Rijk met een zeker bedrag tot een toename van het gemeentefonds en het provinciefonds van circa 21% van dat bedrag. Wanneer het aantal correcties wordt verminderd, wordt de verhouding tussen het gemeentefonds en het provinciefonds enerzijds en de netto gecorrigeerde rijksuitgaven anderzijds kleiner (het aandeel van de fondsen in de netto gecorrigeerde rijksuitgaven wordt kleiner). Hierdoor neemt het percentage doorwerking van hogere uitgaven van het Rijk naar de fondsen af. Dit is zichtbaar in de laatste kolom van tabel 6.2. Ter vergelijking zijn in tabel 6.2 de ontwikkeling van de uitgaven van het Rijk en de accressen voor de periode 1999-2002 toegevoegd.

Tabel 6.2 Ontwikkeling accressen gemeentefonds en provinciefonds 2003- 2006

Reëel Cumulatief Doorwerking accrespercentage accres hogere per jaar 2003-2006 uitgaven Rijk op fondsen (in mld gld)

Huidige normeringssystematiek1 3,0% 21%
3,8

Huidige normeringssystematiek, 2,0% 17% exclusief rentecorrectie 2,5

Huidige normeringssystematiek,
exclusief correcties voor rente,
EU-afdrachten en HGIS (koppeling 1,5% 1,9 15% aan netto begrotingsgefinancierde
uitgaven)

Uitgavenontwikkeling 1,5% 1,9 15% Rijksbegroting in enge zin

Uitgavenontwikkeling Rijk, SZA en 2,1% 2,6 7% Zorg

Accrespercentages 1999-2002 2,4%

1 In de presentatie van de ruimtesom door het CPB (tabel 3.2) is de reële ontwikkeling van het gemeentefonds en het provinciefonds gesplitst over twee posten: de volumeontwikkeling van de fondsen en de reële loon- en prijsbijstelling voor alle uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin (dus inclusief het gemeentefonds en het provinciefonds).

Uit tabel 6.2 blijkt dat bij handhaving van de huidige normeringssystematiek het reële accres uitkomt op gemiddeld 3,0% per jaar, met een budgettaire omvang van cumulatief 3,8 miljard gulden (1,7 miljard euro) over vier jaar. Na het laten vervallen van de rentecorrectie komt het percentage uit op 2,0%, met een cumulatief accres van 2,5 miljard gulden (1,1 miljard euro) over vier jaar. Wanneer ook de correcties voor EU-afdrachten en uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking zouden komen te vervallen, leidt dit tot een jaarlijks accres van 1,5%, met een budgettair effect van cumulatief 1,9 miljard gulden (0,9 miljard euro) over vier jaar . De uitgaven van de Rijksbegroting in enge zin, respectievelijk de totale uitgaven onder de drie uitgavenkaders (dus inclusief de uitgavenkader SZA en Zorg) stijgen met reëel 1,5% respectievelijk 2,1% per jaar.

Bijlage 1 Ledenlijst Werkgroep Evaluatie Normeringssystematiek

Voorzitter

mr. B.J.M. Peters, directeur Financiën Publiekrechtelijke Lichamen, Ministerie van Financiën.

Namens het Ministerie van Financiën

drs. M.C. Wassenaar, plaatsvervangend hoofd, directie Financiën Publiekrechtelijke Lichamen, Ministerie van Financiën.

mw. drs. C.R. Hepözdil, directie Financiën Publiekrechtelijke Lichamen, Ministerie van Financiën (secretaris).

drs. M Sweers, plaatsvervangend hoofd, directie Begrotingszaken, Ministerie van Financiën.

Namens het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

drs. J. Maasland, hoofd, directie Financiële en Bestuurlijke Organisatie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

drs. H. Tanja, directie Financiële en Bestuurlijke Organisatie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten

drs. G. te Wechel, directeur Sector Middelen en Arbeidszaken, Vereniging van Nederlandse Gemeenten

drs. A. G. A. Jacobs, hoofd Taakveld Gemeentefinanciën en Belastingen, Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Namens het Interprovinciaal Overleg

R.E. Fredriksz, senior adviseur Platform en Belangenbehartiging, Interprovinciaal Overleg.

Overige personen die een bijdrage aan het rapport hebben geleverd:

mw. drs. M.L. Leyten, plaatsvervangend directeur, directie Begrotingszaken, Ministerie van Financiën

drs. D. Zwerk, directie Begrotingszaken, Ministerie van Financiën

drs. J. de Glee, directie Begrotingszaken, Ministerie van Financiën

C. Schouten, directeur Bestuurlijke en Financiële Organisatie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Bijlage 2 Opbouwtabel van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven en toelichting

Bruto rijksuitgaven

- / - Niet-belastingontvangsten

= Netto rijksuitgaven

+ / - Correcties gerelateerd aan uitgavenkader

- rijksbijdragen aan socialezekerheidsfondsen (via begroting SZW of VWS)

- aankoop / verkoop van staatsbezit

- FES-saldo

- vermogensoverdracht DNB

+ aardgasbaten voor zover niet aan het FES toegevoegd

- correctie buitenlandse aardgasbaten, gefixeerd op raming medio 1998

+ milieuheffingen

- BTW-compensatie openbaarvervoerbedrijven

+ debudgetteringen

+ / - Correcties gerelateerd aan macro-economische ontwikkelingen

- netto rente-uitgaven begroting nationale schuld (inclusief rentevergoeding AOW-spaarfonds)

- afdrachten aan de Europese Unie

- netto -uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking

- gemeentefonds en provinciefonds

+/- Overige correcties (specifieke bestuurlijke afspraken)
Netto gecorrigeerde rijksuitgaven inclusief financieringsverschuivingen

+ / - Financieringsverschuivingen

- overhevelingen tussen gemeentefonds en provinciefonds en departementale begrotingen

- financieringsverschuivingen tussen het Rijk en de socialezekerheidsfondsen

- belastinguitgaven

- overige financieringsverschuivingen
= Netto gecorrigeerde rijksuitgaven exclusief financieringsverschuivingen

Toelichting bij de opbouwtabel van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven

De bruto rijksuitgaven minus de niet-belastingontvangsten levert de netto rijksuitgaven. De netto rijksuitgaven worden vervolgens gecorrigeerd door middel van correctieposten, uiteindelijk resulteren de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

De bruto rijksuitgaven zijn alle uitgaven binnen het kader Rijksbegroting in enge zin, alsmede de begrotingsgefinancierde uitgaven van de budgetdisciplinesectoren Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA) en Zorg. Ontwikkelingen in de bruto rijksuitgaven werken door naar de fondsen; een stijging in de rijksuitgaven leidt tot een stijging van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven en een daling van de rijksuitgaven leidt tot een daling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

Om te bewerkstelligen dat ook ontwikkelingen in de niet-belastingontvangsten van het Rijk doorwerken naar de fondsen, spiegelbeeldig aan de doorwerking van ontwikkelingen in de rijksuitgaven, worden de bruto rijksuitgaven gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Een stijging in de niet-belastingontvangsten leidt tot een daling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven en een daling van de niet-belastingontvangsten leidt tot een stijging van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven.

Van sommige uitgaven en niet-belastingontvangsten wordt het onwenselijk geacht dat hun ontwikkeling doorwerkt in de fondsen. Dergelijke uitgaven en niet-belastingontvangsten worden bij de bepaling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven uit de netto rijksuitgaven gefilterd door middel van tegenboekingen (correctieposten).

De correcties op de netto rijksuitgaven zijn onder te verdelen in de volgende categorieën:

1. Correcties die zijn ontleend aan correcties op het uitgavenkader van de Rijksbegroting

Allereerst worden de netto rijksuitgaven gecorrigeerd voor uitgaven en niet-belastingontvangsten die een relatief sterk fluctuerend karakter hebben. Daarnaast worden de netto rijksuitgaven gecorrigeerd voor niet-belastingontvangsten die een zekere gelijkenis hebben met belastingontvangsten. Het gaat bij deze correcties om de rijksbijdragen aan de socialezekerheidsfondsen, de uitgaven en ontvangsten in het kader van de balansverkorting volkshuisvesting, het saldo van uitgaven en ontvangsten van het Fonds Economische Structuurversterking, de uitgaven en ontvangsten in verband met de verkoop respectievelijk aankoop van staatsbezit, de vermogensoverdrachten van De Nederlandsche Bank in 1998, de aardgasbaten, de ontvangsten in verband met milieuheffingen, de uitgaven in verband met de BTW-compensatie van openbaarvervoerbedrijven en de debudgetteringen. Dit zijn de correcties op de totale rijksuitgaven die leiden tot de totale netto uitgaven onder de ijklijn Rijksbegroting in enge zin.

2. Correcties die specifiek zijn voor de normeringssystematiek van het gemeentefonds en provinciefonds

Ten tweede worden de netto rijksuitgaven gecorrigeerd voor uitgaven die worden gekenmerkt door een autonome ontwikkeling, waarop het Rijk geen invloed heeft. Deze uitgaven hebben een relatief grote macro-economische gevoeligheid, hetgeen de stabiliteit van de fondsuitkering niet ten goede komt. Het gaat bij deze uitgaven om de netto rente-uitgaven in verband met de nationale schuld, de afdrachten aan de Europese Unie en de netto uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking. De uitgaven van het Rijk via het gemeentefonds en het provinciefonds worden eveneens uit de netto rijksuitgaven gefilterd, dit omdat er anders een vicieuze cirkel zou ontstaan .

Ten tijde van de ontwikkeling van de systematiek van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven is aangegeven dat het meedelen van de fondsen in mee- en tegenvallers met een macro-economisch karakte, in het licht van de toen geldende evenredigheidssystematiek, niet voor de hand lag. Hoewel meer posten op de Rijksbegroting macrogevoelig zijn, is vanwege de overzichtelijkheid besloten slecht de drie grootste posten te corrigeren. Hierbij speelde ook een rol dat deze drie uitgavencategorieën homogeen van aard zijn en makkelijk definieerbaar. Een bijkomend argument was verder dat gemeenten en provincies geen uitgaven op het gebied van EU en ontwikkelingssamenwerking hebben.

3. Overige correcties (specifieke afspraken GFPF)

Correctie voor WOII-tegoeden

De VNG en het IPO zijn tijdens het bestuurlijk voorjaarsoverleg in april 2000 akkoord gegaan met het buiten de normering laten van de uitgaven aan de WOII-tegoeden. Bij Kaderbrief 2001 / Voorjaarsnota 2000 is een eenmalige correctiepost ingesteld in verband met de uitgaven voor WOII-tegoeden. Er is voor gekozen deze uitgaven niet te laten doorwerken naar het gemeentefonds en het provinciefonds, omdat deze middelen namens alle overheidslagen, dus inclusief de gemeenten en provincies, aan de verschillende groepen is uitgekeerd. Met andere woorden, met deze uitkeringen zijn eventuele toekomstige aanspraken van betrokkenen op compensatie door afzonderlijke gemeenten vervallen.

Onder deze categorie vallen ook de correcties voor overhevelingen die op termijn naar het gemeentefonds of het provinciefonds gaan (zie bijvoorbeeld de casus kinderopvang).

4. Correcties voor financieringsverschuivingen

De netto rijksuitgaven worden ten derde gecorrigeerd voor zogenoemde financieringsverschuivingen. Financieringsverschuivingen leiden niet tot meer of minder bestedingsruimte van het Rijk; invloed op de netto gecorrigeerde rijksuitgaven wordt dan ook onwenselijk geacht. Het gaat bij deze correcties om overhevelingen tussen departementale begrotingen en het gemeentefonds en provinciefonds, financieringsverschuivingen tussen het Rijk en de socialezekerheidsfondsen, belastinguitgaven en overige financieringsverschuivingen.

a. Correctie voor overhevelingen tussen het gemeentefonds en het provinciefonds en departementale begrotingen

Overhevelingen tussen departementale begrotingen en de fondsen uit hoofde van taakwijzigingen leiden niet tot een wijziging van de totale rijksuitgaven. De fondsen wijzigen natuurlijk wel. Gegeven dat de fondsen een correctiepost vormen bij de bepaling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, zou

-zonder correctie- het accrespercentage worden beïnvloed. Bij een overheveling van middelen en taken van het Rijk naar de gemeenten of provincies, zou de doorwerking naar de fondsen negatief zijn. Bij een overheveling van middelen en taken van de gemeenten of provincies naar het Rijk zou de doorwerking positief zijn. Dit wordt niet wenselijk geacht. Het is niet de bedoeling dat de medeoverheden via de normeringssystematiek worden gestraft bij decentralisatie of beloond bij centralisatie. Door correctie bij de berekening van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven wordt neutraliteit bereikt.

b. Correctie voor financieringsverschuivingen tussen Rijk en socialezekerheidfondsen

Verschuivingen in de financiering van socialezekerheidsuitgaven -in de zin van substitutie van premiefinanciering door belastingfinanciering of omgekeerd- leiden tot een wijziging van de rijksuitgaven. Zonder correctie zouden ook de netto gecorrigeerde rijksuitgaven en daarmee het accrespercentage worden beïnvloed. Dergelijke verschuivingen treden niet vaak op, maar als ze optreden gaat het in het algemeen om majeure bedragen. Invloed op het accrespercentage wordt ook hier politiek onwenselijk geacht. Het is immers niet de bedoeling de medeoverheden via de normeringssystematiek te belonen of straffen bij dergelijke verschuivingen. Daarom vindt er correctie plaats bij de berekening van het accrespercentage en wordt neutraliteit bewerkstelligd.

c. Correctie voor belastinguitgaven
Wanneer het Rijk bestaande (subsidie-)uitgaven vervangt door een fiscale regeling, dan heeft dat doorwerking naar de fondsen. Immers de netto rijksuitgaven dalen, dus de fondsen dalen voor 20% mee. Dit is een ongewenst effect, want het betreft hier geen daadwerkelijke ombuiging van het Rijk: er treedt slechts een verschuiving van de financiering van beleid op. Dit geldt echter andersom ook wanneer het Rijk een fiscale regeling opheft en vervangt door reguliere uitgaven. Op het bestuurlijk overleg van 23 april 1999 tussen Rijk, VNG en IPO is een correctieregeling voor belastinguitgaven ingesteld. Het Rijk is bereid voor ongewenste effecten te corrigeren waarbij het uiteraard symmetrisch gaat ('gelijk de trap op, gelijk de trap af'); als de belastinguitgaven dalen (met een daaraan gekoppelde stijging van de uitgaven), dan heeft dat een negatieve uitwerking op de fondsen. Het gaat dan slechts om de mutaties in belastinguitgaven (instelling, wijziging in omvang of opheffing) die aantoonbaar andere uitgaven verdringen dan wel aantoonbaar leiden tot nieuwe rijksuitgaven. De veranderingen in de omvang van belastinguitgaven als gevolg van exogene ontwikkelingen of ontwikkelingen in de primaire heffingstructuur (onder andere tariefstelling) spelen geen rol in de normeringssystematiek. Eenmaal per jaar, na verschijnen van de Miljoenennota en voorafgaand aan het uitvoeringsjaar van de begroting, zal naar de rol van belastinguitgaven in de normeringssystematiek worden gekeken. Er zal geen nacalculatie aan het einde van het jaar plaatsvinden. Eventuele budgettaire gevolgen worden verwerkt bij Voorjaarsnota, het eerstvolgende ramingsmoment na de Miljoenennota.

Opmerking

Generale intensiveringen van het Rijk zijn extra uitgaven gefinancierd met extra schuldopname, met andere woorden uitgaven die leiden tot een hoger financieringstekort. Dergelijke generale intensiveringen werken in beginsel door naar de fondsen, omdat ze immers tot hogere rijksuitgaven leiden. Gemeenten en provincies delen hierin mee. Een uitzondering hierop vormen generale intensiveringen op de fondsen zelf. Uit de normeringssystematiek vloeit voort dat dergelijke intensiveringen geen effect hebben op de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Weliswaar stijgen de rijksuitgaven, maar de fondsen vormen een correctiepost bij de bepaling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, zodat er per saldo geen effect is. Dit sluit aan bij de besluitvorming over een dergelijke intensivering. Zou er immers wel sprake zijn van doorwerking via de normering naar de fondsen, dan zou daar op voorhand rekening mee worden gehouden; er zou dan minder aan de fondsen hoeven te worden toegevoegd voor hetzelfde eindresultaat. Overigens geldt ook voor generale intensiveringen op andere uitgaven en niet-belastingontvangsten waarvoor wordt gecorrigeerd bij de berekening van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven dat zij geen doorwerking hebben naar de fondsen.

Bijlage 3 Netto gecorrigeerde rijksuitgaven, stand MN 2002

1999 2000 2001 2002Gemiddeld
1999-2002

Bruto rijksuitgaven 230450 246438

Niet-belastingontvangsten Rijk -37725 -38895

Netto rijksuitgaven 192725 207543 227943 235757

Correcties gerelateerd aan 2712 -1163 -8568 -9657 uitgavenkader

Correcties gerelateerd aan -48917 -49528 -50265 -50195 macro-economische ontwikkelingen

w.v. netto rente-uitgaven -28954 -27831 -26929 -25562

w.v. EU-afdrachten -11039 -11954 -13081 -14020

w.v. netto uitgaven OS -8924 -9743 -10255 -10613

GFPF -25786 -27508 -28884 -30726

Overige correcties (specifieke -50 --616 --556 -375 afspraken GFPF)

NGRU inclusief 120684 128728 139671 144804 financieringsverschuivingen

Totaal -159 93 -926 -10 financieringsverschuivingen

NGRU exclusief 120525 128821 138745 144794 financieringsverschuivingen

NGRU inclusief 114031 120684 128728 139671 financieringsverschuivingen t-1

NGRU exclusief 120525 128821 138745 144794 financieringsverschuivingen t

Groeivoet netto gecorrigeerde 5,69% 6,74% 7,78% 3,67% 6,0% rijksuitgaven

Nominaal accrespercentage 5,7% 6,7% 7,8% 3,7% 6,0%

Prijspeil BBP (MEV 2002) 1,7% 3,7% 5,4% 3,2% 3,5%

Reëel accrespercentage 3,9% 2,9% 2,3% 0,5% 2,4%

Bijlage 4 Schema halfjaarlijkse bestuurlijke overleggen Rijk VNG IPO

In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de halfjaarlijkse bestuurlijk overleggen tussen het Rijk enerzijds en de VNG en het IPO anderzijds in de periode 1994-2001. De bestuurlijke overleggen gaan doorgaans over meer onderwerpen dan alleen de normeringssystematiek, het overzicht beperkt zich echter tot alleen de uitkomsten van het bestuurlijk overleg die direct te maken hebben met de (vormgeving van de) normeringssystematiek. Ook de extra bestuurlijke overleggen over andere onderwerpen dan de normeringssystematiek zijn in dit overzicht niet opgenomen.

Voorjaarsoverleg Najaarsoverleg

2001 11 april 2001

§ geen aanpassingen van de normeringssystematiek

§ discussie over
aanwending accressen voor
gezamenlijke beleidsprioriteiten

2000 6 april 2000 2 oktober 2000

§ normeringssystematiek § geen wijzigingen regulier toegepast normeringssystematiek

§ bestuurlijke afspraak correctiepost WOII-tegoeden

· vraagtekens bij rol
specifieke uitkeringen

· discussie over
bestedingsrichting accressen

1999 23 april 1999 11 oktober 1999

§ bestuurlijke afspraak § geen aanpassingen inzake kinderopvang normeringssystematiek

§ invoering correctiepost § discussie inzet belastinguitgaven gezamenlijke prioriteiten

§ onderzoek doorwerking kosten asiel / waterschade

§ behoedzaamheidsreserve blijft 500

1998 25 maart 1998 28 september 1998

§ normeringssystematiek 19 november 1998 wordt voor de periode 1999-2002
gehandhaafd

1997 20 maart 1997 / 24 april 1997 16 oktober 1997

§ instelling § vaststelling plan van behoedzaamheidsreserve aanpak evaluatie normeringsmethode

§ van vijf naar drie
bijstellingsmomenten

12 november 1997

§ behoedzaamheidsreserve
30 juni 1997 1997 wordt geheel uitgekeerd

§ afspraak tot evaluatie normeringssystematiek

1996 18 april 1996 26 september 1996

§ afspraak over § onderzoek naar grotere nacalculatie 1995 stabiliteit toegezegd

Voorjaarsoverleg Najaarsoverleg

12 april 1995 28 september 1995
1995
§ voorstellen voor andere 12 oktober 1995 nacalculatie, besluit hierover in najaarsoverleg

§ structurele
nacalculatie op basis van
realisatiecijfers Voorlopige
Rekening

11 mei 1995

§ vervolg
voorjaarsoverleg

1994 12 september 1994

§ nieuwe normeringssystematiek

§ elk half jaar bestuurlijk overleg

Bijlage 5 Enquêteresultaten

1. Enquêteresultaten 100.000+ gemeenten

(26 gemeenten hebben de enquête ingevuld: Almere, Amersfoort, Amsterdam, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Den Bosch, Den Haag, Dordrecht, Ede, Emmen, Eindhoven, Enschede, Groningen, Haarlem, Heerlen, Hilversum, Leiden, Leeuwarden, Nijmegen, Rotterdam, Tilburg, Utrecht, Zaanstad, Zoetermeer en Zwolle).

1. Waar ligt het zwaartepunt bij de raming van de financiële uitgangspunten in de begrotingscyclus?

Bij het merendeel van de 100.000+ gemeenten ligt het zwaartepunt bij de raming van de financiële uitgangspunten in de begrotingscyclus vóór het zomerreces (bij Kadernota / Voorjaarsnota), waarna de uitgangspunten niet meer worden gewijzigd. Enkele andere gemeenten passen na dit moment de ramingen nog wel aan.

2. Welke circulaire wordt hierbij als uitgangspunt genomen?

Twaalf gemeenten hanteren de laatst bekende circulaire, twee gemeenten hanteren de laatst bekende circulaire aangevuld met voorinformatie over de komende circulaire, zeven gemeenten hanteren de laatst bekende circulaire aangevuld met voorinformatie over de komende circulaire, gecorrigeerd met eigen inschattingen en vijf gemeenten hanteren eigen inschattingen zonder rekening te houden met informatie uit de circulaires.

3. Hoe worden de nominale en reële accressen voor lopend en komend begrotingsjaar geraamd?

Voor lopend en komend begrotingsjaar worden door twaalf gemeenten de reële accressen zoals gemeld in de circulaires overgenomen. Tien gemeenten gebruiken voor het vaststellen van de reële accressen naast de informatie uit de circulaires ook eigen inschattingen. Vier gemeenten hanteren voor de bepaling van de reële accressen alleen eigen inschattingen.

4. Hoe worden de nominale en reële accressen voor de jaren na komend begrotingsjaar geraamd?

Voor de jaren t+2 en verder gebruiken negen gemeenten de informatie uit de circulaires, tien gemeenten gaan naast de informatie uit de circulaires ook uit van eigen inschattingen. Vijf gemeenten baseren de accressen alleen op eigen inschattingen. Twee gemeenten ramen de accressen voor de jaren t+2 en verder niet.

5. Waarom wijkt eigen raming af van raming in de circulaires?

De belangrijkste argumenten voor het afwijken van de informatie uit de circulaires zijn dat de accressen volgens de gemeenten door het Rijk te behoedzaam worden geraamd; dat de en vooral de nominale ontwikkeling door het Rijk niet realistisch worden geraamd; dat de accresramingen van het Rijk te veel schommelen en dat het tijdstip van informatie niet goed is.

6. Wordt er bij de raming van de accressen een relatie gelegd met de behoedzaamheidsreserve?

Van de ondervraagde gemeenten leggen twintig gemeenten in de raming van de (integrale) accressen géén relatie met de hoogte van de correctie inzake de behoedzaamheidsreserve (zie ook vraag 7). De overige zes doen dat wel.

7. Wordt de inhouding van de behoedzaamheidsreserve in de begroting verwerkt?

Deze vraag is in twee subvragen gesplitst, te weten (a) wordt de behoedzaamheidsreserve structureel of eenmalig in de begroting verwerkt en (b) voor hoeveel wordt de behoedzaamheidsreserve in de begroting verwerkt? Ad (a): eenentwintig gemeenten geven aan dat ze de behoedzaamheidsreserve structureel in hun begroting verwerken, twee gemeenten doen dat eenmalig. Ad (b): drie gemeenten gaan ervan uit dat de behoedzaamheidsreserve niet wordt uitgekeerd (0%), vijf gemeenten gaan ervan uit dat de behoedzaamheidsreserve geheel wordt uitgekeerd (100%), de overige gemeenten gaan ervan uit dat een deel van de behoedzaamheidsreserve wordt uitgekeerd (hiervan gaan 9 gemeenten ervan uit dat de helft van de behoedzaamheidsreserve tot uitkering komt, de overige gemeenten hanteren uitkeringspercentages tussen de 25% en 85%)

8. Waarom wijkt eigen raming af van raming in de circulaires?

Het belangrijkste argument van gemeenten om af te wijken van de ramingen in de circulaires is dat de ervaring leert dat de behoedzaamheidsreserve voor een substantieel deel toch wordt uitgekeerd. Daarnaast wordt als reden genoemd dat de gemeente zelf realistisch kan ramen en dat de eigen inschattingen van gemeenten actueler en realistischer zijn.

9. Hoe wordt de uitkering van de behoedzaamheidsreserve in het begrotingsproces verwerkt?

De meeste gemeenten (22) verwerken de eventuele uitbetaling van de behoedzaamheidsreserve van het jaar t in de jaarrekening van het jaar t. Enkele gemeenten (5) geven aan dat zij de uitbetaling ook nog op andere momenten verwerken. Opvallend is dat één gemeente de uitbetaling van de behoedzaamheidsreserve over het jaar t pas in de rekening van het jaar t+1 verwerkt.

10. Welke methodiek wordt gehanteerd voor de nominale ontwikkelingen?

Het overgrote deel van de 100.000+ gemeenten (23) hanteert voor de nominale ontwikkelingen een afzonderlijk percentage voor loonontwikkelingen en voor prijsontwikkelingen, de overige drie gemeenten hanteren een gewogen percentage van loon- en prijsontwikkelingen. Twee gemeenten geven aan naast de afzonderlijke percentages voor loon- en prijsontwikkelingen aan de uitgavenkant een gewogen gemiddelde hiervan te hanteren voor de tarieven (inkomstenkant).

11. Welke percentages worden voor de nominale ontwikkelingen gehanteerd?

Slechts twee gemeenten geven aan gebruik te maken van de percentages zoals die in de circulaires worden genoemd. De overige vierentwintig gemeenten maken gebruik van eigen ramingen. Deze eigen ramingen zijn op verschillende bronnen en grootheden gebaseerd. Voor de raming van de loonontwikkeling wordt meestal teruggegrepen op CAO-afspraken. Voor de raming van de prijsontwikkeling worden als bronnen genoemd het CPB, het CBS, signalen uit de krant en gemiddelden van afgelopen jaren.

12. Waarom wijkt eigen raming af van raming in de circulaires?

Argumenten van gemeenten om voor de ramingen van de loon- en prijsontwikkelingen af te wijken van hetgeen in de circulaires wordt gemeld zijn dat de loonontwikkeling bij een gemeente niet gelijk is aan de loonontwikkeling bij het Rijk; dat er zo realistisch mogelijk geraamd moet worden; dat meerjarige ramingen van het CPB ontbreken, dat de circulaire geen realistische ramingen voor loon- en prijsontwikkelingen geeft; dat behoedzamer, actueler en nauwkeuriger geraamd moet worden; dat het CPB en het kabinet weinig realistische nominale inschattingen maken; dat prognoses op macroniveau niet realistisch zijn; dat er twijfel bestaat over de juistheid en de actualiteit van de gehanteerde basisgegevens in de circulaire; dat eigen inzichten beter aansluiten bij de lokale situatie.

13. Waarvoor worden (gemeentelijke) prognoses voor de nominale ontwikkeling gebruikt?

Twee gemeenten gebruiken de prognoses voor de nominale ontwikkelingen uitsluitend voor de raming van het beschikbare deel voor de nominale ontwikkelingen in het accres van het gemeentefonds. De overige gemeenten gebruiken de prognoses voor meerdere doeleinden. Hierbij worden onder meer genoemd het aanpassen van de uitgavenramingen en het ramen van het stijgingspercentage van de tarieven van gemeentelijke belastingen.

14. Hoe wordt omgegaan met correcties in de nominale ontwikkeling van vorig jaar en lopend jaar?

Drie gemeenten laten de correcties van eerder gehanteerde ramingen buiten beschouwing, vier gemeenten nemen de correcties mee in het lopende begrotingsjaar en negen gemeenten kiezen voor het achteraf voor het komende begrotingsjaar als correctiefactor meenemen van correcties. De overige tien gemeenten verwerken de correcties in de nominale ontwikkeling op een combinatie van bovenstaande manieren.

15. Hoe wordt omgegaan met de prognoses voor de nominale ontwikkelingen in het meerjarenbeeld?

Veertien gemeenten verwerken de nominale ontwikkelingen alleen in het begrotingsjaar (constante prijzen), tien gemeenten verwerken de nominale ontwikkelingen ieder jaar (lopende prijzen). Twee gemeenten verwerken de nominale ontwikkelingen op een andere manier. Een gemeente verwerkt de nominale ontwikkelingen niet (constante prijzen lopende begrotingsjaar) en in een gemeente zijn de nominale ontwikkelingen opgenomen op een centrale stelpost.

16. Opmerkingen ten aanzien van de informatievoorziening rond de gemeentefondsuitkering?

De meeste gemeenten vinden het tijdstip waarop de circulaires verschijnen te laat. Voorkeur wordt uitgesproken voor medio mei en medio september.

17. Overige opmerkingen?

Een paar gemeenten maken tot slot nog enkele opmerkingen met betrekking tot de normeringssystematiek. Zo worden kanttekeningen geplaatst bij het hanteren van de verdeelreserve binnen het gemeentefonds en bij de functie van de behoedzaamheidsreserve.

2. Enquêteresultaten kleine(re) gemeenten

Aan acht kleine(re) gemeenten zijn de enquêtevragen van het Ministerie van Financiën voorgelegd. Vier gemeenten hebben de enquête ingevuld, te weten Gulpen-Wittem, Kapelle, Terneuzen en Winterswijk. Uit de antwoorden van deze vier kleine(re) gemeenten komt het volgende naar voren.

1. Wat is de rol van de accrespercentages uit de verschillende circulaires in het begrotingsproces?

2. Wat wordt er in het begrotingsproces gedaan met de nieuwe accrescijfers in de septembercirculaire (die niet tot uitdrukking komen in de bevoorschotting)?

Voor de kleine(re) gemeenten is de rol van de septembercirculaire beperkt, met name voor het lopende begrotingsjaar t. De septembercirculaire wordt voornamelijk als informatie gebruikt, tenzij er zeer grote afwijkingen in staan. De cijfers uit septembercirculaire spelen een relatief grotere rol bij de ramingen voor het komend begrotingsjaar (t+1).

3. Hoe wordt de behoedzaamheidsreserve in de begroting verwerkt? Het gaat hier om zowel de verwerking in het eerstvolgende begrotingsjaar als de structurele verwerking in de Meerjarenbegrotingen.

Met betrekking tot de behoedzaamheidsreserve gaat één kleine(re) gemeente er structureel van uit dat deze geheel niet uitgekeerd wordt en merkt daarbij op dat de behoedzaamheidsreserve binnen de normeringssystematiek beter zou kunnen vervallen. Eén gemeente gaat er structureel van uit dat de behoedzaamheidsreserve voor de helft tot uitkering komt en één gemeente gaat er structureel van uit dat de behoedzaamheidsreserve voor 1/3 tot uitkering komt. Eén gemeente houdt conform provinciale richtlijnen in de begroting geen rekening met de uitkering van de behoedzaamheidsreserve.

4. Hoe worden de meerjarencijfers uit de circulaires in de begroting verwerkt?

Drie van de vier ondervraagde kleine(re) gemeenten maakt gebruik van meerjarencijfers. Eén gemeente verwerkt de meerjarencijfers aan de hand van de accrescijfers uit de circulaire, maar merkt daarbij op dat de informatie daarbij wel uitgebreider mag en dat er niet steeds naar informatie uit eerdere circulaires verwezen zou moeten worden. Eén gemeenten neemt de meerjarencijfers alleen in de meerjarenbegroting op en meldt daarover niets in de jaarbegroting. Eén gemeente neemt de meerjarencijfers exclusief de loon- en prijsontwikkelingen over. De vierde gemeente verwerkt de meerjarenramingen niet.

5. Welke nominale index(en) worden gebruikt in het begrotingsproces?
a. welke percentages worden gehanteerd?
b. welke bron wordt hiervoor geraadpleegd?
c. wat zijn de achterliggende overwegingen voor de gekozen indexen?
Drie kleine(re) gemeenten hanteren voor de nominale indexen informatie uit de circulaires, van het CPB en CAO-afspraken. Eén kleine(re) gemeenten gaat voor de nominale ontwikkelingen uit van de uitkeringsfactor in lopende prijzen.

6. Welke opmerkingen heeft u ten aanzien van de informatievoorziening rond de accressen? Het gaat hierbij om het tijdstip en de periodiciteit van de informatievoorziening en de overwegingen om voor de in de circulaires gehanteerde indexen te kiezen.

Drie van de vier ondervraagde kleine(re) gemeenten hebben kritiek op de informatievoorziening. Hoewel ze van mening zijn dat het tijdstip van verschijnen van de circulaires in orde is, vinden ze wel dat er daarnaast meer actuele informatie gegeven kan worden (zo zou bijvoorbeeld de aanpassing van de inflatiecijfers gemeld kunnen worden).

7. Wat vindt u in het algemeen van de normeringssystematiek?

In het algemeen zijn de vier kleine(re) gemeenten tevreden over de werking van de huidige normeringssystematiek. Wel merkt één gemeente nog op dat het accres niet toereikbaar is voor het opvangen van loon- en prijsontwikkelingen.

3. Enquêteresultaten provincies

Van de twaalf provincies hebben tien provincies de enquête ingevuld, te weten Flevoland, Friesland, Gelderland, Groningen, Limburg, Noord-Brabant, Noord-Holland, Overijssel, Utrecht en Zeeland.

1. Wat is de rol van de accrespercentages uit de verschillende circulaires in het begrotingsproces?

Twee provincies geven aan dat de accrespercentages uit de verschillende circulaires geen rol spelen bij de begroting voor het lopende of komende jaar, maar als informatie gebruikt wordt voor de ramingen van de meerjarencijfers. De overige acht provincies gebruiken de accrespercentages uit de meicirculaire voor de begroting van het lopende jaar, het komende jaar alsmede het meerjarenbeeld.

2. Wat wordt er in het begrotingsproces gedaan met de nieuwe accrescijfers in de septembercirculaire (die niet tot uitdrukking komen in de bevoorschotting)?

Geen enkele provincie stelt de ramingen voor het jaar t bij op basis van de informatie uit de septembercirculaire. De informatie wordt wel gebruikt voor bijvoorbeeld interne berekeningen of als basis voor meerjarenramingen.

3. Hoe wordt de behoedzaamheidsreserve in de begroting verwerkt? Het gaat hier om zowel de verwerking in het eerstvolgende begrotingsjaar als de structurele verwerking in de Meerjarenbegrotingen.

De meeste provincies verwerken de behoedzaamheidsreserve structureel in hun begrotingen. Het aandeel varieert van 1/3e deel tot helemaal ('helemaal' wil zeggen dat de inhouding voor 100% in de begroting wordt verwerkt en er op voorhand dus van wordt uitgegaan dat de behoedzaamheidsreserve in het geheel niet uitgekeerd zal worden). Negen provincies verwerken de behoedzaamheidsreserve structureel. Daarvan gaan vijf provincies ervan uit dat de behoedzaamheidsreserve niet tot uitkering komt en hanteren drie provincies een gemiddeld uitkeringspercentage van voorgaande jaren. Eén provincie verwerkt de behoedzaamheidsreserve eenmalig en gaat daarbij uit van een uitkeringspercentage van 50%.

4. Hoe worden de meerjarencijfers uit de circulaires in de begroting verwerkt?

Twee provincies maken geen gebruik van de meerjarencijfers uit de circulaires. Twee provincies maken onverkort gebruik van de meerjarencijfers uit de circulaires. Eén provincie baseert de meerjarenramingen op informatie uit de septembercirculaire. Eén provincie gebruikt de meerjarencijfers uit de circulaire als informatie en hanteert voor de meerjarenramingen een vast percentage. De overige provincies maken voor hun meerjarenramingen gebruik van eigen inschattingen, die gebaseerd zijn op een gemiddelde van accrespercentages of op het doortrekken van trends.

5. Welke nominale index(en) worden gebruikt in het begrotingsproces?
a. welke percentages worden gehanteerd?
b. welke bron wordt hiervoor geraadpleegd?
c. wat zijn de achterliggende overwegingen voor de gekozen indexen?
Vrijwel alle provincies hanteren gegevens over de prijsontwikkeling zoals gemeld in de circulaires en door het CPB. Een enkele provincie maakt daarbij ook gebruik van eigen schattingen. Voor gegevens over de loonontwikkeling wordt gekeken naar de provinciale CAO-afspraken. Eén provincie past op de nominale indexen een 1-jaar time lag toe. De tien provincies gebruiken de circulaires van het Rijk en uitgaven van het CPB als bronnen voor de prijsindices. Voor de loonindices wordt gebruik gemaakt van CAO-afspraken.

Vier provincies hebben geen opmerkingen ten aanzien van de informatievoorziening rond de accressen. De opmerkingen van de overige zes provincies hebben betrekking op de periodiciteit van de circulaires (drie provincies zijn tevreden over de periodiciteit); het tijdstip van verschijnen van de meicirculaires (twee provincies vinden dat de meicirculaire eerder zou moeten verschijnen); op het aantal bijstellingsmomenten (één provincie vindt dat de septembercirculaire ook een bijstellingsmoment zou moeten zijn); de informatie over de accressen en nominale ontwikkelingen (vijf provincies merken op dat de informatie over de accressen en over de indexen voor loon- en prijsontwikkelingen uitgebreider zou kunnen zijn) en op het onderscheid tussen nominale en reële accresontwikkelingen (één provincie beschouwt dit als een duidelijke verbetering in de informatievoorziening).

7. Wat vindt u in het algemeen van de normeringssystematiek?

Alle provincies geven aan de huidige normeringssystematiek te willen handhaven. In hun ogen is de huidige normeringssystematiek objectief, helder en stabiel. Ook het gegeven van 'gelijk de trap op en gelijk de trap af' wordt door de meeste provincies als positief ervaren. De meeste provincies geven daarnaast echter ook enkele kritiekpunten ten aanzien van de huidige normeringssystematiek aan. Eén provincie vindt dat de behoedzaamheidsreserve afgeschaft zou kunnen worden. Twee provincies merken op dat er géén afspraken over de gerichte verdeling van het accres gemaakt moeten worden. Eén provincie benadrukt dat het aantal bijstellingsmomenten beperkt moet blijven, terwijl een andere provincie juist pleit voor een extra bijstellingsmoment in september. Drie provincies stellen een andere normeringssystematiek voor. Eén provincie pleit voor het nationaal inkomen als groeinorm voor het provinciefonds. Verder vindt één provincie het logischer dat provincies hun eigen middelen heffen uit eigen belastinggebied en een aanvulling krijgen gebaseerd op een standaardbehoefte, die bestuurlijk is vastgesteld in het verdeelmodel en die geïndexeerd wordt met de groei van het BNP (deze omvat prijsstijgingen, inwonergroei en een component voor welvaartsstijging die zich ook vertaalt in hogere kwaliteitseisen aan provinciale producten). Tot slot ziet één provincie in plaats van de huidige koppeling aan de netto gecorrigeerde rijksuitgaven liever een koppeling aan een gegeven dat meer op afstand van rijksinvloed staat.

Bijlage 6 Cijfermatige informatie, 1994-2002

GemiddelGemiddeld
1994-1991998-2002 Huidige normeringssystematiek 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Bruto rijksuitgaven 200163 231775 201163 209402 221735 230450 246438

Niet-belastingontvangsten Rijk -43436 -54964 -27896 -27720 -37085 -37725 -38895

Netto rijksuitgaven 156728 176810 173267 181682 184650 192725 207543 227943 235757 4,2% 6,3%

Correcties ontleend aan 15174 -5389 836 -3995 1059 2712 -1163 -8568 -9657 uitgavenkader

Netto rente-uitgaven -28950 -28143 -29220 -29166 -28845 -28954 -27831 -26929 -25562 -0,1% -3,0%

EU-afdrachten -9096 -9124 -9610 -10528 -11206 -11039 -11954 -13081 -14020 5,4% 5,8%

Netto uitgaven -6192 -6561 -6845 -7058 -7534 -8924 -9743 -10255 -10613 5,0% 8,9% Ontwikkelingssamenwerking

Gemeentefonds en -19206 -20108 -20016 -23280 -24093 -25786 -27508 -28883 -30726 provinciefonds

Overige correcties (specifieke 0 0 0 0 0 -50 -616 -556 -375 afspraken)

NGRU inclusief 108457 107485 108413 107655 114031 120684 128728 139671 144804 1,3% 6,2% financieringsverschuivingen

Financieringsverschuivingen 0 539 454 4998 -2640 -159 93 -926 -10

NGRU exclusief 108457 108024 108867 112653 111392 120525 128821 138745 144794 0,7% 6,8% financieringsverschuivingen

(A) NGRU inclusief 108457 107485 108413 107655 114031 120684 128728 139671 financieringsverschuivingen
t-1

(B) NGRU exclusief 108024 108867 112653 111392 120525 128821 138745 144794 financieringsverschuivingen t

Accres (B / A) -0,40% 1,29% 3,91% 3,47% 5,69% 6,74% 7,78% 3,67% 2,1% 6,0%

Prijspeil BBP (MEV 2002) 1,8% 1,2% 2,0% 1,7% 1,7% 3,7% 5,4% 3,2% 1,7% 3,5%

Reëel accrespercentage -2,2% 0,1% 1,9% 1,7% 3,9% 2,9% 2,3% 0,5% 0,4% 2,4%

---

Zie 'Evaluatie normeringsmethode Gemeentefonds en Provinciefonds', 1998, p. 8.

De fondsen ontwikkelen zich ook door de toevoeging van middelen in verband met taakuitbreidingen of taakintensiveringen en door de onttrekking van middelen in verband met het vervallen van taken.

In paragraaf 5.5 wordt nader ingegaan op de achtergrond van deze correcties en de ontwikkeling daarvan.

De premiegefinancierde uitgaven onder de kaders SZA en Zorg spelen binnen de normeringssystematiek dus geen rol.

Ministerie van Financiën (1998), Evaluatie normeringsmethode gemeentefonds en provinciefonds, Den Haag.

De varianten zijn mede gebaseerd op de door de gemeenten en provincies ingebrachte kritiek op de bestaande normeringssystematiek.

De hoogte van de behoedzaamheidsreserve is gebaseerd op het gemiddelde van de in 1995 en 1996 gerealiseerde onderuitputting van de begrote rijksuitgaven ad 2,5 miljard.

Budgettaire brieven van het Rijk, zoals de Kaderbrief, zijn niet openbaar en veelal ook niet gedetailleerd genoeg om er de netto gecorrigeerde rijksuitgaven van af te leiden. Budgettaire nota's van het Rijk, zoals de Voorjaarsnota en de Voorlopige Rekening, zijn wel openbaar en voldoende gedetailleerd.

Voor de definitie van belastinguitgaven wordt aangesloten bij de definitie die gebruikt wordt in de bijlage 'Belastinguitgaven' in de Miljoenennota. Deze definitie spreekt over een belastinguitgave wanneer er sprake is van een voorziening niet in overeenstemming met de primaire heffingsstructuur van de wet. Onderdeel van deze definitie is dat afdrachtskortingen wel tot de belastinguitgaven behoren.

Voorheen gold dit alleen voor mutaties in de binnenlandse aardgasbaten en de aan het FES toegevoegde 'extra' buitenlandse aardgasbaten, maar niet voor mutaties in de overige buitenlandse aardgasbaten.

De horizontale ontwikkeling duidt op de ontwikkeling van jaar op jaar. De verticale ontwikkeling betekent de ontwikkeling tussen ramingsmomenten.

De integrale benadering apparaatsuitgaven houdt in de kern in dat de overheidssectoren voor een deel de eigen loonontwikkeling financieren door een efficiëntere bedrijfsvoering.

Dit gemiddelde percentage is gebaseerd op het accrespercentage voor 1999 uit de septembercirculaire (bepaald direct na de opstelling van het Regeerakkoord) en de accrespercentages voor 2000, 2001 en 2002 uit de meicirculaires t-1.

Dit percentage is gebaseerd op de meest actuele reële accrespercentages voor de betreffende jaren (stand MN 2002).

Voor de achtergrond van de behoedzaamheidsreserve wordt verwezen naar paragraaf 4.2.

Bij de introductie van de behoedzaamheidsreserve in 1997 is uitgegaan van een gemiddelde jaarlijkse onderuitputting op de Rijksbegroting van 2,5 miljard per jaar. De onderuitputting blijkt echter significant lager te zijn geweest.

Zie ook M.C. Wassenaar, S.C.R Hazebroek, Fluctuaties algemene uitkering onvermijdelijk bij kostenoriëntatie, B&G, juli / augustus 2001 en G. Oskam, Koers houden bij het ramen van de algemene uitkering, B&G, januari 2001.

Zie ook paragraaf 4.6.

Deze uitgavenreserve dient voor het (deels) opvangen van macro-economische tegenvallers, met name als gevolg van eventuele ruilvoetverliezen.

De economische groei voor de komende periode zal volgens de Studiegroep 2,5% per jaar bedragen. Om te voorkomen dat een komend kabinet bij tegenvallende economische groei veel tegenvallers te verwerken krijgt, is een kleine onzekerheidsmarge ingebouwd van 0,25% procent.

Het betrof de varianten afrekenen op basis van de begroting van het Rijk, afrekenen op basis van de begroting / rekening, limitering van te verrekenen bijstellingen, koppelen aan de bruto gecorrigeerde rijksuitgaven, koppelen aan de netto ongecorrigeerde rijksuitgaven en koppelen aan de overheidsconsumptie.

Het uitgavenkader van de budgetdisciplinesector Rijksbegroting in enge zin geeft de plafondwaarde voor de totale (netto) uitgaven van die sector weer. Bij het Regeerakkoord zijn de kaders in reële termen vastgelegd. Bij de begrotingsvoorbereiding wordt het reële kader aangepast voor de prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product.

Wanneer het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte wordt overgenomen zal het prijspeil van het Bruto Binnenlands Product vervangen worden door het prijspeil van de Bruto Nationale Bestedingen (Studiegroep (2001)).

Aan het begin van de kabinetsperiode is sprake van duidelijkheid voor de komende vier jaar. Er worden echter geen jaarlijks voortschrijdende afspraken gemaakt voor de jaren ná de kabinetsperiode, dat wordt overgelaten aan het volgende kabinet. Dit aspect is van belang voor de meerjarenramingen van gemeenten en provincies.

De indicatieve berekeningen zijn gebaseerd op de budgettaire berekeningen van het CPB uit juni 2001. In november 2001 zal het CPB een nieuwe economische verkenning voor de volgende kabinetsperiode publiceren.

Het is onwaarschijnlijk dat lopende de komende kabinetsperiode in dezelfde mate sprake zal zijn van rentemeevallers onder het uitgavenkader die worden ingevuld met voor de normeringssystematiek relevante uitgaven.

In het CPB-document "Boekhoudkundige berekening budgettaire ruimte 2003-2006" (tabel 3.2, p. 9) wordt verondersteld dat de uitgaven aan Ontwikkelingssamenwerking en de EU-afdrachten tezamen reëel niet zullen stijgen, dat wil zeggen niet harder zullen groeien dan het prijspeil van het BBP. Door deze twee posten mee te nemen in de normeringssystematiek en de mutaties daarin dus door te laten werken naar de fondsen gemeentefonds en het provinciefonds, wordt de gemiddelde (reële) groeivoet minder. Dit omdat de (reële) groeivoet van de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking en de EU-afdrachten ongeveer nul is en dit de gemiddelde (reële) groeivoet drukt.

Mutaties in de fondsen hangen samen met mutaties in de netto rijksuitgaven. Doordat de fondsen zelf deel uitmaken van de netto rijksuitgaven ontstaat een tweede orde effect ('rondzingen'): de fondsen delen ook in zichzelf (vicieuze cirkel).

donderdag 11 oktober 2001