Den Haag, 1 oktober 2001
BIJDRAGE VAN DESIRÉE DUIJKERS (PvdA) AAN HET WETGEVINGSOVERLEG BIBOB (26 883
VOORSTEL VAN WET BEVORDERING INTEGRITEITSBEOORDELINGEN DOOR HET OPENBAAR
BESTUUR)
Inleiding
De basis voor deze volledig nieuw wet is gelegen in de bevindingen van de
Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden (Commissie-van Traa). Deze
commissie constateerde dat er behoefte was aan bestuursrechterlijke
instrumenten waarmee de overheid zich kan beschermen tegen betrokkenheid bij
criminele activiteiten. De Commissie heeft de aanbeveling gedaan om een
wettelijke regeling te treffen voor het gebruik van criminele informatie ten
behoeve van bestuurlijke rechtshandhaving.
Op basis van de ervaringen opgedaan bij de experimenten in de gemeenten
Amsterdam (vergunningen), Almere (subsidies) en Rotterdam (aanbestedingen)
is wetgeving ontwikkeld.
Het Wetsontwerp BIBOP beoogt het openbaar bestuur (d.w.z.
overheidsorganisaties met een directe democratische controle en een aantal
nog nader vast te stellen zelfstandige bestuursorganen) in staat te stellen
zich te beschermen tegen het risico dat criminele activiteiten worden
ondersteund, zowel in de bestuurlijke rol bij het verlenen van subsidies en
vergunningen, als in de civielrechtelijke rol als contractspartij bij
aanbestedingen en andere verbintenissen. Als er sprake is van een mogelijk
risico van crimineel misbruik van subsidies, vergunningen of uitvoering van
overheidsopdrachten voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid de aanvraag
te weigeren. Ook kunnen subsidies en vergunningen op die grond worden
ingetrokken en kunnen overeenkomsten onder bepaalde voorwaarden worden
ontbonden.
Hiertoe stelt de regering de oprichting voor van een landelijk bureau
(Bureau BIBOP) dat bestuursorganen en aanbestedende overheidsdiensten
desgevraagd adviseert over de mate van risico dat een subsidie, vergunning
of uitvoering van een bepaalde overheidsopdracht zal worden gebruikt voor
het ontplooien van criminele activiteiten of het investeren van crimineel
vermogen.
Het BIBOP-instrumentarium wordt vooralsnog ingezet in een beperkt aantal
economische sectoren en ten aanzien van bepaalde vergunningen, subsidies en
aanbestedingen. Bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) wordt vastgelegd
welke sectoren onder de werking van BIBOP ressorteren.
Wat betreft vergunningen gaat het om de milieu- (afvalverwerkingindustrie), de transport - en de horecasector. Het onderbrengen van de bouwsector is nog steeds in onderzoek. De bedrijven waarin substanties als bedoeld in de Opiumwet worden geproduceerd, verwerkt of verhandeld alsmede om bij AMvB aan te wijzen inrichtingen, zoals gokhallen en coffeeshops.
Wat betreft subsidies geldt dat de regelgever die verantwoordelijk is voor
de totstandkoming van de betreffende subsidieregeling, bepaalt of het
BIBOB-regime wordt ingevoerd.
Wat betreft aanbestedingen kan het Bureau BIBOB desgevraagd advies
verstrekken in het kader van bepaalde overheidsopdrachten die binnen een bij
AMvB genoemde sector vallen. Hierbij is gekozen voor de sectoren
bouwnijverheid, milieu en automatisering. Toepassing van het
BIBOP-instrumentarium is binnen deze sectoren ook mogelijk bij
overheidsopdrachten die uitsluitend onder het nationale aanbestedingsrecht
vallen.
Er is in een evaluatie van de wet voorzien vijf jaar na datum van
inwerkingtreding. De aanwijzing van de sectoren wordt daarin meegenomen.
Het Bureau BIBOP zal bij het verrichten van onderzoek gegevens kunnen vergaren uit verschillende relevante open en gesloten bronnen. In de eerste plaats kan het Bureau beschikken over gegevens die door de betrokkenen zelf zijn aangeleverd. Verder kan het Bureau putten uit de bronnen die voor een ieder vrij toegankelijk zijn. De gesloten bronnen waarop het Bureau een beroep kan doen, betreffen zowel persoonregistraties die onder het regime van de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP) vallen als registraties die vallen onder speciale regimes zoals de Wet politieregisters en de Wet op de justitiële documentatie (ondermeer justitiële documentatiedienst, regionale politiekorpsen, KLPD, bijzondere opsporingsdiensten en Belastingsdienst). Door ons daarnaar gevraagd geeft de regering aan dat er tot op heden geen publiekrechtelijke dan wel privaatrechtelijke organisatie is die over een vergelijkbare hoeveelheid gegevens als het Bureau BIBOB kunnen beschikken. Door raadpleging van deze bronnen moet een zo volledig beeld worden verkregen van de betrokken ondernemer en onderneming. Het gaat hierbij in het bijzonder om het verwerven van inzicht in de structuur, financiering, zeggenschap over de financiering en verhoudingen tot andere bedrijven.
De regering erkent dat de voorgestelde informatieverstrekking een inbreuk kan vormen op de persoonlijke levenssfeer. Maar daar wordt tegenover gesteld dat waarborgen, zoals vastgesteld in de Algemene Wet bestuursrecht, van kracht blijven. Uiteindelijk heeft de aanvrager de vrije keuze. Van tevoren is duidelijk dat de aanvrager onderwerp van een BIBOB-advies kan worden indien bepaalde typen transacties met een bestuurslichaam worden aangegaan.
Eventuele geschillen als gevolg van een negatieve beslissing kunnen worden voorgelegd bij de bestuursrechter indien betrokkene in beroep gaat tegen het besluit. Indien betrokkene meent in zijn goede naam en faam aangetast te zijn bij een negatief besluit ten gevolge van het BIBOB-advies, kan hij de zaak aankaarten bij de civiele rechter voor een schadeclaim.
Spanning straf - en bestuursrecht
Het wetsvoorstel wordt gekenmerkt door een zekere spanning tussen strafrecht
en bestuursrecht. Aanwending van het BIBOP-instrumentarium kan niet zover
gaan dat gegevens uit een strafrechtelijk onderzoek worden verstrekt. Het
wetsvoorstel voorziet namelijk in de mogelijkheid dat de officier van
justitie in het belang van een strafrechterlijk onderzoek aangeeft dat de
hem ter beschikking staande gegevens niet door het Bureau BIBOB mogen worden
gebruikt voor het advies. De onderhavige informatie kan mogelijk op een
later tijdstip alsnog ter beschikking komen. De officier dient deze
weigering weliswaar te motiveren, maar het Bureau BIBOB mag in het advies
aan het bestuursorgaan deze gegevens niet opnemen. Gelet op het belang van
een adequate criminaliteitsbestrijding zien wij het als onvermijdelijk dat
niet of slechts in beperkte mate informatie wordt verstrekt.
Onderbouwing BIBOP-advies en aansprakelijkheid
Onduidelijkheid bestaat over de melding die de officier van jusititie doet
aan het Bureau BIBOB indien om reden van een strafrechterlijk onderzoek het
Openbaar Ministerie geen gegevens verstrekt. Er dient duidelijkheid te komen
of de officier zich dient te motiveren over het niet verstrekken van wel
beschikbare gegevens en feiten.
Het wetsvoorstel is niet concreet over of het BIBOP-advies een motivatie
moet bevatten over het negatief advies. De regering dient toe te lichten of
zij van mening zijn dat een negatief besluit op basis van de melding: "Er is
een negatief advies van het Bureau BIBOB" voldoende zal zijn. De Algemene
Wet bestuursrecht verplicht bestuursorganen besluiten te motiveren. In dit
geval zal dat nauwelijks anders kunnen. De PvdA-fractie vindt dat
onvermijdelijk dat niet meer onderbouwing van de motivatie kan plaatsvinden,
maar wijst wel op de consequenties en de risico's voor de overheid en het
bestuursorgaan.
In het nader verslag hebben wij bovendien de regering gevraagd of het
mogelijk is dat bijvoorbeeld een gemeente op basis van een onvolledig advies
ten onrechte een vergunning afgeeft. De regering heeft in het nader verslag
toegegeven dat dit tot de mogelijkheden behoort. De regering zegt dat hier
heel zorgvuldig mee moet worden omgegaan, en dat als het strafvorderlijk
belang niet langer aanwezig is de officier alsnog het bestuursorgaan kan
wijzen op de wenselijkheid het Bureau BIBOB een nieuw advies te laten
uitbrengen. Indien reeds een beschikking door het bestuursorgaan is verleend
of een overheidsopdracht is gegund, kan een advies omtrent de intrekking
daarvan worden gevraagd.
Dit antwoord is conform de voorgestelde regeling in het wetsvoorstel maar
het is de vraag of deze toezegging voldoende is om problemen met vergaande
complicaties te voorkomen. Bij de intrekking van een horecavergunning is nog
wel voor te stellen dat die kan worden ingetrokken, maar stel nu dat er ten
onrechte een vergunning voor de bouw van een tunnel is afgegeven en de
bouwwerkzaamheden zijn al aangevangen. Kan de vergunning dan nog worden
ingetrokken? Wie lijdt er allemaal schade indien de vergunning wordt
ingetrokken? En wie is er aansprakelijk voor de vertraging die als gevolg
van het intrekken van een vergunning kan optreden? Kan eventueel een
overheidsorgaan aansprakelijk worden gesteld indien een vergunning is
afgegeven in het geval dat eigenlijk niet zou moeten? Met andere woorden, de
regering stelt zich op het standpunt dat het wetsvoorstel mogelijkheden
genoeg biedt om te verhinderen dat er langdurig een ongewenste situatie
ontstaat of kan blijven ontstaan. De vraag is echter of het na verloop van
tijd niet feitelijk onmogelijk of heel kostbaar is geworden om de ongewenste
situatie terug te draaien.
Wij willen van de minister weten hoe hij tegen dit dilemma aankijkt, mede
gelet op de mogelijkheid dat de aanvrager een civielrechtelijke schadeclaim
zou kunnen indienen. De PvdA-fractie is van mening dat het belang van een
goed verloop van een strafrechtelijke voorbereiding van een proces en het
materiële belang evenals het vertrouwen in een bestuursorgaan op enig moment
zorgvuldig afgewogen moet worden. Hoe denkt de minister met dit dilemma om
te gaan?
Algemeen begrippenkader
De Wet BIBOB is een bestuursrechtelijk handhavingsinstrument. De vraag is of
het begrippenkader van de Wet BIBOB met begrippen als "ernstig strafbare
feiten", "gevaar", "redelijk vermoeden" en "feiten" samenloopt met de
interpretatie die normaal gesproken in het strafrecht aan deze begrippen
wordt gegeven.
Wij willen van de ministers een scherpere invulling van deze begrippen.
Uiteraard dient de rechter invulling te geven aan de begrippen zoals die in
deze wet worden gehanteerd, maar in het kader van een goede kwaliteit van de
wetgeving dient de rechter wel te beschikken over een kader dat voldoende
duidelijk is.
Verantwoordelijkheidsverdeling en positionering
De verantwoordelijkheid voor deze wet ligt bij twee ministers, namelijk de
minister van Binnenlandse Zaken en die van Justitie. De regering beoogt het
Bureau BIBOB onder te brengen bij Justitie, waarmee deze minister
verantwoordelijk wordt voor dit "dienstverlenend orgaan". De bestuursorganen
zelf zijn verantwoordelijk voor hun besluiten ten aanzien van het verlenen
van vergunningen, subsidies of het doen van aanbestedingen.
Wij begrijpen niet waarom BIBOB als bestuurlijk instrument wordt ondergebracht bij het ministerie van Justitie; Binnenlandse zaken ligt meer voor de hand. De regering draagt alleen maar praktische argumenten aan, namelijk dat vanuit Justitie al relaties liggen met de betrokken organisaties, zoals het Openbaar Ministerie enz. Hoe kan het bovendien dat het Bureau al bezig is met kwartier maken? De PvdA steunt een amendement van het CDA om het bureau naar Binnenlandse Zaken te verplaatsen.
De PvdA heeft in een eerdere fase geopperd om decentraal bureau's BIBOB in te stellen en alleen die zaken die met internationale contacten te maken hebben bij het landelijk bureau te laten landen. Wij willen weten hoe de regering tegenover dit idee staat, nu zijzelf erachter is gekomen dat de aanspraak op het Bureau BIBOB waarschijnlijk omvangrijker zal zijn dan verondersteld. Een aantal steden, zoals onder meer Amsterdam - dat het succesvolle Wallenproject heeft - beschikken inmiddels over een eigen BIBOB-bureau met uitgebreide bevoegdheden op basis van de pilots. De PvdA is, gelet op de het aantal zaken vanuit deze steden, voorstander van het realiseren van gedeconcentreerde bureau's voor de grote steden en bijvoorbeeld kapitaaldiensten van het rijk. Zij heeft daarvoor een amendement ingediend. Hoe kijkt de minister hier tegen aan?
De situatie kan zich voordoen dat het Bureau BIBOB een of meerdere gebrekkige, onvolledige of zelfs foute adviezen uitbrengt. Wij willen dat de regering zich uitspreekt of de minister van Justitie inderdaad primair verantwoordelijk is voor het functioneren van het Bureau BIBOB. Dan rijst ook de vraag of een gemeente een claim kan indienen bij Justitie als het bestuursorgaan aansprakelijk wordt gesteld voor het afwijzen van een vergunning op basis van een foutief opgesteld advies van BIBOB-bureau.
Aanwijzen sectoren bij AMvB met voorhangprocedure
De aanwijzing van de sectoren die onder het bereik van de wet zullen vallen,
wordt bij AMvB geregeld. De PvdA pleit al vanaf het begin dat die AMvB via
een voorhangprocedure wordt geregeld zodat het parlement kan beoordelen of
de aanwijzing terecht is. Op dit punt hebben wij een amendement voorbereid.
De regering wil, vanwege de bedoeling om zeer snel op omstandigheden te
kunnen reageren die voorhangprocedure liever niet. Het argument van snel
kunnen reageren op ontwikkelingen en dus tijd is onvoldoende deugdelijk;
veranderingen die sneller moeten dan een paar weken zou incidentenpolitiek
in de hand werken. Bovendien is bij aanbestedingen voor grote projecten
(HSL-Zuid bijvoorbeeld - reeds lange tijd tevoren de aanbesteding te
voorzien). Een voorhangprocedure neemt slechts vier weken in beslag. De PvdA
heeft een amendement ingediend om het een en ander vast te leggen.
Op de tweede plaats willen wij de bouwvergunningen nu al meenemen
(bouwvergunningen blijken in de praktijk de meest succesvolle insteek voor
de BIBOB-aanpak!!). Het is bekend dat de wetgeving voor het verlenen van
bouwvergunningen nu geen handvatten biedt om vergunningen te weigeren op
basis van "integriteitsargumenten". Het overleg met de bouwwereld (club van
Brinkman vrezen negatieve stigmatisering) en de VNG (bouwvergunningen kennen
geen regelgeving anders dan bouwtechnische en stedenbouwkundige argumenten)
hierover verloopt niet snel. Om de druk op het overleg te houden zodat er op
redelijke termijn een resultaat kan worden verwacht stel ik voor dat wij
vasthouden aan de eis dat ook bouwvergunningen in de AMvB zullen worden
opgenomen.
Werklast voor de rechterlijke macht
Deze wetgeving kan een vergroting van de werklast van de rechterlijke macht
betekenen. Het weigeren van een vergunning of een beschikking betekent dat
burgers en organisaties de bestuursrechter of de civiele rechter kunnen
aanspreken. De regering veronderstelt dat dit slechts een geringe verzwaring
tot gevolg heeft. Aan de andere kant stelt de regering dat zij
veronderstellen dat het gebruik van het Bureau BIBOB zal toenemen. Wat de
gevolgen zullen zijn voor de werklast van de rechterlijke macht laat zich
raden.
De minister dient concrete cijfers en dus een fatsoenlijk onderbouwde
prognose over een mogelijke werklastverzwaring van de rechterlijke macht
naar de Kamer te sturen. Eventueel dienen er additionele maatregelen in de
sfeer van het ter beschikking stellen van extra middelen te worden genomen.
Tarief aanvraag BIBOP-advies
De bestuursorganen die gebruik gaan maken van het Bureau BIBOP zullen
daarvoor een tarief moeten betalen. De regering vindt het van belang dat in
het kader van de bescherming van het individu geen drempelloze toegang tot
het bureau mag zijn.
Financiën is in onze ogen niet het meest effectieve instrument. Wij zien
veel meer heil in goede voorlichting, leidraden ontwikkelen en
screeningsscenario's, scholing van medewerkers enz. Het kan in onze ogen
niet zo zijn dat een gemeente in "goede" tijden ruim in het jasje zit om een
dergelijke aanvraag te doen en in "arme" tijden meer risico's zou moeten
lopen. In ieder geval zou het tarief niet zo hoog moeten zijn dat "arme"
gemeenten er van weerhouden worden om een BIBOB-advies te vragen als dat wel
aangewezen zou zijn.