http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=421195
---
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den
Haag Directie Milieu en Ontwikkeling Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den
Haag Nederland
Datum 28 september 2001 Auteur Ir P.A.G. Hassing
Kenmerk DML-727/01 Telefoon 070 3484306
Blad /32 Fax 070 3484303
Bijlage(n) 1 E-mail Pau.hassing@minbuza.nl
Betreft Mijn toezegging betreffende een notitie over milieu en
armoedebestrijding
Zeer geachte Voorzitter,
Tijdens de begrotingsbehandeling voor Ontwikkelingssamenwerking in november
vorig jaar heb ik de Tweede Kamer toegezegd met een notitie te komen over
het natuur en milieubeleid binnen het kader van armoedebestrijding. Ik heb
het genoegen u hierbij de notitie "Milieu en Armoedebestrijding" aan te
bieden.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Eveline Herfkens
Notitie
Milieu en Armoedebestrijding
Ontwikkelingssamenwerking
September 2001
INHOUDSOPGAVE
Inleiding 2
Natuur en Milieubeleid in relatie tot het OS-beleid 3
Milieu-thema's en de internationale behandeling 5
Belangrijke natuur- en milieuthema's 5
Internationale inspanningen 11
Uitvoering: multikanaal benadering 15
Milieu in de internationale context 15
Multilaterale kanaal 15
Bilaterale kanaal 16
Particuliere kanaal 18
Extracomptabele Staat Milieu 19
4.1 Samenstelling nieuwe staat 19
4.2 Middelen 19
Inleiding
Deze voortgangsnotitie schetst het staande internationaal natuur- en
milieubeleid als integraal onderdeel van het algemene beleid van de
minister voor Ontwikkelingssamenwerking, en van de uitvoering van dat beleid
via de verschillende uitvoeringsmodaliteiten - multilateraal, bilateraal en
particulier.
Bij de behandeling van de begroting 2001 in oktober van het vorig jaar bleek
bij de Tweede Kamer hieraan behoefte te bestaan. Tevens dient deze schets
als achtergrond van de zogenoemde extra-comptabele staat Milieu in de HGIS
nota, waarin de met de uitvoering van dat beleid gemoeide uitgaven, met een
omvang van 0.1% van het BNP, worden samengevat.
De hoofdlijnen van het beleid werden eerder neergelegd in de nota
Internationaal Natuur en Milieubeleid die in 1998 aan de Kamer werd
aangeboden, en door deze werd aanvaard. De onderhavige notitie beoogt niet
om op dit moment nieuwe beleidslijnen uit te zetten, maar houdt wel rekening
met een aantal nieuwe ontwikkelingen, zoals het NMP4 en Natuur voor Mensen,
Mensen voor Natuur en zijn als zodanig in deze voortgangsnotitie meegnomen.
Tegelijk kan echter worden vastgesteld dat het regeringsbeleid een
belangrijke internationale component bevat, o.a. met het Nationaal
Milieubeleidsplan 4, die zijn doorwerking in het internationaal
milieubeleid als onderdeel van ontwikkelingssamenwerking zal moeten krijgen.
Ook de resultaten van de zogenaamde "Rio +10" conferentie, de World Summit
on Sustainable Development (WSSD), die in september volgend jaar zal
plaatsvinden in Zuid Afrika, de Nederlandse voorbereiding daarop in de vorm
van de Nationale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling (NSDO) en de
EU-biodiversiteitsactieplannen kunnen nog doorwerken in het beleid. Deze
notitie wil daarop echter niet preluderen, doch beperkt zich tot een schets
van het huidige beleid en de uitvoering daarvan. De Kamer zal nog nader over
de doorwerking van deze nota's op het ontwikkelingsbeleid worden
geïnformeerd.
De notitie bestaat uit 4 hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk wordt
ingegaan op de plaats van milieu in het bredere OS beleid. Hoofdstuk 2 geeft
een uitwerking daarvan voor een reeks belangrijke milieuthema's, en schetst
vervolgens de internationale benadering bij de aanpak daarvan, kort gezegd
het proces van steeds verdergaande internationale governance.
In het derde hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de uitvoering van het
beleid, volgens de multikanaal benadering: internationaal/multilateraal,
bilateraal, en particulier.
Hoofdstuk 4 geeft een toelichting op de extracomptabele staat, waarin
geaggregeerd, de met de uitvoering gemoeide bedragen worden gepresenteerd.
1 Natuur en Milieubeleid in relatie tot het OS beleid
In het Nederlandse ontwikkelingsbeleid staat armoedebestrijding als
hoofddoelstelling centraal.
De 7 pledges geven een nadere kwalitatieve en kwantitatieve invulling, Zo
hebben we als internationale gemeenschap ons tot doel gesteld om het
percentage armen in de wereld in de periode tot 2015 te halveren. Daarover
kan geen enkele onduidelijkheid bestaan. Maar armoede, en processen die tot
armoede leiden zijn multidimensionale begrippen, en beleid gericht op
armoedebestrijding dient zich rekenschap te geven van die complexiteit, en
te zoeken naar evenwicht en samenhang tussen de verschillende dimensies en
factoren die daarbij van belang zijn, in de analyse, in de
beleidsformulering en in de uitvoering.
Zo is de wisselwerking tussen armoede en het milieu complex; tussen de
processen van verarming, armoedebestrijding, milieudegradatie en
milieubehoud. En kan het gelijktijdig realiseren van duurzame economische
groei en armoedebestrijding bemoeilijken of juist ondersteunen. Er spelen
interacties die soms nog onvoldoende bekend zijn.
Milieudegradatie heeft vaak zeer negatieve gevolgen voor armen, te meer daar
zij vaak gedwongen zijn te (over)leven in ecologisch fragiele gebieden. Dat
betekent dat armen bijvoorbeeld grotere risico's lopen bij overstromingen,
aardverschuivingen en droogtes. Op het platteland zijn de armen veelal
aangewezen op minder vruchtbare gronden, die sneller uitgeput raken en
erosiegevoelig zijn. In de stad zijn vaak sloppenwijken te vinden op
ongeschikte locaties als hellingen, rivieroevers of vlakbij
industrieterreinen. Milieudegradatie draagt dus bij aan het vergroten van
armoede door de beperkingen in de toegang tot en de productiviteit van de
hulpbronnen waarvan de armen afhankelijk zijn. Veel directer nog zijn de
negatieve effecten op de gezondheid van armen.
Andersom zijn armen vaak gedwongen zich op een manier te gedragen die
schadelijk is voor het milieu. Dat geldt bijvoorbeeld voor kleine boeren die
zich een adequate milieuvriendelijke bemesting dan wel een noodzakelijke
braakligperiode niet kunnen veroorloven of voor stedelingen die zich
vestigen in wetlands.
Duidelijk is dat op langere termijn duurzaam milieubeheer noodzakelijk is
voor armoedebestrijding. Omgekeerd levert ook vermindering van armoede een
belangrijke bijdrage aan milieubehoud. Op de korte termijn kan het soms zo
zijn dat de doelstellingen van armoedebestrijding niet gelijktijdig
gerealiseerd kunnen worden met de doelstelling van ecologische duurzaamheid;
het zoeken naar voedsel, water en inkomen vandaag belemmert vele armen om
zich te bekommeren om het milieu van morgen. De werkelijke uitdaging is nu
juist om ecologische duurzaamheid en armoedebestrijding samen op te laten
gaan en daar waar nodig mitigerende maatregelen te nemen om het milieu
zoveel mogelijk te ontzien. De bottomline daarbij is dat onomkeerbare
milieudegradatie voorkomen wordt.
Tenslotte is niemand en in het bijzonder armen, gebaat bij problemen als
uitputting van natuurlijke hulpbronnen en vervuiling van bestaansbronnen.
Het milieubeleid streeft enerzijds naar consequente integratie van milieu in
het gehele OS-beleid en anderzijds naar het ontwikkelen van een programma
van specifieke milieu-interventies die bijdragen aan armoedebestrijding.
Deze kwalitatieve doelstelling is gekoppeld aan een kwantitatieve
doelstelling. Voor internationaal natuur en milieubeleid zijn middelen ter
grootte van 0,1 % van het BNP beschikbaar. Deze doelstelling komt voort uit
de conferentie voor duurzame ontwikkeling (UNCED, Rio de Janeiro 1992), en
is door Nederland in de praktijk gebracht. Dit uitgangspunt is vervolgens
uitgewerkt in het nieuwe landenbeleid. Voor een aantal landen is een
exitstrategie vastgelegd, die ervoor moet zorgen dat projecten en
programma's op een verantwoorde manier worden afgesloten of overgedragen.
Dat geldt in het bijzonder voor milieu. Indien dat niet mogelijk mocht zijn,
zal naar een andere oplossing gezocht worden.
Het huidige milieubeleid binnen Ontwikkelingssamenwerking is het meest
bekend via een aantal belangrijke thema's waarvan de milieurelevantie
evident is: bossen, duurzame energie, verwoestijning, e.d. Deze thema's
worden uitgebreid besproken in het volgende hoofdstuk. Maar er zijn ook
thema's zoals goed bestuur, democratisering, noodhulp, gender, rurale
ontwikkeling, die een (indirect) positief effect kunnen hebben op milieu. Zo
kan het toekennen en formaliseren van landrechten, meer zeggenschap van
vrouwen over communale gronden, een integrale energieplanning of het
tegengaan van corruptie positieve gevolgen hebben voor milieu. Voor deze
beleidsterreinen worden verwezen naar de relevante beleidsdocumenten.
Tenslotte, milieu is de ecologische component van duurzame ontwikkeling, naast de economische en sociale dimensie één van de drie pijlers van duurzame ontwikkeling. Effectieve armoedebestrijding, gebaseerd op deze drie componenten, kan zodoende op duurzame wijze vorm krijgen en omgekeerd is armoedevermindering een voorwaarde voor duurzame ontwikkeling.
Natuur- en milieuthema's en de internationale aanpak
In dit hoofdstuk worden eerst, in 2.1, de hiervoor geschetste beleidsuitgangspunten vertaald naar een reeks milieuthema's die in het Nederlandse OS-beleid, en in het internationale debat, een belangrijke rol spelen. Vervolgens wordt in 2.2 de internationale benadering bij de aanpak van milieuproblemen, en van het streven naar (mondiale) duurzame ontwikkeling geschetst, kort gezegd het proces van groeiende (bereidheid te komen tot) internationale governance gericht op duurzame ontwikkeling.
2.1 Belangrijke natuur- en milieuthema's
In dit hoofdstuk worden korte beschrijvingen gegeven van een aantal
belangrijke milieuthema's met de actuele stand van zaken en hun relatie tot
armoedebestrijding. Tevens wordt een aantal voorbeelden genoemd van
Nederlandse activiteiten.
2.1.1 Capaciteitsopbouw en institutionele versterking
Zowel in bilateraal als in multilateraal verband ondersteunt Nederland
programma's die zijn gericht op capaciteitsontwikkeling met betrekking tot
ontwikkeling en milieu. Het betreft daarbij zowel capaciteit van nationale
en internationale gouvernementele als niet-gouvernementele organisaties.
Capaciteitsontwikkeling kan daarbij op zeer uiteenlopende terreinen zijn
gericht.
In veel landen is sprake van onvoldoende ontwikkelde institutionele
capaciteit en kennis om - in het kader van een armoedebestrijdingsagenda -
een antwoord te geven op milieuproblemen waarmee men op lokaal, nationaal en
hoger niveau wordt geconfronteerd. Ondersteuning bij de versterking op dat
punt is onderdeel van het bilateraal beleid en een belangrijk element in de
samenwerking met NGO's en multilaterale organisaties, en kan zeer
uiteenlopende vormen aannemen. Enkele voorbeelden: in Mocambique wordt het
milieuministerie ondersteund bij de uitvoering van het nationale milieuplan.
In de Filippijnen wordt een ontwikkelingsbank ondersteund bij
capaciteitsontwikkeling op het gebied van financieringen op het gebied van
duurzame energie.In zuidelijk Afrika wordt een netwerk van universiteiten
ondersteund gericht op verbeterd integraal waterbeheer.
Bij de versterking van lokale capaciteit in ontwikkelingslanden om
milieu-effect rapportages samen te stellen ten behoeve van het lokale
beleid, en bij de ontwikkeling van lokale institutionele capaciteit op dat
punt biedt Nederland steun, onder meer via inschakeling van de Nederlandse
Commissie MER voor advisering op dit terrein en bijdrage heeft geleverd aan
de pilots voor sustainable impact assessments.
2.1.2 Biodiversiteit
Grote groepen rurale armen zijn direct afhankelijk van producten en diensten
die rechtstreeks in verband staan met het beheer van de biodiversiteit:
voedsel, medicijnen, water en bodems. Vaak wordt een belangrijk deel van het
inkomen verkregen door het verzamelen van producten uit de natuur als
brandhout, vruchten, groenten en medicinale planten. Daarnaast is de
biodiversiteit met haar genetisch materiaal van nationaal, regionaal en
mondiaal belang.
Het Biodiversiteitsverdrag (CBD), dat ondertekend is door zowel Nederland
als de meeste ontwikkelingslanden, is het internationale beleidskader.
Nederland heeft zeer actief bijgedragen aan de totstandkoming hiervan.
Nederland zet zich in voor het opnemen van waardevolle gebieden voor 2005 in
een bijlage van het Biodiversiteitsverdrag. Daarnaast zullen richtlijnen en
plannen voor het duurzaam gebruik van biodiversiteit en natuurlijke
hulpbronnen worden ontwikkeld. Het verdrag is in Nederland uitgewerkt in de
nota's Natuur voor Mensen en het vierde Nationale Milieubeleidsplan, en zal
dit jaar verdere concrete invulling krijgen in het Beleidsprogramma
Biodiversiteit Internationaal. Uitgangspunt is het behoud van biodiversiteit
door een geïntegreerde benadering van enerzijds de bescherming van
ecosystemen en de ontwikkeling van bufferzones en ecologische
hoofdstructuren, en anderzijds het duurzaam gebruik van biodiversiteit via
een participatieve benadering en een rechtvaardige verdeling van lusten en
lasten. Integratie van biodiversiteit in brede ontwikkelingsstrategieën voor
armoedebestrijding staat daarbij voorop.
In het CBD staat de ecosysteembenadering - mede door inzet van Nederland -
centraal. Daarbij wordt biodiversiteit met inbegrip van de processen van
natuurlijke selectie en evolutie geplaatst in een breed kader van
maatschappelijke ontwikkelingsstrategieën. De ecosysteembenadering van het
verdrag strookt goed met de sectorale benadering. Op geografische schaal
wordt de ecosysteembenadering door onder meer de International Union for the
Conservation of Nature (IUCN) uitgewerkt in een ecoregionaal concept,
waarbij niet de staatsgrenzen maar de natuurlijke grenzen van de ecosystemen
het uitgangspunt zijn.
Verwoestijning
Er bestaat een sterke relatie tussen verwoestijning en armoede. Grote
bevolkingsdruk, geringe institutie-opbouw en lage scholingsgraad frustreren
het duurzame beheer van de natuurlijke omgeving. Bodems ondervinden vaak
onomkeerbare schade doordat de biodiversiteit van de vegetatie en van de
bodem van vooral drogere gebieden ernstig wordt aangetast hetgeen
uiteindelijk leidt tot verwoestijning. Voor de armste bevolkingsgroepen is
de grond waarop ze leven naast het verzamelen uit de natuur de enige
mogelijkheid om voedsel te genereren. Een interessante activiteit is het
Integrated Soil and Water Conservation Project dat in een zestal Afrikaanse
landen wordt uitgevoerd. Lokale technologieën op het gebied van
bodemverbetering, efficiënt watergebruik en agrobiodiversiteit worden
uitgewerkt en vervolgens door boeren onderling uitgewisseld. Het leidt tot
een opmerkelijke verbetering van zowel opbrengsten als van de kwaliteit van
bodem als van beschikbaarheid van water.
Nederland was één van de eerste landen die het Verdrag ter Bestrijding van
Woestijnvorming (UNCCD) hebben ondertekend en is actief bij de uitvoering
van het verdrag en bij de beleidsontwikkeling. Nederland ondersteunt het
Secretariaat van de UNCCD bij het ontwikkelen van gemeenschappelijk
programma tussen de UNCCD en de CBD en dit weer in relatie tot de UNFCCC om
de synergie te bevorderen.
2.1.4 Bossen, Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud
Bossen zijn voor veel mensen een belangrijke bron van inkomsten, energie en
voedsel, vertegenwoordigen hun woongebied, en spelen een belangrijke rol in
de watervoorziening en bescherming van hun landbouwgronden. Ontbossing en de
degradatie van de kwaliteit van het bos hebben directe gevolgen op de
leefomstandigheden van de mensen in en rond het bos, en op wettelijke
bescherming hoeven zij vaak niet te rekenen. Maar ook de stedelingen
ondervinden de gevolgen van ontbossing, waarvan de grote overstromingen een
prangend voorbeeld zijn. Tevens vormen bossen een van de belangrijkste
ecosystemen voor het behoud van biodiversiteit en de regulering van het
klimaat. Duurzaam gebruik van bossen verbindt armoedebestrijding met het
mondiale belang van behoud van biodiversiteit en klimaat voor toekomstige
generaties.
In de afgelopen jaren heeft Nederland via de verschillende kanalen gewerkt
aan capaciteitsopbouw binnen gouvernementele en niet-gouvernementele
organisaties om tot duurzaam beheer te komen van de bossen. Daarbij stonden
de uitgangspunten participatie en de integratie van bosbescherming en
plattelandsontwikkeling centraal. Met het inzetten van de sectorale
benadering, wordt nu ook sterke nadruk gelegd op de samenhang tussen het
beheer, de bosproductenketens, het beleid en de regelingen (inclusief
landrechten en armoedebestrijdingsprogramma's), en de instituten en
organisaties die op al deze vlakken actief zijn.
Begin jaren negentig onderkende de regering de gevaren van de omvang van de
ontbossing en bosdegradatie en de gevolgen voor biodiversiteit en
armoedebestrijding. Het Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud was het
antwoord hierop. Activiteiten werden opgezet om ontbossing en bosdegradatie
tegen te gaan. Veel van die activiteiten zijn gericht op steun voor
ontwikkelingslanden bij het opzetten van een doeltreffend beleidskader en
een goed beheer van de bossen. De Nederlandse regering stelt hiervoor
jaarlijks 150 miljoen gulden beschikbaar, waarvan minimaal eenderde voor
activiteiten gericht op het tropisch regenwoud. Bij de uitvoering wordt met
name accent gelegd op
de samenhang tussen ontwikkeling en bescherming (integrated conservation and
development), de samenhang tussen de verschillende inspanningen onder het
RTR.
Naast het bossenwerkprogramma van het CBD en het Regeringsstandpunt Tropisch
Regenwoud, die het brede kader voor de Nederlandse activiteiten met
betrekking tot bossen geven, vormen de actievoorstellen afgesproken in het
International Forum on Forests een leidraad voor concrete actiepunten die
nauw aansluiten bij de sectorale benadering. Via de VN en financiële
instellingen en via particuliere internationale organisaties geeft Nederland
ondersteuning aan de uitvoering door ontwikkelingslanden van deze
internationale afspraken.
Nederland draagt actief bij aan de voorbereidingen van de zesde Conferentie
van Partijen van het CBD (april 2002 in Den Haag), waarin het
bossenwerkprogramma prominent op de agenda staat, en aan het ontwikkelen van
mogelijkheden om bossen als koolstofsinks (Kyotoprotocol van het
Klimaatverdrag) ten bate van de lokale bevolking in te zetten en duurzame
ontwikkeling.
Agrobiodiversiteit
Agrobiodiversiteit houdt direct verband met voedselzekerheid: grotere
productdiversificatie op het boerenbedrijf (meerdere soorten of variëteiten,
gemengde bedrijven, agroforestry) kan een betere voedsel- en
inkomensspreiding over het jaar leveren en de invloed van prijsfluctuaties
bufferen. Hagen rond de akkers zijn cruciaal voor de insectpopulaties ten
bate van plaagbestrijding en bestuiving, en voor het beschermen van de
bodemvruchtbaarheid en wateropslag. Boeren, en zeker boerinnen, hebben
altijd een belangrijke rol gespeeld in de veredeling van landbouwgewassen.
Zo zijn in marginale gebieden de lokale rassen, soorten en landbouwsystemen
vaak optimaal aangepast aan de natuurlijke omstandigheden en geven zo ook
door hun heterogeniteit risicospreiding en meer voedselzekerheid. Deze
vormen nu ook een belangrijke bron van genen voor toekomstige
verdedelingsdoeleinden.
Agrobiodiversiteit speelt op zowel het genetische en soorten niveau, als op
het ecosysteem niveau, en Ontwikkelingssamenwerking richt zich op beide.
Centraal staat het streven naar behoud en de verduurzaming van het gebruik
in het kader van armoedebestrijding. Daarnaast zal Nederland, op verzoek van
ontwikkelingslanden, innovatiecentra voor duurzame landbouw helpen
versterken om lokale kennis, technieken en ervaring op het terrein van
bodem- en waterbeheer beter te benutten en het verhogen van opbrengsten en
de waterproductiviteit te bevorderen.
Nederland heeft agrobiodiversiteit opgepakt via activiteiten op het gebied
van plattelandsontwikkeling, landbouw en bodembescherming. Sinds enkele
jaren is het een prioritair onderwerp binnen het milieuprogramma. Vooral de
integratie van de agrobiodiversiteitsaspecten binnen de reguliere landbouw-,
plattelands- en voedselzekerheidsectoren in de bilaterale samenwerking
krijgt hierbij de nadruk. Veel aandacht gaat uit naar de geïntegreerde
aanpak van plagen (IPM) door kleine boeren. Bekend is de FAO farmer school
benadering in Azië, die mede werd gefinancierd door Nederland. Ook worden
internationaal onderzoek en zaadbanken via de CGIAR ondersteund, en wordt
aan internationale afspraken in het kader van het biodiversiteitsverdrag en
van de International Undertaking for Plant Genetic Resources actief
bijgedragen, steeds uit het oogpunt van armoedebestrijding.
Voorts wordt in WTO-kader in de TRIP's Raad gesproken over de relatie TRIP's (Trade Related aspects of Intellectual Property Rights), bescherming van biodiversiteit, bescherming van traditionele kennis van inheemse volken en de toegang tot genetische hulpbronnen. Deze materie staat ook geagendeerd in andere internationale fora, waaronder WIPO (World Intellectual Property Organisation), UNCTAD en CBD (verdrag inzake Biodiversiteit).
2.1.6 Wetlands
De wetlands krijgen in het OS -beleid een bijzondere aandacht. Wetlands zijn
door de beschikbaarheid van water en vruchtbare bodems vaak de meest
productieve gebieden zowel in ecologische als economische zin. Veel van het
leven is vooral in het droge seizoen geconcentreerd rond de natte gebieden.
De kustwetlands vormen voor veel economisch waardevolle organismen als vis
en garnalen belangrijke voortplantingsgebieden. Van oudsher heeft de mens
zijn stempel gezet op veel wetlands. Door de hoge productiviteit zijn de
wetlands ook een belangrijke component van de biodiversiteit. Veel
organismen zijn voor minstens een gedeelte van de tijd gebonden aan
wetlands. Voorbeelden zijn de nomaden met hun veestapels in de droge
gebieden, de migratieroutes van het wild in bijvoorbeeld Oost Afrika en de
trekvogels van Nederland die alle afhankelijk zijn van deze wetlands.
Nederland zet in op het behoud en duurzaam gebruik van wetlands waarbij
zowel de ecologische als de sociale en economische aspecten zorgvuldig
afgewogen worden.
Het kader voor de wetlandsactiviteiten wordt gevormd door het CBD en het
Ramsar verdrag. Vanuit beide conventiesecretariaten is een gezamenlijk
werkprogramma opgezet voor de wetlands. In het Wereldwaterforum wordt inhoud
gegeven aan de samenhang tussen water en natuur.
Nederland ondersteunt de ontwikkelingslanden bij het opzetten van
actieprogramma's die gericht zijn op het behoud en duurzaam gebruik van
wetlands waarbij de rol van wetlands in het kader van armoedebestrijding en
voedselzekerheid versterkt wordt. Capaciteitsopbouw in ontwikkelingslanden
op het gebied van kennis en beheer van wetlands is hiervoor een voorwaarde.
Multilaterale organisaties en NGO's worden ingeschakeld om de
ontwikkelingslanden te ondersteunen bij het duurzaam beheer en gebruik van
de wetlands.
2.1.7 Energie
Een betrouwbare en duurzame energievoorziening is zowel een middel tot
vervulling van basisbehoeften als middel om de productiviteit te laten
toenemen en zo een bijdrage te leveren aan armoedebestrijding.
De toegang tot moderne vormen van energie is zeer ongelijk verdeeld. Twee
miljard mensen in ontwikkelinglanden, vooral in rurale gebieden, zijn
grotendeels aangewezen op traditionele energie vormen zoals brandhout,
oogstresten of mest. Het verzamelen hiervan neemt veel tijd in beslag en kan
negatieve effecten hebben op het milieu. Biomassa zal ook in de toekomst de
belangrijkste energiebron voor de armere bevolkingsgroepen blijven zowel in
de stad als op het platteland. Maar het verwerven van hout en houtskool voor
de energievoorziening van huishoudens en rurale industrie staat steeds meer
onder druk door de toenemende vraag naar deze producten vanuit stedelijke
gebieden.
Nederland probeert het vraagstuk van biomassa als essentiële energiebron
voor arme bevolkingsgroepen op de internationale en nationale agenda te
houden. Een van de activiteiten in dit kader is ondersteuning van het
'Regional Programme for the Traditional Energy Sector' dat beheerd wordt
door de Wereldbank en uitgevoerd wordt in een tiental landen in Afrika. Het
programma gaat uit van de beschikbare deskundigheid in de landen en tracht
door capaciteitsopbouw en ownership een proces op gang te brengen dat leidt
tot een bijstelling van beleid op het gebied van natural resource
management, energie en bosbouw. Vervolgens worden er concrete projecten
geformuleerd. In Senegal is een van die projecten sinds 1999 in uitvoering
waarbij de dorpsbevolking het beheer heeft over de eigen bossen. De bossen
worden in sectoren verdeeld en via een rotatie schema duurzaam
geëxploiteerd. Ook worden de dorpsbewoners opgeleid om op efficiënte wijze
houtskool te produceren o.a. voor verkoop aan de urbane gebieden.
In gebieden waar wel moderne vormen van energie voorhanden zijn betalen
huishoudens met lage inkomens relatief gezien grote bedragen zowel per
energie-eenheid als in percentage van hun inkomen. Het energiebeleid is
overal in de wereld in beweging, ook in ontwikkelingslanden. Motieven voor
verandering kunnen zijn het tegengaan van sociale ongelijkheid, bevorderen
van de ontwikkeling van rurale gebieden of reageren op de vergaande
mondialisering van de markt. In veel ontwikkelingslanden wordt de
energiesector geherstructureerd en geprivatiseerd. De sociale effecten
hiervan voor arme bevolkinggroepen op de middellange termijn zijn nog
onvoldoende bekend. Subsidies op conventionele energie maskeren de
werkelijke prijs, houden schadelijke effecten zoals emissies van
broeikasgassen die het mondiale klimaat bedreigen in stand en beperken de
mogelijkheden voor duurzame energietoepassingen.
Via de sectorale benadering krijgen ontwikkelingslanden steun bij het
vormgeven van een integraal energiebeleid, waarbij vraagstukken als
rationele prijsvorming, technologische innovatie, uitputting van het milieu,
rurale ontwikkeling, en internationale prioriteiten zoals het verminderen
van de uitstoot van broeikasgassen een plaats krijgen.
In het verleden waren de internationale investeringen via de multilaterale
banken in de energie sector voornamelijk gericht op de ontwikkeling van
fossiele brandstofvoorraden en grootschalige energie energieopwekking zoals
elektriciteitscentrales. Tegenwoordig wordt meer aandacht besteed aan
investeringen in duurzame en kleinschalige vormen van energie zoals
windenergie en zonne-energie. De laatste jaren lijkt er echter - zij het
beperkt - een kentering op te treden. Nederland stimuleert dit door deze
banken te steunen via trustfunds en partnerships bij het uitbreiden van hun
kennis omtrent het beoordelen van businessplans van kleine ondernemingen in
ontwikkelingslanden op het gebied van duurzame energie zodat de leningen
portefeuille op het gebied van duurzame energie en energie-besparing
toeneemt en ook duurzame energie opties in ontwikkelingslanden beschikbaar
komen.
Klimaatverandering
De nadelige effecten van klimaatverandering manifesteren zich met name in
ontwikkelingslanden en treffen vooral arme bevolkingsgroepen omdat die geen
middelen hebben om zich te weren (IPCC, 2001). Eén van meest prominente
gevolgen van klimaatverandering is zeespiegelstijging. Deze bedreigt de
bestaanszekerheid van de bevolking in kustgebieden en in het bijzonder laag
liggende delta's en kleine eilandstaten. Klimaatverandering heeft ook
gevolgen voor de waterkringloop, de hevigheid en frequentie van
natuurrampen, zoals overstromingen en droogtes, de volksgezondheid,
landbouwproductie en voedselzekerheid, kwetsbare ecosystemen en het herstel
van de ozonlaag.
In het kader van ontwikkelingssamenwerking worden landen gesteund bij het
ontwikkelen van een nationaal klimaatbeleid in de context van hun duurzame
ontwikkelingsbeleid, zoals afgesproken in het Klimaatverdrag en het Kyoto
Protocol. Dit klimaatbeleid kan gericht zijn op capaciteitsopbouw en
institutionele ontwikkeling, op de aanpassing aan de gevolgen van
klimaatverandering (adaptatie) en op het beperken van de uitstoot van
broeikasgassen (mitigatie).
De bilaterale samenwerking op klimaatgebied wordt uitgevoerd door de posten.
Tien van deze posten werken hierin samen zodat zij ervaring kunnen
uitwisselen en samen naar oplossingen kunnen zoeken en efficiënter gebruik
kunnen maken van expertise. Dit heeft geleid tot een intensivering van het
klimaatbeleid in deze landen, zoals afgesproken in de Uitvoeringsnota
Klimaatbeleid.
Multilateraal wordt er op verschillende manieren samengewerkt op het gebied
van capaciteitsopbouw, adaptatie en mitigatie. Het
klimaatstudieassistentieprogramma steunt landen bij bestuderen van de
situatie in eigen land, bij het formuleren van beleid en maatregelen en bij
het rapporteren hiervan in de nationale rapportages in het kader van het
Klimaatverdrag. Deze samenwerking leidt tot capaciteitsopbouw en
institutionele ontwikkeling, en tot tal van Nationale Communicaties waarin
de noodzakelijke adaptatie en mitigatie in kaart gebracht zijn. Verder zijn
er progamma's waarbij nationale beleidsmakers, internationale
onderhandelaars, NGOs en wetenschappers steun kunnen krijgen voor het
organiseren van bijeenkomsten of studies om de samenwerking en inhoudelijke
voorbereiding te bevorderen en nationale capaciteit op te bouwen. Ook worden
bijvoorbeeld zuidelijke groepen die een netwerk vormen om ervaring op te
doen met de voorbereiding van CDM projecten en die te delen met ander
groepen, gesteund in het kader van capaciteitsopbouw voor het CDM.
Sinds 1996 loopt het Proef Projecten Programma Joint Implementation
(PPP-JI), waarmee ook capaciteit opgebouwd is voor het CDM. Deze
proefprojecten beogen om naast vermindering van de uitstoot van
broeikasgassen ook de duurzame ontwikkeling in de partnerlanden te
stimuleren. Het programma omvat 28 projecten waarmee een heel scala aan
technologieën, samenwerkingsverbanden, en landen bestreken wordt. Er zijn
waar mogelijk samenwerkingsverbanden met het bedrijfsleven tot stand
gebracht, maar ook met provinciale overheden, nutsondernemingen, enz. Zo
worden bij voorbeeld in Zuid Afrika met het bedrijfsleven energie-efficiënte
proefwoningen gebouwd, in Bolivia met provinciale overheden de opzet van een
efficiënt vuilnis ophaal en verwerkingssysteem uitgewerkt, en in Costa Rica
een 20 MW windpark neergezet. Een voorlopige berekening laat een multiplier
zien van circa 10, ofwel iedere OS gulden heeft 9 additionele guldens
investering tot gevolg.
2.1.9 Aantasting van de ozonlaag
De aantasting van de ozonlaag is een wereldwijd probleem met lokale gevolgen
zoals een verhoogd risico op huidkanker en beschadiging van gewassen. De
internationale gemeenschap heeft dit probleem met succes aangepakt op basis
van het Montreal Protocol. De afspraak hierin is dat ontwikkelingslanden
worden gesteund bij de aanpak van ozonafbrekende stoffen. Hiervoor is het
Multilateral Fund in het leven geroepen, en Nederland zit in het Executive
Committee daarvan. Dit comité streeft steeds meer naar volledig ownership en
een sectorbrede, geïntegreerde benadering voor het ozonbeleid van
ontwikkelingslanden. Naast de bijdrage aan dit fonds steunt Nederland
activiteiten die ook directe lokale voordelen hebben zoals terugdringen van
het gebruik van het ozonafbrekende landbouwgif methylbromide dat zeer
schadelijk is voor de werknemers bij verkeerd gebruik.
Water
Duurzaam waterbeheer ten behoeve van armoedebestrijding vergt een integrale
benadering met oog voor economische, sociale en ecologische duurzaamheid.
Alle functies in een stroomgebied moeten op elkaar worden afgestemd, zowel
de productieve functies (landbouw, visserij, industrie en
drinkwatervoorziening) als de ecosysteemfuncties (de interactie van mensen,
planten en dieren met de fysieke componenten van hun milieu). Deze integrale
benadering vertaalt zich in de praktijk vaak in een stroomgebiedbenadering.
Daarbij worden de behoeften - inclusief natuurbehoud - van de gebruikers in
de bovenstroomse, benedenstroomse en kustgebieden op een evenwichtige wijze
beschouwd. Natuurbehoud betekent hier het behoud van het stelsel van
natuurlijke hulpbronnen (zoals vegetatie, bodems, waterlopen, wetlands,
grondwaterlagen), dat water buffert en reinigt.
Degradatie van waterbronnen treft de armen het eerst en het sterkst. Dit
wordt vaak schrijnend duidelijk bij grote waterwerken zoals stuwdammen.
Nederland ondersteunde dan ook het innovatieve onderzoek van de World
Commission on Dams naar de problematiek bij dammenbouw.
Internationaal nam Nederland het initiatief voor het Tweede Wereld Water
Forum in 2000 waarbij een visie op waterbeheer in de 21ste eeuw werd
ontwikkeld en dat leidde tot een versterkt wereldwijd bewustzijn van de
problemen en tot een betere coördinatie.
Stedelijk Milieu
Naar schatting zal in 2025 tweederde van de wereldbevolking woonachtig en
werkzaam zijn in steden en zal 60 tot 80% van het BNP in steden worden
gegenereerd. De belasting op de natuurlijke hulpbronnen in en vanuit de
steden is zeer hoog. Door goed milieubeheer en door schaalvoordelen is juist
in stedelijke centra veel milieuwinst te behalen. Steden in het Zuiden
groeien snel en verpauperen nog sneller. De armoedegrens van een dollar
per dag biedt voor een stedeling weinig kans op overleven. Een belangrijke
dimensie van armoede betreft de lokale milieuproblematiek veroorzaakt door
huishoudelijk en industrieel energiegebruik, lawaai, luchtverontreiniging en
de productie van vast afval en afvalwater. Deze direct aan armoede
gerelateerde milieuproblemen, ook wel aangeduid als de bruine agenda,
vormen een belangrijke drijfveer om op participatieve wijze tot een lokale
milieu-agenda te komen. Daarbij is ook aandacht nodig voor de belasting
vanuit steden op het omliggende en wijdere ecosysteem.
Naar schatting 70 tot 80% van alle broeikasgasemissies in steden in het Zuiden wordt veroorzaakt door gemotoriseerd vervoer. Arme stedelingen kunnen zich geen gemotoriseerd vervoer permitteren maar worden lopend of fietsend letterlijk van de weg gedrukt en het hebben het meest te lijden van uitlaatgassen. Met Nederlandse steun zijn met succes proefprogramma's uitgevoerd in enkele Afrikaanse landen om niet-gemotoriseerd vervoer te integreren in het lokale vervoersbeleid. Zuid-Afrika is voornemens deze ervaringen toe te passen in het eigen vervoersbeleid.
De productie van afval en afvalwater neemt niet alleen exponentieel toe, het wordt ook in toenemende mate complexer van samenstelling. Stedelijke reinigingdiensten met hun uit het Noorden overgenomen ophaal- en verwerkingssystemen kunnen deze groeiende afvalstromen niet aan en beperken zich veelal tot de zakendistricten en betere woonwijken. Bij geïntegreerd afvalbeheer worden alle factoren betrokken van gemeente tot het lokale kleinbedrijf; alle facetten van inzameling, hergebruik, opslag en dumping meegenomen, alsook de daarmee samenhangende institutionele en financieel-economische aspecten. Deze aanpak, gebaseerd op mobilisering van interne krachten, blijkt in steden van vier zeer verschillende landen goed te werken en de weg te openen naar een duurzamer lokaal afvalbeheer.
Internationale inspanningen
Milieuproblemen hebben door hun aard doorgaans een grensoverschrijdende en
vaak zelfs mondiale werking. Er is sprake van een groeiend bewustzijn bij de
internationale gemeenschap van de dwingende noodzaak te komen tot vormen van
'governance' op internationaal niveau om die problemen het hoofd te bieden.
Regelgeving en instrumentontwikkeling vinden plaats in verschillende
internationale fora en instanties.
De beleidsmatige invalshoek van Ontwikkelingssamenwerking daarbij wordt
gekenmerkt door het bevorderen van ecologische duurzaamheid, naast
economische en sociale duurzaamheid de basis voor armoedebestrijding en
duurzame ontwikkeling. Deze specifieke invalshoek wordt door Nederland ook
in internationaal verband uitgedragen. Dit vindt plaats in o.m. de
Commission on Sustainable Development (CSD), de OESO, de EU, en in het
overleg over internationale milieuverdragen. Het accent ligt m.n. op
beleidsbeïnvloeding, institutionele ontwikkeling, training en
capaciteitsversterking ten behoeve van ontwikkelingslanden.
2.2.1 Commission on Sustainable Development (CSD)/World Summit on
Sustainable Development (WSSD)
De CSD, destijds ingesteld om de implementatie van Agenda 21 te monitoren,
is in de praktijk als gevolg van het ontbreken van de nodige slagkracht
weinig effectief. Inhoudelijke voortgang ten aanzien van specifieke
onderwerpen uit Agenda 21 is maar mondjesmaat geboekt. Discussies werden
veelal gedomineerd door de terechte kritiek van ontwikkelingslanden richting
westerse landen op het niet nakomen van de 0,7% BNP-doelstelling. Vanuit
Nederland is, zowel in EU-verband als daarbuiten, steeds gehamerd op het
nakomen van deze doelstelling en het, naar Nederlands voorbeeld, beschikbaar
stellen van 0,1%, als "new and additional" ten behoeve van internationaal
milieu. De CSD is evenwel het enige forum waar de samenhang van de
verschillende milieuthema's in de context van duurzame ontwikkeling vorm
krijgt en kan om die reden niet genegeerd worden.
In september 2002 zal de World Summit on Sustainable Development (WSSD)
plaatsvinden. Tien jaar na UNCED zal duidelijk worden in welke mate landen
de afspraken uit 1992 zijn nagekomen en op welke wijze invulling is gegeven
aan de implementatie van Agenda 21. Nederland zal blijven aandringen op
nakoming van de 0,7% BNP doelstelling en donorlanden wijzen op de noodzaak
van het beschikbaar stellen van extra middelen ten behoeve van
(internationaal) milieu. Nederland is van mening dat tijdens de WSSD de
inhoudelijke accenten dienen te liggen op het bevorderen van de verdere
integratie van armoedebestrijding en milieu en verbetering van de
internationale milieu- en ontwikkelingsarchitectuur, hetgeen een belangrijke
randvoorwaarde is bij het toewerken naar een integrale aanpak van armoede en
milieu. Door een gebrek aan efficiënt bestuur is nog onvoldoende sprake van
het integreren van milieu in de ontwikkelingsagenda en vice versa. De
oplossingen voor versterking van de internationale milieu- en
ontwikkelingsarchitectuur dienen gezocht te worden binnen de bestaande
structuren. Dat houdt in dat de rol en het mandaat van o.m. UNEP en de CSD
herzien moet worden en tevens bekeken moet worden of en in hoeverre de rol
van de financiële instellingen (WB en regionale banken) en mechanismen (GEF,
Multilateral Fund - Montreal protocol) in de internationale context voldoet
dan wel aanpassing behoeft.
Nederland zal zich in breder verband inzetten om in de aanloop naar Rio plus
10 (World Summit on Sustainable Development) een besluit voor te bereiden
dat gericht is op het bevorderen van een efficiënte en effectieve inzet van
alle beschikbare middelen, zowel bilateraal als multilateraal voor
activiteiten gericht op duurzame ontwikkeling en naleving van destijds
aangegane verplichtingen. Hierbij wordt tevens aansluiting gezocht bij het
proces Financing for Development dat ook in 2002 wordt afgerond.
2.2.2 Milieuverdragen
De meeste internationale milieuverdragen bevatten verplichtingen voor
nationale inspanningen, alsmede steunmaatregelen voor ontwikkelingslanden
bij het nakomen van hun verdragsverplichtingen. Meestal gebeurt dat in het
kader van ontwikkelingssamenwerking. Nederland heeft de verdragen over
biodiversiteit, klimaat, ozon en woestijnbestrijding ondertekend en zich
daarmee ook verplicht te rapporteren over deze vorm van samenwerking.
Klimaatverdrag
Nederland is partij bij het Klimaatverdrag (United Nations Framework
Convention on Climate Change, UNFCCC). Het verdrag werd getekend in 1992 en
werd van kracht in 1994 na ratificatie door het vereiste aantal landen,
waaronder Nederland. Onder het Klimaatverdrag en onder het Kyoto Protocol
hebben ontwikkelingslanden geen reductieverplichtingen, maar wel
inspanningsversplichtingen op allerlei terreinen. De industrielanden hebben
zich verplicht ontwikkelingslanden daarbij financieel bij te staan met
'nieuwe en additionele' middelen. Nederland loopt voorop bij het nakomen van
zijn verplichtingen onder het Klimaatverdrag in termen van assistentie aan
ontwikkelingslanden. De financiering komt uit de 0,1 procent doelstelling
voor internationaal natuur- en milieubeleid, waarmee inzichtelijk wordt
gemaakt dat het gaat om 'nieuwe en additionele' middelen. De financiering
van het Clean Development Mechanism (CDM) komt nu ten laste van het non-ODA
deel van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). Nederland
heeft het Kyoto Protocol bij het Klimaatverdrag ondertekend en is met de
voorbereiding van ratificatie begonnen. Tijdens het tweede deel van de zesde
Conferentie van Partijen in Bonn (juli 2001) zijn verschillende fondsen in
het leven geroepen om de middelen voor het Klimaatverdrag en Kyoto Protocol
te kanaliseren, waaronder een adaptatiefonds en een fonds voor de minst
ontwikkelde landen. Nederland heeft samen met de andere Europese lidstaten
en nog een aantal donoren toegezegd om jaarlijks samen meer dan 400 miljoen
dollar voor klimaat in te zetten via deze fondsen, via de GEF en via
multilaterale en bilaterale kanalen.
Montreal Protocol
Onder het Montreal Protocol ter bescherming van de ozonlaag zijn de eerste
harde verplichtingen voor ontwikkelingslanden inmiddels van kracht geworden.
Ontwikkelingslanden worden gesteund bij het nakomen hiervan door het
Multilateral Fund, waaraan ook Nederland bijdraagt.
Biodiversiteitsverdrag
In zowel Agenda 21 als het Biodiversiteitsverdrag (CBD) heeft Nederland de
verplichting op zich genomen ontwikkelingslanden te helpen bij het behoud en
duurzaam gebruik van hun biodiversiteit. Het Nederlands beleid richt zich op
brede integratie van biodiversiteit in het beleid op zowel nationaal als
lokaal niveau in ontwikkelingslanden. Voor de uitvoering van het verdrag is
een aantal werkprogramma's opgezet. Nederland zet hierbij speciaal in op de
werkprogramma's voor bossen, inland waters (wetlands), drylands en
agrobiodiversiteit.
Verdrag ter bestrijding van Woestijnvorming
Het Verdrag ter Bestrijding van Woestijnvorming (UNCCD) is gericht op het
tegengaan van woestijnvorming en het mitigeren van de effecten van droogtes
en woestijnvorming. In het bijzonder wordt aandacht besteed aan de droge
gebieden van Afrika. Centraal in de benadering staan Nationale Actie
Programma's (NAP) die het raamwerk moeten bieden voor een geïntegreerde
strategie op nationaal niveau in lijn met Agenda 21. De activiteiten zijn
gericht op een verbeterde productiviteit en herstel, behoud en duurzaam
beheer van land- en waterhulpbronnen die moeten leiden tot het verbeteren
van de leefcondities van de lokale bevolking. OS ondersteunt de
ontwikkelingslandenlanden direct bij het opstellen en uitvoeren van de NAPs
en het secretariaat bij het coördineren van de NAP. OS heeft de Nederlandse
inspanningen in een rapportage uitgewerkt en onlangs op de COP van de UNCCD
in Bonn toegelicht.
2.2.3 Synergie en mainstreaming van mondiale milieuthema's
Binnen het kader van de Development Assistance Committee van de OESO wordt
gekeken naar de relatie tussen internationale verdragen voor
klimaatverandering, verwoestijning en biodiversiteit en
ontwikkelingssamenwerking. Nederland is voorzitter van een taakgroep die een
studie verricht naar de rol die ontwikkelingssamenwerking kan hebben bij het
steunen van ontwikkelingslanden bij het voldoen aan hun aangegane
verplichtingen in het kader van de internationale milieuverdragen.
Uitgangspunt van de studie is het perspectief van de ontwikkelingslanden,
hun ontwikkelingsdoelen en de daarmee verbonden milieuproblematiek. In veel
ontwikkelingslanden is de sociale en economische ontwikkeling nauw verbonden
met het gebruik van natuurlijke hulpbronnen en daardoor met natuur en
milieu. Daarbij zijn de internationale verdragen vooral bedoeld voor het
richting geven aan een duurzame ontwikkeling met gebruik en behoud van
natuur en milieu en niet alleen op milieubescherming en natuurbehoud. Daarom
is het van belang te kijken naar de onderlinge verbanden tussen
biodiversiteit, verwoestijning en klimaatverandering. Cruciaal voor de
ontwikkelingslanden is het identificeren van de synergie tussen hun
ontwikkelingsdoelen voor b.v. voedselzekerheid en armoedebestrijding en
natuur en milieu (i.c. de mondiale milieuthema's verwoestijning,
biodiversiteit en klimaatverandering). De toegevoegde waarde van donorhulp
kan het ondersteunen van de integratie van natuur en milieu in de
ontwikkelingssectoren (de 'mainstream') van een ontwikkelingsland zijn zoals
in de landbouw, bosbouw en energiesector met als belangrijkste doel
armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling.
OESO
De OESO heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan het consistent
integreren van duurzaamheid in alle beleidsterreinen. Een driejarige, door
het secretariaat ondernomen en secretariaatsbrede, studie is begin 2001
afgerond en aangeboden aan relevante OESO-commissies en de Ministeriele
Raadsvergadering. Dit is een basisstuk in de aanloop naar WSSD.
In het kader van het DAC is gewerkt aan de integratie van milieu in ontwikkeling/armoedebestrijding, veelal met vrijwillige bijdragen van DAC-leden. Nederland is daar actief bij betrokken.
Zo zijn in DAC-verband guidelines ontwikkeld voor het opstellen van
Nationale Strategieën voor Duurzame Ontwikkeling, zowel w.b. het proces als
w.b. de inhoud. Deze guidelines vulden een leemte, immers: UNCED en Rio + 5
beklemtoonden weliswaar dat er dergelijke strategieën ontwikkeld dienden te
worden, maar het bleef onduidelijk aan welke invulling zou moeten worden
gedacht. Verder wordt een studie uitgevoerd om te bepalen in hoeverre
activiteiten ingegeven door Rio-conventies -efficiënt bijdragen aan
ontwikkeling resp. armoedebestrijding. De resultaten zullen bijdragen aan
het wegnemen van scepsis terzake van het zogenaamde "mainstreamen" van
milieuthema's, resp. aan de keuze van activiteiten die optimaal bijdragen
aan zowel armoedebestrijding als duurzaamheid.
2.2.5 EU
De Europese Unie heeft recentelijk het ontwikkelingsbeleid heroverwogen en
nadere prioriteiten vastgesteld. Coherentie is omarmd als een belangrijk
aandachtspunt. Tevens zijn alle beleidsterreinen doorgelicht teneinde
duurzaamheid in alle activiteiten van de Europese Unie en de Europese
Commissie integraal mee te nemen.
De Duurzaamheidsstrategie van de Europese Unie geeft hier verder invulling
aan en zal volgend jaar aangevuld worden met een internationale dimensie.
Nederland vindt het van belang dat hier ook de relatie tussen consumptie- en
productie in de EU en de gevolgen voor armoede en milieu in
ontwikkelingslanden wordt beschreven en met acties wordt aangevuld.
Nu het beleid inzake duurzame ontwikkeling wordt bijgesteld is de prioriteit
om de uitvoering van duurzame ontwikkelingssamenwerking energiek ter hand te
nemen. De institutionele capaciteit van de EU om hier inhoud aan te geven
blijft echter een knelpunt. Nederland zal via de gebruikelijke kanalen de
Europese Commissie aanzetten om de institutionele capaciteit te gaan
versterken.
3 Uitvoering: multikanaal benadering
3.1 Milieu in de internationale context
Zoals al eerder aangegeven hebben veel milieuproblemen door hun aard een
grensoverschrijdende, vaak zelfs mondiale werking, en is de respons van de
internationale gemeenschap het streven naar vormen van 'governance' op
internationaal niveau om die problemen het hoofd te bieden. Het
interventieniveau dient daaraan uiteraard te zijn aangepast, hetgeen
betekent dat de uitvoering van het Nederlands beleid ook voor een belangrijk
deel verloopt via internationale c.q. multilaterale organisaties, dan wel is
gericht op versterking van die organisaties met betrekking tot hun
ondersteunende rol voor ontwikkelingslanden in het genoemde proces naar
toenemende internationale milieu governance.
Multilaterale kanaal
United Nations Environment Programme (UNEP)
Het accent van de Nederlandse samenwerking met UNEP heeft de afgelopen
jaren m.n. gelegen op versterking van de capaciteit op het gebied van
milieuregelgeving, voorbereidingen en de uitvoering van internationale
milieuverdragen, milieu assessment, water, stedelijk milieu en de
totstandkoming van het zgn. POP's verdrag dat betrekking heeft op
persistente organische verontreinigende stoffen (m.n. de paragrafen m.b.t.
technische assistentie, capaciteitsontwikkeling en financiële middelen ten
behoeve van ontwikkelingslanden).
Nederland heeft het initiatief genomen tot het gezamenlijk met UNEP
ontwikkelen van een partnership programma met als uitgangspunt het
bevorderen van verdere integratie van armoede en milieu binnen het werk van
de organisatie. Een en ander zal uiteindelijk zijn positieve weerslag moeten
krijgen in door de organisatie ontwikkelde nationale en regionale
programma's welke voortvloeien uit internationale afspraken en gericht zijn
op ontwikkelingslanden.
Global Environment Facility (GEF)
De GEF was oorspronkelijk aangewezen als financieringsmechanisme voor het
Klimaatverdrag (UNFCCC), het Verdrag inzake Biologische Diversiteit (CBD) en
activiteiten gericht op bescherming van de internationale wateren en
ozonlaag. Recentelijk is daar het POPs verdrag aan toegevoegd en wordt, mede
op instigatie van Nederland, bekeken in hoeverre activiteiten in het kader
van het Verdrag ter bestrijding van Verwoestijning via de GEF gefinancierd
kunnen worden.
Als lid van de Council is Nederland nauw bij beleidsontwikkelingen in het
kader van de GEF betrokken. In de afgelopen jaren heeft de nadruk m.n.
gelegen op het vergroten van transparantie rond de projectcyclus, het
bevorderen van "ownership" aan de kant van ontvangende landen, het
verbeteren van de coördinatie op landenniveau en het verruimen van
financieringsmogelijkheden.
In het najaar van 2000 zijn de onderhandelingen voor de derde
middelenaanvulling van de GEF van start gegaan. De Nederlandse inzet is
gericht op een aanzienlijke verhoging van de middelen en een verruiming van
het mandaat (o.m. door toevoeging van de CCD). In dit proces zullen de
specifieke wensen en behoeften van ontwikkelingslanden een grote rol spelen.
Daarnaast zijn de uitkomsten van de "Second Study of GEF's Overall
Performance" en de ontwikkelingen in het kader van de verschillende
relevante internationale milieuverdragen van belang voor de uiteindelijke
besluitvorming terzake.
Partnerships met multilaterale organisaties
Nederland heeft op milieugebied met enkele sleutelorganisaties op het gebied
van het mondiale milieu partnership programma's afgesloten. In deze
partnership programma's staan de integratie van milieu in het beleid van de
desbetreffende organisaties en de doorwerking ervan in de reguliere
programma's die in de diverse landen uitgevoerd worden, voorop. Aan de hand
van afgesproken doelstellingen worden de organisaties uitgenodigd deze
integratie van milieu uit te werken.
Met de FAO, die leidinggevend is op gebied van het duurzame gebruik van
biodiversiteit, zijn speciale programma's afgesproken op gebied van
biodiversiteit en bossen. Als uitgangspunt is gekozen de uitvoering van de
werkprogramma's agrobiodiversiteit en bossen van het CBD op nationaal niveau
te faciliteren. FAO heeft onder meer tezamen met andere organisaties de
'national forest programme facility' opgezet waarmee landen ondersteund
worden met het opzetten en uitvoeren van nationale bosprogramma's. Op gebied
van agrobiodiversiteit wordt aandacht gegeven aan het belang van diversiteit
in landbouwsystemen waarbij ook aandacht wordt besteed aan
milieuvriendelijke benadering van plagen en aan het belang van het
landschapsniveau. Biomassa energie op het platteland krijgt hierbij ook
aandacht.
Met de Wereldbank wordt ingezet op het integreren van milieu binnen het
beleid van de Bank en de diverse programma's gericht op ontwikkelingslanden.
Op milieugebied wordt op een vijftal thema's ingezet te weten energie,
bossen en biodiversiteit, milieueffectrapportage en water.
Met de Asian en de Interamerican Development Bank wordt ook gewerkt aan een partnership op het gebied van energie en van biodiversiteit.
Samenwerking met internationale NGO's
Een ander belangrijk instrument voor Nederland voor het bereiken van de
gestelde doelen is samenwerking met de internationale NGO's die werkzaam
zijn op milieugebied, zoals IUCN, WWF, WRI, IIED, ICTSD, etc.. Ondersteuning
van deze NGO's vindt in toenemende mate plaats in de vorm van 'corefunding',
dan wel in de vorm van programmafinanciering. Belangrijk thema's hierbij
zijn capaciteitsopbouw van overheid als niet-overheid, en het betrekken van
het maatschappelijk middenveld bij de ontwikkeling, vormgeving en uitvoering
van milieubeleid in ontwikkelingslanden.
3.3 Bilaterale kanaal
In het bilaterale landenbeleid krijgt milieu als volgt vorm.
- In alle 17+3 landen is sprake van integratie van milieu en ecologische
duurzaamheid in sectoren
als gezondheid, water, onderwijs of landbouw: transversaal milieu.
- Van de 17+3 landen heeft daarnaast een aantal voor milieu gekozen als
prioritaire sector binnen
de bilaterale samenwerking. Dat zijn Ghana, India, Mozambique, Sri Lanka,
Indonesië en
Vietnam.
- Naast de 17+3 landen wordt met 13 andere ontwikkelingslanden specifiek op
milieugebied
samengewerkt: de themalanden milieu, t.w. Benin, Brazilië, China, Colombia,
Ecuador,
Filippijnen, Guatemala, Kaapverdië, Mongolië, Nepal, Pakistan, Peru,
Senegal. Daarnaast wordt
het voorstel voorbereid om Albanië en Bhutan op te nemen op de lijst van
themalanden milieu, en Benin toe te voegen aan de 17+3 landen.
Een aantal van deze landen zit nog in de fase van ombouw van een volledige
ontwikkelingsrelatie naar een specifieke milieurelatie. Voor andere landen
is het voor het eerst
dat zij een ontwikkelingsrelatie met Nederland aangaan. Brazilië is hier een
voorbeeld van.
Dergelijke nieuwe relaties worden zorgvuldig opgebouwd en vergen tijd.
- In de andere themalanden waarmee wordt samengewerkt rond de thema's 'goed
bestuur en vredesopbouw' en 'bedrijfsleven', kan milieu een
dwarsdoorsnijdend thema zin
- Tenslotte is er een beperkte groep landen waarmee de samenwerking wordt
afgebouwd en
waarvoor een 'exit strategie' is opgesteld, waarin het voorkomen van
kapitaalvernietiging voorop staat.
Sectoraal
De sectorale benadering vormt het uitgangspunt voor de samenwerking met de
genoemde landen. Nationale milieuprioriteiten worden ondersteund indien de
overheid het als prioriteit aangeeft en/of daarvoor voldoende
maatschappelijk draagvlak in de samenleving bestaat. Omdat de politieke en
fysieke milieusituatie per land verschilt, pakt de uitwerking van de
bilaterale samenwerking op milieugebied per land verschillend uit.
Uitgangspunt is steeds dat de sectorale benadering helpt de institutionele
capaciteit te versterken, de effectiviteit van de milieuwetgeving te
vergroten en de integratie van ecologische aspecten in belangrijke sectoren
van de samenleving en economie te bevorderen. Zo wordt bijvoorbeeld bekeken
of er voldoende instrumenten zijn om het milieubeleid daadwerkelijk inhoud
te geven. Het gaat dan om instrumenten als de milieueffectrapportage, het
prijsmechanisme en milieu-auditing.
De interacties tussen armoedebestrijding en de ecologische component van
duurzame ontwikkeling dienen integraal onderdeel uit te maken van de PRSP's
van ontwikkelingslanden. Deze dienen op hun beurt de basis te vormen voor de
National Strategies for Sustainable Development (NSSD), die landen opstellen
als uitvloeisel van de afspraken tijdens de UNCED conferentie van 1992.
Vanzelfsprekend vormen naast de PRSP's en de NSSD's de internationale
afspraken die in mondiale fora zijn gemaakt in het kader van het
internationale milieu- en natuurbeleid eveneens een kapstok voor de
samenwerking.
In een aantal landen bestaat evenwel nauwelijks milieubeleid dat gedragen
wordt door maatschappelijke organisaties. De samenwerking richt zich dan
vooral op de vraag hoe zo'n nationaal milieubeleid tot stand kan worden
gebracht. Daarbij spelen NGO's, onderzoeksinstellingen, delen van het
bedrijfsleven, onderwijs en de media een belangrijke rol. Vooral
initiatieven met een katalyserend en innovatief karakter worden gesteund,
bijvoorbeeld activiteiten die de mogelijkheden van ecologische duurzaamheid
binnen bepaalde sectoren kunnen bevorderen. Ook in die zin beperkt de
samenwerking zich dus niet tot een overheid-tot-overheid relatie
Doorsnijdend thema
Milieu als doorsnijdend thema in de samenwerkingsrelatie richt zich op de
vraag hoe relevante milieu-aspecten geïntegreerd kunnen worden in de gekozen
samenwerkingssectoren zoals water, gezondheid, onderwijs en landbouw. Als
doorsnijdend thema speelt milieu op verschillende niveaus en kan zowel het
afschermen van negatieve gevolgen op het milieu als het benutten van
positieve gevolgen op het milieu inhouden.
Ter gedachtebepaling volgt hieronder een opsomming van milieu-aspecten die
aandacht behoeven bij een aantal sectoren waarin in de 17+3 landen relatief
veel wordt samengewerkt:
Gezondheid: gezonde leefomgeving en arbeidsomstandigheden; lokale
medicijnen;
water en aan water gerelateerde ziektes; vuilafvoer en -verwerking;
Onderwijs: aanpassing curriculum en leerboeken; natuur- en milieukennis bij
leerkrachten;
Plattelandsontwikkeling: landuse planning; agroforestry; energie;
milieu-effecten infrastructuur;
duurzaam vegetatiebeheer; agrobiodiversiteit;
Landbouw: landbouw-biodiversiteit; integrated pest management;
bodemvruchtbaarheid; duurzame veeteelt;
Water: wetlands; geïntegreerd waterbeheer; afvalwater; stroomgebiedenbeheer;
kustbescherming.
Eco-regio's in de bilaterale samenwerking
(Ook) in de bilaterale uitvoering blijkt soms het landen-overstijgende
karakter van milieu-issues. Eco-regio's vallen in de regel niet samen met
landsgrenzen, maar veeleer met stroomgebieden, ecosystemen, etc. In die
landen waar milieu een sector of thema is in de bilaterale samenwerking, en
waar de milieu-issues de landsgrenzen overstijgen, beperkt de Nederlandse
steun zich uiteraard niet tot het betrokken land alleen, maar betrekt
daarbij ook de betrokken omliggende landen in de eco-regio of het
betreffende stroomgebied.
3.4 Particuliere kanaal
Met betrekking tot de rol van particuliere organisaties in
ontwikkelingsprocessen en de plaats van deze organisaties in het OS-beleid
is recent het beleidskader "MFP-breed" aan de Kamer voorgelegd. Hieraan zal
nog worden toegevoegd een notitie over het subsidiesysteem voor thematische
NGO's. Tevens is aan de Kamer voorgelegd de beleidsvisie "Civil society en
Structurele Armoedebestrijding", en uiteraard is deze visie op de plaats en
rol van maatschappelijke organisaties in het ontwikkelingsproces en in het
beleid ook van toepassing op milieu-NGO's.
Nederlandse en internationale NGO's op milieugebied kunnen in aanmerking
komen voor financiële ondersteuning, i.c. subsidie, in verschillende vormen:
core funding wordt, waar verantwoord, verstrekt aan organisaties die vanuit
hun specifieke invalshoek een bijdrage leveren aan structurele
armoedebestrijding, en een goed track record, zowel beheersmatig als
beleidsmatig, hebben
Programmafinanciering wordt beschikbaar gesteld voor een samenhangend deel
van de activiteiten van organisaties die vanuit een hoofddoelstelling werken
die niet primair op het gebied van OS, armoedebestrijding of Noord Zuid
relaties ligt, maar wel voor een deel van hun activiteiten op dat terrein
actief zijn (en eveneens een beleids- en beheersmatig goed track-record
hebben). Ook OS-gerichte organisaties die nog geen (voldoende) track record
hebben of om andere redenen (nog) niet voor core financiering kwalificeren
kunnen voor programmafinanciering in aanmerking komen.
Projectfinanciering, voor een in de tijd beperkte, duidelijk afgebakende
activiteit, is een laatste vorm van subsidiering die voor NGO's in beperkte
mate beschikbaar zal zijn.
Voor het Nederlands bedrijfsleven bestaat de mogelijkheid om
milieutechnologie te integreren in investeringen en leveranties in/aan
ontwikkelingslanden met ondersteuning via het MILIEV-programma.
4 Extracomptabele Staat Milieu
4.1 Samenstelling nieuwe staat
De huidige wijze van berekenen van de uitgaven voor natuur- en milieubeleid
in ontwikkelingslanden dateert van begin jaren negentig. Sinds die tijd werd
er belang aan gehecht inzicht te hebben in die uitgaven, immers milieu stond
op de internationale agenda na UNCED, Rio de Janeiro 1992. Aangezien echter
UNCED noch OESO/DAC een methode presenteerden waarop donoren hun
milieuprestatie konden baseren ontwikkelde ieder land die zelf.
Ook Nederland ontwikkelde een eigen berekeningswijze om de inspanningsverplichting van de 0,1 procent BNP binnen het kader van ontwikkelingssamenwerking zichtbaar te maken: de Extracomptabele Staat Milieu. Deze wordt jaarlijks aan de Kamer aangeboden. De berekeningswijze en de presentatie veranderde de afgelopen jaren niet.
Inmiddels heeft het Nederlandse ontwikkelingsbeleid aanpassingen ondergaan.
Zo leidde de herijking tot een grotere mate van decentralisatie van
bevoegdheden en besluitvorming naar de posten. Het huidige OS-beleid richt
zich meer op ownership, hanteert een beperktere landenlijst en streeft een
sectorale aanpak na. Ook introduceerde de Nederlandse overheid het VBTB (Van
Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording). Dit moet de consistentie tussen
doelstellingen en resultaten inzichtelijker maken, en heeft tot een nieuwe
indeling van de begroting geleid.
Een en ander noopt tot een aanpassing van de extracomptabele Staat Milieu.
De nu gevolgde berekeningsmethodiek en de presentatie beoogt de genoemde
veranderingen te integreren. Dat vergroot de samenhang tussen de
Extracomptabele Staat Milieu en de HGIS nota en HGIS jaarverslag.
De Milieustaat, in zijn nieuwe vorm, zal deel uitmaken van de eerstvolgende HGIS nota. Vervolgens wordt met de introductie van het nieuwe management informatiesyteem bij het ministerie en betere rapportage door derde instellingen de berekeningmethodiek voor de Milieustaat meer verfijnd.
4.2 Middelen
Voor milieu gelden twee kwantitatieve doelstellingen. Voor het
internationaal natuur- en milieubeleid zal 0,1% van het BNP worden
uitgegeven, terwijl daarbinnen NLG 50 mln aan tropisch regenwoud wordt
besteed als onderdeel van de doelstelling van 150 mln voor internationaal
bossenbeleid. Om een indruk te geven van de hoogte en de verdeling van de
bedragen wordt het volgende uit de extracomptabele staat milieu over 2000
samengevat. In 2000 vertegenwoordigde 0,1% van het BNP NLG 898 mln. De
doelstelling is voor ongeveer 96% gehaald, d.w.z. dat 0,096 % van het BNP
uitgegeven is aan internationaal natuur- en milieubeleid, t.w. een bedrag
van NLG 861 mln.
De verdeling op hoofdlijnen van dit bedrag luidt als volgt:
Landenprogramma's milieu NLG 329 mln (100% toerekening)
Internationale milieubijdragen NLG 26 mln (100% toerekening)
(VN milieu org.)
Miliev programma NLG 80 mln (100% toerekening)
Internationale milieubijdragen NLG 106 mln (gedeeltelijke toerekening)
(VN org. met milieucomponent)
Medefinancieringsprogramma NLG 73 mln (gedeeltelijke toerekening)
Landenprogramma's met een NLG 180 mln (gedeeltelijke toerekening)
Milieudimensie
Overig NLG 67 mln (100% en ged. toerekening)
Kenmerk
Blad /32
===