de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
28 september WV 2001-498 M
2001
Onderwerp
Fiscale stimulering biobrandstoffen
Inleiding
Bij twee gelegenheden heb ik met de Tweede
Kamer van gedachten gewisseld over de
wenselijkheid en de mogelijkheden om het gebruik
van biobrandstoffen als motorbrandstof te
bevorderen. Tijdens het laatstgehouden
voortgezet algemeen overleg over dit onderwerp
zijn twee moties ingediend.
In de motie Hofstra c.s. (Kamerstukken II,
2000-2001, 27 400 IXB, nr. 32) wordt de regering
verzocht met voorstellen te komen voor een
volledige accijnsvrijstelling voor koudgeperste
plantaardige olie, als langdurig experiment,
voor gebruik in, aan te passen, dieselmotoren
voor de (recreatie)vaart, agrarische voertuigen
en (een selectie van) het wegverkeer.
In de motie Crone c.s. (Kamerstukken II,
2000-2001, 27 400 IXB, nr. 33) wordt de regering
verzocht met regionaal beperkte voorstellen voor
een accijnsvrijstelling te komen voor
geraffineerde biobrandstoffen en -smeermiddelen
die alleen zal gelden voor de (recreatie)vaart
en toepassingen in natuur en landbouw.
Hierna zal ik aangeven hoe naar mijn mening
uitvoering aan vorengenoemde moties kan worden
gegeven.
Biobrandstoffen en hun toepassing
Bij biobrandstoffen op basis van plantaardige
oliën dient een onderscheid te worden gemaakt
naar twee soorten, namelijk de onveresterde
(ongeraffineerde) plantaardige olie en de
veresterde (geraffineerde) plantaardige olie.
Deze laatste brandstof wordt in de wandelgangen
vrijwel altijd aangeduid als biodiesel, terwijl
de eerstgenoemde onveresterde variant wordt
aangeduid als plantaardige olie of plantolie.
Biodiesel kan in veel gevallen zonder meer in dieselmotoren worden gebruikt, met die restrictie dat in een aantal gevallen vervanging van de kunststof afdichtingmaterialen in het brandstofsysteem noodzakelijk is. Plantaardige olie of plantolie kan eerst als motorbrandstof worden gebruikt nadat de motor daartoe is aangepast, een aanpassing die voor de gemiddelde personenauto een kostenpost van ongeveer f 1000 per cilinder met zich meebrengt. Voor de aanpassing van een vrachtwagenmotor kunnen de kosten oplopen tot f 10 000 per motor.
Beide brandstoffen hebben het voordeel dat zij
gemakkelijk afbreekbaar zijn indien zij in het
milieu terechtkomen, bijvoorbeeld als gevolg van
morsen of lekkage. Dit levert met name voordelen
op in kwetsbare gebieden (waterwingebieden,
landbouwgronden, recreatie- en natuurgebieden).
Het al dan niet veresterd zijn van de
biobrandstof is op deze gunstige eigenschap niet
van invloed.
In de eerder genoemde moties komen deze
afwegingen ook terug. Als beide moties in hun
gezamenlijke context worden bezien, dan ligt de
nadruk van beide moties op de toepassing als
motorbrandstof in de (recreatie)vaart en in de
natuur en landbouw (agrarische voertuigen). In
de motie Hofstra c.s. wordt voorts nog gevraagd
om voorstellen om te komen tot een vrijstelling
van accijns voor plantaardige (onveresterde)
olie die wordt gebruikt in (een selectie van)
voertuigen in het wegverkeer.
Projecten
Mede naar aanleiding van de discussie in de
Tweede Kamer heeft een aantal belangstellenden
geïnformeerd naar de mogelijkheden om met
vrijstelling van accijns gebruik te maken van
biobrandstoffen.
De voornemens betreffen in de eerste plaats het
gebruik van biodiesel bij de verhuur van
pleziervaartuigen (in de provincie Friesland
bestaat hiervoor belangstelling), in
landbouwwerktuigen (in een aantal van de
belangstellende bedrijven wordt op dit moment al
gebruik gemaakt van biodiesel en neemt men de
meerkosten van die brandstof voor eigen
rekening) en in natuurgebieden. Met betrekking
tot de laatste toepassing bestaat belangstelling
bij enkele waterschappen en terreinbeheerders;
in deze gevallen zal de biodiesel voornamelijk
worden aangewend voor werktuigen die worden
gebruikt in de bosbouw en aanverwante
toepassingen.
Om elk misverstand te voorkomen: in al deze
gevallen gaat het om de toepassing van
veresterde (geraffineerde) plantaardige olie.
Voor het gebruik van onveresterde plantaardige
olie in het wegverkeer hebben zich twee
belangstellenden met concrete voorstellen
gemeld.
Het eerste project betreft de bouw van een
productiefaciliteit (een oliemolen) voor de
vervaardiging (door middel van koude persing)
van plantaardige olie uit koolzaad. Tevens zal
in eigen beheer een aantal motorvoertuigen (naar
verwachting voor het merendeel personenauto's)
worden omgebouwd om deze geschikt te maken voor
het gebruik van onveresterde plantaardige olie.
De verkoop van de plantaardige olie zal eveneens
in eigen beheer plaatsvinden. Dit experiment
heeft een sterk regionaal karakter. De grondstof
voor de oliemolen zal worden betrokken van
landbouwbedrijven die in de buurt van de molen
zijn gevestigd. Ook de om te bouwen voertuigen
zullen in bezit zijn van personen/bedrijven die
in de nabijheid van de molen zijn gevestigd. Het
aantal om te bouwen voertuigen zal worden
gerelateerd aan de productiecapaciteit van de
molen en zal naar verwachting op ongeveer 300
tot 350 voertuigen uitkomen.
Het tweede project betreft een
transportonderneming die een productiefaciliteit
(een oliemolen) wil opzetten om daarin in eigen
beheer (eveneens door middel van koude persing)
onveresterde plantaardige olie te vervaardigen.
Deze olie zal worden gebruikt voor de
aandrijving van een aantal van de eigen (nog om
te bouwen) vrachtwagens en van een aantal
eveneens om te bouwen vrachtwagens van in de
nabijheid gevestigde andere
transportondernemingen. Het totaal van de om te
bouwen vrachtwagens zal ook hier worden
gerelateerd aan de capaciteit van de oliemolen
en zal daardoor worden beperkt tot ongeveer 15
stuks. Ook hier heeft het project een sterk
regionaal karakter. Het koolzaad zal voor een
deel worden betrokken bij landbouwbedrijven die
in de nabijheid van de oliemolen en van het
transportbedrijf zijn gevestigd. Het verder
benodigde koolzaad zal elders worden betrokken.
Het project zal tevens worden aangegrepen om
daar waar mogelijk te onderzoeken hoe de teelt
van koolzaad kan worden verbeterd.
Vrijstelling van accijns
Ik ben voornemens om in de hiervoor genoemde
gevallen een vrijstelling van accijns te
verlenen. In overleg met de belanghebbenden
zullen de preciese voorwaarden voor vrijstelling
worden vastgesteld. Hierbij valt te denken aan
het presenteren van een onderzoeksresultaat, bij
voorbeeld naar de ecologische voordelen. Zo is
bijvoorbeeld het gebruik van onveresterde
plantaardige olie in (zware) vrachtwagens een
nog relatief onontgonnen terrein. Ook de
emissiereductie van personenauto's die zijn
aangepast voor het gebruik van onveresterde
plantaardige olie is nog in onvoldoende mate
gedocumenteerd. In beide gevallen zullen dan ook
testen met de omgebouwde voertuigen worden
uitgevoerd.
Ook wordt gedacht aan het laten uitvoeren van
een toets binnen het kader van het zogenoemde
GAVE-project (versnellen van de introductie van
klimaatneutrale gasvormige en vloeibare
energiedragers), hetgeen voor dit project
nuttige informatie kan opleveren.
De achtergrond van een accijnsvrijstelling is om
het product qua prijsstelling in een
vergelijkbare positie te brengen als de fossiele
brandstof. Hiervoor is niet in alle gevallen een
volledige vrijstelling noodzakelijk. Feitelijk
zou het wegnemen van het kostprijsverschil door
middel van een accijnsverlaging voldoende kunnen
zijn. Indien echter ook de eventuele additionele
kosten in de beschouwing worden betrokken,
bijvoorbeeld die welke zijn verbonden aan het
aanpassen van de motoren, dient de vrijstelling
hoger uit te vallen.
In de moties Hofstra c.s. en Crone c.s. wordt
gevraagd om een volledige vrijstelling van
accijns voor zowel de veresterde als de
onveresterde brandstof. Het gebruik van
onveresterde plantaardige olie in aangepaste
motoren is eerst rendabel indien een volledige
vrijstelling van accijns wordt verleend (het
huidige accijnstarief bedraagt f 0,718 / ¤ 0,33
per liter). In het geval van bijvoorbeeld een
personenauto worden alsdan de meerkosten
terugverdiend na zo'n 100 000 kilometer. Bij
gebruik van veresterde biodiesel in de landbouw
is slechts een vrijstelling van beperkte omvang
mogelijk omdat deze olie is belast tegen een
lager tarief (f 0,102 / ¤ 0,05 accijns en f
0,281 / ¤ 0,13 REB per liter voor de zogenoemde
rode dieselolie). Een volledige vrijstelling van
beide belastingen zorgt dat de biodiesel qua
prijs ongeveer kan concurreren met de fossiele
diesel.
Hoewel het gebruik van veresterde biodiesel in
de (recreatie)vaart ook concurrerend zou kunnen
zijn met een gedeeltelijke vrijstelling, ben ik
van mening dat het omwille van de eenvoud
wenselijk is om ook in die gevallen een
volledige vrijstelling te verlenen. Hierbij
speelt ook een rol dat de prijs van biodiesel op
dit moment niet stabiel en zelfs stijgende is en
dat biodiesel qua verbruik in liters ongeveer 10
procent ongunstiger is dan fossiele diesel door
de geringere energie-inhoud per liter van
veresterde biodiesel.
Overeenkomstig hetgeen in de motie Hofstra c.s.
wordt gevraagd zal de vrijstellingsregeling van
toepassing zijn tot 1 januari 2010. De
vrijstellingen kunnen bij vergunning
(buitenwettelijk) door de belastingdienst worden
verleend; ik acht het niet noodzakelijk om op
dit moment de wetgeving voor deze vrijstelling
te wijzigen. Hoewel het streven er op is gericht
om de vrijstellingen zo spoedig mogelijk
gerealiseerd te hebben, kan voor een project de
vrijstelling uiteraard pas gelden vanaf het
moment dat dit feitelijk ook start en het
overleg over de specifieke voorwaarden voor het
project is afgerond.
Budgettaire gevolgen/kosteneffectiviteit
Gezien de aard van de faciliteit, die aansluit op het experimentele/projectmatige karakter van toepassingen van biobrandstof, is het budgettair beslag beperkt, en zal liggen in de orde van grootte van maximaal enkele miljoenen guldens.
Wat betreft de kosteneffectiviteit merk ik het
volgende op. Het stimuleren van het gebruik van
"biobrandstoffen" in de (recreatie)vaart, in de
landbouw en in natuurgebieden wordt vooral
ingegeven doordat deze brandstoffen beter
afbreekbaar zijn en dus bij het morsen of
lekkage in het water of in de grond tot minder
schadelijke effecten zullen leiden dan fossiele
olie, benzine of diesel. Zowel aan de
emissiezijde (hoeveel komt er in het water of in
de grond terecht en waar) als aan de effectzijde
(wat zijn de gevolgen van de aanwezigheid van
deze stoffen) zijn de gegevens niet toereikend
om een betrouwbare schatting te kunnen geven van
de effectiviteit.
Het stimuleren van het gebruik van onveresterde
plantaardige olie in het transport gebeurt met
name vanwege de potentieel gunstige rol die
biobrandstoffen in het algemeen kunnen hebben om
het klimaatprobleem te bestrijden in de sector
verkeer en vervoer. De kosten van vermindering
van het klimaateffect via het stimuleren van
onveresterde plantaardige olie zelf zijn
relatief hoog: afhankelijk van met name het
gebruik van energie en kunstmest van de boer
varieert dit op dit moment bij volledige
accijnsvrijstelling tussen de 400 en de 1000
gulden per ton vermeden CO2. Qua kosten moet
deze vrijstelling dan ook als een minder
effectieve maatregel worden beschouwd. Deze
onveresterde variant zal naar verwachting niet
breed worden toegepast. Hij wordt vooral gezien
als een voorloper naar het gebruik van die typen
biobrandstoffen die een groter milieuvoordeel
bereiken tegen lagere kosten. Die nieuwe typen
biobrandstoffen zijn echter nog niet op de
markt. Het kleinschalig stimuleren van
onveresterde plantaardige olie kan ervoor zorgen
dat Nederland op een verantwoorde en
stapsgewijze manier op weg gaat naar de
introductie van die nieuwe brandstoffen. In het
licht van deze toekomstige voordelen acht ik de
huidige, niet zo gunstige, kosteneffectiviteit
van de onveresterde plantaardige olie niet
onbelangrijk (mede om die reden wordt gekozen
voor een kleinschalige toepassing) maar wel te
verantwoorden.
Europese ontwikkelingen
Zoals ik reeds eerder bij verschillende
gelegenheden aan de Tweede Kamer heb gemeld ben
ik in mijn mogelijkheden tot het verlenen van
vrijstelling van accijns beperkt door de
Europese regelgeving. Zonder specifieke
derogatie van de Raad staan de vigerende
richtlijnen slechts een vrijstelling toe voor
zover deze een experimenteel karakter kent en
voor zover deze bijdraagt aan de ontwikkeling
van brandstoffen uit hernieuwbare bronnen.
Ik sluit niet uit dat deze communautaire
wetgeving op termijn wordt gewijzigd. De
Commissie heeft aangekondigd op korte termijn
een mededeling aan de Raad te zullen doen over
haar visie op het gebruik van alternatieve
brandstoffen in het wegvervoer en op een aantal
maatregelen tot promotie van biobrandstoffen.
Deze mededeling zal waarschijnlijk vergezeld
gaan van voorstellen tot wijziging van de
huidige communautaire wetgeving. Naar
verwachting zal de Commissie een beperkte
vervanging van de huidige fossiele brandstoffen
door alternatieve brandstoffen nastreven. De
exacte inhoud van de voorstellen, in het
bijzonder de wijze waarop de Commissie die
vervanging wil realiseren, is niet bekend. De
mededeling wordt nog dit najaar verwacht.
Ik stel voor deze ontwikkelingen niet af te
wachten maar de tijd tot de inwerkingtreding van
eventuele wijzigingen van de communautaire
wetgeving te benutten om op basis van de thans
bekende projecten de nodige ervaringen op te
doen en dat beleid zonodig aan te passen indien
en op het moment dat de communautaire wetgeving
daartoe aanleiding geeft.
De staatssecretaris van Financiën,
---
In een algemeen overleg dd. 17 mei 2001 met
de Vaste Commissie voor Financiën en op
22 mei 2001 in een voortgezet algemeen overleg.