Ministerie van Buitenlandse Zaken

http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=420508


Wie is er bang voor de Wereldmarkt?

Lezing voor de Society for International Development (SID), 17 september 2001, Vrije Universiteit, Amsterdam, door Bram van Ojik, ambassadeur in algemene dienst voor Ontwikkelingssamenwerking bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. De lezing is onderdeel van een SID-lezingen 'Global Markets - Universal Values?' (uitgesproken tekst geldt)

Op 11 september jongstleden, de laatste dag dat de kranten nog normaal te bevatten nieuws brachten, bevatte de Financial Times twee opvallende bijdragen. Over een hele pagina en voorzien van oorlogszuchtige toevoegingen van de koppenmaker -"Capitalism under Siege" en "Globalisation's Children Strike Back" stond er boven - startte de zakenkrant een serie over de drijfveren en werkwijzen van de zogenoemde anti-globaliseringsbeweging.

Een opmerkelijk stuk, niet alleen vanwege de hoeveelheid aandacht die de beweging hiermee kreeg. Ook de opvallend welwillende toonzetting in een krant die toch geacht mag worden bij het financieel establishment te horen, trok de aandacht. De 'beweging van bewegingen' zoals de groep werd getypeerd, is goed georganiseerd, goed geïnformeerd en beschikt over steeds meer financiële middelen. Bovendien kunnen de waarden waar de beweging voor staat op steeds meer steun rekenen onder steeds meer mensen. ("it has mainstream values and a mass appeal'). Onder die mensen zijn in toenemende mate, ook gevestigde economen, zakenlieden en politici.

Dat lijkt me een juiste constatering. Des te opmerkelijker is het, en dat kom ik bij het tweede artikel dat me die dag in de Financial Times opviel, dat bij die groeiende groep van aanhangers in elk geval niet James Tobin behoort. De man die dertig jaar geleden de belasting op speculatieve kapitaalbewegingen bedacht, ziet zijn Tobin Tax nu geannexeerd door een protestbeweging waar hij, zo blijkt uit zijn artikel, niets van moet hebben. Anders dan Jim Wolfensohn, Gerhard Schroder, Lionel Jospin , Horst Kohler en EU voorzitter Guy Verhofstadt, die zich uitputten in vriendelijke woorden aan het adres van de demonstranten en die daarbij de Tobin Tax als lokeend gebruiken - neemt hij in zijn artikel ondubbelzinnig afstand van de beweging en hun programma (voorzover we daarvan mogen spreken). "I am, like most economists in favour of free trade and I welcome developmental capital investment in poor countries _.. I regard the IMF and World Bank as essential institutions; while critical of some of their policies and actions , I favour expanding their resources and functions."

Dat laat dunkt me niets aan duidelijkheid over.

In het vervolg van mijn bijdrage zal ik graag wat verder ingaan op de wenselijkheid van de invoering van een Tobin Tax. Het is, hoewel als idee al dertig jaar oud, immers een van de weinige nieuwe actiepunten die het protest tegen de globalisering tot nu toe heeft opgeleverd. Maar eerst zal ik op die globalisering zelf ingaan en vooral op de vraag hoe politiek en beleidsmakers in mijn visie met het verschijnsel, als je het zo mag noemen, om dienen te gaan. Want, zoals mijn politieke baas minister Herfkens altijd zegt: globalisering is niet te stuiten, wel te sturen. Dan is de vraag hoe je dat doet vanzelfsprekend van het grootste belang.

2. Wat is het eigenlijk?

Globalisering is de toenemende interactie van mensen en menselijke activiteit over nationale grenzen heen. Het speelt zich af in de economie, in de productie en de technologische ontwikkeling, in de cultuur en in het openbaar bestuur. Het speelt zich af in de prive-sfeer - steeds verder reizen, surfen op het world wide web, on line converseren via electronic mail -

in de cultuur - in de muziek, de architectuur, de literatuur - in de economie - internationale allianties, overnames, joint ventures, schaalvergroting -

en in het publieke domein - internationalisering van de besluitvorming in EU, IMF en elders.

Die toenemende interactie is niet nieuw. De geschiedenis kent vele perioden van internationalisering: ontdekkingsreizen, slavenhandel, kolonialisme, imperialisme. Nieuw is wel het tempo waarin de interactie toeneemt, de exponentiele groei.

De omvang van de directe buitenlandse investeringen was in 1997 zeven keer zo groot als in de jaren zeventig. De dagelijkse omzet op de markten voor buitenlandse valuta groeide exponentieel: gemiddeld 15 miljard US dollar in de jaren zeventig, tot 1.5 biljard in 1998. Voor internationale leningen geldt hetzelfde:

US$ 265 miljard in 1975, 4.2 biljard US dollar in 1994.

Een verdubbeling van het aantal internationaal gebelde minuten tussen 1990 en 1996, en ga zo maar door.

Technologische en politieke ontwikkelingen, die elkaar ook onderling beïnvloed hebben,vormen voor de tempoverhoging de belangrijkste verklaring. Het einde van de Koude Oorlog en de val van communisme en de daarop volgende wereldwijde politieke en economische liberalisering hebben grote delen van de wereld binnen elkaars bereik gebracht. De nieuwe technologische mogelijkheden, aangejaagd door de openstelling van nieuwe markten en katalysator voor de groei van diezelfde markten, deden de rest. Technologische ontwikkeling halveerde de vliegkosten per mijl tussen 1960 en 1990, en deed de kosten van een drie minuten durend telefoongesprek tussen New York en Londen dalen van $245 in 1930, tot minder dan $50 in 1960, tot $3 in 1990 en tenslotte 35 dollar cent in 1999.

Dalende kosten en groeiende mogelijkheden hebben de interactie tussen (groepen) mensen en staten sterk geïntensiveerd. De mate waarin men van die interactie profiteerde is echter zeer ongelijk. Terwijl de handel wereldwijd explosief groeide kampen de armste landen in Afrika met dalende export. Het aandeel van de groep van minst ontwikkelde landen (MOL's) in de wereldhandel is sinds 1980 gehalveerd tot een schamele 0,4%. Terwijl het totaal aan wereldwijde buitenlandse investeringen explosief groeit, zijn er nog altijd landen waar per saldo van desinvesteringen sprake is.

Aan de twintig procent van de wereldbevolking die in de rijkste landen woont, valt 82% van de expanderende export en 68% van de nieuwe directe buitenlandse investeringen ten deel. De onderste 20% moet genoegen nemen met
1% van deze groei.


3. Handel is goed voor de armen

Dat sluit natuurlijk nog niet uit dat zij die het minste profiteren er toch ook beter van worden. De vraag die voor- en tegenstanders van globalisering zich moeten stellen is of de ruim 1 miljard armen op de wereld van de groeiende wereldhandel profiteren. Het is evident dat de tegenstanders die in Seattle, Washington en Genua de straat op gaan impliciet aannemen dat dit niet zo is. Hoewel het tegendeel niet onmiddellijk aantoonbaar is, wijst het beschikbare onderzoeksmateriaal voorzichtig in een meer positieve richting.

De redenering is eenvoudig maar daarom nog niet onjuist: handel leidt tot economische groei en groei is goed voor de armen. Waar in de jaren negentig de groei het hoogst was, daalde de armoede het snelst.

In een concept onderzoeksrapport van de Wereldbank dat onlangs enige aandacht trok - Globalisation, Growth and Poverty - wordt die stelling onderbouwd met voorbeelden van landen met hoge groei en toenemende internationale handel: China, waar het aantal armen op het platteland daalde van 250 miljoen in 1978 tot 34 miljoen in 1999. En waar, zo voegde professor Gunning daar vorige week in een college op deze universiteit nog aan toe, de armoede het sterkst terug liep in de meest achtergestelde provincies.

In India waar tussen 93 en 99 een jaarlijkse groei van 4.4% gepaard ging met een daling van het aantal armen met ruim 7% per jaar. Maar ook in Vietnam waar de armoede in tien jaar werd gehalveerd en waar, volgens een onderzoek onder de armen zelf, 98% van hen te kennen gaf dat ze het gedurende de jaren negentig beter hebben gekregen. In Vietnam is, sinds het land zich voegde in de wereldmarkt het aantal kinderen dat moet werken gedaald en het aantal kinderen dat naar school gaat toegenomen.

Nog een voorbeeld: Uganda waar de armoede in dezelfde jaren negentig met 40% daalde en het aantal kinderen dat naar school gaat verdubbelde.

In totaal heeft de Wereldbank - het mag voor sommigen een verdachte bron zijn, maar betere cijfers zijn er niet - 24 landen geïdentificeerd - met 3 miljoen inwoners - waar de combinatie van hoge groei en toenemende buitenlandse handel - de welvaart van velen substantieel heeft vergroot.

De Bank schat dat een groei van 1% het inkomen van de armste 20% van de bevolking met gemiddeld 1% doet stijgen. Deze correlatie is ongeacht de voortschrijdende globalisering al enkele decennia lang hetzelfde.

Voor twee miljard wereldburgers is deze correlatie een abstractie. Zij leven in landen waar de groei per hoofd van de bevolking negatief is, waar het aandeel in de wereldhandel terugloopt in plaats van stijgt, waar gewelddadige conflicten het openbare leven volledig ontwrichten, waar corruptie endemisch is en waar publieke instituties nauwelijks functioneren. Zij raken verder achterop, zij komen verder in de marge terecht. Op hen richt zich terecht de grootste zorg van de tegenstanders van het globaliseringsproces. De vraag is echter of de globalisering voor de marginalisering van dit derde deel van de Wereldbevolking verantwoordelijk kan worden gesteld. Ik meen van niet en ik zal daar later in mijn verhaal nog wat verder op in gaan.

4. Het middel en de kwaal

Dat neemt niet weg dat de effecten van integratie in de wereldmarkt niet alleen maar positief zijn.

We weten dat de grote verschillen die er tussen en binnen landen zijn waar het gaat om de effecten van handelsliberalisering niet alleen een kwestie zijn van nationaal beleid. Naast winnaars zijn er onvermijdelijk ook verliezers. De verlaging van importtarieven voor textiel uit China in Ghana was een zegen voor de arme consument maar betekende werkloosheid voor de Ghanese textielarbeiders. De liberalisering van de visserij op het Victoria meer betekende voor Uganda een explosieve toename van buitenlandse investeringen en export, maar het maakte de traditionele handelaren en ambachtelijke vissers werkloos (om over de ecologische gevolgen van overbevissing nog maar te zwijgen). De afbouw van landbouwsubsidies vergroot de productiekansen voor kleine boeren in ontwikkelingslanden, maar leidt voor voedsel importerende landen tegelijk tot een stijging van de importkosten omdat de prijs van voedsel stijgt.

Op de langere termijn zullen degenen die aanvankelijk door de liberalisering getroffen zijn, weliswaar ook profiteren van de algehele welvaartstoename die van de extra handel het gevolg is, maar op de kortere termijn kan het aanpassingsproces zo pijnlijk zijn, vooral voor hen die toch al niet over een sociaal-economische buffer beschikken, dat het middel soms erger is dan de kwaal.

5. De paradox van de liberalisering

Los van deze, min of meer onvermijdelijke verschillen, betekent liberalisering in macro-economisch opzicht vaak dat er nieuwe omvangrijke handelstekorten ontstaan: de import groeit door de liberalisering sneller dan de export. De prijsverhouding tussen importen en exporten van de armere, grondstoffen-exporterende ontwikkelingslanden ('terms of trade') ontwikkelt zich bovendien sinds jaar en dag in een voor die landen ongunstige richting. Producten die ontwikkelingslanden van oudsher exporteren - grondstoffen, landbouwproducten, half-fabrikaten - dalen in prijs ten opzichte van de door die lande te importeren goederen.

Het effect van die verslechterende ruilvoet wordt versterkt door het als gevolg van de liberalisering groeiende import-volume. Het gevolg is, behalve een groeiend tekort op de betalingsbalans, een toenemende werkloosheid. Lokale productie wordt vervangen door import en de export biedt vooralsnog onvoldoende compensatie om het verlies aan werkgelegenheid op te vangen. Naarmate de productiestructuur in een land meer ontwikkeld is, zal deze negatieve situatie overigens eerder in zijn tegendeel verkeren. En daarmee stuiten we op de paradox van de liberalisering: Naarmate landen verder ontwikkeld zijn kunnen ze het aanpassingsproces beter aan, maar ze ontwikkelen zich pas nadat ze zich aan de eisen van de vrije markt hebben kunnen aanpassen.

De paradox verklaart ook waarom de globalisering bestaande ongelijkheden vooralsnog eerder versterkt dan verkleint. Voorsprong wordt beloond, achterstand is extra handicap. Daardoor wordt de ongelijkheid tussen rijke- en arme landen groter en wordt het voor de landen in de marge, naarmate de marginalisering langer duurt, moeilijker om aan te sluiten.

En wat voor de verhouding tussen landen geldt, geldt ook voor de inkomensverhoudingen tussen groepen burgers binnen landen: integratie in de wereldeconomie kan de ongelijkheid binnen landen, althans in eerste fase, eerder vergroten dan verkleinen. China is daar een voorbeeld van.

Een dergelijke uitkomst is niet aanvaardbaar. Het is eenvoudigweg de taak van de politiek marginalisering met beleid te lijf te gaan. Dat vraagt om een heldere visie op de rol van de publieke sector (nationaal en internationaal), van nationale overheden en van de embryonale global governance en de internationale ontwikkelingsarchitectuur.

6. Protectionisme op de loer

Het is schadelijk te denken dat er zonder groei en open markten van structurele armoedebestrijding sprake kan zijn. Maar, het is naief te denken dat globalisering als het ware vanzelf wel tot vermindering van die armoede leidt.

Of dat gebeurt hangt af van de mate waarin de paradox van de liberalisering kan worden overwonnen.

Een groot deel van het internationale overleg - in de VN, in Wereldbank en IMF, in de Wereldhandelsorganisatie - en van de beleidsvoorstellen die in dat overleg de ronde doen is daarop gericht.

Daarbij moet allereerst worden bedacht dat veel van de economische problemen waar ontwikkelingslanden mee worstelen eerder een zaak zijn van onvoltooide liberalisering dan van te ver doorschieten ervan.

Het Trade and Development Report 1999 van UNCTAD hekelt het voortdurende protectionisme van de rijke landen dat de ontwikkelingslanden - alleen al in de industrie-sector - jaarlijks honderden miljarden US dollars zou kosten. De Wereldbank maakt een lagere schatting, maar komt toch op een verlies van 100 miljard US dollar per jaar voor alle ontwikkelingslanden samen, nog altijd het dubbele van wat er wereldwijd aan hulp wordt gegeven.

Van de in de vorige wereldwijde handelsronde overeengekomen geleidelijke afbraak van protectie voor textiel is nog vrijwel niets gerealiseerd. De tarieven die de rijke landen in de landbouw hanteren hoeven sowieso maar met ongeveer een derde te worden verminderd. Gevoelige producten - dwz. producten waarmee rijke landen slecht kunnen concurreren - worden blijvend afgeschermd.

Met andere woorden, de rijke landen meten met twee maten:

van ontwikkelingslanden wordt verregaande integratie en liberalisering bepleit, terwijl de eigen markt, als dat zo uitkomt, gesloten blijft. Het is geen wonder dat ontwikkelingslanden zich ten opzichte van een nieuwe wereldwijde handelsronde, waarvoor binnenkort in Qatar het startschot moet worden gegeven, terughoudend opstellen. Zoals het ook niet vreemd is dat diezelfde landen met wantrouwen kijken naar voorstellen van EU en VS om het internationale handelsverkeer te onderwerpen aan sociale- en ecologische clausules. Nieuw protectionisme ligt dan immers op de loer.

En nieuw protectionisme is minstens zo erg als te rigide doorgevoerde liberalisering. Natuurlijk moet er rekening worden gehouden met de sociale- en ecologische effecten van handel en productie. Vanzelfsprekend moeten ontwikkelingslanden worden gestimuleerd om schoon en volgens internationaal aanvaarde normen te produceren. Maar het geeft geen pas nu al weer te dreigen met nieuwe handelssancties als dat niet gebeurt, terwijl er van de door de rijke landen beloofde opening van hun markten voor producten uit ontwikkelingslanden nog niets is terecht gekomen.

De paradox van de liberalisering kan alleen met maatwerk worden overwonnen. Nodig is een 'sociaal offensief' dat de potentiele voordelen van vrijhandel binnen bereik van de armen moet brengen. De Britse minister Short heeft het over de noodzaak van de volgende wereldhandelsronde een 'ontwikkelingsronde' te maken. De voormalige chef-econoomvan de Wereldbank, Joseph Stiglitz, wil een nieuw sociaal fonds van waaruit aanpassingskosten voor voor arme landen gedekt kunnen worden. Anderen willen ontwikkelingshulp en schuldreductie voor dat doel inzetten. Veelvuldig worden pleidooien gehoord om middels 'vertrouwenwekkende maatregelen' de impasse te doorbreken die sinds Seattle in het internationale globaliseringsdebat is ontstaan. Aan dergelijke maatregelen bestaat inderdaad een grote behoefte. Op een politieke breuk met de trend tot liberalisering en globalisering zit daarentegen niemand te wachten.

7. Geld maakt niet gelukkig

Voor het geldverkeer ligt het anders. Meer dan in het handelsverkeer ligt regulering daar voor de hand. Liberalisering en globalisering zijn hier veel te ver doorgeschoten. De gevolgen daarvan werden zichtbaar in een reeks van internationale crises: Brazilië en daarna de rest van Zuid-Amerika in de late jaren tachtig, Mexico in 1994, Oost - Azië vanaf 1997. De netto kapitaalstroom naar de in die laatste crisis meest getroffen landen (Indonesië, Zuid-Korea, Maleisië, de Philipijnen en Thailand) bedroeg in 1996 93 miljard dollar. Toen sloeg de crisis toe en de kapitaalbeweging om in een negatieve stroom van 12 miljard in 1997. Meer dan 13 miljoen mensen verloren binnen enkele weken tijd hun baan. Wie zijn baan behield, zag zijn koopkracht met 40 tot 60% dalen.

De oorzaken van deze crises zijn steeds min of meer gelijk. Er is een overvloed aan goedkoop internationaal kapitaal beschikbaar. De verschaffers van dat kapitaal - het internationale bankwezen - hollen als de spreekwoordelijke pupillen in hun voetbalwedstrijd allemaal achter die ene bal aan. Een kleine groep landen wordt zo overspoeld met buitenlandse leningen. Het geld wordt in onvoldoende mate productief aangewend, de economische structuur mist daarvoor de noodzakelijke dynamiek, te veel geld verdwijnt in de zakken van corrupte 'middle men', de hoge verwachtingen van de kapitaalverschaffers blijken op drijfzand gebouwd. Zo gauw dit laatste doordringt, wordt het kortlopende kapitaal even snel terug getrokken als het eerst binnenkwam. Het land in kwestie blijft achter met onafgemaakte investeringen, een hoge schuldenlast en grote extra werkloosheid veroorzaakt door plotseling gestopte productie. Het bankwezen, tenslotte, ziet zijn risico's afgedekt doordat het deel van de schuld dat nooit meer zal worden afbetaald wordt overgenomen door regeringen en internationale instellingen als IMF en Wereldbank.

8. Kapitaal als paard van Troje

Zo wordt het internationale kapitaal, dat ontwikkelingslanden zo hard nodig hebben, een paard van Troje. Het richt meer schade aan dan het ooit aan ontwikkeling bijdraagt.

De vraag is hoe die schade kan worden voorkomen zonder dat de kapitaalstroom opdroogt?

Met name het kortlopende krediet,het 'flitskapitaal', is in de beleidsvoorstellen die internationaal de ronde doen de gebeten hond. Het meest gehoorde voorstel is wel om het flitskapitaal te belasten met een bescheiden belasting, naar de bedenker van dit plan de Tobin Tax genoemd. Zo worden volgens de voorstanders twee vliegen in een klap geslagen: het ongewenste speculatieve geflits van kortlopend kapitaal wordt enigszins afgeremd en er komen grote bedragen aan internationaal geïnd belastinggeld beschikbaar die voor goede doelen kunnen worden aangewend.

Een tweesnijdend zwaard zoals we dat ook al kennen van de eco-tax.

Het gaat hier om een sympathiek idee, dat echter moeilijk uitvoerbaar is. Het is in de praktijk niet eenvoudig om goed onderscheid te maken tussen speculatieve kapitaalstransacties en normale kapitaalbewegingen. Daarmee wordt de Tobin Tax al snel een rem op alle kapitaalverkeer en dat is niet wat ermee wordt beoogd. Stel dat het wel zou lukken het speculatieve, kortlopende kapitaal te isoleren van de rest, dan zou alleen een substantieel percentage de Tobin Tax tot een tweesnijdend zwaard maken. Hoe hoog dit percentage moet zijn - Tobin zelf heeft 5/100 procent van de waarde van elke transactie voorgesteld - hangt af van de in deze handel te behalen winstmarges ( die per transactie sterk kunnen fluctueren, daar is het immers speculatie voor) en van de aanwezigheid van winstgevende alternatieve beleggingsmogelijkheden. Als de heffing laag is ten opzichte van de te behalen winst of als alternatieve beleggingsmogelijkheden ontbreken, dan brengt de heffing weliswaar geld op, maar dan gaat het regulerende effect verloren.

Eurocommisaris Bolkestein stelde in de Wall Street Journal al een jaar geleden tot zijn vreugde vast (25 sept. 2000) dat er van invoering van de Tobin Tax wel nooit iets zou komen. Mocht dat ooit veranderen, dan blijft hij in elk geval tegen, zo deelt hij de lezer nog op zijn bekende parmantige wijze mede: "I shall remain firm in my objections to the Tobin tax.... and above all in my belief in the virtues of globalisation. .... We should oppose all attempts to cheat the world's poor of their benefits."

Bolkestein is hier te simpel. Ook wie inziet dat globalisering en liberalisering een belangrijke bijdrage aan armoedebestrijding kunnen leveren, kan toch kritisch zijn over het ongebreidelde kapitaalverkeer. Zolang een wereldwijde belasting niet haalbaar lijkt, moeten individuele landen in elk geval de mogelijkheid hebben om desgewenst aan dit kapitaalverkeer beperkingen op te leggen ( zonder onmiddellijke 'straf' van IMF of Wereldbank). Het IMF moet zijn regulerende taak zo opvatten dat het transparantie van het kapitaalverkeer bevordert, de betrouwbaarheid en voorspelbaarheid van geldstromen vergroot en de schuldenlast beheersbaar houdt. Dat kan door landen te helpen langlopende leningen aan te trekken tegen vooraf vastgestelde rentepercentages en met inachtneming van heldere afspraken over de productieve aanwending van het geleende geld.

De Wereldbank treedt in dat model zelf op als aanvullende financier tegen zachte voorwaarden voor al die gevallen waarin de ontwikkelingsrelevantie van de investering vast staat en particulier kapitaal niet voorhanden is.

Beide instellingen dienen zich in elk geval niet langer op te stellen als de rugdekking voor particuliere financiers die de winsten opstrijken als het goed gaat en de risico's doorschuiven als de lener in gebreke blijft.

Particuliere kapitaalverschaffers zullen veel meer dan voorheen op hun maatschappelijke verantwoordlijkheden op dit vlak moeten worden aangesproken.

9. Vertrouwen wekken

Of het nu over de handel in goederen en diensten gaat , of over het geldverkeer, belangrijk is dat ontwikkelingslanden meer tijd krijgen om zich aan te passen aan de eisen die de vrije markt stelt. Het tempo waarmee ze hun tarieven afbreken moet lager zijn dan bij de rijke landen. En ook de volgorde waarin maatregelen voor marktopening en marktwerking worden genomen (sequencing) verdient veel meer aandacht.

Maar het gaat er ook om dat we ook armere ontwikkelingslanden betrekken bij het formuleren van normen en standaarden, dat we tijdiger en beter informeren over de regels van het spel, en dat we ze technisch assisteren om te voldoen aan de eisen die de westerse markt stelt.

Het probleem moet ook op een fundamenteler niveau worden opgelost. De rol van de publieke sector moet - nationaal en internationaal - worden versterkt. De nationale staat moet zich intensief en structureel bekommeren om de verdeling van de baten van de groei. Trekt de staat zich terug dan sijpelen die baten systematisch door naar boven ('trickle up'); van de in de traditionele ontwikkelingseconomie als vanzelfsprekend beschouwde 'trickle down' komt dan niet terecht. Het gaat dus om sterke nationale overheden die in staat zijn hun taken op een transparante, controleerbare en rechtvaardige manier te vervullen. Dat is de brede betekenis van 'good governance', een begrip wat te vaak te beperkt wordt opgevat. Het gaat inderdaad om vrije meningsuiting, het recht van vereniging en bestrijding van corruptie. Maar even belangrijk is het investeren in onderwijs en gezondheidszorg (dat nu veel te vaak wordt overgelaten aan NGO's of buitenlandse donoren) , het verbeteren van de infrastructuur,

het definieren en verlenen van eigendomsrechten (De Soto),

de codificatie van rechtszekerheid en het toezicht op de naleving van wetten,

het voorkomen van economische machtsconcentratie en het bevorderen van concurrentie.

Het is kortom, een vergissing, globalisering te zien als een vrijbrief voor uitholling van de nationale staat. Integendeel: op talloze terreinen moet die staat en het samenspel van die staat met de politiek (parlementen!), de civil society en de essentiele, onafhankelijke instituties als Rekenkamers en rechtelijke macht versterkt worden. Dat gaat niet vanzelf en dat wordt bemoeilijkt waar globalisering en open markten, zoals nogal eens gebeurt, worden verward met slogans waarin de terugtrekking van de staat wordt bepleit. Dit maakt het pleidooi voor versterking van de rol van overheden in het ontwikkelingsproces tot een belangrijk onderscheid tussen progressief ontwikkelingsdenken en dat van anderen.

Wat nationaal geldt, geldt internationaal minstens zo sterk.

Het huidige niveau van 'global governance' overstijgt vrijwel nooit dat van de negentiende eeuwse 'nachtwakerstaat'. Er bestaat weliswaar een embryonaal systeem van regels voor het handels- en kapitaalverkeer, maar veel ontwikkelingslanden beschouwen IMF en WTO niet als wereldwijde organisaties waarbinnen hun stem gehoord wordt, maar als instrumenten van de rijke landen. De sociale dimensie - zorg voor werkgelegenheid en arbeidsnormen - is in het huidige systeem van global governance onderontwikkeld. Er is weliswaar een universele verklaring van de rechten van de mens, maar de toepassing daarvan in de praktijk vindt zo selectief plaats dat die niet de rol vervult van wereldwijd kader. De ontwikkeling van een mondiaal milieubeleid stagneert (terwijl de urgentie van de problemen alleen maar toeneemt), internationale afspraken over migratie staan nog in de kinderschoenen, gespecialiseerde VN-organisaties als WHO (gezondheid), UNHCR (vluchtelingen), UNICEF ( kinderen) kampen permanent met geldgebrek, de VN-Veiligheidsraad is te veel een speelbal van de permanente leden om als voldoende representatief te kunnen worden beschouwd.

10. Groeiende consensus

Al deze tekortkomingen - in het beleid van nationale staten in Noord en Zuid, maar ook in het systeem van global governance - verhinderen dat globalisering ten goede kan komen aan de mensen in de marge. Tegelijkertijd zijn de kansen om het systeem van global governance te versterken beter dan ze ooit geweest zijn. Er groeit consensus op tenminste drie niveau's: de doelstellingen, de condities waaronder gewerkt moet kunnen worden, en de meest geschikte werkwijze.

In de jaren negentig is op een lange reeks van internationale conferenties in grote lijnen consensus bereikt over wat de doelstellingen op het vlak van internationale ontwikkeling moeten zijn. Deze consensus heeft geculmineerd in zeven internationale ontwikkelingsdoelstellingen die internationaal breed gedragen worden, in het VN-systeem, maar ook bij Wereldbank en IMF en bij nationale overheden in Noord en Zuid. Voor de komende tijd is het van belang dat ook de WTO zich bij deze consensus aansluit. Handel en armoedebestrijding kunnen niet langer als zaken uit gescheiden werelden worden beschouwd.

Niet alleen over de doelstellingen bestaat veel overeenstemming, ook over de condities waaronder successen kunnen worden geboekt, zijn steeds meer spelers het eens. Als ontwikkelingslanden zelf geen goed beleid voeren, heeft internationale hulp van overheid tot overheid geen zin, zo valt die consensus het beste samen te vatten. Je kunt armoede niet bestrijden door regeringen te steunen die hun eigen armen in de kou laten staan. Maar pleidooien voor good governance aan de ontvangende kant, brengen ook voor de rijke landen verplichtingen met zich mee. Te vaak is er van coherentie in de westerse inspanning geen sprake. Vlees dumpen, terwijl je ook de kleine boeren steunt, wapens leveren, terwijl je ook naar vrede streeft, handelsbarrieres die hand in hand gaan met pleidooien voor exportbevordering, instandhouding van voor ontwikkelingslanden onbetaalbare patenten, ook voor essentiele medicijnen ,de lijst kan nog gemakkelijk worden uitgebreid. Opheffing van dat en dergelijk gebrek aan coherentie is voorwaarde voor een geloofwaardig beroep op ownership en goed bestuur in ontwikkelingslanden.

Ook op het meer operationele niveau wordt in de ontwikkelingssamenwerking meer dan ooit gezamenlijk opgetrokken. Donoren zijn steeds meer bereid om het beginsel van donorcoordinatie -waaraan tientallen jaren slechts lippendienst is bewezen - in de praktijk te brengen en de nationale vlag op de ontwikkelingsprogramma's te strijken. In het kader van de zogenoemde Poverty Reduction Strategies werken donoren (overheden en internationale organisaties als de Wereldbank) samen onder leiding van het ontvangende land (ownership) aan een effectieve anti-armoedestrategie, waarbij ook het bedrijfsleven en de non-profit-sector betrokken zijn.

11. Rechten en plichten

De groeiende consensus zal moeten worden aangewend om de structuur van global governance te versterken. Nederland heeft versterking van de internationale rechtsorde in de grondwet staan. Die rechtsorde brengt naast rechten ook plichten met zich mee

Als we van ontwikkelingslanden goed bestuur vragen alvorens hulp te geven - en die vraag is legitiem, hulp helpt niet als regeringen hun eigen armen bestelen - dan mogen zij van ons ook goed bestuur vragen. Dat we niet met twee maten meten, dat we niet met twee monden spreken, dat onze linker hand niet negeert wat de rechter doet. Tegenover die plicht tot 'good governance'
- in rijke en in arme landen - staat dan ook het recht van arme landen op ondersteuning en de plicht van rijke landen om die ondersteuning te geven. Een versterkte internationale rechtsorde zal een dergelijk systeem van rechten en plichten moeten vastleggen en het toezicht op de naleving ervan moeten regelen.

Bij de versterking van regelgeving en afspraken moet rekening worden gehouden met ongelijke uitgangsposities en moet er compensatie zijn voor tijdelijke verliezen die optreden als gevolg van de invoering van voor de langere termijn noodzakelijke maatregelen. Zwakkere partijen hebben recht op een zekere bescherming. Ze moeten, waar nodig, geholpen worden en meer tijd krijgen om aan de regels te voldoen. In geval van conflict is er een effectief en rechtvaardig systeem voor geschillenbeslechting nodig, evenals de mogelijkheid voor ontwikkelingslanden zich in die procedures te laten bijstaan. Zo initieerde Nederland, met Colombia, de oprichting van een Wetswinkel opdat ook arme landen in de WTO hun recht kunnen halen.

Bij versterking van de internationale rechtsorde gaat het niet in de laatste plaats om adequate financiering. Het internationale stelsel kan niet draaien op wat er nu aan hulpgeld beschikbaar is. De VN-norm voor internationale hulpverlening (0,7% BNP van de rijke landen) - hoe belangrijk ook als internationale standaard - is bij lange na niet gerealiseerd. Er zal moeten worden nagedacht over innovatieve manieren om het stelsel van global governance te financieren.

Een van de meer vernieuwende manieren om dat te bereiken is het vormen van nieuwe netwerken van betrokkenen bij een specifiek doel op het vlak van ontwikkelingssamenwerking. In dergelijke netwerken bundelen internationale organisaties en nationale regeringen hun krachten met die van bedrijven en ngo's. Zo kan er veel extra geld worden bespaard, dat nu wordt verspild doordat donoren langs elkaar heen werken, dingen dubbel doen, elkaar beconcurreren of zich uit pure profileringsdrang begeven op terreinen waar een ander eigenlijk veel beter presteert. Zo komt innovatieve samenwerking tot stand tussen partijen - overheden, bedrijven, ngo's - die elkaar inhoudelijk aanvullen. Zo kunnen, door toetreding van nieuwe partners (bedrijven, maar ook rijke particulieren), extra fondsen worden aangeboord die hard nodig zijn om de internationale ontwikkelingsdoelstellingen waarover consensus bestaat daadwerkelijk uit te voeren. Dergelijke netwerken bestaan al voor de financiering van de ontwikkeling van een AIDS-vaccin , voor TB-bestrijding en voor de vaccinatie en immunisatie tegen andere ziekten die vooral in ontwikkelingslanden veel voorkomen. Het is zeer wel denkbaar dat ook rond andere ontwikkelingsdoelen (op het vlak van onderwijs, bijvoorbeeld, of milieu) met dergelijke samenwerkingsverbanden gewerkt gaat worden. De Secretaris Generaal van de VN, Annan, spreekt in dit verband van een Global Compact waarin alle partijen samenwerken binnen een effectieve internationale ontwikkelingsarchitectuur.

12. Van zondebok tot schandpaal

De participatie van particuliere ondernemers in nieuwe netwerken vloeit rechtstreeks voort uit hun rol in het globaliseringsproces en de veranderende visie op hun betekenis in dat proces.

Ook voor ondernemers geldt: grenzen doen er steeds minder toe. Particuliere buitenlandse investeringen vormden in de jaren negentig voor ontwikkelingslanden de belangrijkste bron van buitenlandse valuta. De waarde ervan bedroeg in 1999 180 miljard US dollar. Het belang van dergelijke investeringen voor ontwikkelingslanden is steeds minder omstreden. Multinationals waren tot ver in de jaren tachtig voor al wie links was en een gemakkelijke verklaring zocht voor alles wat fout was in de derde wereld, een voor de hand liggende zondebok. Tegenwoordig ligt dat anders: het belang van buitenlandse investeerders voor ontwikkeling wordt vrijwel niet meer betwist. Het besef van het belang van technologie-overdracht, kennis en kapitaal, hoogwaardige export en werkgelegenheid hebben de multinational een betere naam bezorgd. Het inzicht is gegroeid dat westerse ondernemingen op ecologisch- en sociaal vlak bovendien hogere normen hanteren dan hun nationale concurrenten in de ontwikkelingslanden. Dat mag ook normaal worden gevonden. Net zo goed als het normaal is dat bedrijven die dergelijke normen, in de perceptie van 'het publiek' met voeten treden, ook publiekelijk aan de schandpaal worden genageld. Kijk maar naar wat Shell in Nigeria overkomt of NIKE als het gebruik maakt van kinderarbeid.

Globalisering van productie en consumptie maakt het mogelijk en nodig dat bedrijven zich van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid meer en meer bewust zijn. Dat is een onomkeerbare trend. Liberalisering brengt specifieke verantwoordelijkheden met zich mee. Welke dat precies zijn, moet verder worden uitgediscussieerd. Naast de moderne consumer concerns - milieu, gezondheid, kinderarbeid - steekt de aandacht voor 'klassiekers' als beperkende ondernemerspraktijken en belasting-ontduiking de laatste tijd wat mager af. Voor ontwikkelingslanden is het daarbij van belang dat investeerders geen misbruik maken van leemten in de wetgeving en handhavingscapaciteit op deze terreinen. De onlangs aangescherpte OESO-gedragscode voor multinationals biedt mogelijkheden om het Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen daarbij meer dan nu het geval is handen en voeten te geven.

De steeds talrijker bilaterale investeringsverdragen - steeds meer ook tussen rijke- en arme landen - moeten politiek worden getoetst op hun sociale en economische impact. De overheid zelf moet als opdrachtgever, subsidieverstrekker of kredietverzekeraar scherper toezien op de mate waarin de begunstigde zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid waar maakt. De eisen die aan productinformatie mogen worden gesteld zullen steeds scherper worden. Waar de overheid het af laat weten, kan de consument zo steeds meer zelf bepalen wan wie hij wat wil kopen. Als dit allemaal een beetje voortvarend wordt aangepakt, hoeft Nederland in 2002 niet, zoals het Verenigd Koninkrijk dat onlangs deed, het kabinet te versterken met een Minister voor Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen.


1 Deze en de volgende paragraaf zijn goeddeels gebaseerd

Op de volgende bronnen: Eveline Herfkens: Speech over WTO en TRIPS, Gemeentemuseum, december 1999, Speech bij UNCTAD 10, 10 februari 2000 en: "Ensuring the Benefits reach the Poor", (Key note speech on Globalisation and Poverty) Geneve, 27 juni 2000


2 . Zie Eveline Herfkens: Samenwerken werken voor Effect: Op Weg naar een internationale ontwikkelingsarchitectuur, juni 2000).

===