Ministerie van Defensie
Brieven aan de Kamer
Nederlandse deelneming aan NAVO-operatie "Essential Harvest"
17-08-2001
Zeer geachte Voorzitter,
Mede met het oog op het Algemeen Overleg met de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie op 22 augustus a.s. ontvangt u hierbij, mede namens de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, een brief waarmee de regering ingevolge Artikel 100 van de Grondwet het Parlement vooraf informeert, aan de hand van het Toetsingskader 2001, over haar besluit d.d. 17 augustus 2001 tot deelneming van Nederlandse militaire eenheden aan de op handen zijnde NAVO-operatie "Essential Harvest" in Macedonië.
Kern van het besluit
De Regering heeft er tijdens de vergadering van de Ministerraad van 17 augustus 2001 mee ingestemd dat de NAVO-Raad in de komende dagen toestemming verleent voor de uitvaardiging van de "Activation Order" (ACTORD) voor operatie "Essential Harvest" door de bevelhebber van de NAVO-strijdkrachten in Europa (SACEUR). Dit besluit is gebaseerd op de voorwaarden die daaraan door de NAVO gesteld waren, te weten:
1. Een algemeen politiek akkoord;
2. Een ontwapeningsplan, waarmee beide partijen instemmen en waarin het UCK-M expliciet vermeldt bereid te zijn wapens in te leveren;
3. Een duurzaam staakt-het-vuren dat door beide partijen wordt gerespecteerd, en
4. Een overeenkomst met de autoriteiten van Macedonië over de status van de te ontplooien NAVO-eenheden (zg. Status of Forces Agreement of SOFA).
De operatie wordt uitgevoerd op verzoek van de Macedonische regering en heeft tot doel het vredesproces tussen etnische Albanezen en de regering te ondersteunen door de inname, gedurende een periode van in beginsel 30 dagen, van vrijwillig door het UCK-M in te leveren wapens. Het innemen van deze wapens is opgedragen aan een speciaal daartoe samengestelde NAVO-troepenmacht ter grootte van een versterkte brigade, de "Task Force Harvest" (TFH). Naar verwachting zal de NAVO-raad in de eerste helft van de volgende week besluiten tot de uitvaardiging van ACTORD.
Zoals u op 21 en 25 juni en 2 juli jl. werd meegedeeld was voor planningsdoeleinden een versterkte compagnie van de Luchtmobiele Brigade beschikbaar gesteld voor deze taakgroep. Ingevolge artikel 100 van de Grondwet delen wij u mee dat de Regering heden besloten heeft de bovengenoemde eenheid ter beschikking te stellen voor deelname aan Task Force Harvest. De Bondgenoten is meegedeeld dat de Nederlandse eenheid niet eerder zal worden uitgezonden en onder bevel zal worden gesteld dan nadat uw Kamer in de gelegenheid is gesteld over het besluit tot deelname met de regering van gedachten te wisselen. De huidige planning voorziet erin dat de Nederlandse eenheid rond 26 augustus, of zoveel eerder als mogelijk, zal ontplooien in het haar toe te wijzen gebied van verantwoordelijkheid in Macedonië.
Het besluit tot deelneming aan operatie Essential Harvest is genomen na zorgvuldige afweging van de aandachtspunten van het Toetsingskader 2001, dat u op 19 juli 2001 toeging. De Chef Defensiestaf is, mede op grond van informatie van de Militaire Inlichtingendienst, van oordeel dat operatie Essential Harvest een uitvoerbare missie is met een acceptabel militair risico. In het onderstaande wordt op deze aandachtspunten nader ingegaan.
De gronden voor deelneming
Op 13 augustus jl. hebben de slavisch-Macedonische en etnisch-Albanese politieke leiders een politiek akkoord ondertekend in aanwezigheid van de internationale bemiddelaars, het zg. Framework Agreement (bijlage). In het akkoord wordt uitgegaan van de volgende algemene uitgangspunten: territoriale integriteit van Macedonië, veroordeling van geweld, het multi-etnische karakter van de Macedonische samenleving, het belang van lokaal zelfbestuur en eerbiediging van individuele rechten. Het Albanees wordt de officiële tweede taal in gebieden waar etnische Albanezen meer dan 20% van de bevolking vormen, alsmede binnen het parlement en bij publicatie van wetgeving; binnen de regering en overheidsdiensten blijft alleen Macedonisch de officiële taal. Voorts is vastgelegd dat de samenstelling en verdeling van de politie in 2004 die van de bevolking moet reflecteren; daartoe komen er in de komende twee jaar 1000 agenten bij uit minderheidgroeperingen. Gemeenteraden zullen op voordracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken het hoofd van de lokale politie kiezen. Ook zijn partijen het eens geworden over speciale parlementaire procedures (gekwalificeerde meerderheid) bij (grond-)wetswijzigingen over bepaalde onderwerpen met betrekking tot de positie van minderheden. Het akkoord omvat drie annexen waarin concreet zijn opgesomd de noodzakelijke grondwetswijzigingen, de voorziene nieuwe wetgeving (o.a. inzake lokaal zelfbestuur, politie en taal) en een aantal vertrouwenwekkende maatregelen (o.a. verzoek om internationale waarneming bij de volkstelling in oktober a.s. en bij de parlementaire verkiezingen die voorzien zijn voor uiterlijk 27 januari 2002). Ten slotte is overeengekomen dat partijen zich zullen inspannen om binnen 45 dagen parlementaire goedkeuring te verzekeren voor de voorgestelde grondwetswijzigingen
Het UCK-M heeft een verklaring afgelegd over ontwapening. De organisatie verplicht zich daarbij tot volledige, vrijwillige ontwapening ten overstaan van de NAVO en, op termijn, tot ontbinding van de organisatie (bijlage). Er zullen 2.300 wapens worden ingeleverd. Een nadere detaillering van het arsenaal zal worden geleverd wanneer TFH zijn werkzaamheden aanvangt. Wapens, munitie, mijnen en explosieven zullen worden ingeleverd bij door de commandant van TFH te bepalen inzamelpunten. Ook uniformen en onderscheidingstekens zullen worden ingeleverd. De Macedonische regering van haar kant heeft immuniteit van rechtsvervolging aangeboden aan alle voormalige leden van het UCK-M die vrijwillig zijn ontwapend, met uitzondering van hen die worden verdacht van misdaden waarvoor het ICTY competent is (bijlage). Deze toezegging wordt door het UCK-M verwelkomd in zijn verklaring over ontwapening.
OVSE- en EUMM-monitors zullen toezien op het optreden van de Macedonische strijdkrachten en politie.
In de verklaring van het UCK-M wordt verder verwezen naar het politieke akkoord en de parlementaire behandeling daarvan. De inzameling zal naar verwachting 30 dagen duren en kan over ongeveer twee weken aanvangen. De goedkeuringsprocedure in het Macedonische parlement neemt op korte termijn een aanvang en zal - zoals hierboven gemeld - zo'n 45 dagen in beslag zal nemen vanaf de datum van ondertekening. Daardoor zal de inlevering van wapens in grote lijnen parallel kunnen lopen met de goedkeuring van het politieke akkoord in het Macedonische parlement.
Sinds 6 juli jl. is officieel een staakt-het-vuren van kracht. Hoewel eerder ernstige schendingen hebben plaatsvonden, zijn sinds de ondertekening van het politieke akkoord op 13 augustus geen significante incidenten meer gemeld. De situatie lijkt zich daarmee te hebben gestabiliseerd.
Inmiddels is met de Macedonische autoriteiten overeenstemming bereikt over de Status of Forces Agreement, zodat de juridische status van de NAVO-troepen is geregeld.
De Macedonische regering en het UCK-M hebben in een eerder stadium de NAVO gevraagd een bijdrage te leveren aan het welslagen van het politieke akkoord en de ontwapeningsverklaring door te zorgen voor de inzameling van wapens, die door het UCK-M vrijwillig moeten worden ingeleverd. De NAVO heeft deze uitnodiging aanvaard en voor dit doel de inzamelingsoperatie Essential Harvest opgezet. Op 15 augustus heeft de Noord-Atlantische Raad besloten het brigadehoofdkwartier van Task Force Harvest met de noodzakelijke ondersteunende elementen reeds te laten ontplooien, zodat na politieke besluitvorming over ACTORD de operatie op korte termijn kan aanvangen. Met de uitvoering van de operatie beoogt de NAVO ook in bredere zin bij te dragen aan een duurzame politieke oplossing voor de Macedonische crisis.
De Regering is van mening dat de internationale rechtsorde wordt bevorderd door Nederlandse militairen concreet bij te laten dragen aan deze operatie. Aldus kan een bijdrage worden geleverd aan het voorkómen van een verdere escalatie van de crisis. Deelname aan Essential Harvest ligt voor de hand, gezien ook de intensieve bilaterale relatie met Macedonië. Nederland heeft, sinds Macedonië in 1991 een onafhankelijke staat werd, de inspanningen van achtereenvolgende Macedonische regeringen gesteund om gestalte te geven aan een pluriforme, multi-etnische rechtsstaat. Dit geschiedde zowel met steun vanuit Ontwikkelingssamenwerking - Nederland onderhoudt een structurele ontwikkelingsrelatie met Macedonië - als met politieke steun in internationale gremia als de Europese Unie, de NAVO en de internationale financiële instellingen. Macedonië maakt deel uit van de Nederlandse kiesgroep bij het IMF en de Wereldbank. Met de EU heeft Macedonië op 9 april jl. een Stabilisatie- en Associatieovereenkomst getekend, en het NAVO-Partnerschap voor de Vrede biedt de kaders voor bilaterale defensiesamenwerking. Een stabiel en welvarend Macedonië bevordert de stabiliteit in (Zuidoost-)Europa en omgekeerd geldt dat het voortwoekeren van het conflict in Macedonië een bedreiging zou vormen voor de regionale stabiliteit.
Beoordeling van de politieke context van het conflict
Tot begin dit jaar kon de situatie in Macedonië als redelijk stabiel worden gekenschetst. Sinds de onafhankelijkheid in 1991 is door achtereenvolgende regeringen met wisselend succes gewerkt aan de opbouw van een multi-etnische rechtsstaat en de overgang naar een vrije-markteconomie.
Macedonië kent twee omvangrijke bevolkingsgroepen, slavische Macedoniërs en etnische Albanezen. Verder zijn er kleinere minderheden van onder andere Roma en Turkse afkomst. Het percentage etnische Albanezen onder de bevolking is de afgelopen tien jaar sterk toegenomen; behalve een snellere bevolkingsgroei is ook interne migratie binnen de grenzen van het voormalige Joegoslavië hiervan de oorzaak. Bij de volkstelling van 1994 bedroeg het officiële percentage etnische Albanezen 22,9. Thans wordt aangenomen dat ongeveer een derde van de bevolking van Macedonië etnisch Albanees is. De slavische Macedoniërs bezetten traditioneel de sleutelposities in de samenleving. De achterstandspositie van het etnisch-Albanese deel van de bevolking en de zwakke economie leidden eerder tot spanningen.
De eerste jaren na de onafhankelijkheid ging vrijwel alle aandacht van opeenvolgende regeringen uit naar macro-economische stabilisering en werden politiek lastige hervormingen uitgesteld. Het gebrek aan wettelijke kaders leidde verscheidene malen tot verschil van mening over wat nu wel en niet mogelijk was op het terrein van de eigen Albanese identiteit. In 1994 richtten etnische Albanezen een eigen universiteit op, zich beroepend op passages in de Macedonische grondwet. De Macedonische regering beriep zich eveneens op de grondwet door te stellen dat hoger onderwijs in een andere taal dan de officiële Macedonische niet mogelijk was. Deze particuliere universiteit werd nimmer formeel erkend. In 1997 leidde het hijsen van de vlag van de Albanese minderheid (in casu de nationale vlag van Albanië) op overheidsgebouwen in overwegend door etnische Albanezen bevolkte gebieden tot bloedige rellen.
Een belangrijke test doorstond Macedonië gedurende de Kosovo-crisis van 1999, toen de Macedonische bevolking van circa twee miljoen inwoners in enkele maanden tijd een stroom van ruim 360.000 etnisch-Albanese vluchtelingen uit Kosovo moest opvangen. De komst van deze vluchtelingen leidde tot etnische spanningen, waarbij onder de slavische Macedoniërs de angst voor verstoring van de demografische verhoudingen toenam. Tegelijkertijd ontstond irritatie bij het etnisch-Albanese bevolkingsdeel over de niet altijd hartelijke ontvangst van de vluchtelingen door de Macedonische autoriteiten. De Macedonische politiek slaagde in het de-escaleren van deze potentieel gevaarlijke spanningen. Macedonië heeft voor zijn loyale steun aan het NAVO-optreden in de Kosovo-crisis alom lof geoogst. De economische schade van de Kosovo-crisis was groot in Macedonië, al bood de wederopbouw van de Kosovaarse economie onder het UNMIK-bestuur mogelijkheden voor de afzet van Macedonische producten. Macedonië heeft zich de afgelopen jaren ingezet voor het verbeteren van de betrekkingen met de buurlanden en voor intensievere regionale samenwerking.
De inzet in het conflict en de motieven van de partijen
De huidige crisis in Macedonië heeft verschillende oorzaken. Duidelijk is dat de sociaal-economische situatie in het algemeen een belangrijke bron van spanning in de Macedonische samenleving vormt. Hoewel etnisch-Albanese partijen deel uitmaakten van vrijwel alle opeenvolgende regeringen, is ten aanzien van de inwilliging van hun eisen de afgelopen jaren weinig voortgang geboekt. In Macedonië is daardoor een voedingsbodem ontstaan voor onvrede bij de etnisch-Albanese bevolking, met name bij de jongeren, voor wie het proces van emancipatie te langzaam gaat. Sinds de tweede helft van 2000 zijn met name politiekantoren doelwit geweest van gewelddadige acties. Deze confrontaties zijn vanaf februari 2001 in hevigheid toegenomen. Aanvankelijk werden de acties door geen enkele beweging opgeëist. Dit veranderde toen in UCK-kledij gestoken etnische Albanezen, voor het merendeel afkomstig uit Kosovo, het grensdorp Tanushevci bezetten en politie en legereenheden aanvielen. De reactie van de Macedonische regering was aanvankelijk, mede op aandringen van de internationale gemeenschap, terughoudend. Strijdbare Albanese jongeren bleven echter de gelederen van het UCK-M versterken. Na de ontbinding van het etnisch-Albanese rebellenleger UCPMB in Zuid-Servië, eind mei 2001, vond een deel van de strijders en het materieel uit Zuid-Servië zijn weg naar de Macedonische conflictzones. Momenteel bestaat een deel van het UCK-M uit Albanezen uit Kosovo en Albanië, die deels ook criminele belangen hebben.
De belangrijkste eisen van de etnische Albanezen in het conflict met de regering zijn steeds geweest: een wijziging van de grondwet; erkenning van de etnisch-Albanese bevolkingsgroep als tweede constituerende entiteit; meer bevoegdheden voor lokale besturen; meer evenredige vertegenwoordiging in functies bij de politie en de centrale overheid; gebruik van het Albanees als tweede officiële taal en, tenslotte, verbetering van het Albaneestalig (hoger) onderwijs. Ten aanzien van het laatste punt geldt overigens dat een stap in de goede richting is gezet met de voorziene oprichting, in Tetovo in oktober 2001, van de South-East Europe University. Deze universiteit is geïnitieerd door mr M. van der Stoel en Nederland heeft er financieel aan bijgedragen.
De Macedonische regering van nationale eenheid, waarvan ook de twee belangrijkste etnisch-Albanese partijen deel uitmaken, stelt zich op het standpunt dat het geweld van de afgelopen maanden vooral geïmporteerd is uit Kosovo, waar Albanese strijders geen kans meer zagen om de strijd in Kosovo en Presevo voort te zetten en om die reden een nieuw strijdgebied zijn gaan zoeken. De Macedonische regering is verder van mening dat alleen democratisch gekozen vertegenwoordigers de toekomst van Macedonië kunnen bepalen. Zij wil uit principe niet met (vertegenwoordigers van) het UCK-M onderhandelen. Aangenomen mag worden dat de Albanese politieke partijen PDP en DPA hun standpunten afstemmen met het UCK-M.
De grootste vrees van de slavisch-Macedonische partijen in de regering is dat de Albanese eisen de territoriale of bestuurlijke eenheid van het land in gevaar brengen. De Macedonische regering was daarom ook voorafgaand aan de geweldadigheden terughoudend ten aanzien van grondwetswijzigingen m.b.t. taal en bestuurlijke structuur. Daarna trachtte de Macedonische regering de indruk te vermijden dat het geweld van het UCK-M loonde en dat slavisch-Macedonische belangen werden verkwanseld.
Karakter van het conflict
De etnisch-Albanese gewapende militie, het UCK-M, voerde gewapende acties uit. Het UCK-M opereerde met name in de overwegend etnisch-Albanese gebieden, waar dorpen 'bevrijd' werden (d.w.z. buiten regulier gezag van de Macedonische overheid worden geplaatst). Voorts hebben gewapende acties zich ook op grotere bevolkingscentra gericht, onder meer op de tweede stad van Macedonië, Tetovo. Hierbij werden mortieren, mijnen en kleinkaliberwapens ingezet.
De gevechtsacties hebben zich tot op heden geheel binnen de grenzen van Macedonië voltrokken. Sympathiserende bewegingen van etnisch-Albanese strijders uit omliggende gebieden, met name uit Kosovo, steunen het UCK-M echter met materieel en personeel. De belangrijkste routes voor bevoorrading met personeel, wapens en andere benodigdheden voeren door Kosovo en, in toenemende mate, door Albanië. KFOR heeft de afgrendeling van de grens met Kosovo verbeterd. De NAVO onderzoekt in samenwerking met de Albanese autoriteiten, hoe de grens van Albanië met Macedonië effectiever kan worden bewaakt. Mede als gevolg van de terreinconfiguratie is het lastig gebleken deze bevoorrading geheel af te snijden.
Eind maart, na een intensieve strijd in het noordwesten van Macedonië, riepen de Macedonische veiligheidstroepen zichzelf uit tot overwinnaars. Het UCK-M kondigde echter aan medio april een stadsguerrilla te beginnen als de Macedonische regering niet zou ingaan op de politieke eisen die inmiddels waren geformuleerd. Deze eisen kwamen in grote lijnen overeen met de doelstellingen die door de democratisch gekozen politieke vertegenwoordigers van etnisch-Albanese partijen nagestreefd worden.
Begin april begon onder leiding van president Trajkovski een politieke dialoog over uitstaande interetnische kwesties.Van meet af aan heeft de Macedonische regering aangegeven dat deze politieke dialoog reeds voorzien was in het kader van het EU-Stabilisatie-en Associatieproces. Op deze manier kon het begin van een dialoog niet worden toegeschreven aan de gewapende strijd van het UCK-M. Dit was dan ook de reden dat de Hoge Vertegenwoordiger van de EU, Solana, door de Macedonische President werd uitgenodigd om het overleg over de politieke dialoog te faciliteren. Het ging nadrukkelijk niet om bemiddeling; het proces zou in eerste instantie worden aangestuurd door de Macedoniers zelf, in casu President Trajkovski. HV Solana opereerde overigens steeds samen met secretaris-generaal Robertson van de NAVO.
De politieke dialoog leverde aanvankelijk weinig concrete resultaten op. Wèl werd een regering van nationale eenheid gevormd die tot aan de vervroegde parlementsverkiezingen van januari 2002 de problemen het hoofd zou moeten bieden. Eind april begon het UCK-M met de tweede fase van de gewapende strijd, een guerrilla in meerdere steden. Het UCK-M eiste in ruil voor het staken van de gewapende strijd onder meer volledige amnestie.
Van regeringszijde werd tegen het UCK-M het reguliere leger ingezet, dat onder meer was versterkt met gevechtshelikopters en gevechtsvliegtuigen uit Oekraïne. Daarbij is dikwijls grote schade toegebracht aan (grotendeels verlaten) dorpskernen in het noorden van Macedonië. Ter verdere verdediging van de slavisch-Macedonische bevolking tegen het escalerend geweld van het UCK-M ging de regering over tot het bewapenen van reservisten.
Eerdere onderhandelingen, internationale bemoeienis, bemiddeling
De internationale gemeenschap heeft steeds aangedrongen op het voortzetten van de nationale politieke dialoog over de etnische kwesties. Daarbij is voortdurend gefaciliteerd, maar tegelijkertijd werd op aandrang van de Macedonische regering bemiddeling expliciet vermeden. De Hoge Vertegenwoordiger van de EU heeft Skopje vaak bezocht als coördinator van de inspanningen van de internationale gemeenschap, om de politieke dialoog op gang te houden.
Naarmate de dialoog verzandde namen de pogingen van de internationale gemeenschap toe om een oplossing te faciliteren. Hiertoe werd een permanent ter plaatse aanwezige EU-vertegenwoordiger benoemd, de Fransman Léotard, die in tandem opereert met de persoonlijk afgevaardigde van de Amerikaanse president Bush, Pardew. Ook de in juli benoemde speciale gezant van de voorzitter van de OVSE, Van der Stoel, is in dit proces actief betrokken geweest. De NAVO assisteerde onder meer bij de onderhandelingen over een wapenstilstand. De NAVO-gezant, jhr. Feith, heeft daarnaast onderhandeld over modaliteiten voor de inzameling van wapens van het UCK-M, zowel met het UCK-M zelf als met de Macedonische autoriteiten. Daarbij waren tevens voorwaarden aan de orde die vrijwillige inlevering van wapens mogelijk moesten maken, zoals een amnestieregeling.
Bestand van kracht
Het staakt-het-vuren dat bij het begin van de huidige ronde van besprekingen tussen de politieke partijen in Macedonië werd afgekondigd, heeft officieel steeds stand gehouden. Er werden echter regelmatig incidenten gemeld, waarvan sommige zeer ernstig. Zowel het Macedonische leger als het UCK-M voerden ondanks het bestand omvangrijke troepenverplaatsingen uit. Formeel heeft echter geen van beide partijen zijn medewerking aan het bestand ingetrokken. Sinds het bereiken van een politiek akkoord is de naleving van het staakt-het-vuren sterk verbeterd en zijn nog geen significante incidenten gemeld.
Politieke risicoanalyse
Het belangrijkste risico is dat het politieke akkoord en de ontwapeningsafspraken niet of niet volledig worden nagekomen en dat de veiligheidssituatie verslechtert. Beide partijen hebben echter een aantoonbaar belang bij uitvoering van de overeenkomsten. De Macedonische autoriteiten hebben immers groot belang bij het welslagen van de ontwapening van de Albanese rebellen. De rebellen hebben op hun beurt groot belang bij verwezenlijking van de overeengekomen versterking van de positie van etnische Albanezen in Macedonië.
Er is een mogelijkheid dat de partijen de aanwezigheid van de NAVO proberen aan te wenden voor het realiseren van politieke doelen en dat zij de werkzaamheden van de inzamelingsmacht, danwel het mandaat of de duur van de missie trachten te beïnvloeden. Hierop wordt verder ingegaan onder ´Militaire aspecten´. De taak, de doelstelling en de duur van de missie zijn echter eenduidig door de NAR vastgelegd en bieden geen aanknopingspunten om daar vanaf te wijken.
Naar de opvatting van de Regering wegen de bovengenoemde risico's niet op tegen de bijdrage die de operatie kan leveren aan de ontwapening van het UCK-M en, meer in het algemeen, aan de bestendiging van een vreedzame politieke oplossing van de crisis in Macedonië.
Voor de uitvoering van het akkoord is ook de opstelling van Albanese politieke en militaire leiders in Kosovo belangrijk. De internationale gemeenschap oefent reeds geruime tijd druk uit op deze leiders om zich terughoudend op te stellen t.a.v. het conflict in Macedonië. In dit verband is op hen ook druk uitgeoefend om de uitvoering van de thans gemaakte afspraken, inclusief de ontwapening en ontbinding van het UCK-M te ondersteunen. Inmiddels hebben Albanese leiders in Kosovo hun instemming betuigd met de totstandkoming van het politiek akkoord.
Een ander belangrijk element voor acceptatie en implementatie van het politieke akkoord op langere termijn is de mate waarin het etnisch-Albanese bevolkingsdeel in de bredere samenleving kan worden geïntegreerd. Daartoe zouden ook andere donoren zo snel mogelijk additioneel aan de reguliere hulp aan Macedonië afdoende middelen beschikbaar moeten stellen en snelle uitvoering van projecten gerealiseerd moeten worden, waarin de Europese Unie een belangrijke rol zal spelen. In dit verband zal Nederland bij de Wereldbank bepleiten zo spoedig mogelijk een internationale donorconferentie voor Macedonië te organiseren. Dit kan een belangrijke stimulans zijn voor de partijen om de gemaakte afspraken na te komen.
De rol van de militaire operatie in het politieke proces
Operatie Essential Harvest is een integraal onderdeel van het politieke en veiligheidsproces waarmee de stabiliteit in Macedonië kan terugkeren. Het sluiten van een politiek akkoord tussen de regering, de slavisch-Macedonische en de etnisch-Albanese politieke partijen kan worden gezien als het begin van een nationaal verzoeningsproces, dat een einde moet maken aan de verleiding nog langer met geweld politieke doelstellingen te verwezenlijken. De komst van een externe inzamelingsmacht faciliteert dit verzoeningsproces omdat het voor het UCK-M beter aanvaardbaar is zijn wapens over te dragen aan een onpartijdige derde dan aan de Macedonische regering. Dit laat onverlet dat de werkelijke voortgang van de politieke dialoog kan worden afgemeten aan de volledigheid en de snelheid waarmee thans gemaakte afspraken worden geïmplementeerd. Het succes van de operatie wordt dan ook eerder gedefinieerd door de mate waarin het vreedzame politieke proces succesvol wordt ondersteund, dan door het absolute aantal ingeleverde wapens.
Een geslaagde wapeninzamelingsoperatie op basis van de wapeninzamelingsovereenkomst zal de kans op het opnieuw oplaaien van de gewapende strijd verminderen. Voor het verdere verloop van de nationale politieke dialoog is het van belang dat ook bij (tijdelijke) tegenslag of onenigheid de mogelijkheden voor verder overleg niet worden overschaduwd door de geweldsoptie.
Humanitaire situatie - vluchtelingen en ontheemden
Sinds februari 2001 is het aantal vluchtelingen en ontheemden opgelopen tot circa 125.000, van wie ruim 73.000 in Kosovo, 36.000 in Macedonië zelf en 8.000 in Servië en Montenegro verblijven. Het merendeel van de vluchtelingen en ontheemden is ondergebracht bij gastgezinnen. In de maand juli voerde het Internationale Rode Kruis (ICRC) een hertelling van het aantal ontheemden in Macedonië uit. Naar verwachting zal daaruit blijken dat het werkelijke aantal ontheemden 30% tot 40% lager ligt dan de officiële gegevens doen vermoeden. Dit is het gevolg van dubbeltellingen van ontheemden, die na registratie in Macedonië alsnog naar Kosovo zijn gevlucht.
Zowel het Rode Kruis als de VN-organisaties in de regio hebben een additioneel verzoek ingediend voor de hulpverlening aan de getroffen Macedonische burgerbevolking (dat wil zeggen de achtergebleven bevolking, ontheemden en vluchtelingen). Nederland heeft reeds NLG 5 miljoen toegezegd voor activiteiten die gericht zijn op het verminderen van de spanningen, waarvan NLG 350.000 is bestemd voor de aankoop en distributie van voedsel door het Nederlandse Rode Kruis en het ICRC. Een verdere bijdrage aan het ICRC zal worden bepaald aan de hand van een additioneel ICRC-hulpverzoek dat medio augustus verwachtbaar is. Aan het VN-programma ten behoeve van de getroffen bevolking zal Nederland USD 2,2 miljoen bijdragen (5% van het totale hulpverzoek), ten bate van UNHCR en OCHA (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs).
Vanuit het hoofdkwartier van TFH en de staven van de vier bataljons zullen vertegenwoordigers in nauw contact blijven met de belangrijkste internationale organisaties en NGO's die in het gebied actief zijn. De opvang en bescherming van vluchtelingen en ontheemden behoren niet tot de taken van de Task Force Harvest. Hun opvang en repatriëring is een taak van UNHCR, het Rode Kruis en andere internationale organisaties. De inzamelingsmacht is daartoe ook niet uitgerust. De aanwezigheid van TFH draagt evenwel bij aan het scheppen van de voorwaarden voor een veilige terugkeer van vluchtelingen en ontheemden naar hun plaats van herkomst.
Wederopbouw
Volgens waarnemers in het veld verschilt de mate van verwoesting per gebied. Het zwaarst getroffen lijkt de regio ten westen van Tetovo. In andere gebieden is de schade licht tot matig. De meeste schade lijkt te zijn veroorzaakt door gevechtshandelingen of gerichte acties, bij voorbeeld tegen huizen die als schuilplaats konden dienen voor het UCK-M. Van systematische verwoesting zoals destijds in Bosnië en Kosovo lijkt geen sprake. Er is echter nog geen gedocumenteerde inventarisatie van de materiële schade beschikbaar. Op basis van assessments in april had de EU begin mei reeds 2,5 miljoen Euro beschikbaar gesteld voor reconstructie
Economische situatie
Het gewapende conflict van de afgelopen maanden heeft een aantoonbaar negatief effect op de Macedonische economie gehad. De eenmalige kosten (militaire apparatuur, munitie, brandstof) worden voorlopig geschat op USD 30 miljoen, over de meer structurele kosten (extra politie, grensbewaking) zal de Macedonische regering later rapport uitbrengen. Daarnaast stagneerde de export naar Kosovo (deze bedroeg 16% van het totaal en is thans nihil). Het IMF verwacht hervatting van de export op een lager niveau. Ook het niveau van de investeringen in Macedonië daalde de afgelopen maanden spectaculair. Tegen de achtergrond van de gewapende strijd tracht de Macedonische regering een hervormingsprogramma door te voeren, dat gericht is op structurele hervormingen en economische groei. Mede als gevolg van de mogelijkheden van uitvoer naar Kosovo groeide de economie in 2000 met 6 %. Het IMF gaat voor 2001 uit van een nulgroei. De Macedonische hoop voor de toekomst is gevestigd op de mogelijkheden die de op 9 april jl. getekende stabilisatie- en associatieovereenkomst met de EU biedt. Het zal overigens nog minstens anderhalf jaar duren voordat dit verdrag door de vijftien EU-lidstaten is geratificeerd.
De juridische grondslag voor de uitzending
De grondslag voor operatie Essential Harvest is de uitnodiging van de regering van Macedonië aan de NAVO om op het territoir van Macedonië te assisteren bij de vrijwillige ontwapening van het UCK-M. Naar het oordeel van de Regering biedt dit verzoek een voldoende volkenrechtelijke legitimatie, zoals ook in het herziene Toetsingskader wordt aangegeven. Derhalve is een aanvullende resolutie van de VN-Veiligheidsraad niet nodig. Aan de door de NAVO gestelde voorwaarden, zoals hierboven omschreven, is voldaan. Ook is voorzien in een amnestieregeling voor de rebellen van het UCK-M. Zowel de Macedonische overheid als het UCK-M stemmen in met de NAVO-operatie.
De voorziene duur van de operatie is dertig dagen, gerekend vanaf het moment dat voldoende eenheden in het inzetgebied aanwezig zijn om met de inzameling van wapens te beginnen. Verlenging van deze periode vereist een nieuw besluit van de Noord-Atlantische Raad, een nieuw besluit van de Nederlandse regering en nieuwe consultaties met de Tweede Kamer.
MILITAIRE ASPECTEN
Opstelling van de conflictpartijen en militaire risico's
De Macedonische autoriteiten hebben de NAVO zelf op hun grondgebied uitgenodigd. Op grond hiervan kan ervan worden uitgegaan dat de Macedonische strijdkrachten het oplossen van de crisis niet in de weg zullen staan. Dit neemt niet weg dat bij delen van de slavisch-Macedonische bevolking weerstand bestaat tegen het politiek akkoord. Radicale elementen uit de slavische bevolking zijn verenigd in paramilitaire groeperingen die militaire acties zouden kunnen ondernemen.
Naar verwachting zal in ieder geval de leiding van het UCK-M zich aan de met de NAVO gemaakte afspraken houden. Naleving van het politieke akkoord kan echter worden bemoeilijkt door zelfstandige acties van autonoom optredende lokale UCK-M commandanten, die zich tegen de Macedonische strijdkrachten of mogelijk zelfs tegen de NAVO-presentie verzetten.
Ondanks de door alle partijen aanvaarde regelingen valt niet uit te sluiten dat zowel de slavische Macedoniërs als de etnische Albanezen zullen proberen de internationale militaire presentie ten eigen bate uit te buiten of te compromitteren. Voorkomen moet worden dat tengevolge daarvan de operatie, gericht op de inzameling van vrijwillig in te leveren wapens, van karakter verandert.
Mijnendreiging, gezondheidsrisico's
Beide partijen hebben mijnen gelegd in de grensgebieden met Albanië en Kosovo. Ook zijn mijnen aangetroffen op een aantal doorgaande wegen in het gebied ten westen van Tetovo. Inmiddels valt reeds een aantal slachtoffers te betreuren, waaronder twee waarnemers van de EUMM en hun Albanese tolk. De juiste toepassing van militaire basisvaardigheden door het Nederlandse personeel, het gebruik van uitsluitend bekende en verkende routes en het gebruik van het pantserwielvoertuig Patria voor het vervoer van manschappen zijn van belang om de risico's voor het militaire personeel zo veel mogelijk te beperken. Vanwege het zeetransport zullen de Patria's ongeveer een week na de hoofdmacht in het gebied arriveren. Tot dat moment zal de eenheid aangepast optreden. De eventuele aanwezigheid van bijvoorbeeld asbest en luchtvervuiling in voor de gezondheid risicovolle hoeveelheden wordt door de specialisten van de zogenaamde "Hygiëne en Preventieve Gezondheidszorg (HPG)-teams" nader geïnventariseerd.
Het vereiste militaire vermogen.
De NAVO zal wapeninzamelpunten inrichten. Indien de situatie zou verslechteren en Task Force Harvest Macedonië zou moeten verlaten zijn extra middelen nodig. De totale behoefte aan middelen is daarmee gesteld op vier bataljons met veertien compagnieën. De uitrusting betreft een combinatie van infanterie-eenheden, tanks en mortieren. Daarnaast bestaat behoefte aan (lucht-)verkenningscapaciteit, tactische inlichtingen, genieondersteuning, een capaciteit voor explosievenopruiming, logistieke ondersteuning, medische ondersteuning en helikopters. Zoals gezegd zullen er geen humanitaire of civiele taken door de inzamelingsmacht worden uitgevoerd.
De wijze van optreden ("Concept of Operations")
De inrichting van de wapeninzamelpunten geschiedt op aanwijzing van de Britse brigadecommandant. Deze punten liggen in of in de buurt van de gebieden waarin het UCK-M actief was voordat het staakt-het-vuren tot stand kwam. Zodra deze inzamelpunten gereed zijn kan het inleveren van de wapens en munitie door het UCK-M beginnen. De NAVO neemt de wapens in en voert deze vervolgens af ter vernietiging. De eenheden voor explosievenopruiming van TFH vernietigen zèlf de ingeleverde munitie en explosieven in het inzetgebied.
De geweldsinstructie ("Rules of Engagement")
De "Rules of Engagement" (RoE) van TFH bieden ruim voldoende mogelijkheden voor zelfbescherming. Zij zijn zodanig geformuleerd dat de TFH in het geval van eventuele tegenwerking door één of meer partijen of verslechtering van de omstandigheden passend kan reageren. Zo bieden de RoE de mogelijkheid ingezamelde wapens en munitie te beschermen tegen (gewapende) pogingen om deze aan de controle van de TFH te onttrekken. Daarnaast staan de RoE het gebruik van geweld toe om personen die een bedreiging vormen voor de eenheden te ontwapenen en tijdelijk in bewaring te stellen. Aangezien TFH, in tegenstelling tot SFOR en KFOR, geen vredesafdwingende operatie is in de zin van hoofdstuk VII van het VN-Handvest, zijn de RoE minder vergaand dan voor die operaties.
De bevelsstructuur
Essential Harvest is een door de NAVO geleide vredesmissie, zodat sprake is van één enkele bevelslijn. De opperbevelhebber van de NAVO in Europa, SACEUR, heeft het regionale militaire commando in Napels, Regional Command South (RC SOUTH), belast met de uitvoering van de operatie. RC SOUTH is derhalve aangesteld als Joint Force Commander (JFC).
Daarnaast is in Skopje al geruime tijd het NATO Coordination and Control Centre (NCCC), een tijdelijk NAVO-hoofdkwartier dat een faciliterende rol vervult ten behoeve van KFOR, werkzaam. Gedurende de uitvoering van Essential Harvest wordt dit hoofdkwartier versterkt en zal het worden ingezet als het hoofdkwartier van TFH (HQ TFH). Dit hoofdkwartier valt rechtstreeks onder de JFC in Napels en onderhoudt de contacten en de afstemming met de Macedonische autoriteiten. Tevens verzorgt HQTFH in het inzetgebied de contacten tussen de NAVO en de vertegenwoordigers van civiele organisaties, waaronder de EU. Tenslotte coördineert de HQ TFH de inzet van de aan hem toegewezen middelen voor algemeen gebruik in Task Force Harvest .
Onder het HQ TFH wordt het tactische brigadehoofdkwartier ontplooid. Het Britse brigadehoofdkwartier is verantwoordelijk voor de feitelijke militaire uitvoering van de operatie. Het stuurt de diverse bataljons en ondersteunende compagnieën aan - waaronder het Britse bataljon met de Nederlandse compagnie - en rapporteert aan HQ TFH.
Nederland zal na de Activation Order (ACTORD) op alle noodzakelijke niveaus in de commandostructuur van de missie worden vertegenwoordigd. Het hoogste gezag en de nationale verantwoordelijkheid over de uitgezonden Nederlandse eenheden berust bij de Chef Defensiestaf onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister van Defensie, rekening houdend met de aanvullende maatregelen die op dit gebied zijn genomen en die de Kamer bij brief dd. 1 mei jl. zijn meegedeeld.
Deelnemende landen
Aan de operatie nemen diverse grote NAVO-bondgenoten deel. Omdat Essential Harvest een beperkte operatie is, zijn geen niet-NAVO landen benaderd voor deelname aan de missie. Het Verenigd Koninkrijk is de "lead nation". Het levert het brigadehoofdkwartier alsmede een gemechaniseerd bataljon bestaande uit drie compagniën. De Nederlandse wens om de versterkte luchtmobiele compagnie onder te brengen in het Britse bataljon is ingewilligd.
Voorts leveren Frankrijk en Duitsland ieder twee compagnieën voor een gezamenlijk bataljon onder Franse leiding, waaraan Spanje een vijfde compagnie toevoegt. Een derde bataljon staat onder Italiaanse leiding en is samengesteld uit twee Italiaanse en één Turkse compagnie. Tenslotte levert Griekenland een vierde bataljon dat uit twee compagnieën bestaat. Naast deze manoeuvre-eenheden levert een aantal landen nog ondersteunende eenheden: België zendt een transportcompagnie uit, Italië een algemene ondersteuningscompagnie en een peloton militaire politie, dat o.a. de verkeersbegeleiding verzorgt; Hongarije en Noorwegen nemen aan de operatie deel met een detachement voor explosievenopruiming. Tsjechië levert een beveiligingscompagnie ten behoeve van het hoofdkwartier van TFH in Skopje. De Verenigde Staten ondersteunen Essential Harvest logistiek en voorzien de missie van inlichtingen. Hiervoor doen de Verenigde Staten een beroep op de Amerikaanse voorzieningen in KFOR, zoals het militaire hospitaal, en op het bestaande Amerikaanse logistieke steunpunt in Macedonië. De Amerikaanse helikoptercapaciteit van KFOR is onder het voorbehoud van beschikbaarheid in de missie inzetbaar (zie ook bijlage).
Voortijdige beëindiging van Essential Harvest
Voor de operatie is een zogenoemd "Supporting Plan" (SUPLAN) ontworpen waarin is vastgelegd hoe in voorkomend geval, al dan niet onder tegenwerking van één of beide partijen, de operatie wordt afgebroken voordat aan de opdracht is voldaan. Voor afbreken onder tegenwerking van één of beide partijen wordt ook wel de term extractie of extraction gebruikt.
SACEUR heeft in algemene termen de omstandigheden uiteengezet waaronder een dergelijke voortijdige beëindiging zou kunnen plaatsvinden. Op basis daarvan ontwikkelt de commandant van TFH nu het extractieplan. De middelen die benodigd zijn voor de uitvoering ervan zijn nu reeds opgenomen in de TFH. De exacte invulling is afhankelijk van de toestand in het inzetgebied, zoals de precieze locatie van de eenheden. Hierdoor zal het SUPLAN eerst na de ontplooiing van de inzamelingsmacht worden voltooid. Over de hoofdlijnen is de Noord-Atlantische Raad echter al ingelicht.
Leidraad hierin is de wens om "mission creep" uit te sluiten. Wordt op lokaal niveau tegenwerking ondervonden van de kant van een van beide partijen dan zal de TFH zich lokaal hergroeperen. Bij een grootschalige hervatting van de vijandelijkheden zal de TFH zichzelf geheel uit het inzetgebied terugtrekken. De omvang van de inzamelingsmacht is mede voor dit doel uitgebreid van drie tot vier bataljons.
Het is minder waarschijnlijk dat de Macedonische bevolking zich massaal tegen NAVO-aanwezigheid zal verzetten, alhoewel de toegenomen anti-Westerse stemming mogelijk aanleiding kan geven tot plaatselijke obstructie. Ondanks hun relatief beperkte omvang en militair potentieel kunnen de Macedonische strijdkrachten zich plaatselijk tegen de NAVO-presentie richten, als zij dat zouden willen. Een grootschalige dreiging van de ARM tegen de NAVO-presentie wordt onwaarschijnlijk geacht. Tenslotte biedt het grondgebied van Macedonië voldoende zones waar de TFH zich veilig kan hergroeperen en die vanuit de buurlanden toegankelijk zijn. Het OPLAN geeft SACEUR de bevoegdheid te beslissen over een terugtrekking.
Wat Nederland betreft geldt dat Essential Harvest één duidelijke doelstelling heeft, namelijk de vrijwillige ontwapening van het UCK-M. Indien de aan de operatie Essential Harvest gestelde randvoorwaarden komen te vervallen zal in de Nederlandse visie de operatie moet worden beëindigd en moeten de eenheden worden teruggetrokken uit het operatiegebied. Een grootschalige hervatting van vijandelijkheden is daarvan, zoals reeds vermeld, een voorbeeld. Andere voorbeelden zijn de weigering van het UCK-M de wapens in te leveren en een poging van het UCK-M deze wapens na inlevering met geweld terug te nemen.
De NAVO zal niet instemmen met een geleidelijke overgang van operatie Essential Harvest naar een operatie met een andere doelstelling. De deelnemende landen stellen troepen beschikbaar op basis van OPLAN 10416 en de daarin vastgelegde voorwaarden. Doelstelling is eenduidig de uitvoering van Essential Harvest; andere missies zijn niet aan de orde. Dit is in de NAVO-besluitvorming vastgelegd. Als zich de vraag aandient of een andere operatie met een andere opdracht gewenst is, dan zal een nieuw standpunt moeten worden bepaald. Een nieuwe operatie vergt in ieder geval een nieuw mandaat, een nieuw OPLAN, een nieuwe "Force Generation" en nieuwe nationale besluitvorming.
Geschiktheid en beschikbaarheid
Voor de uitvoering van Essential Harvest heeft Nederland een versterkte luchtmobiele infanteriecompagnie aangeboden. De samenstelling van deze eenheid is toegesneden op de uit te voeren operatie. De compagnie bestaat uit een staf, drie infanteriepelotons en een mortiergroep. Zij is organiek uitgerust met onder andere Dragon-antitankwapens, 81mm-mortieren, mitrailleurs en de persoonlijke bewapening. De compagnie is versterkt met veertien Patria-pantserwielvoertuigen met mitrailleur, en daarnaast vijf detachementen voor verkenning (geleverd door het Korps Commandotroepen), genie, explosievenopruiming, liaison en inlichtingen. Om de compagnie zelfstandig te kunnen laten optreden is voorzien in middelen op het gebied van bevoorrading, onderhoud en geneeskundige zorg. In de organisatie is een nationaal element opgenomen dat zorgdraagt voor de contacten met Nederland en tevens een gedeelte van de personeelszorg voor zijn rekening neemt en de financiën beheert. Voor de uitvoering van de nationale politietaken wordt een detachement van de Koninklijke Marechaussee meegezonden, dat bestaat uit zes militairen. De Nederlandse eenheid bestaat uit ongeveer 250 militairen.
Waar deze compagnie exact in het operatiegebied zal worden ingezet is afhankelijk van het plan van de Britse brigadecommandant. Nederland heeft nog geen voorkeur aangegeven, mede omdat de keuze afhangt van nog uit te voeren verdere verkenningen.
Duur van de deelname
De NAVO heeft voor de operationele uitvoering van Essential Harvest, dat wil zeggen de periode waarin de TFH haar opdracht moet uitvoeren, dertig dagen uitgetrokken. De huidige planning voorziet erin dat hoofdmacht van het Nederlandse contingent, de infanteriecomponent, rond 26 augustus ter plaatse zal zijn. Het zware materieel (w.o. de pantservoertuigen, vrachtwagens en materieelcontainers) zal begin september arriveren, omdat dit zware materieel per schip wordt vervoerd. De voorziene inzet van Nederlandse eenheden in Macedonië, gerekend van de aankomst van de eenheden tot de voltooiing van de operatie en het vertrek uit het inzetgebied, duurt ongeveer vijfenveertig dagen. Na vaststelling door de Britse brigadecommandant dat voldoende eenheden van de inzamelingsmacht in het operatiegebied zijn gestationeerd wordt het startsein gegeven voor het inzamelen van de wapens. Deze inzameling zelf zal in beginsel dertig dagen in beslag nemen. Een eventuele verlenging van de missie is, zoals aangegeven, slechts mogelijk nadat de Noord-Atlantische Raad daarvoor toestemming heeft verleend. Verlenging van de Nederlandse deelneming zou derhalve een nieuw besluit van de Regering vergen en nieuw overleg met de Tweede Kamer.
Financiering
Naar verwachting zullen de additionele uitgaven van de Nederlandse bijdrage aan Essential Harvest ongeveer tien miljoen gulden bedragen. Deze raming is gebaseerd op de uitgangspunten zoals hierboven geschetst t.a.v. de duur van de operatie, de gereedstelling en de wijze van transport van materieel en personeel. De additionele kosten van de deelname aan vredesoperaties komen ten laste van het HGIS-artikel vredesoperaties op de begroting van Defensie (beleidsartikel 09). Er is momenteel geen vrije ruimte binnen dit artikel. Deelneming aan de operatie in Macedonië leidt derhalve tot een claim op de HGIS/non-ODA. Voor uw informatie is in bijlage een samenvatting van de in overleg met Financiën opgestelde begroting opgenomen.
De minister van Buitenlandse Zaken J.J. van Aartsen
De minister van Defensie mr. F.H.G. de Grave
bijlage MANAGEMENTSAMENVATTING
BEGROTING ESSENTIAL HARVEST