charset="iso-8859-1"
http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=418340
Aan de Voorzitter van de Vaste Kamercommissie Justitie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 DEN HAAG Directie Personenverkeer, Migratie en Consulaire Zaken Afdeling Vreemdelingen- en Visumzaken Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 18 juli 2001 Auteur DPC/DVB
Kenmerk DPC/VV-633 Telefoon 070 - 348 47 91
Blad /2 Fax 070 - 348 45 83
Bijlage(n) Plan van aanpak E-mail john.groffen@minbuza.nl Betreft Plan van aanpak doorlooptijden mvv
C.c.
Zeer geachte Voorzitter,
Hierbij bieden wij u het plan van aanpak aan dat beoogt procedurele verbeteringen bij mvv-verlening door te voeren teneinde de doorlooptijden hiervan te bekorten.
Tijdens het Algemeen Overleg met uw Kamer op 29 maart 2000 hebben wij toegezegd er naar te streven de behandelingstermijn van aanvragen om een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) terug te brengen tot drie maanden (TK 1999-2000, 19 637, nr. 522). Op 27 juni 2000 heeft de Tweede Kamer, naar aanleiding van het Algemeen Overleg over de positie van vrouwen in het vreemdelingenbeleid, de motie Dittrich aangenomen waarin wordt verzocht een plan van aanpak op te stellen met als doel het bekorten van de doorlooptijden van aanvragen om een verblijfsvergunning (TK 1999-2000, 27 111, nr. 5). Bij brief van 21 maart 2001 heeft de Vaste Kamercommissie voor Justitie verzocht de uitkomsten van het kwaliteitsproject mvv tijdig aan de Kamer bekend te maken zodat deze uitkomsten kunnen worden betrokken bij de behandeling van de toekomstige Visumwet.
Uit de beraadslagingen voorafgaand aan de toezegging van 29 maart 2000 en de motie van 27 juni 2000 blijkt dat de problematiek van de doorlooptijden dient te worden bezien in het licht van aanvragen voor verblijf van langer dan drie maanden waarvoor een mvv is vereist. Wij zullen ons dan ook tot deze categorie beperken.
Het verlenen van een verblijfsvergunning is de verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Justitie. Een mvv is een nationaal visum waarvoor de Minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijkheid draagt.
De Minister van Buitenlandse Zaken
De Staatssecretaris van Justitie
Plan van aanpak doorlooptijden mvv
1. Inleiding
Tijdens het Algemeen Overleg met uw Kamer op 29 maart 2000 hebben wij
toegezegd er naar te streven de behandelingstermijn van aanvragen om een
machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) terug te brengen tot drie maanden
(TK 1999-2000, 19 637, nr. 522). Op 27 juni 2000 heeft de Tweede Kamer, naar
aanleiding van het Algemeen Overleg over de positie van vrouwen in het
vreemdelingenbeleid, de motie Dittrich aangenomen waarin wordt verzocht een
plan van aanpak op te stellen met als doel het bekorten van de
doorlooptijden van aanvragen om een verblijfsvergunning (TK 1999-2000, 27
111, nr. 5). Bij brief van 21 maart 2001 heeft de Vaste Kamercommissie voor
Justitie de Minister van Buitenlandse Zaken verzocht de uitkomsten van het
kwaliteitsproject mvv tijdig aan de Kamer bekend te maken zodat deze
uitkomsten kunnen worden betrokken bij de behandeling van de toekomstige
Visumwet.
Uit de beraadslagingen voorafgaand aan de toezegging van 29 maart 2000 en de
motie van 27 juni 2000 blijkt dat de problematiek van de doorlooptijden
dient te worden bezien in het licht van aanvragen voor verblijf van langer
dan drie maanden waarvoor een mvv is vereist. Wij zullen ons dan ook tot
deze categorie beperken. Het verlenen van een verblijfsvergunning is de
verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Justitie. Een mvv is een
nationaal visum waarvoor de Minister van Buitenlandse Zaken
verantwoordelijkheid draagt.
2. Plan van aanpak mvv-verlening
Hierbij informeren wij u over het plan van aanpak dat beoogt procedurele
verbeteringen bij mvv-verlening door te voeren teneinde de doorlooptijden
hiervan te bekorten.
Allereerst zal onderstaand in het kort de probleemstelling worden geschetst
waarna de voorgestelde oplossingsrichtingen zullen worden toegelicht.
3. De machtiging tot voorlopig verblijf
Op grond van het Nederlandse toelatingsbeleid kan worden verzocht om
verblijf als asielzoeker, verblijf als EU/EER-onderdaan, verblijf voor
langer dan drie maanden en kort verblijf (korter dan drie maanden) voor
familiebezoek, zaken of vakantie. Zoals gezegd beperken wij ons hier tot de
mvv-aanvragen.
3.1. Mvv-aanvraag in het land van herkomst of bestendig verblijf
De vreemdeling die voor een periode van langer dan drie maanden in Nederland
wil verblijven, moet in beginsel in het bezit zijn van een geldig paspoort
voorzien van een geldige mvv welke is aangevraagd bij en verstrekt door de
Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van
herkomst of het land van bestendig verblijf.
De aanvraag van een mvv wordt getoetst aan de voorwaarden die worden gesteld
met het oog op het verlenen van een verblijfsvergunning in Nederland. De
verplichting om een mvv aan te vragen stelt de overheid in staat te
onderzoeken of aan alle voor toelating gestelde vereisten wordt voldaan,
alvorens de aanvrager toegang tot Nederland verkrijgt. Alle beslissingen ten
aanzien van de mvv worden door de Visadienst namens de Minister van
Buitenlandse Zaken genomen. De Visadienst is hiertoe gemandateerd door de
Minister van Buitenlandse Zaken.
3.2. De referentprocedure
Het is niet mogelijk dat de vreemdeling die in Nederland wenst te verblijven
hier te lande een mvv aanvraagt. Wel kan de in Nederland verblijvende
persoon of organisatie bij wie de vreemdeling wenst te verblijven of werken,
de zogenaamde referent, de vreemdelingendienst verzoeken om ambtshalve te
bezien of de vreemdeling in aanmerking komt voor een mvv. De referent vraagt
de vreemdelingendienst om hierover een advies uit te brengen.
Bij een negatief advies kan de referent, indien hij door de vreemdeling is
gemachtigd, bezwaar maken bij de door de Minister van Buitenlandse Zaken
gemandateerde Visadienst. Indien positief wordt geadviseerd, ontvangt de
referent daaromtrent bericht en wordt de vreemdeling geïnformeerd door de
diplomatieke vertegenwoordiging in zijn land van herkomst. Vervolgens wordt
door de vreemdeling bij de diplomatieke vertegenwoordiging een formele
aanvraag tot afgifte van een mvv ingediend.
In de praktijk wordt de diplomatieke post pas ingelicht wanneer de referent
een positief advies heeft ontvangen en de post gemachtigd wordt op aanvraag
een mvv af te geven. Op dat moment moet de post nog de ontvankelijkheid van
de aanvraag toetsen en de identiteit van de betrokken vreemdeling
vaststellen.
3.3. Verkorte mvv-procedure
In die gevallen waarin bedrijven of instellingen zich regelmatig garant
stellen voor het verblijf van de vreemdeling in Nederland kan het bedrijf of
de instelling toestemming vragen om namens de vreemdeling een aanvraag voor
ambtshalve advies in te dienen bij de Visadienst. Als toestemming wordt
verkregen, kunnen mvv-aanvragen versneld worden afgedaan via de zogenaamde
verkorte mvv-procedure. Deze procedure beslaat maximaal 2 tot 3 weken.
4. Doorlooptijden
Zoals hiervoor is uiteengezet dient onderscheid te worden gemaakt tussen de
mvv-aanvraag die door de vreemdeling in het land van herkomst of bestendig
verblijf wordt ingediend en de referentprocedure (i.c. het verzoek om
ambtelijk advies). De referentprocedure is een adviesprocedure, maar in de
afgelopen jaren is een praktijk ontstaan waarbij het verzoek om ambtelijk
advies van de persoon die als referent wil optreden, genomen wordt als
startpunt van de mvv-procedure.
Voor de duidelijkheid zij hier vermeld dat onderstaande doorlooptijden
betrekking hebben op de periode die begint met de datum mvv-aanvraag dan wel
de datum indiening verzoek om ambtshalve advies en eindigt op het moment dat
de procedure bij de IND wordt afgesloten. Niet meegenomen is het
vervolgtraject, namelijk de verzending naar en de afhandeling door de
desbetreffende diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het
buitenland.
4.1. Doorlooptijden mvv-aanvraag land van herkomst of van bestendig verblijf
De procedure ten aanzien van mvv-aanvragen die in het land van herkomst of
van bestendig verblijf worden ingediend, duurde gemiddeld bijna 4 maanden in
de periode 1996 t/m 1999. In ongeveer 40 tot 50% van deze zaken was binnen
drie maanden een beslissing genomen. In het jaar 2000 was de doorlooptijd
gestegen tot 5 maanden en was in 27% van de gevallen binnen drie maanden een
beslissing genomen.
4.2 Doorlooptijden verzoek om ambtshalve advies door de referent
Het door de referent ingediende verzoek om ambtshalve advies duurde in 1996 gemiddeld 2 maanden en de doorlooptijd is in 1999 toegenomen tot 3,5 maand. In het jaar 2000 was de doorlooptijd 3,3 maand. In 1996 werd in 76% van de zaken binnen drie maanden beslist. In 2000 was dit 56%.
Deze cijfers hebben betrekking op de periode die begint met de datum waarop de referent verzoekt om het ambtshalve uitbrengen van advies en eindigt op het moment dat de procedure bij de IND wordt afgesloten.
Doorlooptijden januari en februari 2001
In het kader van het Groot Project "Voorbereiding op en Invoering van de
Nieuwe Vreemdelingenwet" worden de noodzakelijke gegevens verzameld. Hieruit
blijkt dat in de maanden januari en februari van dit jaar de doorlooptijd
van de in Nederland ingediende verzoeken vanaf de datum indiening verzoek om
ambtshalve advies gemiddeld 16 weken bedroeg. Rekenend vanaf de datum waarop
het verzoek door de IND is geregistreerd (datum opvoer) bedroeg de
doorlooptijd gemiddeld 5 weken.
Een besluit zal eerst dan worden genomen nadat door de IND een advies is
uitgebracht aan de Minister van Buitenlandse Zaken, de aanvrager formeel de
aanvraag bij de betreffende diplomatieke vertegenwoordiging heeft ingediend
en een onderzoek heeft plaatsgevonden naar -in het bijzonder- de identiteit
van de vreemdeling door de betreffende diplomatieke vertegenwoordiging.
De doorlooptijd van de mvv-procedure waarbij de aanvraag bij de Nederlandse
diplomatieke vertegenwoordiging in het buitenland werd ingediend bedroeg
over de maanden januari en februari 2001 gemiddeld 29 weken. De doorlooptijd
vanaf de opvoerdatum bij de IND bedroeg over dezelfde periode gemiddeld
slechts 10 weken. Het verschil tussen de datum aanvraag en de datum opvoer
IND wordt verklaard door de periode die noodzakelijk is om de aanvraag te
complementeren, van een advies te voorzien en te verzenden naar Nederland
waar deze vervolgens via de Visadienst bij de Korpschef in behandeling moet
worden genomen.
5 Knelpunten
Gedurende de procedure kan een onderscheid worden gemaakt in de volgende
vier stadia: a) bewerkingstijd; b) hersteltijd; c) verzendtijd en d)
wachttijd. Hierop zal nader worden ingegaan. Daarnaast wordt aandacht
besteed aan de knelpunten in de behandelcapaciteit.
a) knelpunt in bewerkingstijd
In de praktijk is veel tijd gemoeid met het verkrijgen van de informatie die
nodig is teneinde een beslissing te kunnen nemen. Het is voor de
diplomatieke vertegenwoordigingen en de vreemdelingendiensten niet altijd
duidelijk aan welke criteria een dossier moet voldoen. Ook blijkt dat de
ketenpartners niet altijd op de verkregen informatie vertrouwen. Derhalve is
het risico aanwezig dat dubbele controles worden uitgevoerd.
Ook brengt de mogelijkheid dat de vreemdeling in het buitenland een mvv kan
aanvragen voor hetzelfde doel als waarvoor de referent kan verzoeken om
ambtshalve advies extra complicaties met zich. Immers, het indienen van een
aanvraag dan wel een verzoek om ambtshalve advies bij twee verschillende
loketten zonder dat men van elkaar hierover kennis draagt, leidt tot het
verrichten van dubbel werk. Doordat de referent in Nederland ambtshalve
advies vraagt en de vreemdeling alvast vooruitlopend op de beslissing op het
advies, een mvv-aanvraag indient, loopt zowel bij de vreemdelingendienst als
de diplomatieke vertegenwoordiging een procedure waarbij beide instanties de
aanvraag toetsen.
b) knelpunt hersteltijd
In veel gevallen is de aanvraag van de vreemdeling niet volledig. De
vreemdeling wordt dan in verzuim gesteld om zijn aanvraag aan te vullen. Een
periode van twee weken om het verzuim te herstellen, eventueel verlengd met
twee weken, wordt hierbij aangemerkt als een redelijke termijn. In de
geautomatiseerde systemen komt onvoldoende tot uitdrukking dat de
behandelingstermijn niet doorloopt tijdens het verzuim van de vreemdeling.
Dit betekent dat er een vertekend beeld van de doorlooptijden ontstaat.
Indien de vreemdeling niet binnen de gestelde termijn de gevraagde gegevens
overlegt dan kan op grond van artikel 4:5, lid 1 en 4 van de Algemene wet
bestuursrecht de aanvraag buiten behandeling worden gesteld. Dit is een
beslissing die binnen 4 weken na het verstrijken van de hersteltermijn aan
de vreemdeling dient te worden medegedeeld. Indien dit niet gebeurt, vervalt
de bevoegdheid van het bestuursorgaan om een aanvraag vereenvoudigd af te
doen door deze buiten behandeling te stellen. Omdat de geautomatiseerde
systemen onvoldoende zijn ingericht om termijnen te bewaken, wordt de
mogelijkheid om vereenvoudigd af te doen in de praktijk vaak ongebruikt
gelaten.
Hetgeen hiervoor is opgemerkt over het vertekende beeld van de
doorlooptijden bij de behandeling van niet volledige aanvragen van
vreemdelingen geldt mutatis mutandis ook voor de behandeling van niet
volledige verzoeken van referenten om ambtshalve advies.
c) knelpunt verzendtijd
Communicatie tussen de diplomatieke posten en de ketenpartners in Nederland
en communicatie tussen de ketenpartners in Nederland onderling is op de
huidige wijze tijdrovend. Zo kan de tijd gelegen tussen de verzending van de
mvv-aanvraag door de diplomatieke posten en ontvangst door de
vreemdelingendienst oplopen tot 7 weken.
d) knelpunt wachttijd
Op dit moment zijn nog geen gegevens voorhanden met betrekking tot de omvang
van de voorraden in relatie tot de beschikbare verwerkingscapaciteit. Wij
achten het wenselijk om inzichtelijk te maken wat de behandelcapaciteit zou
moeten zijn in relatie tot het aantal aanvragen en verzoeken om ambtshalve
advies. Alle deelproducten in de keten zullen om die reden gespecificeerd en
genormeerd worden. De normering in relatie tot het aanbod en de gewenste
doorlooptijd levert vervolgens de benodigde behandelcapaciteit op.
Het is niet duidelijk hoe de vorengenoemde vier stadia zich ten opzichte van
elkaar verhouden. Aangezien het belangrijk is dat dit inzichtelijk wordt
gemaakt, zal in kaart gebracht moeten worden hoeveel tijd met elk stadium is
gemoeid. Deze zogenaamde nulmeting zal uitgangspunt zijn bij het vaststellen
van een tijdsnorm die voor elk stadium gewenst is. Alle (deel)producten in
de keten moeten benoemd, gespecificeerd en genormeerd worden. De normering
in relatie tot het aanbod en de gewenste doorlooptijd levert vervolgens de
benodigde behandelcapaciteit op.
6. Oplossingsrichtingen
Op grond van de vorenstaande analyse van knelpunten hebben de ketenpartners
vier oplossingsrichtingen geformuleerd. Het betreft a) de verbetering van de
kwaliteit van informatie nodig voor de behandeling van de mvv-aanvraag b) de
rol van de referentprocedure c) digitalisering van het berichtenverkeer en
d) capaciteitsberekening ten behoeve van bijstelling van stuur- en
beheersinstrumentarium.
a) verbetering van de kwaliteit van informatie nodig voor de behandeling van
mvv-aanvragen
Uitgangspunt is het verwerven van optimale kwaliteit van informatie. Dit kan
worden bereikt als de partners in de keten weten welke informatie voor de
ander noodzakelijk is teneinde de gevraagde bijdrage naar behoren te kunnen
aanleveren. Dit geldt zowel in de relatie tussen de diplomatieke post en de
vreemdeling als in de relatie tussen de vreemdelingendienst en de referent.
Het ontwikkelen van standaard-inlichtingenformulieren kan hieraan een
belangrijke bijdrage leveren. Deze formulieren dienen zodanig te zijn
opgesteld dat het voor de vreemdeling en de referent duidelijk is welke
informatie en documenten moeten worden aangeleverd.
In dit kader zal voorlichtingsmateriaal worden ontwikkeld ten behoeve van de vreemdeling en de referent. Hierbij zal niet alleen praktische informatie worden verstrekt maar ook de eigen verantwoordelijkheid worden benadrukt bij het tijdig verstrekken van de noodzakelijke informatie en bescheiden.
b) de rol van de referentprocedure
De huidige referentprocedure brengt met zich dat feitelijk twee procedures
naast elkaar bestaan, de aanvraag van de vreemdeling in het land van
herkomst of land van bestendig verblijf en het verzoek om advies van de
referent bij de vreemdelingendienst in Nederland. In geval beide procedures
gelijktijdig worden gestart, zonder dat de betrokken vreemdelingendienst en
diplomatieke post dit weten, leidt dit niet alleen tot dubbel werk maar ook
tot onduidelijkheid bij de ketenpartners.
De referent speelt een belangrijke rol in de procedure omdat de toelating en
het verblijf van de vreemdeling in aanzienlijke mate af zal hangen van de
referent. Alvorens een besluit te kunnen nemen over de mvv-aanvraag moet dan
ook zowel de vreemdeling als de ontvangende partij in Nederland, de
referent, worden beoordeeld.
Teneinde de gesignaleerde problemen te voorkomen zal de volgende procedurele
oplossingsrichting worden onderzocht. De referent zal, zoals ook thans het
geval is, de procedure kunnen opstarten door de vereiste gegevens en
bescheiden die op hemzelf en zijn situatie betrekking hebben, te overleggen
bij de Vreemdelingendienst.
Nadat deze zijn overgelegd, zal hiervan bericht worden gedaan aan de
Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging in het land van herkomst of
bestendig verblijf van de vreemdeling. Vervolgens dient de vreemdeling zich
bij de diplomatieke vertegenwoordiging te vervoegen teneinde een
mvv-aanvraag in te dienen en de vereiste -gelegaliseerde- (bron)documenten
te overleggen. Zodra de vreemdeling een aanvraag doet op de post en de
vereiste documenten heeft overgelegd, zal hiervan bericht worden gedaan aan
de Vreemdelingendienst waarna deze de referent kan benaderen.
Op basis van de bevindingen van zowel de diplomatieke vertegenwoordiging als de Vreemdelingendienst zal de Visadienst een beslissing nemen op de aanvraag. Ten behoeve van deze procedure zullen standaardbrieven worden ontwikkeld ter hantering door de Vreemdelingendiensten en de diplomatieke vertegenwoordigingen op grond waarvan het voor de referent en de vreemdeling duidelijk is welke bescheiden door wie dienen te worden overgelegd.
c) verbetering berichtenverkeer tussen ketenpartners
In de praktijk is het voor het nemen van een beslissing op een mvv-aanvraag niet altijd noodzakelijk dat de daadwerkelijke papieren documenten tussen de verschillende ketenpartners worden uitgewisseld. Indien de diplomatieke vertegenwoordigingen op de vereiste wijze de identiteit vaststellen, en geboorte- en huwelijksaktes verifiëren en legaliseren, dan kan worden volstaan met het digitaal verzenden van de aanvraag naar Nederland onder vermelding van het feit dat genoemde overgelegde akten zijn gelegaliseerd en geverifieerd. Alle overige communicatie tussen de ketenpartners hier te lande kan eveneens op digitale wijze worden uitgewisseld.
De diplomatieke posten beschikken al over een systeem om digitaal met het
Ministerie van Buitenlandse Zaken te communiceren. Dit zogenaamde
VISCONVOS-systeem is inmiddels zodanig ingericht dat dit kan worden gebruikt
ten behoeve van de mvv-procedure. Op dit moment wordt echter nog onderzocht
of deze informatie vanuit de diplomatieke vertegenwoordiging digitaal kan
worden verzonden naar de IND-regio dan wel de betreffende
vreemdelingendienst en vice versa. Hierbij is het van belang dat de adviezen
van de vreemdelingendienst respectievelijk de besluiten van de IND naar de
diplomatieke vertegenwoordigingen centraal worden gecoördineerd teneinde een
doelmatige en doeltreffende afstemming van het digitaal berichtenverkeer
tussen de ketenpartners te realiseren.
Ten aanzien van het uitwisselen van informatie tussen de ketenpartners kan
in termen van kwaliteit en snelheid dus nog veel winst worden behaald.
d) van capaciteitsberekening naar een stuur- en beheersinstrumentarium
Teneinde het gehele proces in goede banen te leiden zal aandacht worden
besteed aan de benodigde personele capaciteit bij de betrokken
ketenpartners, de Vreemdelingendiensten, de IND en het ministerie van
Buitenlandse Zaken.
6. Projectgroepen
Er zijn drie projectgroepen in het leven geroepen die tot doel hebben de
hiervoor genoemde oplossingsrichtingen nader uit te werken en te
implementeren. Het gaat om de volgende projectgroepen: De projectgroep
Kwaliteit, de projectgroep Elektronisch Berichtenverkeer en de projectgroep
Capaciteitberekening mvv-taken.
7. Gewenst resultaat
Met de voorgestelde oplossingsrichtingen wordt beoogd binnen de gewenste
termijn van drie maanden te beslissen op een aanvraag om afgifte van een
mvv. Wij achten deze doelstelling ambitieus maar haalbaar indien aan alle
hiervoor genoemde oplossingsrichtingen voldoende inhoud kan worden gegeven.
8. Tijdpad
De termijn waarop de afzonderlijke maatregelen volledig kunnen zijn
ingevoerd is thans niet met zekerheid vast te stellen omdat dit mede
afhankelijk is van de uitkomsten van de verschillende deelonderzoeken. Wij
stellen evenwel voor dat met name in de deeltrajecten kwaliteit en
elektronisch berichtenverkeer voor het einde van dit jaar substantiële
stappen zijn gezet. Ook het normeringsonderzoek zal dan zijn afgerond.
Het moge voor zich spreken dat de uitkomsten van het project evenwel tijdig
en zeker ruim voor de behandeling van de toekomstige Visumwet ter
beschikking van de Kamer zullen worden gesteld.
Kenmerk DPC/VV-633
Blad /1
===