Brieven aan de Kamer
13-07-2001
Beleidsplan Koninklijke marechaussee 2000
Inleiding
Met mijn brief van 26 november 1999 heb ik u geïnformeerd over het "Beleidsplan Koninklijke marechaussee 2000, een zelfstandige en professionele partner". Dit beleidsplan legt de basis voor verbeteringen in de bedrijfsvoering en de sturing van de Koninklijke marechaussee. Het plan omvat vijf thema's: sturing, personeel, reorganisatie staven, verzelfstandiging (in een later stadium aangeduid als gezag en beheer) en vulling. De uitvoering van het beleidsplan is vanaf maart 2000 ter hand genomen door projectteams van interne en externe deskundigen. Met deze brief informeer ik u over de voortgang van de uitvoering van het beleidsplan tussen december 1999 en mei 2001 (zie bijlage 1). Per thema geef ik kort de stand van zaken weer. Ik ga daarbij nader in op twee onderdelen van de thema's sturing en verzelfstandiging vanwege het belang voor de bestuurlijke en politieke verhoudingen tussen gezagsdragers en beheerder.
Thema sturing
Het thema sturing omvat de volgende deelprojecten:
a. Meerjarige afspraken over de formatie.
Dit project betreft de ontwikkeling van een methode om
meerjarenafspraken tussen gezagsdragers en beheerder te maken over
de formatiesterkte van de Koninklijke marechaussee. In overleg met
de gezagsdragers zijn (mogelijke) ontwikkelingen die van invloed
zijn op de (gewenste) formatiesterkte in kaart gebracht
(bijvoorbeeld de herschikking van eenheden van de krijgsmacht
binnen Nederland of de groei van het aantal te controleren
reizigers). De gevolgen hiervan voor de formatiesterkte in de
periode 2002-2006 zijn berekend en de resultaten worden gebruikt
in het plannings- en begrotingsproces.
b. Verbetering van de externe sturing.
Dit project behelst de ontwikkeling van een model voor het
verminderen van de spanning tussen gezag en beheer over de
doel-middelensturing van de Koninklijke marechaussee. Het
onderzoek heeft geresulteerd in een model dat aansluit op de
inrichting van de interne sturing en de bedrijfsvoering van de
Koninklijke marechaussee.
Het model onderscheidt drie niveaus voor het overleg over doelen
en middelen tussen gezagsdragers, de beheerder en de Koninklijke
marechaussee.
Het eerste niveau wordt gevormd door drie nationale
taakveldberaden. In deze (nog op te richten) beraden vindt zowel
voor de lange als voor de korte termijn het overleg plaats over de
doelen en de middelen voor de onderliggende taakvelden van de
Koninklijke marechaussee. In deze beraden vertegenwoordigen de
gezagdragers de taakvelden en de Bevelhebber van de Koninklijke
marechaussee de beheerder. Het uitgangspunt is dat de
taakveldberaden binnen de door de gezagsdragers gestelde
(beleids-)kaders en binnen de kaders van de begroting of het
langetermijnplan hun doelstellingen en beleid formuleren. Als deze
kaders onvoldoende ruimte bieden voor toekomstige ontwikkelingen,
wordt het vraagstuk - onderbouwd met voorstellen - neergelegd bij
de bestuursraad Koninklijke marechaussee.
De bestuursraad is het tweede niveau in de structuur voor de
externe sturing van de Koninklijke marechaussee. Dit
interdepartementale forum, inmiddels formeel ingesteld als
opvolger van de Adviesraad Koninklijke marechaussee, fungeert als
ambtelijk overlegorgaan en als adviesorgaan voor de minister van
Defensie betreffende het beheer in relatie tot de doelen. De
bestuursraad overziet het gehele beleidsterrein van de Koninklijke
marechaussee en kan zich uitspreken over de besluiten van de
taakveldberaden. De raad behandelt ook onderwerpen op het terrein
van vredesoperaties, assistentieverlening, samenwerking en
bijstand. De bestuursraad overlegt voorts over beleidswijzigingen
die de taken van de Koninklijke marechaussee betreffen en
bespreekt de gevolgen daarvan voor de taakvelden.
De raad is bevoegd binnen de vastgestelde beleidskaders zowel
binnen als tussen de taakvelden prioriteiten te stellen om
budgettaire problemen over het gehele beleidsterrein te verdelen.
De bestuursraad is voorts bevoegd besluiten te nemen indien een
nationaal taakveldberaad niet tot besluitvorming kan komen. De
bestuursraad wordt tevens betrokken bij belangrijke verschuivingen
van middelen of intensiveringen tijdens de begrotingsvoorbereiding
en -uitvoering. Indien de raad niet tot overeenstemming komt,
wordt rapport uitgebracht aan de minister van Defensie. In de
bestuursraad zijn het gezag en het beheer (het ministerie van
Defensie, het ministerie van Justitie, het Openbaar Ministerie, de
Immigratie- en Naturalisatiedienst en het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) per taakveld
vertegenwoordigd op het niveau van secretaris-generaal,
directeur-generaal of vergelijkbaar niveau. Voor de Koninklijke
marechaussee neemt de bevelhebber deel. Het voorzitterschap van de
bestuursraad wordt wisselend vervuld door de secretaris-generaal
van het ministerie van Defensie en zijn ambtgenoot van het
ministerie van Justitie. Bij Defensie beschouwt het Politiek
Beraad de beheersaspecten van besluiten van de bestuursraad.
Als de beheerder geen ruimte ziet om de benodigde middelen vrij te
maken, plaatst hij het probleem op de agenda van het nog op te
richten bewindsliedenoverleg Defensie, Justitie en Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit overleg vormt tevens het derde
niveau van externe sturing van de Koninklijke marechaussee. In het
bewindsliedenoverleg voeren de bewindslieden nader overleg,
stellen zij prioriteiten in de taakstelling van de Koninklijke
marechaussee, of maken zij desgewenst afspraken over een claim
voor uitbreiding van het budget van de Koninklijke marechaussee.
Indien de spanning tussen doelen en middelen leidt tot een besluit
tot structurele aanpassing van doelen of middelen, wordt u
daarover door mij in het kader van het begrotingsproces
geïnformeerd.
c. Het principe "decentraal, tenzij..".
Dit deelaspect betreft de ontwikkeling van een integraal
managementbeleid op basis van het principe "decentraal, tenzij..".
Het ontwikkelde beleid krijgt gestalte bij de uitvoering van het
thema "reorganisatie staven".
d. Managementinformatie.
Dit project gaat over de ontwikkeling van een
management-informatiemodel. Dit model, waarin onder meer kengetallen
worden opgenomen die van belang zijn voor de sturing door het
management, is voor 1 november 2001 gereed. Daarna zal het nog moeten
worden voorzien van de noodzakelijke geautomatiseerde toepassingen.
Thema personeel
Het thema personeel omvat een aantal deelprojecten. Het opstellen van
deskundigheidsprofielen voor verschillende soorten medewerkers van de
Koninklijke marechaussee op basis van de wensen van haar externe
partners, en de studie naar verbeteringen in het loopbaan-,
opleidings- en personeelsvoorzieningsbeleid zijn voltooid. Voorstellen
voor de aanvulling en/of wijziging van bestaande
personeelsinstrumenten zijn opgesteld of ingebed in andere
deelprojecten. Daarnaast zijn de bestaande personeelsinstrumenten
onderzocht. Voorstellen ter aanvulling, wijziging of verbetering zijn
opgesteld respectievelijk verwerkt in andere deelprojecten. Een
voorbeeld van de wijzigingen van de personeelsinstrumenten is het
voorstel voor een eigen overleg- en medezeggenschapsstructuur voor de
Koninklijke marechaussee. Een aantal aanbevelingen wordtreeds
uitgevoerd, zoals de eigen officiersopleiding Koninklijke marechaussee
aan de Koninklijke Militaire Academie.
Het gewijzigde personeelsbeleid zal in overleg met de centrales van
overheidspersoneel worden vastgesteld.
Thema reorganisatie staven
Eind jaren tachtig zijn in het plan KMar '90 de uitgangspunten voor de
inrichting van de organisatie van de Koninklijke Marechaussee
vastgesteld. De belangrijkste uitgangspunten voor de staven waren de
scheiding tussen beleid en uitvoering (uitgezonderd materieel en
financiën), het accent van de uitvoering bij de districten en het
opheffen van het divisieniveau. Gebleken is dat in de loop der jaren
deels is afgeweken van deze uitgangspunten. Met name de voorgestane
scheiding tussen beleid, beheer en uitvoering is vervaagd. De hiermee
samenhangende onduidelijkheid in taakverdeling draagt bij aan de
huidige problemen van de staven. Daarnaast hebben de sterke groei van
de Koninklijke marechaussee in het afgelopen decennium, de
verzelfstandiging van de organisatie als vierde krijgsmachtdeel, de
voorwaarden waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen en de
implementatie van het VBTB ertoe geleid dat de omvang, de structuur en
de werkwijze van de Staf en de districtsstaven zowel in kwalitatief
als in kwantitatief opzicht moeten worden verbeterd.
De uitgangspunten van KMar '90 zijn voor de staven in grote lijnen nog
steeds actueel. De weeffouten die in de loop der tijd zijn ontstaan,
moeten worden hersteld. Voorts moet de inrichting herijkt worden als
gevolg van de in omvang en complexiteit toegenomen taken.
Voor de toekomstige organisatie van de staven zijn daarom de volgende
principes vastgesteld:
* scheiding en professionalisering van beleid(sontwikkeling),
uitvoering en control. Voorzien zijn de directie beleid en
plannen, de directie operaties en de directie control.
* scheiding van uitvoering, beheer en operationele uitvoering. De
operationele uitvoering geschiedt in de directie operaties, de
uitvoering van het beheer vindt plaats bij het facilitair bedrijf.
In dit laatste bedrijf vindt het beheer en ondersteuning plaats,
voor zover dit niet locatiegebonden is of deel uitmaakt van de
persoonlijke ondersteuning van bevelhebber of districtscommandant.
* versterking van de rol van de primaire taken. Binnen directie
operaties is een operationele staf opgenomen ten behoeve van de
taakveldgerichte sturing van de districten. In de directie beleid
en plannen worden afdelingen opgenomen die eveneens zijn
gerelateerd aan de diverse taakvelden.
* versterking van de controlfunctie. De regiefunctie over de
beheersing van zowel beheersmatige als operationele aspecten moet
leiden tot het kunnen beoordelen van de relatie tussen beleid,
prestaties en middelen (VBTB).
* versterking van de regie van de leiding. Hierin is voorzien door
de toevoeging van een plaatsvervangend bevelhebber.
* versterking van de directe ondersteuning van de leiding. Daartoe
wordt opgericht de afdeling directieondersteuning.
* versterking van de coördinatie/afstemming. Binnen de directie
beleid en plannen wordt hierin voorzien door de afdeling
coördinatie beleidsontwikkeling. Verder worden voorzieningen
getroffen door extra vormen van overleg.
* decentralisatie van bevoegdheden, tenzij. Met het Beleid en
bedrijfsvoering Koninklijke Marechaussee 2000 is een beleid
ingezet dat leidt tot decentralisatie van bevoegdheden in de
bedrijfsvoering van de centrale staf naar de operationele
commandanten. De staven van deze operationele commandanten worden
ingericht om daadwerkelijk invulling te kunnen geven aan deze
bevoegdheden.
Een schematische weergave van de hoofdstructuur is gevoegd als bijlage
2. In overleg met de medezeggenschap en de centrales van
overheidspersoneel zal de structuur worden vastgesteld. Deze
reorganisatie zal leiden tot een uitbreiding van de staven.
Thema verzelfstandiging ( thans aangeduid als gezag en beheer)
Het thema verzelfstandiging omvat twee deelprojecten:
a. Gezag en beheer omvat een onderzoek naar de positie van de
Bevelhebber der Koninklijke Marechaussee enerzijds in zijn
hoedanigheid van bevelhebber en anderzijds in een hoedanigheid die
vergelijkbaar is met die van korpschef.
Omdat de Koninklijke marechaussee politietaken uitvoert waarover het
gezag grotendeels berust bij gezagsdragers buiten Defensie, heeft de
Bevelhebber der Koninklijke Marechaussee een andere relatie tot mij
dan de overige bevelhebbers. Ook neemt hij een bijzondere positie in
omdat hij eindverantwoordelijk is voor uitvoering van de opsporing van
strafbare feiten (in het kader van de militaire politietaak) en
onafhankelijk moet kunnen opereren. Ik verwijs daarvoor naar het
rapport `De opsporing in de militaire politietaak' dat u is aangeboden
.
Voor zover het de beheerszaken betreft, is de Koninklijke marechaussee
te vergelijken met de overige krijgsmachtdelen en is zij is volledig
in het integrale defensie planningsproces opgenomen.
Het mandaat van de bevelhebber als eindverantwoordelijke voor het totale functioneren van de organisatie betreft ook de coördinatie met de externe gezagsdragers in beheerszaken. Terwijl voorheen anderen bij Defensie delen van dit mandaat uitvoerden, zal de bevelhebber daarbij voortaan zelf het voortouw nemen. Bij de reorganisatie van de staven zal voor dit doel capaciteit worden toegewezen.
Het onderzoek heeft een aantal hiaten in de wetgeving aan het licht
gebracht die de taken van de Koninklijke marechaussee betreffen. Zo
bestaan er verschillende interpretaties van de "algemene
opsporingsbevoegdheid"' bij de uitoefening van het Mobiel Toezicht
Vreemdelingen. Vroeger was deze bevoegdheid gerelateerd aan het begrip
`doorlaatpost'. Met de afschaffing van de persoonscontrole aan de
binnengrenzen van de aangesloten Schengen-landen zijn deze
doorlaatposten opgeheven.
Ook is er geen beheersregeling Koninklijke marechaussee die op een
formele wet stoelt, zoals dat wel voor de regionale politie het geval
is. Een dergelijke beheersregeling betreft onder meer de
geweldsmiddelen die mogen worden aangewend bij de uitoefening van
bepaalde taken, zoals de uitzetting van vreemdelingen vanaf de
luchthaven Schiphol.
Een knelpunt bij de samenwerking met de politie aangaande de
voorbereiding op de bijstandstaak bij de handhaving van de openbare
orde is inmiddels opgelost doordat de "Samenwerkingsregeling
politie/Koninklijke marechaussee" van kracht is geworden.
Met het oog op de rechtsbescherming van de burger en de rechtszekerheid van de opsporingsambtenaar van de Koninklijke marechaussee is het noodzakelijk dat de geconstateerde hiaten in wetgeving worden gedicht. Ten aanzien van de interpretatie van de bevoegdheden zal een breed samengestelde werkgroep worden opgericht.
Vanwege de gewenste eenvormigheid van beleid voor de opsporingsdiensten zijn de onderwerpen en thema's in het Beleidsplan Nederlandse Politie ook van invloed op de taken van de Koninklijke marechaussee. Zij moeten "vertaald" worden opgenomen in het integrale planningsproces van de Koninklijke marechaussee. De jaarlijkse aanpassing van het Beleidsplan Nederlandse Politie in de Politiebrief, moet ook worden vertaald in de jaarlijkse Marechausseebrief.
De ontwikkelingen binnen de Nederlandse politie en Europese ontwikkelingen zijn van belang omdat ze in toenemende mate ook van invloed zullen zijn op de Koninklijke marechaussee. De actieve betrokkenheid van de Koninklijke marechaussee kan ertoe bijdragen dat zij ook internationaal een relevante rol kan vervullen. Met name de bevelhebber zelf kan de ontwikkelingen buíten Defensie actief volgen, zodat vroegtijdig kan worden ingespeeld op belangrijke, ook voor de Koninklijke marechaussee relevante ontwikkelingen.
b. Voltooiing van de verzelfstandiging.
De aanwijzing van de Koninklijke marechaussee als zelfstandig
krijgsmachtdeel impliceert dat eind 2001 bindende afspraken moeten
worden gemaakt over de wijze van verrekening van de niet-operationele
dienstverlening voor en door de Koninklijke marechaussee. Het betreft
zowel de huidige als toekomstige dienstverlening. Omwille van de
doelmatigheid wordt dit niet tot in detail uitgewerkt, maar is gekozen
voor een grofmaziger benadering.
Thema vulling
Het thema vulling behelst een reeds voltooid onderzoek naar
mogelijkheden om naast de extra opleidingsinspanning van 270 cursisten
te Vught met andere instrumenten de kloof tussen werkelijke sterkte en
maximaal toegestane begrotingssterkte op zo kort mogelijke termijn te
overbruggen. Het onderzoek heeft geleid tot een aantal aanbevelingen,
zoals het stimuleren van vrijwillig nadienen, verlenging van de
aanstelling en herintreding. Deze aanbevelingen zijn, waar nodig na
instemming door de centrales van overheidspersoneel, vertaald in
instrumenten en worden inmiddels al in de praktijk gebracht. Tevens
bestaat het voornemen een extra opleidingsinspanning in Vught voort te
zetten. Op dit moment bestaat nog onvoldoende inzicht in de concrete
resultaten van de maatregelen.
Conclusie
Het beleidsplan legt de basis voor verbeteringen in de bedrijfsvoering
en de sturing van de Koninklijke marechaussee. Met deze brief heb ik u
geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van het beleidsplan.
De Koninklijke marechaussee is er in geslaagd niet alleen de lopende
operaties naar behoren voort te zetten, maar ook de studiefase voor de
verschillende thema's vrijwel te voltooien. De onderzoeken `Gezag en
beheer' en `Externe sturing' geven inzicht in de manier waarop de
bedrijfsvoering bij de Koninklijke marechaussee zal worden
georganiseerd.
Enkele aanbevelingen worden reeds uitgevoerd. De uitwerking van de
resterende deelprojecten zal in de loop van dit jaar zijn beslag
krijgen. Het sluitstuk, de reorganisatie van de staven, zal in 2002
zijn beslag krijgen. Ik zal u daar te zijner tijd nader over
informeren.
De "winkel blijft open tijdens de verbouwing", terwijl de medewerkers
zelf een bijdrage leveren aan de veranderingen in het bedrijf. De
voortzetting van de opgedragen taken en diensten tijdens het
veranderingsproces legt een grote druk op de leiding en op de
medewerkers die bij de reorganisatie zijn betrokken. Het
veranderingsproces moet voortvarend, maar ook met grote zorgvuldigheid
worden doorgevoerd. De uitgewerkte deelopdrachten en thema´s vormen
een goed fundament onder de organisatie. Alle veranderingen moeten
uiteindelijk leiden tot een politie-organisatie die berekend is op
haar taken en op toekomstige ontwikkelingen.
DE MINISTER VAN DEFENSIE
mr. F.H.G. de Grave
Bijlage
1
OVERZICHT STAND VAN ZAKEN PER 1 MEI 2001
VAN DE KERNTHEMA'S EN DEELOPDRACHTEN
Nr
Kernthema
Deelaspect
Afronding
1
Sturing
Ontwikkel een methodiek voor het maken van meerjarenafspraken over de
formatie.
Gereed
Ontwikkel een model dat moet leiden tot een verbetering in de
structuur en organisatie van de externe sturing
Gereed
Ontwikkel een het beleid "integraal management op basis van het
principe "decentraal, tenzij....".
Gereed
Onderzoek op basis van de reeds in gang gezette veranderingen in de
IT-sector welke aanvullende ondersteuning noodzakelijk en/of gewenst
is en ontwikkel ter zake voorstellen.
Ultimo 2001
2
Personeel
Onderzoek op basis van de externe vraag het gewenste
deskundigheidsprofiel van verschillende soorten medewerkers van de
KMAR en beschrijf deze.
Gereed
Onderzoek het bestaande carrièreplanningbeleid en ontwikkel
voorstellen ter aanvulling, wijziging en/of verbetering.
Gereed
Onderzoek het opleidingsbeleid en ontwikkel voorstellen ter
aanvulling, wijziging en/of verbetering.
Gereed
Onderzoek het personeelsvoorzieningbeleid en ontwikkel voorstellen ter
aanvulling, wijziging en/of verbetering
Gereed
Onderzoek de bestaande P-instrumenten en ontwikkel voorstellen ter
aanvulling, wijziging en/of verbetering
3e kwartaal 2001
3
Reorganisatie
Staven
Onderzoek de omvang, structuur en werkwijze van Staf KMAR en de
districtsstaven en ontwikkel voorstellen ter verbetering van deze
aspecten zowel in kwalitatief als kwantitatief opzicht
Ultimo 2001
4
Gezag en Beheer
Onderzoek de consequenties van de aanwijzing van de KMAR als
zelfstandig krijgsmachtdeel en ontwikkel voorstellen om de afronding
van de verzelfstandiging te completeren.
Ultimo 2001
Onderzoek de positie van de bevelhebber in zijn hoedanigheid van
bevelhebber respectievelijk korpschef en ontwikkel voorstellen om deze
posities te positioneren.
Gereed
5
Vulling
Inventariseer alle mogelijke instrumenten die kunnen worden aangewend
om de kloof tussen de feitelijke en gewenste sterkte op zo'n kort
mogelijke termijn te dichten.
Gereed
Bijlage 2
HOOFDSTRUCTUUR NIEUWE ORGANISATIE KONINKLIJKE MARECHAUSSEE
BDM: Bevelhebber der Koninklijke Marechaussee
PBDM: Plaatsvervangend bevelhebber