charset="iso-8859-1"
http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=418281
Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie van Defensie
Postbus 20061 Postbus 20701
2500 EB Den Haag 2500 ES Den Haag
Aan:
De Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
I.a.a.:
De Voorzitter van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 22
Den Haag
Onderwerp:
Toetsingskader 2001
Den Haag, 13 juli 2001
Zeer geachte Voorzitter,
Op 4 september 2000 werd het rapport "Vertrekpunt Den Haag" van de
Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen (TCBU) over de politieke
besluitvorming in Nederland inzake de deelneming aan en de voortgang van
vredesoperaties in de afgelopen tien jaar aan de Tweede Kamer aangeboden. In
het debat dat regering en Tweede Kamer naar aanleiding van het rapport op 11
en 12 oktober 2000 hebben gevoerd, is overeenstemming bereikt over de wijze
waarop uitvoering wordt gegeven aan de aanbevelingen van de TCBU. De Tweede
Kamer heeft hierover twee moties (26.454, nr. 14 en nr. 15) aangenomen.
Inmiddels was van kracht geworden de Rijkswet van 22 juni 2000 tot
verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging. Van
belang zijn vooral de nieuwe artikelen 97 en 100, respectievelijk over de
gronden voor de inzet van de krijgsmacht en over de actieve informatieplicht
van de regering aan de Staten-Generaal bij de uitzending van militaire
eenheden.
Op grond van deze ontwikkelingen en de "lessons learned" van de afgelopen
jaren heeft de regering het toetsingskader herzien. Het resultaat, het
Toetsingskader 2001, bieden wij u hierbij aan.
DE MINISTER VAN DE MINISTER VAN
BUITENLANDSE ZAKEN, DEFENSIE,
J.J. van Aartsen mr. F.H.G. de Grave
TOETSINGSKADER 2001
Inleiding
Op 28 juni 1995 boden de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie de
Tweede Kamer een toetsingskader aan dat kon dienen ter structurering van de
gedachtewisseling met het parlement over de deelneming van Nederlandse
militaire eenheden aan internationale crisisbeheersingsoperaties. In 1995
werd reeds voorzien dat dit toetsingskader flexibel genoeg zou moeten zijn
om in sterk verschillende situaties te kunnen worden toegepast. Bovendien
zou het aangepast moeten kunnen worden aan veranderende omstandigheden.
Zes jaar later is er inderdaad aanleiding het parlement een aangepast toetsingskader aan te bieden. Op 22 maart 2000 werd de interdepartementale Kosovo-evaluatie aan de Kamer aangeboden, op 4 september gevolgd door het rapport "Vertrekpunt Den Haag" van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen (TCBU) over de politieke besluitvorming in Nederland inzake de deelneming aan en de voortgang van vredesoperaties in de afgelopen tien jaar. In het debat dat regering en Tweede Kamer naar aanleiding van het rapport op 11 en 12 oktober 2000 hebben gevoerd, is overeenstemming bereikt over de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de aanbevelingen van de TCBU. De Tweede Kamer heeft hierover twee moties (26.454, nr. 14 en nr. 15) aangenomen, die voor een belangrijk deel betrekking hebben op de invulling en de hantering van de aandachtspunten van het toetsingskader.
Inmiddels was van kracht geworden de Rijkswet van 22 juni 2000 tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging. Van belang zijn vooral de nieuwe artikelen 97 en 100, respectievelijk over de gronden voor de inzet van de krijgsmacht en over de actieve informatieplicht van de regering aan de Staten-Generaal bij de uitzending van militaire eenheden. Een internationaal panel van deskundigen onder voorzitterschap van de Algerijnse VN-ambassadeur Brahimi publiceerde op 21 augustus 2000 een rapport met een groot aantal concrete aanbevelingen om de uitvoering van VN-vredesoperaties te verbeteren. Aanleiding hiervoor was de onvrede over het verloop van een aantal VN-operaties begin jaren negentig.
Op grond van de ontwikkelingen en de "lessons learned" van de afgelopen
jaren heeft de regering het toetsingskader aangepast. Het geactualiseerde
toetsingskader bestaat uit drie delen. Het eerste deel bevat een beschouwing
over de strekking en de reikwijdte van het toetsingskader. Het tweede deel
biedt een overzicht van de toezeggingen die de regering aan het parlement
heeft gedaan over de informatievoorziening in de verschillende fasen van de
besluitvorming. Ten derde omvat het toetsingskader een aangepaste lijst van
aandachtspunten, waarin de regering de uitkomsten van het overleg met de
Tweede Kamer over de aanbevelingen van de TCBU zo goed mogelijk heeft
verwerkt.
REIKWIJDTE EN STREKKING
Artikel 97 van de Grondwet stelt dat er een krijgsmacht is "ten behoeve van
de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk,
alsmede ten behoeve van de bevordering van de internationale rechtsorde".
Artikel 100 van de Grondwet verplicht de regering de Staten-Generaal vooraf
in te lichten "over de inzet of het ter beschikking stellen van de
krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde.
Daaronder is begrepen het vooraf verstrekken van inlichtingen over de inzet
of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire
hulpverlening in geval van gewapend conflict".
Dit toetsingskader heeft betrekking op de uitzending van militaire eenheden
waarvoor de informatievoorziening krachtens artikel 100 van de Grondwet
geldt. Het is nadrukkelijk bedoeld voor de besluitvorming van de regering en
het overleg daarover met het parlement als het gaat om uitzending van
militaire eenheden die in de uitoefening van hun taak wellicht ook
wapengeweld zullen moeten toepassen of het risico lopen daaraan te worden
blootgesteld. De aandachtspunten betreffen uitsluitend vrijwillige
uitzendingen, dat wil zeggen missies waarvoor geen verplichting bestaat uit
hoofde van het Weu- of het Navo-verdrag. Ook de inzet van militairen binnen
het Koninkrijk, inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba, valt buiten het
toetsingskader. De uitzending van internationale hoofdkwartieren of missies
waarvan Nederlandse militairen op individuele basis deel uitmaken en de
stationering van Nederlandse militairen in vredestijd bij internationale
staven blijven eveneens buiten beschouwing. Buiten het bestek van het
toetsingskader valt ook het gebruik van militaire middelen voor
hulpverlening bij natuurrampen en voor humanitaire hulpverlening, meestal op
verzoek van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, in situaties waarin
geen sprake is van een gewapend conflict of van een verhoogd
veiligheidsrisico. Ten slotte vallen de uitzending van militairen voor
civiele missies en de uitzending van burgers in het kader van internationale
crisisbeheersingsoperaties als zodanig niet onder het toetsingskader. Dit
neemt niet weg dat de regering relevante elementen uit het toetsingskader
kan gebruiken bij de beoordeling van dit soort missies.
De regering hanteert het toetsingskader in alle gevallen waarin zij het
parlement door middel van een kennisgeving (zie verder onder "Informatie
aan de Staten-Generaal") kenbaar maakt te gaan onderzoeken of een
Nederlandse militaire bijdrage wenselijk en mogelijk is. Ook wijziging van
de uitgangspunten van (deelneming aan) een operatie leidt tot een hernieuwde
afweging aan de hand van de aandachtspunten van het toetsingskader. Dit is
aan de orde als het mandaat of de taken van een missie worden gewijzigd.
Afhankelijk van de omstandigheden kan dit ook gelden voor wijziging van de
locatie.
Het toetsingskader draagt onveranderd het karakter van een reeks
aandachtspunten die wordt gebruikt om per geval een weloverwogen politiek en
militair oordeel te vellen over Nederlandse deelneming aan internationale
crisisbeheersingsoperaties. Dergelijke operaties lopen uiteen wat belang,
mandaat en geweldsniveau betreft. De aandachtspunten kunnen per operatie dan
ook een ander gewicht hebben.
INFORMATIE AAN DE STATEN-GENERAAL
Onverlet artikel 68 van de Grondwet informeert de regering het parlement in
de verschillende stadia van de besluitvorming als volgt.
Het TCBU-rapport heeft eens temeer het belang onderstreept van tijdige en
toereikende informatievoorziening aan het parlement. Om zorgvuldig en
weloverwogen te kunnen reageren heeft de regering voorafgaand aan het debat
van 11 en 12 oktober 2000 de bereidheid uitgesproken de Tweede Kamer te
informeren als zij gaat onderzoeken of een Nederlandse bijdrage aan een
vredesoperatie wenselijk en mogelijk is. Met een dergelijke kennisgeving
beoogt de regering te voorkómen dat de Kamer hiervan uitsluitend via de
media kennis moet nemen.
De brief waarin de kennisgeving is vervat zal in het algemeen kort zijn en
nog weinig concrete informatie bevatten. Het is immers de aankondiging van
een voorbereidingsfase waarin zoveel mogelijk informatie moet worden
verzameld. De brief kan wel ingaan op de aanleiding, bijvoorbeeld een
sondering, een verzoek, een rapport van de SGVN dat waarschijnlijk een
resolutie van de Veiligheidsraad tot gevolg heeft, of een besluit van de
Navo-Raad.
De kennisgeving staat geheel los van artikel 100 van de Grondwet en behelst
dus geen beginselbereidheid van het kabinet tot deelneming. De Kamer wordt,
op haar beurt, hierdoor op geen enkele wijze gecommitteerd; zij geeft pas in
een later stadium, binnen het kader van artikel 100, zelfstandig haar
oordeel.
Wat artikel 100 van de Grondwet zélf betreft, gaat het om een besluit van de
regering militaire eenheden uit te zenden. Gezien de verschillende
procedures in de Verenigde Naties, de Navo en andere organisaties is niet in
het algemeen vast te stellen op welk moment dit besluit valt. Er kunnen
factoren zijn, bijvoorbeeld van logistieke aard, die onmiddellijke
uitvoering belemmeren. In het geval dat Nederlandse deelneming in het kader
van het "Force Generation Process" van de Navo aan de orde is, valt dit
besluit vóórdat Nederland onvoorwaardelijk instemt met de "Activation Order"
(Actord), dat wil zeggen de onderbevelstelling van de desbetreffende
Nederlandse eenheden.
Tegen deze achtergrond, en onverlet artikel 68 van de Grondwet, informeert
de regering het parlement in de verschillende stadia van de besluitvorming
als volgt:
De regering deelt het parlement in een brief mee dat zij gaat onderzoeken of
een Nederlandse bijdrage aan een internationale crisisbeheersingsoperatie of
een hulpverleningsoperatie in een gewapend conflict wenselijk en mogelijk
is. Het onderzoek van de regering kan uitmonden in een positief besluit,
waarover het parlement conform artikel 100 van de Grondwet wordt
geïnformeerd, of in een negatief besluit, waarover het parlement eveneens
wordt geïnformeerd.
Ingevolge artikel 100 van de Grondwet informeert de regering het parlement
vooraf aan de hand van het toetsingskader over een besluit tot deelneming
aan een internationale crisisbeheersingsoperatie of een
hulpverleningsoperatie in een gewapend conflict, inclusief de eventueel
daaraan verbonden voorwaarden, tenzij sprake is van een "speciale operatie"
(hiervoor geldt de regeling die is beschreven in de brief van de minister
van Defensie, Tweede Kamer 26.800X, nr. 46, vergaderjaar 1999/2000 van 23
augustus 2000). De informatieplicht van de regering geldt ook bij een
besluit de Nederlandse deelneming aan een operatie langer dan voorzien voort
te zetten of eerder dan voorzien te beëindigen, bij een hernieuwde afweging
in verband met een wijziging van het mandaat of de taken en bij een
hernieuwde afweging in verband met een wijziging van de
gebiedsverantwoordelijkheid die gevolgen heeft voor het mandaat of de taken.
Na het overleg met het parlement op grond van artikel 100 van de Grondwet
deelt de regering de organisatie of het samenwerkingsverband dat de operatie
aanstuurt schriftelijk mede, met verzoek om ontvangstbevestiging, welke
militaire eenheden onder welke voorwaarden worden aangeboden. De reactie op
het aanbod wordt aan het parlement meegedeeld.
Tijdens de voorbereiding van de uitzending en de uitvoering van de operatie
wordt het parlement regelmatig geïnformeerd over de voortgang en de
ontwikkelingen, conform de gegroeide praktijk.
5. Iedere derde woensdag in mei kan het parlement beschikken over een
tussentijdse evaluatie van de lopende operaties waaraan Nederlandse
militaire eenheden deelnemen, opgesteld onder verantwoordelijkheid van de
ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken. Na beëindiging van de
Nederlandse inzet wordt een eindevaluatie opgesteld waarin zowel de
militaire als de politieke aspecten aan de orde komen.
AANDACHTSPUNTEN VAN HET TOETSINGSKADER 2001
Gronden voor deelneming
Uitzending van militaire eenheden geschiedt ter handhaving of bevordering
van de internationale rechtsorde. Daaronder is ook begrepen het voorkómen of
beëindigen van ernstige en massale schendingen van fundamentele
mensenrechten alsmede uitzending van militaire eenheden voor humanitaire
hulpverlening in geval van gewapend conflict.
Politieke aspecten
Op grond van een analyse van het conflict en een beoordeling van het
instrumentarium dat de internationale gemeenschap ten dienste staat om dit
te beëindigen, een politieke vredesregeling te implementeren dan wel (de
gevolgen van) het conflict in te perken, licht de regering toe waarom een
militaire operatie onder de gegeven omstandigheden het meest aangewezen is
in termen van (politieke) haalbaarheid en wenselijkheid. Onder meer de
volgende aspecten kunnen bij de analyse worden betrokken:
- een beoordeling van de politieke context van het conflict;
- de politieke opstelling van de partijen in het conflict;
- de inzet in het conflict en de motieven van de partijen;
- het karakter van het conflict (binnen- of tussenstatelijk) en de risico's
van spill-over;
(eerdere) onderhandelingen, internationale bemoeienis, bemiddeling;
de vraag of er een bestand van kracht is en, zo ja, in hoeverre dat wordt
nageleefd;
de politieke risicoanalyse van de bestaande situatie en met het oog op de
toekomst;
- de rol van de militaire operatie in het politieke proces;
- de humanitaire, politieke en economische situatie: vluchtelingen,
wederopbouw, rechtsorde, ontwapening, verkiezingen.
Mandaat
De uitzending van Nederlandse militaire eenheden moet in overeenstemming
zijn met het internationale recht. Indien de operatie niet op uitnodiging
van het betrokken land wordt uitgevoerd, moet zij op een duidelijk mandaat
berusten. Dit mandaat is meestal afkomstig van de Verenigde Naties en
betreft in beginsel een resolutie van de Veiligheidsraad. Operaties in het
kader van hoofdstuk VI van het Handvest van de Verenigde Naties kunnen ook
berusten op een mandaat van een regionale veiligheidsorganisatie, zoals de
OVSE. In het mandaat worden de politieke en militaire doelstellingen van de
operatie geformuleerd. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen operaties
waarbij sprake is van een specifieke, door de betrokken internationale
organisatie vastgestelde periode, en operaties die een bepaald doel moeten
bereiken. Uit het mandaat blijkt ook of het een operatie betreft onder
hoofdstuk VI dan wel hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties.
Deelnemende landen
Bij de keuze van het internationale samenwerkingsverband dat de operatie
uitvoert moet een evenwicht worden gevonden tussen de militaire
doeltreffendheid van het desbetreffende samenwerkingsverband enerzijds en
anderzijds de wenselijkheid zoveel mogelijk landen te betrekken bij de
uitvoering van de operatie. Met dat laatste moet tot uitdrukking worden
gebracht dat de operatie een optreden betreft van de internationale
gemeenschap en niet van afzonderlijke landen.
Bij de beslissing een concrete militaire bijdrage aan een militaire operatie
in internationaal verband te leveren, betrekt de regering factoren als
solidariteit en geloofwaardigheid, alsmede de spreiding van
verantwoordelijkheden, risico's en lasten. Ook de aard en omvang van de
bijdragen van relevante landen spelen hierbij een rol.
Invloed
Als Nederland geen deel uitmaakt van het internationale orgaan waarin de
besluitvorming over de operatie plaats heeft, moet het in zijn hoedanigheid
van troepenleverancier langs andere weg voldoende invloed kunnen uitoefenen
op (de nadere invulling van) het mandaat, de wijze van uitvoering en de duur
van de operatie.
Militaire aspecten
Haalbaarheid
Bij de beoordeling van de militair-operationele haalbaarheid van de operatie
wordt een aantal onderling samenhangende aspecten in beschouwing genomen.
Uitgangspunt is het mandaat dat immers behalve de politieke ook de militaire
grondslag van de operatie is. Het bevat de militaire doelstellingen - de
militaire opdracht - waaruit de taken worden afgeleid en vormt het kader
waarbinnen de operatie moet worden uitgevoerd. De volgende aspecten komen
aan de orde.
- De opstelling van de conflictpartijen (voor zover relevant voor de
militaire afweging), het klimaat en de terreinomstandigheden:
de militaire capaciteiten van partijen in een conflict, alsmede hun intenties, zijn van grote invloed op de militair-operationele haalbaarheid van een missie. Hetzelfde geldt als er sprake is van gewapende oppositiepartijen. Voorts zijn het klimaat en het terrein omstandigheden die de haalbaarheid van een militaire missie beïnvloeden.
- Het vereiste militaire vermogen:
bij de vaststelling van het vereiste militaire vermogen gaat het om de
omvang, de samenstelling, de uitrusting en de bewapening van de militaire
eenheden. Ook toereikende logistieke ondersteuning is een voorwaarde voor de
doeltreffende inzet van militaire eenheden. Als tevens humanitaire of
civiele taken moeten worden uitgevoerd, kunnen aanvullende middelen nodig
zijn.
- De wijze van optreden ("concept of operations"):
de beschrijving van de wijze van optreden tijdens de missie gaat in op de
militaire doelstellingen, de te bereiken eindsituatie, de taakstelling en de
wijze van optreden van de militaire eenheid. Omdat Nederland zijn militaire
eenheden altijd in internationaal verband inzet, zal het "concept of
operations" van het internationale samenwerkingsverband richtinggevend zijn.
- De geweldsinstructie ("rules of engagement"):
de geweldsinstructie hangt nauw samen met het karakter van de militaire
missie, de wijze van optreden en de ingedeelde wapensystemen. Zo nodig moet,
uiteraard met inachtneming van het mandaat, voldoende robuust kunnen worden
opgetreden. Te allen tijde moeten de eigen troepen op een geloofwaardige
wijze in hun zelfbescherming kunnen voorzien.
- De bevelstructuur:
ook een duidelijke bevelstructuur is een voorwaarde voor doeltreffend
militair optreden. Situaties waarin bevelslijnen met verschillende
internationale organisaties bestaan ("dual key"), moeten worden vermeden.
"Full Command", het hoogste gezag, blijft altijd een nationale
verantwoordelijkheid en berust voor uitgezonden eenheden bij de CDS onder de
politieke verantwoordelijkheid van de minister van Defensie (1).
Risico's
De veiligheidsrisico's voor de operatie als geheel en voor het Nederlandse
personeel in het bijzonder moeten vooraf zo goed mogelijk in kaart worden
gebracht en geanalyseerd. Er kan aanleiding zijn de uitrusting van de
eenheden aan te passen. Te denken valt aan:
- risico's verbonden aan de uitvoering van de operatie;
- risico's veroorzaakt door klimatologische, sanitaire en medische
omstandigheden;
- overige risico's, die bijvoorbeeld verband houden met de aanwezigheid van
landmijnen of gevaarlijke stoffen.
Er worden plannen voorbereid - nationaal of internationaal - voor het geval
zich calamiteiten voordoen ("contingency planning") en, afhankelijk van de
aard van de operatie, om eenheden en individuele militairen te ontzetten
("extraction"). Als daartoe aanleiding bestaat, bijvoorbeeld bij wijzigingen
van het mandaat, de taken of de locatie, wordt een nieuwe risicoanalyse
gemaakt.
Geschiktheid en beschikbaarheid
De Nederlandse militaire bijdrage moet passen bij de samenstelling en het
karakter van de multinationale strijdmacht en moet bovendien zijn
toegesneden op de uitvoering van de voorziene taken. Op grond van deze
uitgangspunten wordt vastgesteld welke eenheden in beginsel geschikt zijn
voor uitzending. Vervolgens wordt vastgesteld welke eenheden beschikbaar
zijn. Daarbij wordt onder meer rekening gehouden met het benodigde
voortzettingsvermogen, de overige taken van de krijgsmacht en de
uitzendbelasting van het personeel.
Duur van de deelneming
Als Nederland eenheden beschikbaar stelt voor een periode die korter is dan
de voorziene duur van de operatie, wordt een regeling voor hun aflossing en
vertrek opgesteld. Voortzetting van de Nederlandse deelneming vergt een
expliciet, gemotiveerd besluit, beëindiging op het overeengekomen moment is
daarentegen automatisch.
Financiën
Het kabinetsbesluit tot deelneming aan een internationale
crisisbeheersingsoperatie bevat een concrete indicatie van de kosten die
daarmee zijn gemoeid.
1 Naar aanleiding van het debat in de Tweede Kamer van 11 en 12 oktober
2000 heeft de minister van Defensie op 31 oktober 2000 een brief aan het
parlement geschreven over "Full Command" en de ministeriële
verantwoordelijkheid tijdens crisisbeheersingsoperaties (Tweede Kamer
26.454, nr. 18, vergaderjaar 2000/2001).
===