Titel: Voorstel van Wet toezicht Europese subsidies
De Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 1a
2513 AA Den Haag
Datum
Uw brief (kenmerk)
Ons kenmerk
11 juli 2001
-
DAR 2001/331M
Onderwerp
Voorstel van Wet toezicht Europese subsidies
(Kamerstukken II 2000/2001, 27 572)
Hierbij bied ik u de nota naar aanleiding van het verslag inzake het bovenvermelde voorstel van wet aan.
DE MINISTER VAN FINANCIËN,
Wet toezicht Europese subsidies
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
A. ALGEMEEN DEEL
De commissie voor de Rijksuitgaven, belast met het voorbereidend onderzoek, bracht op 16 maart 2001 verslag uit van haar bevindingen over het voorstel van Wet toezicht Europese subsidies. Met belangstelling heb ik kennis genomen van de inhoud van dit verslag. Onderstaand ga ik in op de daarin vermelde vragen en opmerkingen. Ik volg daarbij zoveel mogelijk de indeling en de volgorde van de memorie van toelichting bij het ingediende voorstel van wet.
1. Inleiding
De leden van de PvdA-fractie leggen de regering de vraag voor hoe het
wetsvoorstel zich verhoudt tot de operatie Van beleidsbegroting tot
beleidsverantwoording (VBTB). Zij geven aan dat in VBTB-verband is
gekozen voor de beleidsdoelstellingen als leidraad voor opzet en
indeling van begroting en verantwoording. Voor de verantwoording over
de besteding van EG-subsidies is, zo betogen deze leden, niet gekozen
voor dit eenduidige format. Zij vragen zich af waarom dat zo is en
willen weten of de regering heeft overwogen om ook de verantwoording
over voorbereiding, uitvoering en controle van beleid gerelateerd aan
Europese geldstromen onder te brengen binnen de nieuwe VBTB-opzet.
Blijkens het verslag onderkenden ook de leden van de fractie van D66
de wenselijkheid van het mede in VBTB-kader beter inzichtelijk maken
van de realisering van de beleidsdoelen die worden nagestreefd met
EG-subsidies.
De stelling dat de verantwoording over de besteding van EG-subsidies
in het departementale jaarverslag niet zou hoeven te worden geschoeid
op VBTB-leest, is onjuist. In zijn of haar jaarverslag dient de
betrokken minister te rapporteren over de besteding van alle
begrotingsgelden waarvoor hij of zij verantwoordelijk is. Ten aanzien
van EG-subsidies moet onderscheid gemaakt worden tussen drie mogelijke
situaties.
De eerste situatie betreft gelden die via een ministerie lopen: voor
de verantwoording daarvan gelden dezelfde VBTB-uitgangspunten als voor
de verantwoording van Nederlandse begrotingsgelden. Deze situatie doet
zich voor bij de landbouwgarantie-uitgaven en (voor de nieuwe
programmaperiode van de structuurfondsen) bij gelden uit het Europees
Sociaal Fonds (ESF).
De tweede situatie is aan de orde wanneer de Europese Commissie gelden
rechtstreeks uitbetaalt aan derden, maar de Staat of een decentraal
bestuursorgaan op grond van de desbetreffende communautaire
regelgeving wel een taak heeft inzake het verrichten van controles of
het houden van toezicht op de besteding van die gelden. Deze situatie
doet zich voor bij de structuurfondsen voor regionale doelstellingen
(EFRO en EOGFL/Oriëntatie). De Staatssecretaris van Economische Zaken
is op dit moment samen met de andere betrokken bewindspersonen bezig
met de opstelling van een brief aan de Tweede Kamer over onder meer
dit onderwerp.1 In die brief, die de Kamer naar verwachting in
augustus 2001 zal ontvangen, zal worden ingegaan op de wijze van
informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de financiële voortgang
van structuurfondsacties in de periode 2000-2006 en op de wijze van
verstrekking van prestatiegegevens over de besteding van de
desbetreffende gelden.
In de derde en laatste situatie gaat het om gelden die buiten een
departementale begroting om (zonder tussenkomst van de Nederlandse
overheid) door de Europese Commissie rechtstreeks aan een bedrijf of
instelling worden verstrekt en met betrekking waartoe géén Nederlands
bestuursorgaan is belast met een uit de EU-regelgeving voortvloeiende
taak betreffende beheer, controle of toezicht. Deze situatie is van
toepassing op bijvoorbeeld de uitkering van Europese
technologiesubsidies aan ondernemingen. Omdat de minister voor de
besteding van die gelden Europeesrechtelijk niet aansprakelijk is,
worden daarvoor in dit wetsvoorstel géén ministeriële bevoegdheden
gecreëerd. Bij het ontbreken van een ministeriële verantwoordelijkheid
voor de besteding van EU-technologiesubsidies door ondernemingen ligt
het niet in de rede dat de minister daarover verantwoordingsinformatie
verschaft aan de Kamer. Het afleggen van verantwoording over de recht-
en doelmatige besteding van deze gelden vindt plaats door de Europese
Commissie ten overstaan van het Europees Parlement. Een andere
situatie geldt overigens voor technologiesubsidies die worden besteed
door decentrale bestuursorganen, zoals openbare universiteiten en
openbare hogescholen (hierop wordt verderop in deze nota nader
ingegaan). In dat geval is wél sprake van een Europeesrechtelijke
aansprakelijkheid van de Staat en zijn derhalve ministeriële
bevoegdheden wenselijk. De verschaffing van verantwoordingsinformatie
aan de Kamer ter zake zal plaatsvinden conform een analoog stramien
als is voorzien ten aanzien van de structuurfondsen voor regionale
doelstellingen (de bovenbeschreven tweede situatie).
Uiteraard heeft de minister in elk van de bovengeschetste situaties wel steeds een verantwoordelijkheid aangaande de totstandkoming van Europees beleid (inbreng/opstelling binnen de Raad van de Europese Unie ten aanzien van de voorbereiding en vaststelling van het desbetreffende beleid). Deze verantwoordelijkheid staat echter los van een eventuele betrokkenheid van de minister bij de uitvoering van eenmaal vastgesteld communautair beleid door bijvoorbeeld ondernemingen in Nederland. Over de totstandkoming van Europees beleid legt de minister verantwoording af aan de Staten-Generaal via de daarvoor gebruikelijke procedures (in het bijzonder door overleg over agendas en verslagen van de desbetreffende Raad).
Met het oog op de VBTB-operatie is de regering, gelet op het
vorenstaande, van mening dat op het terrein van EG-subsidies het
voorschrijven van een eenduidig format niet aan de orde is. De
vraagstelling van de leden van de PvdA-fractie roept overigens een
vervolgvraag op: in hoeverre strekt het budgetrecht van de
Staten-Generaal zich mede uit tot EG-subsidies? EG-subsidies
verschillen principieel van gelden op de rijksbegroting. In
formeel-staatsrechtelijk opzicht is ten aanzien van EG-subsidies
anders dan ten aanzien van de afdrachten die Nederland aan de Europese
Unie doet géén sprake van een budgetrecht en recht van amendement van
de Staten-Generaal.2 Ook de dechargeverleningsprocedure is hier
formeel niet van toepassing. Informatievoorziening over de besteding
van EG-subsidies heeft dan ook uitsluitend tot doel verantwoording af
te leggen over de wijze waarop deze gelden (voor de besteding waarvan
de regering Europeesrechtelijk aansprakelijk is) worden beheerd.3
Daarbij heeft elke minister de vrijheid deze informatievoorziening in
te vullen op de wijze die hem of haar in de gegeven omstandigheden als
het meest passend voorkomt, zulks mede met inachtneming van de
communautaire voorschriften over verantwoording en
informatieverschaffing.
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering inzicht heeft in de
beheer- en controlestructuur in andere EU-lidstaten en of de
ministeriële bevoegdheden die onderhavig wetsvoorstel in het leven
roept ook elders worden uitgeoefend. Wat betreft de bevoegdheden van
ministers in andere lidstaten, moet bedacht worden dat deze
bevoegdheden in belangrijke mate samenhangen met het constitutionele
bestel en de bestuurlijke traditie van een lidstaat. Nederland is een
gedecentraliseerde eenheidsstaat met autonome provincies en gemeenten
die een eigen democratisch bestel kennen. De staatsrechtelijke
verhoudingen in Nederland verschillen mede daardoor van die in andere
lidstaten. Landen als Frankrijk kenmerken zich door een overwegend
centralistisch staatsbestel, hetgeen consequenties heeft voor omvang
en reikwijdte van de ministeriële bevoegdheden. Het Duitse federale
staatsbestel daarentegen kent een zeer decentrale structuur
(Bundesländer; rol van de Bundesrat). In Nederland is ervoor gekozen
het regionale structuurbeleid zoveel mogelijk door decentrale
overheden te laten uitvoeren. In de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel is uiteengezet dat de Europeesrechtelijke
aansprakelijkheid van de Staat zich ook uitstrekt tot tekortkomingen
die primair toegeschreven moeten worden aan het niet correct toepassen
van het communautaire recht door organen van decentrale overheden.
Daarom is de regering van oordeel dat er behoefte bestaat aan nadere
ministeriële bevoegdheden in Nederland.
Het is aan het parlement en de regering van elke lidstaat om te
bepalen of in die lidstaat gegeven het desbetreffende staatsbestel
nadere ministeriële bevoegdheden nodig of wenselijk zijn. Deze
beslissing behoort toe aan de desbetreffende lidstaat; het is niet aan
de Europese Unie om zich uit te laten over de staatsrechtelijke
inrichting van een lidstaat. De Europese Commissie kan slechts
controleren of het overeenkomstig de bepalingen van de nationale
rechtsorde vastgestelde stelsel van controle- en toezichtmaatregelen
afdoende is om een juiste toepassing van de communautaire
voorschriften mogelijk te maken. Een lidstaat met een decentrale
beheer-, controle- en uitvoeringsstructuur kan derhalve besluiten dat
géén ministeriële bevoegdheden jegens de decentrale bestuursorganen in
die lidstaat nodig zijn. Dat betekent dan wel dat de regering van die
lidstaat door de Europese Commissie of het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen aansprakelijk gesteld kan worden voor
tekortschietend handelen van decentrale bestuursorganen, zonder dat
zij zelf invloed kan uitoefenen op het handelen van die decentrale
bestuursorganen. De Nederlandse regering acht deze situatie voor
Nederland ongewenst en heeft daarom voorliggend wetsvoorstel aanhangig
gemaakt.
Overigens wijs ik er in dit verband ook graag op dat de Nederlandse
regering niet alleen op het niveau van de centrale overheid, maar ook
op het niveau van de decentrale overheden naar verbeteringen streeft.
De checks and balances binnen de decentrale overheden moeten immers
zodanig zijn dat gewaarborgd is dat hun uitgaven afdoende worden
getoetst op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Het
kabinetsstandpunt over het rapport van de staatscommissie Dualisme en
lokale democratie4 bevat voorstellen die op dit punt versterkingen
beogen. Eén van de elementen die daarbij wordt genoemd is de
verplichte instelling van een zelfstandige en onafhankelijke lokale
rekenkamer.
De leden van de PvdA-fractie informeren op welke termijn voorstellen
kunnen worden verwacht voor nadere ministeriële bevoegdheden
betreffende de uitvoering van Europees beleid daar waar het niet gaat
om subsidies, maar om bijvoorbeeld de aanbestedingswetgeving. Ook de
leden van de fracties van RPF en GPV stellen deze vraag aan de orde.
Ik deel de opvatting dat niet alleen op het gebied van beheer,
controle en toezicht ten aanzien van EG-subsidies, maar ook op andere
terreinen waarop de Staat de naleving van communautaire voorschriften
door decentrale overheden wenst te kunnen afdwingen, nadere
ministeriële bevoegdheden wenselijk kunnen zijn (zoals ten aanzien van
de Europese aanbestedingsvoorschriften, de voorschriften voor de
verlening van staatssteun, de Europese milieuregels etc.). Ter zake
kan ik u melden dat inmiddels door mijn ambtgenoten van Justitie en
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt gewerkt aan een
kabinetsstandpunt over het ICCW5-rapport Communautaire verplichtingen
van decentrale overheden en het ICER6-advies De Europese dimensie van
toezicht, in welk kabinetsstandpunt deze materie aan de orde zal
komen. Daarbij zal mede in samenhang met voorliggend wetsvoorstel
worden bezien welke ministeriële bevoegdheden op welke andere
terreinen dan EG-subsidies wenselijk en nodig zijn, en in welk
wettelijk kader de daartoe benodigde regelgeving tot stand kan worden
gebracht. Zodra dit kabinetsstandpunt gereed is, zal het aan de Tweede
Kamer worden toegezonden. Het feit dat onderhavig wetsvoorstel zich
beperkt tot enkel EG-subsidies, is gelegen in de door de regering bij
de opstelling hiervan betrachte voortvarendheid.
De leden van de PvdA-fractie constateren dat de bevoegdheden in dit
wetsvoorstel verder reiken dan de controlebevoegdheden die zijn
opgenomen in de achtste wijziging van de Comptabiliteitswet. Zij
vragen om een toelichting op de verschillen tussen beide
wetsvoorstellen.
De bevoegdheden die zijn opgenomen in onderhavig wetsvoorstel moeten
het de betrokken bewindspersonen mogelijk maken de naleving van
communautaire verplichtingen betreffende de aanwending van
EG-subsidies die rusten op bestuursorganen zoveel mogelijk te
waarborgen. Uitgangspunt is dat deze ministeriële bevoegdheden alleen
nodig zijn indien het EG-subsidies betreft ten aanzien waarvan de
Staat (financieel) aansprakelijk kan worden gesteld door de
instellingen van de Europese Unie. Daarom is de reikwijdte van
voorliggend wetsvoorstel beperkt tot bestuursorganen die EG-subsidies
ontvangen of anderszins belast zijn met beheer-, controle- of
toezichtstaken ter uitvoering van ten aanzien van EG-subsidies aan de
lidstaat opgelegde communautaire verplichtingen. De Staat is alleen
aansprakelijk voor het handelen van bestuursorganen. Daarbij gaat het
naast ministeries om decentrale bestuursorganen, dat wil zeggen
organen van territoriaal of functioneel gedecentraliseerde overheden
(provincies, gemeenten, productschappen, waterschappen etc.).7
Bedrijven en natuurlijke personen vallen buiten het bereik van dit
wetsvoorstel.
De achtste wijziging van de Comptabiliteitswet geeft de Algemene
Rekenkamer de bevoegdheid om tot op het niveau van de uiteindelijke
ontvanger van EG-subsidies (waaronder decentrale overheden,
vennootschappen en natuurlijke personen die een beroep of bedrijf
uitoefenen) zelfstandig onderzoek te doen naar de wijze waarop de
ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechtmatige en doelmatige
aanwending van EG-subsidies invulling is gegeven. Naast een dergelijke
bevoegdheid voor de Algemene Rekenkamer, bevat de achtste wijziging
van de Comptabiliteitswet een parallelle bevoegdheid voor de betrokken
minister om informatie in te winnen en controles ter plaatse te
verrichten. De overige wenselijk geachte ministeriële bevoegdheden
worden via onderhavig wetsvoorstel tot stand gebracht.8
Zowel de achtste wijziging van de Comptabiliteitswet als dit
wetsvoorstel richten zich op die EG-subsidies voor de besteding
waarvan de Nederlandse Staat door de Europese Commissie of het Hof van
Justitie van de Europese Gemeenschappen aansprakelijk kan worden
gesteld. Zoals gesteld, vallen bedrijven en natuurlijke personen
echter buiten het bereik van dit wetsvoorstel. Bedrijven en
natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen vallen
echter wél onder de werking van het wetsvoorstel tot achtste wijziging
van de Comptabiliteitswet. Daarvoor is gekozen, omdat de Algemene
Rekenkamer (en de minister) één laag dieper informatie moeten kunnen
inwinnen ten einde te kunnen toetsen of het handelen van een
bestuursorgaan adequaat is geweest. De minister zal een onderneming
geen aanwijzing behoeven te geven of anderszins willen aansturen; hij
of zij is immers niet verantwoordelijk voor het handelen van een
onderneming. De minister en de Algemene Rekenkamer zullen aldaar
echter wel willen kunnen controleren. Dat is nodig om te kunnen nagaan
of het betrokken bestuursorgaan naar behoren invulling heeft gegeven
aan de controle- en toezichttaken die deze op grond van de
communautaire regelgeving ten aanzien van die onderneming moet
verrichten. Controles bij een onderneming zijn dus primair gericht op
het handelen van het bestuursorgaan dat namens de lidstaat controles
of toezichtwerkzaamheden verricht, en niet op het handelen van de
onderneming als zodanig.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de omvang is van de
EG-subsidies waarop dit wetsvoorstel zich richt. Bovendien willen zij
weten in hoeverre in het verleden boetes of dwangsommen zijn opgelegd.
Ook de leden van de fracties van RPF en GPV informeren ernaar welke
gevallen bij de regering bekend zijn van tekortkomingen in de beheer-
en controlesystemen.
De totale Nederlandse ontvangsten uit de EU-beleidsuitgaven in 1998 en
1999 blijken uit onderstaande tabel (gebaseerd op gegevens die zijn
verstrekt door de Europese Commissie). In deze tabel is aangegeven
welke bedragen in totaal ter beschikking zijn gesteld aan Nederland
(Staat, decentrale overheden, bedrijven en particulieren).
TABEL 1
Totale Nederlandse ontvangsten in 1998 en 1999 (bedragen in miljoenen
ecu/euro)9
1998 1999
1. Landbouwbeleid 1.375 1.302
* Exportsteun 625 671
* Inkomenssteun 228 201
* Overig 522 430
2. Structurele programmas 354 167
* Landbouw 17 11
* Regionaal Fonds 74 46
* Sociaal Fonds 198 84
* Overig 64 26
3. Intern beleid 328 272
* Onderzoek en ontwikkeling 210 180
* Transeuropese netwerken 44 30
* Interne markt, consument, industrie 7 11
* Energie, Euratom, milieu 7 7
* Opleiding, jeugd en sociaal beleid 25 29
* Overig 36 15
TOTAAL 2.056 1.741
De belangrijkste geldstromen waarop dit wetsvoorstel zich richt zijn
zoals ook is aangegeven in de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel landbouwgarantiegelden, structuurfondsmiddelen en gelden
voor transeuropese netwerken. Gelden voor onder meer onderzoek en
technologische ontwikkeling vallen in beginsel buiten het bereik van
het wetsvoorstel, omdat te dien aanzien geen behoefte bestaat aan
nadere ministeriële bevoegdheden. De redenen daarvoor zijn zoals
uiteengezet in de memorie van toelichting in de kern terug te voeren
op de omstandigheid dat er in die gevallen geen sprake is van een
aansprakelijkheid van de Staat jegens de instellingen van de Europese
Gemeenschappen. Eventuele communautaire aansprakelijkheid voor
tekortkomingen betreft in die gevallen uitsluitend de relatie tussen
een instelling van de Gemeenschappen en de desbetreffende
projectdeelnemer (contractpartij). Indien een dergelijke EG-subsidie
evenwel wordt besteed door een decentraal bestuursorgaan, is de Staat
wél aansprakelijk jegens de instellingen van de Europese
Gemeenschappen voor een juiste besteding. De omstandigheid dat de
communautaire regelgeving ter zake geen verplichtingen aan de lidstaat
oplegt aangaande beheer, controle of toezicht ten aanzien van die
EG-subsidie doet daaraan niet af; de lidstaat is immers steeds
Europeesrechtelijk aansprakelijk voor het handelen voor
bestuursorganen, inclusief organen van (territoriaal of functioneel)
gedecentraliseerde overheden. Gegeven de formulering van betrokken
bestuursorgaan in artikel 1, sub c, als een niet tot de Staat behorend
bestuursorgaan dat een EG-subsidie ontvangt creeërt het wetsvoorstel
ter zake dan ook bevoegdheden voor de betrokken minister. In lijn
hiermee verschaft de achtste wijziging van de Comptabiliteitswet
eveneens aan de Algemene Rekenkamer de bevoegdheid onderzoek te doen
naar de rechtmatige en doelmatige aanwending van deze subsidies. Deze
verduidelijking ten aanzien van het gestelde in de memorie van
toelichting bij beide wetsvoorstellen is van belang, omdat het in de
praktijk frequent voorkomt dat decentrale bestuursorganen een subsidie
voor onderzoek en technologische ontwikkeling ontvangen. Uit cijfers
die het Ministerie van Economische Zaken eind 1999 van de Europese
Commissie verkreeg, blijkt dat Nederlandse bedrijven,
universiteiten/hogescholen en kennisinstellingen10 ieder ongeveer 30%
van de Nederlandse deelname aan het Vierde Kaderprogramma voor
Onderzoek en Technologische Ontwikkeling (1994-1998) voor hun rekening
namen. Openbare universiteiten en openbare hogescholen zijn
bestuursorganen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht
(bijzondere universiteiten en bijzondere hogescholen treden ten
aanzien van de besteding van dergelijke subsidiegelden niet op als
bestuursorgaan; zij zijn slechts bestuursorgaan voor zover het gaat om
het uitreiken van getuigschriften, diplomas en bullen). Ten aanzien
van EG-subsidies die worden besteed door bestuursorganen creëert het
onderhavige wetsvoorstel bevoegdheden voor de betrokken ministers.
Daarbij aansluitend verleent het wetsvoorstel tot achtste wijziging
van de Comptabiliteitswet aan de Algemene Rekenkamer ter zake
onderzoeksbevoegdheden.
Landbouwgarantiegelden
De omvang van de landbouwgarantiegelden die Nederland gedurende de
laatste tien jaar ontving, zijn weergegeven in onderstaande tabel.
Voor het opleggen van een financiële korting door de Europese
Commissie aan de lidstaat bij de niet-naleving van de communautaire
landbouwregelgeving, is de procedure voor de jaarlijkse verevening van
de door de lidstaat ingediende rekeningen van belang, het zogenaamde
apurement des comptes. Hierbij kan de Commissie een door de lidstaat
ingediende declaratie afwijzen en negatieve correcties op de
desbetreffende rekeningen (dat wil zeggen de declaratie van de door de
lidstaat ten laste van de Gemeenschap verstrekte landbouwsubsidies)
aanbrengen. De lidstaat moet dan een nabetaling doen. In onderstaande
tabel zijn naast de ontvangsten van Nederland uit het
landbouwgarantiefonds de in dat kader door de Commissie opgelegde
correcties vermeld. De correctiebedragen zijn daarbij toegerekend aan
het jaar waarin de desbetreffende fout(en) werd(en) gemaakt. De
correcties over 1991 en 1992 betreffen positieve bedragen: in deze
gevallen kreeg Nederland geld terug van de Commissie.
TABEL 2
Nederlandse ontvangsten uit het EOGFL/Garantie en opgelegde correcties
(bedragen in miljoenen guldens)
Totale ontvangsten Correcties Correcties als %
EOGFL/Garantie van totale
ontvangsten
1989 8.790 3,8 0,04
1990 6.650 84,70 (Nizo) 1,27
1991 6.250 +1,58 +0,03
1992 5.510 +5,82 +0,11
1993 5.120 16,91 (uitvoerrestituties) 0,33
1994 4.170 19,95 (uitvoerrestituties) 0,48
1995 4.065 41,8 (caseïne) 1,03
1996 3.270 3,0 0,09
1997 3.870 45,0 (varkenspest) 1,16
1998 3.050 2,4 0,08
1999 2.870 2,3 0,08
Structuurfondsmiddelen
Het bedrag dat Nederland aan structuurfondsgelden voor de periode
2000-2006 zal ontvangen, bedraagt in totaal @ 3.315 miljoen
(uitgedrukt in prijzen van 1999).11 Dit bedrag bestaat uit @ 2.635
miljoen voor doelstelling 1, 2 en 3 (inclusief overgangssteun en
FIOV-gelden12), @ 651 miljoen voor communautaire initiatieven en @ 30
miljoen voor innovatieve maatregelen.13
In het jaar 2000 nam de Europese Commissie in totaliteit 25 formele
beslissingen op grond van artikel 24 van Verordening (EEG) nr.
2082/9314 inzake het aan de lidstaten opleggen van financiële
correcties in het kader van de tenuitvoerlegging van het
structuurfondsenbeleid (deze gevallen betroffen uiteraard de vorige
programmaperiode). Géén van deze gevallen die een gezamenlijk
financieel belang hadden van @ 16,4 miljoen had betrekking op
Nederland. De juridische basis voor de Europese Commissie om de
lidstaat een netto financiële correctie op zijn structuurfondsbijdrage
te kunnen opleggen is voor de lopende programmaperiode (2000-2006) ten
opzichte van de vorige programmaperiode (1994-1999) overigens
duidelijk versterkt.15
In de periode 1997-1998 werden er door de Europese Commissie géén
financiële correcties aan Nederland opgelegd. In 1999 was er wat
Nederland betreft één onregelmatigheidsgeval betreffende het Europees
Sociaal Fonds (ESF) dat aanleiding gaf tot een korting ter grootte van
@ 437.528. Het betrof hier een geval van subsidieverlening door de
Europese Commissie aan de gemeente Utrecht in het kader van artikel 6
van Verordening (EEG) nr. 2084/93 (steun voor technische bijstand;
deze acties worden op initiatief van of voor rekening van de Commissie
ondernomen).16 Naar informatie van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, is het genoemde bedrag door de gemeente Utrecht aan
de Europese Commissie terugbetaald, zodat het niet hoefde te komen tot
een formele artikel 24-procedure.
Gedurende het jaar 2000 werden er door de Europese Commissie zoals al
aangegeven géén formele beslissingen jegens Nederland genomen inzake
de tenuitvoerlegging van artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 2082/93.
Desalniettemin was er in dat jaar volgens opgave van de Europese
Commissie sprake van één Nederlands ESF-geval dat werd afgerond met
een correctie, zonder dat daarbij een formeel beroep op de toepassing
van artikel 24 werd gedaan. Het ging daarbij om een netto vermindering
van @ 727.958 vanwege de onvolledige uitvoering van een project. Ook
hier ging het om steunverlening uit hoofde van artikel 6 van
Verordening (EEG) nr. 2084/93.
Zoals bekend, trof de Europese Commissie in april 1999 belangrijke
onregelmatigheden aan bij projecten in de regios Rijnmond en
Gelderland die in de periode 1994-1997 via de Arbeidsvoorziening
gelden uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) ontvingen.17 De Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid informeerde de Tweede Kamer
daarna meerdere malen over de aangetroffen onregelmatigheden, de door
de Europese Commissie naar aanleiding daarvan ingestelde
betalingsblokkade, en de door Nederland geïnitieerde
verbetermaatregelen (Kamerstukken II 1998/1999, 1999/2000 en
2000/2001, 26 642). Onduidelijk is op dit moment nog hoeveel geld
Nederland uiteindelijk zal moeten terugbetalen aan de Europese
Commissie.
Ook op andere terreinen dan het ESF is (bijvoorbeeld aan de hand van
controlerapporten van de Europese Commissie) aantoonbaar dat
decentrale bestuursorganen zich niet altijd hebben gehouden aan de
Europese subsidievoorwaarden. Ter illustratie kan worden gewezen op
het volgende voorbeeld. Begin 1999 bleek dat de Limburgse gemeenten
Kerkrade en Landgraaf Europese subsidies in strijd met de
communautaire regelgeving zouden besteden (het ging daarbij om gelden
uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling). De Tweede Kamer
stelde daar op 25 januari 1999 schriftelijke vragen over aan de
Staatssecretaris van Economische Zaken en de Staatssecretaris van
Buitenlandse Zaken. In hun antwoord gaven de bewindslieden aan dat de
door de gemeenten Kerkrade en Landgraaf gevolgde handelwijze inderdaad
in strijd met de letter en de geest van de relevante Europese
regelgeving en dat deze werkwijze niet zal worden geaccepteerd (Tweede
Kamer, Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 1998-1999, 810).
Uitgaven voor intern beleid
De grootste geldstroom binnen het interne beleid van de Gemeenschappen
betreft subsidies voor onderzoek en technologische ontwikkeling. Deze
subsidies worden verstrekt aan samenwerkingsverbanden van bedrijven,
universiteiten en kennisinstellingen uit minimaal twee verschillende
lidstaten van de EU of geassocieerde landen (Noorwegen, Israël,
Liechtenstein en IJsland). In het kader van het Vierde Kaderprogramma
voor Onderzoek en Technologische Ontwikkeling (1994-1998)18 werden aan
Nederlandse participanten bijdragen verleend voor een gezamenlijk
bedrag van ongeveer 759 miljoen ecu.19 Uit cijfers die het Ministerie
van Economische Zaken eind 1999 van de Europese Commissie verkreeg,
blijkt dat Nederlandse bedrijven, universiteiten/hogescholen en
kennisinstellingen ieder ongeveer 30% van de Nederlandse deelname aan
het Vierde Kaderprogramma voor hun rekening namen. Voor zover het
hierbij gaat om bestuursorganen, creëert het onderhavige wetsvoorstel
bevoegdheden voor de betrokken ministers.
Voor transeuropese netwerken ontving Nederland in 1997 een bedrag van
38,7 miljoen ecu, in 1998 een bedrag van 43,8 miljoen ecu en in 1999
een bedrag van @ 30,4 miljoen.20 De regering zijn geen gevallen bekend
waarin de Europese Commissie een korting aan Nederland heeft opgelegd
vanwege geconstateerde tekortkomingen bij de tenuitvoerlegging van een
project in Nederland.
De toepassing van de dwangsom
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kan een lidstaat
op grond van art. 228 van het EG-Verdrag een dwangsom opleggen indien
deze lidstaat niet de maatregelen neemt welke nodig zijn ter
uitvoering van een arrest van het Hof.21 Het Hof deed dit voor het
eerst op 4 juli 2000, toen het aan Griekenland een dwangsom oplegde
wegens niet-nakoming van verplichtingen op het terrein van de
communautaire regelgeving inzake afvalstoffen.22 Deze dwangsom hield
in dat, zolang Griekenland niet de noodzakelijke maatregelen zou
treffen voor het zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en
zonder nadelige gevolgen voor het milieu verwijderen van (toxische en
gevaarlijke) afvalstoffen op een dichtbij zee gelegen stortplaats op
Kreta, Griekenland per dag verzuim een bedrag van @ 20.000 moest
betalen.23 De dwangsom werd opgelegd aan de Griekse Staat, maar was
het gevolg van nalatigheid van regionale autoriteiten op Kreta.
De leden van de fracties van RPF en GPV merken op dat een gebrekkige
naleving van de Europese regelgeving door decentrale overheidsorganen
het gevolg kan zijn van onwetendheid c.q. het onvoldoende vertrouwd
zijn met deze regelgeving. Hun suggestie dat meer aandacht moet worden
besteed aan goede voorlichting over Europese regelgeving wordt door de
regering onderschreven. In de memorie van toelichting is in dat
verband gewezen op het kabinetsstandpunt van 8 november 1999 naar
aanleiding van het advies Wijken of herijken: nationaal bestuur en
recht onder Europese invloed van de Raad voor het openbaar bestuur
(Rob) over de verhouding tussen centrale overheid en decentrale
overheden.24 De Rob pleit in zijn advies voor voorzieningen die de
ervaringen van provincies en gemeenten met betrekking tot de
uitvoering van Europese regelgeving stelselmatig terugkoppelen naar de
rijksoverheid, en stelt dat er voorzieningen moeten worden getroffen
voor bestuurlijke medeverantwoordelijkheid van decentrale overheden
bij de implementatie van Europese regelgeving. In het
kabinetsstandpunt over het Rob-advies is naar aanleiding daarvan
opgemerkt, dat in het Bestuursakkoord nieuwe stijl (BANS) van 4 maart
1999 tussen het Rijk, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) al enkele omgangsregels
zijn vastgelegd, waarbij in het bijzonder de tijdige betrokkenheid bij
de voorbereiding, totstandkoming en toepassing van Europese
regelgeving die belangrijke invloed heeft op de andere bestuurslagen
vermelding verdient.
De leden van de RPF en GPV vragen zich af in hoeverre de Europese
regels al volledig zijn geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving.
Zij stellen dat hierin een mogelijke oorzaak kan liggen van het niet
correct toepassen van het communautaire recht door decentrale
bestuursorganen. Ik reageer hier als volgt op. Het onderwerp waarop
voorliggende wetsvoorstel zich richt verstrekking van subsidiegelden
is een terrein waarop de Europese instellingen vooral optreden door
het vaststellen van verordeningen. De figuur van de richtlijn als
instrument om juridische regels te stellen c.q.
gemeenschapsrechtelijke bestuurshandelingen vorm te geven komt op dit
terrein niet of nauwelijks voor. Bij een verordening is van
implementatie in de nationale wetgeving geen sprake. Een verordening
is een maatregel van algemene strekking die verbindend is in al haar
onderdelen en die rechtstreeks van toepassing is in elke lidstaat. Een
verordening heeft derhalve in alle lidstaten onmiddellijk
rechtsgevolg. Een richtlijn daarentegen is verbindend ten aanzien van
het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is,
doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en
middelen hiervoor te kiezen. Een richtlijn schept derhalve niet zoals
een verordening een voor de hele Gemeenschap uniform communautair
recht, maar beperkt zich ertoe de lidstaten de opdracht te geven
maatregelen te treffen die voor het verwezenlijken van een door de
Gemeenschap gewenst resultaat nodig zijn. De lidstaten zijn vervolgens
verplicht de bepalingen van een richtlijn om te zetten in dwingende
bepalingen van intern recht (implementatie door nieuw nationaal recht
te creëren, door bestaande nationale wettelijke en bestuursrechtelijke
voorschriften in te trekken, of door deze voorschriften zodanig te
wijzigen dat ze beantwoorden aan de door de richtlijn gestelde
doeleinden).
Reikwijdte van de ministeriële bevoegdheden
De leden van de fractie van de PvdA vragen de regering hoe ver terug
in de tijd de ministeriële bevoegdheden reiken. Artikel 2, derde lid,
geeft de minister de bevoegdheid om desgewenst het betrokken
bestuursorgaan om nadere inlichtingen te vragen. Deze bevoegdheid is
niet geclausuleerd en kan terugwerken in de tijd. De minister kan dus
inlichtingen vragen over Europese subsidies over bijvoorbeeld de
periode 1995-2000. Ten aanzien van de kennisgevingsplicht voor de
betrokken bestuursorganen en de aanwijzingsbevoegdheid voor de
minister geldt dat deze niet met terugwerkende kracht toepassing
kunnen vinden en dat deze plicht respectievelijk bevoegdheid derhalve
eerst vanaf de inwerkingtreding van de wet van toepassing zullen zijn.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan mededelen of met
de creatie van de ministeriële bevoegheden alle mogelijkheden worden
afgedekt. Zou het niet voor de hand liggen om ministeriële
bevoegdheden inzake rechtmatige en doelmatige besteding van
EG-subsidies uit te breiden naar bijvoorbeeld bedrijven, vragen de
leden van de VVD-fractie zich af. Onderhavig wetsvoorstel richt zich
op die EG-subsidies voor de besteding waarvan de Nederlandse Staat
door de Europese Commissie of het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen aansprakelijk kan worden gesteld. Dit geldt niet voor
alle verleende Europese subsidies. De situatie doet zich ook voor dat
bedrijven en instellingen door de Europese Commissie via een
aankondiging in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
worden uitgenodigd om rechtstreeks (zonder tussenkomst van de Staat)
bij haar een aanvraag voor financiële steun in te dienen. De
desbetreffende sectorale regelgeving voorziet daarbij vaak niet in
nadere verplichtingen van de Staat. De Commissie sluit alsdan
rechtstreeks contracten (overeenkomsten) met begunstigden in de
lidstaten. In dergelijke gevallen is er geen behoefte aan ministeriële
bevoegdheden, aangezien de Commissie de Staat niet aansprakelijk kan
stellen in geval van misbruik of anderszins ongeoorloofd gebruik van
subsidiegelden. De Commissie kan alsdan alleen het betrokken bedrijf
of instelling aansprakelijk stellen. Indien betrokken bestuursorganen
in verzuim blijven, kan de Staat daarentegen wel aansprakelijk worden
gesteld, aangezien in de Europeesrechtelijke optiek de Staat
verantwoordelijk is voor het handelen van deze organen. Daarom is
ervoor gekozen alleen voor deze gevallen ministeriële bevoegdheden te
creëren. Ministeriële bevoegdheden voor andere situaties zou te
verstrekkend zijn. In dat geval zou ieder bedrijf of instelling
gegevens betreffende de subsidie moeten verstrekken, de Staat alles
moeten controleren en bezien of aanleiding bestaat een aanwijzing te
geven. Een verhaalsrecht is zoals gesteld niet aan de orde, aangezien
de Staat niet aansprakelijk gesteld kan worden. Weliswaar gaat het ook
in geval van subsidieverlening aan bedrijven of instellingen om
besteding van gemeenschapsgelden, maar een eventuele verspilling van
deze gelden is niet aan de orde, aangezien de Europese Commissie over
de bevoegdheid beschikt subsidiegelden terug te vorderen indien er in
haar ogen sprake is van misbruik. Op dat moment is er voor de Staat
geen aanleiding zich in de relatie Commissie-subsidieontvanger te
begeven. De ministeriële verantwoordelijkheid reikt ook niet zo ver.
De minister behoeft zich niet voor de Staten-Generaal te verantwoorden
over de uitvoering van bijvoorbeeld een bilateraal contract voor
onderzoek en technologische ontwikkeling dat is afgesloten tussen de
Europese Commissie en een Nederlandse onderneming. De centrale
overheid staat daar volledig buiten en is op grond van de
desbetreffende regelgeving ook niet belast met enige controlerende of
toezichthoudende taak. De democratische controle op deze geldstromen
vindt plaats door het Europees Parlement en is gericht op de vraag of
de Commissie haar verantwoordelijkheid in dezen goed heeft ingevuld.
De externe financiële controle op het handelen van de Commissie vindt
plaats door de Europese Rekenkamer. Dit betekent dat afdoende
controlemechanismen bestaan ten aanzien van de besteding van
gemeenschapsmiddelen.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of binnen de huidige
bestuurlijke verhoudingen niet kan worden voorzien in de voorgestelde
preventieve instrumenten. In het algemeen zal de benodigde informatie
ad hoc zonder nadere wettelijke regeling verkregen kunnen worden.
Echter voor het creëren van een systematische verplichting tot het
verschaffen van informatie is wel een wettelijke basis vereist.
Daarbij komt dat toezicht meer omvat dan het verkrijgen van
informatie. Als een minister op de hoogte raakt van gebreken in de
nakoming van Europese verplichtingen ligt het in de rede een
mogelijkheid te creëren om in te grijpen. Wanneer de minister deze
mogelijkheid niet heeft, is het vergaren van informatie ook weinig
zinvol. Gelet op de autonomie van decentrale overheden is voor een
aanwijzingsbevoegdheid wel een wettelijke basis nodig. Hoewel deze
autonomie niet absoluut is, betreft het een uitzondering op de
bestaande bestuurlijke verhoudingen. Een aanwijzingsbevoegdheid is
nodig om een schending van het communautaire recht en daarmee het
gebruik van de repressieve bevoegdheid tot verhaal achteraf te
voorkomen. Het is zelfs zo dat Nederland op grond van het Europese
recht verplicht is een dergelijke voorziening te treffen.
Veroordelingen door Europese instellingen moeten worden nageleefd.
Wanneer dit op grond van het nationale recht niet mogelijk is, is een
lidstaat op basis van het beginsel van gemeenschapstrouw verplicht
zijn eigen wetgeving zodanig aan te passen, dat dit wel mogelijk wordt
gemaakt. Verder geldt ten aanzien van de noodzaak van de voorgestelde
preventieve instrumenten dat bestuursorganen zich niet altijd houden
aan Europese subsidieregels. Gelet op het uitgangspunt dat de Staat
door de instellingen van de Europese Gemeenschappen aansprakelijk kan
worden gesteld voor het handelen van niet tot de Staat behorende
bestuursorganen, loopt de Staat een financieel risico, waarmee de
noodzaak of in ieder geval de wenselijkheid van een stelstel van
preventief toezicht gegeven is.
De leden van de VVD-fractie vragen of het mogelijk is het verzoek om
informatie op te vangen door een andere toepassing van artikel 118 van
de Gemeentewet. De mogelijkheid van de minister om desgevraagd nadere
inlichtingen in te winnen bestaat voor wat betreft gemeenten en
provincies ook reeds op grond van artikel 118 Gemeentewet
respectievelijk artikel 116 van de Provinciewet. Opnemen van deze
mogelijkheid is echter toch nodig omdat dit wetvoorstel ook van
toepassing is op andere dan gemeentelijke en provinciale
bestuursorganen, zoals productschappen, waterschappen en
gemeenschappelijke regelingen.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of de wet niet van
toepassing is voor zelfstandige bestuursorganen die onderdeel van de
Staat uitmaken, omdat de Staat daarvoor zelf verantwoordelijkheid
draagt. De wet is inderdaad niet van toepassing op zelfstandige
bestuursorganen die geen eigen rechtspersoonlijkheid hebben en
onderdeel uitmaken van de rechtspersoon Staat. Voorbeelden hiervan
zijn de Kiesraad en het College van toezicht op de kansspelen. Ten
aanzien van de overige zelfstandige bestuursorganen geldt dat geen
hiërarchische relatie tussen de Staat en deze organen bestaat. Het
ontbreken van deze hiërarchische relatie betekent dat het wetsvoorstel
wel ziet op zelfstandige bestuursorganen met een eigen
rechtspersoonlijkheid. Dit geldt zowel voor zelfstandige
bestuursorganen met een eigen rechtspersoonlijkheid naar publiekrecht
als voor zelfstandige bestuursorganen met een eigen
rechtspersoonlijkheid naar privaatrecht.
De leden van de VVD-fractie vragen wanneer sprake is van verzuim.
Verzuim kan betrekking hebben op een onjuiste interpretatie van de
regeling, maar ook op misstanden in de feitelijke uitvoering van de
betrokken subsidieregeling. Het gaat daarbij om het niet of onjuist
naleven van communautaire verplichtingen door het betrokken
bestuursorgaan; het begrip verzuim omvat zowel de gevallen van
niet-nakoming als van niet behoorlijke nakoming. Het betrokken
bestuursorgaan is in verzuim vanaf het moment dat communautaire
verplichtingen moeten worden nagekomen. Het betrokken bestuursorgaan
komt niet in verzuim wanneer wordt aangetoond dat de niet-naleving van
communautaire verplichtingen buiten zijn schuld is ontstaan en niet
voor zijn risico komt. Of sprake is van schuld hangt van de
omstandigheden af en zal per geval moeten worden bekeken. Een algemene
regel op dit punt is niet te geven. Deze passage in een dergelijk
geval verzuim dreigt te ontstaan in artikel 3 is opgenomen om de
mogelijkheid te openen dat de minister niet alleen van deze
mogelijkheid gebruik kan maken wanneer het bestuursorgaan in verzuim
is ten aanzien van de nakoming van communautaire verplichtingen, maar
ook in een daaraan voorafgaande fase. Het gaat dan om de fase, waarin
de minister uit de verkregen inlichtingen af kan leiden of
aanwijzingen vindt dat op onjuiste wijze met communautaire
verplichtingen zal worden omgegaan op het moment dat deze moeten
worden nagekomen. Zonder dat reeds concrete acties zijn ondernomen kan
duidelijk zijn dat de intentie is bepaalde communautaire
verplichtingen anders dan bedoeld uit te leggen. In dat geval kan een
aanwijzing nodig zijn om een schending van het communautaire recht en
daarmee een aansprakelijkheidsstelling te voorkomen. Het gaat hierbij
om zowel de besteding van de subsidie als de naleving van de
subsidievoorwaarden.
Inhoud van de ministeriële bevoegdheden
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de autonome
staatsrechtelijke en bestuurlijke verhoudingen door het wellicht
overbodig extra preventief toezicht onnodig worden aangetast. Het
creëren van een aanwijzingsbevoegdheid is een uitzondering op de
bestaande bestuurlijke verhoudingen. Het is echter geen volstrekt
unieke situatie. Algemeen is aanvaard dat de autonomie van decentrale
overheden niet absoluut is en daarom niet zonder meer kan worden
volgehouden dat een aanwijzingsbevoegdheid niet past in de bestaande
bestuurlijke verhoudingen. Binnen de Nederlandse bestuurlijke
verhoudingen is een aanwijzingsbevoegdheid ook niet volstrekt nieuw;
op het terrein van andere rechtsgebieden, bijvoorbeeld in de
ruimtelijke ordening, bestaan al ministeriële aanwijzingsbevoegdheden.
Ten aanzien van de noodzaak van het stelsel geldt dat aantoonbaar is dat bestuursorganen zich niet altijd houden aan Europese subsidieregels. Uit onder meer de uitkomsten van controlebezoeken van de Europese Commissie blijkt dat er regelmatig gebreken ten aanzien van de naleving van subsidievoorwaarden worden geconstateerd. Gelet hierop bestaat er voldoende aanleiding om specifiek met betrekking tot de nakoming van bepaalde uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen een uitzondering te maken op de huidige staatsrechtelijke en bestuurlijke verhoudingen door de invoering van een stelsel van preventief toezicht op decentrale bestuursorganen.
Inlichtingenrecht
De constatering van de leden van de PvdA-fractie dat de
informatiebevoegdheid van de minister nuttig kan zijn voor een goede
beleidsvoorbereiding en het innemen van standpunten in de Raad,
onderschrijf ik.
Wanneer in de praktijk de mogelijkheid wordt geboden tot het inwinnen
van inlichtingen, waarom moet dit dan als recht in een wet worden
opgenomen, zo vragen de leden van de fracties van RPF en GPV zich af.
Daarnaast wordt in artikel 22a, tweede lid, van de achtste wijziging
van de Comptabiliteitswet datzelfde inlichtingenrecht van de minister
opgenomen. Waarom dubbelop? Zoals eerder gesteld kan in het algemeen
de benodigde informatie zonder nadere wettelijke regeling worden
verkregen. Echter voor het creëren van een systematische verplichting
tot het verschaffen van informatie, waarvan in het onderhavige
wetsvoorstel sprake is, is wel een wettelijke basis vereist. In
artikel 22a van de Comptabiliteitswet is een inlichtingenrecht voor de
minister opgenomen dat ertoe strekt, gegeven de principiële samenhang
die er op EU-terrein dient te bestaan tussen een controlebevoegdheid
van de Algemene Rekenkamer en die van een minister, de in artikel 59a
van de Comptabiliteitswet voor de Algemene Rekenkamer geformuleerde
bevoegdheden eveneens toe te kennen aan de minister die het aangaat.
Enerzijds gaat het om bredere bevoegdheden, omdat het onderzoek niet
beperkt is tot bestuursorganen en verder ook ter plaatse onderzoek
verricht kan worden. Anderzijds gaat het om beperktere bevoegdheden,
aangezien een systematische verplichting tot het verschaffen van
informatie met dit artikel niet wordt gecreëerd evenmin als een
aanwijzingsbevoegdheid en een verhaalsmogelijkheid. De beide artikelen
zijn dus zowel inhoudelijk als ook wetstechnisch naast elkaar nodig,
maar sluiten wel op elkaar aan. Naast een controlebevoegdheid zullen
de ministers, zoals is aangegeven in het regeringsstandpunt van 16
juli 1999,25 nog over andere instrumenten en voorzieningen moeten
beschikken ten aanzien van de besteding van EG-subsidies in Nederland.
Daarom voorziet de onderhavige wet in ministeriële bevoegdheden jegens
niet tot de Staat behorende bestuursorganen die EG-subsidie ontvangen
dan wel belast zijn met beheer-, controle- of toezichtstaken ter
uitvoering van het ten aanzien van EG-subsidies aan de lidstaat
opgelegde communautaire verplichtingen. Daarbij gaat het dan niet
alleen om controlebevoegdheden, maar ook om bevoegdheden die de
minister in staat stellen om daadwerkelijk in te grijpen.
Aanwijzingsbevoegdheid
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan toelichten in
hoeverre de minister verantwoordelijk is voor de doelmatigheid van de
EU-gelden. Welke mogelijkheden biedt dit wetsvoorstel om ook de
doelmatigheid van EG-subsidies te monitoren? Het wetsvoorstel ziet op
de naleving van communautaire verplichtingen aangaande de besteding
van EG-subsidies door decentrale bestuursorganen. Aangezien deze
verplichtingen mede betrekking hebben op de doelmatigheid van de
besteding van deze gelden, richten de ministeriële bevoegdheden die
het wetsvoorstel creëert zich ook daarop. Verdergaande mogelijkheden
om de doelmatigheid van EG-subsidies te monitoren biedt het
wetsvoorstel niet. Dat ligt ook in de rede, omdat het gaat om
subsidies aan decentrale bestuursorganen die niet onder rechtstreekse
verantwoordelijkheid van de minister vallen. Op dit punt ligt er ook
geen taak voor de minister. De EU kan middels het stellen van
subsidievoorwaarden voldoende sturing uitoefenen. De minister kan
bevorderen dat middels het geven van een aanwijzing deze voorwaarden
adequaat worden nageleefd. Een verdergaande bemoeienis is niet
gewenst, aangezien hiermee naar het oordeel van de regering te diep
zou worden ingegrepen in de bestaande Nederlandse bestuurlijke
verhoudingen.
Ondanks het feit dat decentrale bestuursorganen niet onder
rechtstreekse verantwoordelijkheid van de minister vallen, kan de
Staat door de EU aansprakelijk gesteld worden voor het niet nakomen
van communautaire verplichtingen door deze organen. Echter de stelling
dat de Staat door de EU aansprakelijk kan worden gesteld ten aanzien
van alle actoren die in de lidstaat bij de uitvoering van EU-beleid
zijn betrokken, ook wanneer de minister daarbij niet daadwerkelijk
betrokken is, is onjuist. De Staat kan niet aansprakelijk worden
gesteld wanneer het de uitvoering betreft van bijvoorbeeld een
bilateraal contract voor onderzoek en technologische ontwikkeling dat
is afgesloten tussen de Europese Commissie en een Nederlandse
onderneming. De centrale overheid staat daar volledig buiten en is op
grond van de desbetreffende regelgeving ook niet belast met enige
controlerende of toezichthoudende taak. De democratische controle op
deze geldstromen vindt plaats door het Europees Parlement en is
gericht op de vraag of de Commissie haar verantwoordelijkheid in dezen
goed heeft ingevuld. De minister is wel rechtstreeks verantwoordelijk
voor gelden die via een departementale begroting lopen alsmede voor
gelden die door de Europese Commissie worden betaald aan derden, maar
ten aanzien waarvan de Staat op grond van de desbetreffende
communautaire regelgeving wel een taak heeft inzake het verrichten van
controles of het houden van toezicht op de besteding van die gelden.
In artikel 3 wordt gesproken van bijzondere aanwijzingen. De leden van
de VVD-fractie vragen zich af wat de verhouding is met algemene
aanwijzingen. De aanwijzingsbevoegdheid in dit wetsvoorstel is zodanig
geformuleerd dat daarmee de bevoegdheid tot het geven van een
bijzondere aanwijzing wordt gecreëerd. Hier wordt alleen over
bijzondere aanwijzingen gesproken en niet over algemene aanwijzingen,
omdat deze laatste in het systeem van de Algemene wet bestuursrecht
geen zelfstandige categorie vormen naast de in de tekst onderscheiden
algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Het geven van
bijzondere aanwijzingen aan provincies en gemeenten is geen uniek
verschijnsel, bijvoorbeeld in de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft
de minister de bevoegdheid om bijzondere aanwijzingen ten aanzien van
bestemmingsplannen vast te stellen. Ten aanzien van zelfstandige
bestuursorganen is de situatie als volgt. Voor zover het gaat om de
inhoudelijke werkzaamheden van het betrokken zelfstandige
bestuursorgaan, wordt in dit wetsvoorstel aan de minister in beginsel
niet de bevoegdheid toegekend om bijzondere aanwijzingen te geven. Dit
omdat dit in strijd zou komen met het uitgangspunt dat zelfstandige
bestuursorganen niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de minister.
Echter, de aanwijzingen waar het hier om gaat betreffen niet de
inhoudelijke werkzaamheden van zelfstandige bestuursorganen maar de
wijze waarop moet worden omgegaan met verkregen of te verkrijgen
EG-subsidies. In het kader van de doelstelling van deze wet acht de
regering derhalve ruimte aanwezig om bijzondere aanwijzingen op te
nemen. Uiteraard geldt hierbij wel dat van deze bevoegdheid een
terughoudend gebruik dient te worden gemaakt.
In welke situaties zal de regering overgaan tot het geven van een
aanwijzing, vragen de leden van de VVD-fractie. Voorop staat dat,
gegeven het feit dat deze bevoegdheid ingrijpt in de bestaande
bestuurlijke verhoudingen, van deze bevoegdheid een terughoudend
gebruik zal worden gemaakt. Een aanwijzingsbevoegdheid is echter wel
nodig, namelijk om een schending van het communautaire recht te
voorkomen en daarmee het gebruik van de repressieve bevoegdheid tot
verhaal achteraf. Ook in het geval dat door de Europese Commissie een
maatregel is getroffen of door het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen is geconstateerd dat schending van het communautaire
gemeenschapsrecht heeft plaatsgehad, is het nodig om via maatregelen,
zoals een aanwijzing, een tweede maatregel van de Commissie
onderscheidenlijk een tweede veroordeling met boete door het Hof te
voorkomen. Het geven van een aanwijzing zal vooral nodig zijn indien
communautaire regelgeving of nationale regelgeving die strekt tot
uitvoering van communautaire regelgeving gegeven een dreigend of
geconstateerd verzuim in een specifiek geval nadere interpretatie
behoeft. Hierbij moet de doelstelling goed voor ogen worden gehouden.
De doelstelling is dat aanwijzingen moeten bijdragen aan een juiste
uitvoering van communautaire regelgeving en de inachtneming van
randvoorwaarden van het communautaire recht, door het betrokken
bestuursorgaan te dwingen deze regelgeving op een door de centrale
overheid aangegeven wijze na te leven onderscheidenlijk de gestelde
randvoorwaarden in acht te nemen.
De leden van de fractie van de VVD vragen zich af wat een verdergaande
aanwijzingsbevoegdheid inhoudt en aan welke situaties daarbij wordt
gedacht. Een verdergaande aanwijzingsbevoegdheid dan die welke in
artikel 3 is omschreven kan desgewenst worden geregeld door het
opnemen van daartoe strekkende bepalingen in bijzondere wet- en
regelgeving. Het wetsvoorstel laat ruimte voor maatwerk in specifieke
wet- en regelgeving op terreinen waarvoor het beleidsmatig wenselijk
is bijzondere (aanvullende) voorzieningen te treffen. Het voorliggend
wetsvoorstel creëert ministeriële bevoegdheden teneinde de naleving
van communautaire verplichtingen betreffende de rechtmatige en
doelmatige aanwending van EG-subsidies die rusten op bestuursorganen
zoveel mogelijk te waarborgen. Echter ook op andere gebieden kunnen
nadere bevoegdheden wenselijk zijn in de verhouding tussen de centrale
overheid en decentrale overheden voorzover het communautaire
regelgeving betreft. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het
bevorderen dan wel garanderen van de naleving van communautaire
verplichtingen die betrekking hebben op de naleving van de Europese
aanbestedingsregels, zonder dat daarbij EG-subsidies in het geding
zijn. Ook op dit terrein heeft het proces van Europese integratie
belangrijke implicaties voor de organisatie van het Nederlands
openbaar bestuur. Met verdergaande aanwijzingsbevoegdheden wordt dus
niet zozeer gedoeld op de aanwijzing als zodanig, maar op een
uitbreiding van de beleidsterreinen waarop aan een dergelijke
aanwijzingsbevoegdheid toepassing kan worden gegeven.
De leden van de fracties van RPF en GPV betwijfelen of er behoefte bestaat aan de aanwijzingsbevoegdheid. Als een minister op de hoogte raakt van gebreken in de nakoming van Europese verplichtingen, dan ligt het in de rede een mogelijkheid te creëren om in te grijpen. Ten aanzien van de noodzaak geldt dat aantoonbaar is dat bestuursorganen zich niet altijd houden aan Europese subsidieregels. Uit onder meer de uitkomsten van controlebezoeken van de Europese Commissie blijkt dat er regelmatig gebreken ten aanzien van de naleving van subsidievoorwaarden worden geconstateerd. Dit betekent dat aanleiding is om specifiek met betrekking tot de nakoming van bepaalde uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen een uitzondering te maken op de huidige staatsrechtelijke en bestuurlijke verhoudingen door de invoering van een stelsel van preventief toezicht op decentrale bestuursorganen. Een aanwijzingsbevoegdheid is, gezien het voorgaande, nodig om een schending van het communautaire recht te voorkomen. Op grond van het Europese recht is de Nederlandse Staat ook verplicht een dergelijke voorziening te treffen. Veroordelingen door Europese instellingen moeten worden nageleefd. Wanneer dit op grond van het nationale recht niet mogelijk is, is een lidstaat op basis van het beginsel van gemeenschapstrouw verplicht zijn eigen wetgeving zodanig aan te passen dat dit wel mogelijk wordt gemaakt.
Waarom wordt, naast bevoegdheden in afzonderlijke wetten, daaroverheen
in het onderhavige wetsvoorstel een algemene en bijna onbeperkte
aanwijzingsbevoegdheid gegeven, vragen de leden van de fracties van
RPF en GPV zich af. Een aanwijzingsbevoegdheid als opgenomen in
onderhavig wetsvoorstel bestaat niet in andere wetten. Weliswaar
bestaan op andere terreinen, zoals de ruimtelijke ordening en
milieubeheer, mogelijkheden om aanwijzingen te geven, maar deze zijn
beperkt en betreffen specifieke beleidsterreinen. Een mogelijkheid om
aanwijzingen te geven ten aanzien van de besteding van Europese
subsidies is nieuw. Voorts dient hierbij te worden aangetekend dat het
niet gaat om een algemene en onbeperkte aanwijzingsbevoegdheid, maar
om een bevoegdheid tot het geven van een bijzondere aanwijzing in
specifieke gevallen. In de memorie van toelichting is expliciet
vermeld dat van deze bevoegdheid een terughoudend gebruik dient te
worden gemaakt. In aansluiting hierop geldt dat van deze bevoegdheid
ook niet eerder gebruik zal worden gemaakt dan nadat het betrokken
bestuursorgaan in de gelegenheid is gesteld het verzuim te
herstellen.
Verhaalsrecht
De leden van de PvdA-fractie vragen wanneer sprake is van niet
naleving van communautaire voorschriften. Het verhaalsrecht van de
Staat is geschapen om de Staat de mogelijkheid te geven om bij
niet-naleving van communautaire verplichtingen de nadelige financiële
gevolgen hiervan ten laste te kunnen brengen van de betrokken
bestuursorganen. Een situatie is denkbaar, waarbij de Europese
Commissie van mening is dat de regelgeving niet goed is nageleefd en
het betrokken bestuursorgaan meent dat dit wel het geval is. Ook kan
het zo zijn dat het betrokken bestuursorgaan en de centrale overheid
van mening zijn dat de betrokken regelgeving wel correct is nageleefd
en de Europese Commissie een tegenovergestelde mening heeft.
Indien de Staat van mening is dat sprake is van verzuim van een
bestuursorgaan, zal tegen een beschikking van de Europese Commissie
niet snel beroep worden ingesteld. De niet-naleving kan bijvoorbeeld
betrekking hebben op een onjuiste interpretatie van de regeling, maar
ook op misstanden in de feitelijke uitvoering van de betrokken
subsidieregeling. Indien duidelijk is dat geen sprake is van verzuim
van een bestuursorgaan zal wel beroep worden ingesteld. Indien dus de
Staat en het betrokken bestuursorgaan beide van mening zijn dat geen
sprake is van verzuim, zal beroep worden ingesteld tegen de
beschikking van de Commissie. In eerstgenoemde situatie hangt het
antwoord op de vraag of beroep wordt ingesteld af van het oordeel van
de Staat. Indien de Staat van oordeel is dat sprake is van verzuim van
het betrokken bestuursorgaan, zal ervoor worden gekozen gebruik te
maken van de in deze wet opgenomen mogelijkheid tot verhaal in plaats
van het instellen van beroep. Aangezien op dit punt een besluit wordt
genomen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, kan in laatste
instantie de bestuursrechter oordelen of de Staat op goede gronden
heeft gekozen voor toepassing van de verhaalsmogelijkheid en heeft
afgezien van het instellen van beroep.
De leden van de PvdA-fractie vragen naar de omvang van de door de
Europese Commissie vastgestelde correcties voor subsidies die door
decentrale bestuursorganen zijn besteed en waarvoor het verhaalsrecht
van toepassing kan zijn. De leden van de D66-fractie vragen de
regering om enige casuïstiek te geven met betrekking tot in het
verleden opgedane ervaringen inzake financiële correcties. Een
antwoord op deze vragen heb ik reeds gegeven in het onderdeel
Inleiding van deze nota in reactie op vragen van dezelfde strekking
die zijn gesteld door de leden van de fracties van CDA, RPF en GPV. Ik
verwijs dan ook naar de desbetreffende passages.
Voorts is gevraagd wat de positie van de Staat is in geval beroep
wordt ingesteld, mede in relatie tot de verhouding met het betrokken
bestuursorgaan. Betekent dit dat in alle gevallen een uitspraak van
het Europese Hof wordt afgewacht? In geval beroep wordt ingesteld
tegen een beschikking van de Europese Commissie zal geen toepassing
worden gegeven aan het verhaalsrecht alvorens er een uitspraak van het
Hof ligt. Pas op dat moment staat onomstotelijk vast dat de Staat
gehouden is tot betaling, tenminste wanneer de beschikking van de
Commissie wordt bevestigd.
Indien de Staat beroep instelt bij het Hof is het betrokken
bestuursorgaan daarbij gebaat. De doelstelling is namelijk de
beschikking van de Europese Commissie te laten vernietigen, die
gebaseerd is op het uitgangspunt dat het betrokken bestuursorgaan in
verzuim is ten aanzien van communautaire verplichtingen. Ook het
betrokken bestuursorgaan is er derhalve bij gebaat als de Staat dit
standpunt aanvecht. Indien ervoor wordt gekozen om geen procedure bij
het Hof aan te spannen, staat onomstotelijk vast dat de Staat gehouden
is om te betalen op het moment dat de beschikking van de Commissie
onherroepelijk is geworden. In beginsel is het juist dat de Staat door
het afzien van beroep potentieel niet in het belang van het betrokken
bestuursorgaan handelt. Vanwege het verhaalsrecht behoeft het afzien
van het beroep geen financiële consequenties te hebben voor de Staat.
Echter bij een eventuele beoordeling door de bestuursrechter van de
beslissing tot verhaal komt de vraag aan de orde of het bestuursorgaan
daadwerkelijk in verzuim is, evenals de vraag of al dan niet terecht
is afgezien van het instellen van beroep. In deze bestuursrechtelijke
toetsing acht de regering een afdoende waarborg gelegen voor een
zorgvuldige belangenafweging door de Staat. Indien wel een procedure
wordt aangespannen en de Staat en het betrokken bestuursorgaan trekken
samen op, maar zij desalniettemin niet in het gelijk worden gesteld
door het Hof, dan kan de Staat kiezen voor verhaal. Dat de Staat dan
kennelijk van oordeel was dat geen sprake is geweest van schending van
communautaire verplichtingen, is geen belemmering om te besluiten tot
gebruikmaking van de verhaalsmogelijkheid. Op het moment dat er
namelijk een onherroepelijke uitspraak van het Hof ligt, staat daarmee
onomstotelijk vast dat het bestuursorgaan in verzuim is geweest, met
als gevolg dat de Staat de mogelijkheid heeft te verhalen. Dat de
Staat eventueel in een eerdere fase van de procedure of zelfs nog
steeds van mening is dat geen sprake is van verzuim, is geen
belemmering voor verhaal. Wel moet in een dergelijk geval worden
bekeken in hoeverre de redelijkheid en de billijkheid wellicht in de
weg staan aan uitoefening van de verhaalsmogelijkheid.
De leden van de PvdA-fractie zouden graag een toelichting ontvangen op
de wijze waarop redelijke schade wordt vastgesteld. Uitgangspunt is
dat het gehele bedrag dat door de EU wordt teruggevorderd wordt
verhaald op het betrokken bestuursorgaan. Slechts bij wijze van hoge
uitzondering zal de Staat geheel of gedeeltelijk afzien van de
verhaalsmogelijkheid. Hierbij dient wel te worden aangetekend dat,
zoals hiervoor reeds is aangegeven, het gaat om een bevoegdheid tot
verhaal en niet om een verplichting en dat dus per geval een
belangenafweging plaats dient te vinden en met kennisneming van alle
relevante feiten en omstandigheden een zorgvuldige beslissing dient te
worden genomen. Onder bepaalde omstandigheden kan deze
belangenafweging leiden tot het oordeel dat geen gebruik zal worden
gemaakt van de verhaalsmogelijkheid. Het voorgaande leidt tot de
conclusie dat de schade alleen kan worden verhaald op het betrokken
bestuursorgaan, indien deze in redelijkheid moet kunnen worden
toegerekend aan het handelen van het betrokken bestuursorgaan.
Aangezien de beslissing tot verhaal een besluit is in de zin van de
Algemene wet bestuursrecht, dienen de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur in acht te worden genomen. Ook als de formulering
dat de schade in redelijkheid moet kunnen worden toegerekend aan het
betrokken bestuursorgaan niet expliciet in de memorie zou zijn vermeld
zou een besluit tot verhaal niet verder mogen gaan dan de schade die
in redelijkheid aan het betrokken bestuursorgaan kan worden
toegerekend.
De leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat de vaststelling van de al
dan niet correcte naleving van communautaire verplichtingen, die nodig
is voor terugvordering en verrekening door de Europese Commissie, vaak
pas geruime tijd na subsidieverstrekking plaatsvindt. Zij vragen
daarom om inzicht in de gebruikelijke termijnen van project- of
subsidie-aanvraag, toekenning, uitvoering, controle en het eventueel
opleggen van correcties door instellingen van de Europese Unie.
Met betrekking tot de termijn waarbinnen verhaal zal plaatsvinden kan
het volgende worden opgemerkt. Dit hangt af van de termijn waarbinnen
de Europese Commissie een eventuele beslissing neemt. Vervolgens hangt
het af van de vraag of beroep wordt aangetekend. Het streven is in
ieder geval om zo spoedig mogelijk te beslissen of al dan niet gebruik
zal worden gemaakt van de verhaalsbevoegdheid nadat de beslissing van
de Commissie onherroepelijk is geworden. In de periode daaraan
voorafgaand is het niet aan de Staat, maar is het afhankelijk van de
EU-instellingen of en wanneer actie wordt ondernomen. De Staat kan
daar geen invloed op uitoefenen. Indien moet worden gewacht op een
uitspraak van het Hof, kunnen enkele jaren verstrijken voordat kan
worden verhaald.
De Nederlandse Staat kan geen invloed uitoefenen op de termijn
waarbinnen de Europese Commissie besluit tot terugvordering of
verrekening. Consequentie hiervan is dat er enige tijd tussen het
moment van ontvangst van de subsidie door het betrokken bestuursorgaan
en een eventuele beslissing tot verhaal door de centrale overheid zal
zitten. Deze gang van zaken doet echter geen afbreuk aan de aan dit
wetsvoorstel ten grondslag liggende uitgangspunten. Moeilijk valt in
te zien dat deze tijdsperiode voor onoverkomelijke problemen zal
zorgen. Hierbij geldt wel dat het in uitzonderlijke omstandigheden
denkbaar kan zijn dat enkel tijdsverloop in de weg staat aan een
redelijk gebruik van de in dit wetsvoorstel opgenomen
verhaalsmogelijkheid. Per geval zal moeten worden bekeken of van de
verhaalsmogelijkheid gebruik zal worden gemaakt, waarbij alle
relevante feiten en omstandigheden zullen worden meegenomen, dus ook
het tijdsverloop.
Onderstaand volgt een beschrijving van de procedures en termijnen
inzake aanvraag, toekenning, uitvoering, beheer, controle en eventuele
financiële correcties, zoals deze gelden voor de belangrijkste
communautaire uitgavenstromen, in casu de uitgaven voor het
gemeenschappelijk landbouwbeleid en het structuurbeleid. Daarbij wordt
tevens ingegaan op de door de leden van de PvdA-fractie naar voren
gebrachte situatie waarin het betrokken bestuursorgaan en de lidstaat
van mening zijn dat de betrokken regelgeving wel correct is nageleefd,
maar de Europese Commissie een tegenovergestelde mening heeft.
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Het gemeenschappelijk landbouwbeleid kent een aantal verschillende
instrumenten voor markt- en prijsordening, die elk hun specifieke
aspecten kennen ten aanzien van uitvoering, beheer, verificatie en
controle:
* exportrestituties;
* landbouwheffingen;
* interventie-aankopen en -opslag;
* maatregelen voor plattelandsontwikkeling;
* bewerkings- en verwerkingssteun;
* directe inkomenssteun voor boeren (MacSharry-regelingen).
Omdat de systemen en procedures die gelden voor uitvoering, beheer,
verificatie en controle alsmede de daarbij van toepassing zijnde
termijnen tussen deze instrumenten onderling verschillen, zou het in
het kader van deze nota te ver gaan om daarop gedetailleerd in te
gaan. Voor de afwikkeling van de door de lidstaat ingediende
declaraties en de mogelijkheden van de Commissie om in dat verband een
financiële korting op te leggen, geldt evenwel één regeling. Kern
daarvan is dat uitgaven die een lidstaat ten laste van de
communautaire begroting brengt, door de Europese Commissie moeten
worden goedgekeurd. Indien een deel van de Nederlandse declaratie
(subsidies die Nederland aan landbouwbedrijven heeft verleend en bij
de Europese Commissie in rekening brengt) wordt afgewezen, komt het
daarmee gemoeide bedrag ten laste van de nationale begroting. Deze
repressieve sanctie waarbij een deel van de door de lidstaat gelegde
claim op Gemeenschapsgelden niet wordt gehonoreerd is de belangrijkste
financiële sanctie op het terrein van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid.
Deze vereveningsprocedure is door de inwerkingtreding van de zogeheten
Belle-verordeningen26 vanaf het EOGFL-begrotingsjaar 1996 gesplitst in
twee fasen.27 De eerste fase leidt tot een beschikking van de Europese
Commissie betreffende een boekhoudkundige goedkeuring van de
declaratie. De basis van deze beschikking wordt gevormd door de
uitkomsten van de financial audit die wordt uitgevoerd door de
lidstaat, in Nederland door de departementale accountantsdienst van
het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De tweede fase
houdt controle door de Europese Commissie in met betrekking tot de
rechtmatige uitvoering van regelingen (conformiteitsaudit).28 Eén van
de overwegingen om te komen tot de Belle-hervormingen was dat de tijd
die met de besluitvorming inzake de goedkeuring van de rekeningen is
gemoeid, moest worden bekort.
Indien de Europese Commissie van mening is dat Nederland bepaalde
landbouwsubsidies ten onrechte aan marktdeelnemers heeft uitgekeerd of
dat Nederland de in de verordeningen voorgeschreven
controleprocedures29 niet goed heeft toegepast, leidt dit tot een
korting op de ingediende rekening (jaardeclaratie). De uitgangspunten
van deze jaarlijkse goedkeuringsprocedure (het apurement des comptes)
met betrekking tot de door de lidstaten ten laste van de afdeling
Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de
Landbouw (EOGFL) gedeclareerde uitgaven liggen vast in de volgende
communautaire regelgeving:
* Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999
betreffende de financiering van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid (PbEG 1999, L 160);30
* Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995
houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 729/70
van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de
rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PbEG 1995, L 158);31
* Verordening (EG) nr. 2245/1999 van de Commissie van 22 oktober
1999 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1663/95 houdende
uitvoeringsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad
aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van
het EOGFL, afdeling Garantie (PbEG 1999, L 273);
* Beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de
instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de
goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie-
en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PbEG
1994, L 182).
De in deze regelgeving neergelegde bepalingen komen wat betreft
procedures en termijnen in hoofdlijnen op het volgende neer. De
lidstaten verstrekken de Commissie op gezette tijden jaarrekeningen
betreffende de door de erkende betaalorganen32 verrichte en aan de
afdeling Garantie van het EOGFL in rekening gebrachte uitgaven,
vergezeld van de gegevens die nodig zijn voor de goedkeuring daarvan,
alsmede van een verklaring inzake de volledigheid, de juistheid en de
waarheidsgetrouwheid van de ingediende rekeningen. De verklarende
instantie (voor Nederland de departementale accountantsdienst van het
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) moet deze
verklaring alsmede haar rapport van bevindingen waarin zij met name
vermeldt of zij een redelijke zekerheid heeft verkregen dat de bij de
Commissie in te dienen rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en
nauwkeurig zijn, en dat de interne controleprocedures naar
tevredenheid hebben gefunctioneerd opstellen vóór 31 januari van het
volgende jaar.
De jaarlijkse rekeningen en de ter zake opgestelde verklaringen en
rapporten moeten bij de Europese Commissie worden ingediend uiterlijk
op 10 februari van het jaar dat volgt op het begrotingsjaar waarop zij
betrekking hebben (het referentiejaar). Op verzoek van de Commissie of
op initiatief van de lidstaat kunnen aanvullende inlichtingen in
verband met de goedkeuring van de betrokken rekeningen aan de
Commissie worden toegezonden tot een uiterste datum die door de
Commissie wordt vastgesteld met inachtneming van de omvang van het
werk dat nodig is om de betrokken inlichtingen te verstrekken. Wanneer
deze inlichtingen niet binnen de vastgestelde termijn zijn ontvangen,
kan de Commissie de rekeningen goedkeuren op grond van de gegevens
waarover zij op de vastgestelde uiterste datum beschikt. De Commissie
kan, in gegronde gevallen, een verzoek om latere indiening van
gegevens aanvaarden, indien dit verzoek haar vóór de vastgestelde
uiterste datum is gedaan.
De Commissie beslist na raadpleging van het Comité van het EOGFL (dat
is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de
Commissie) vóór 30 april van het jaar na het betrokken begrotingsjaar
op basis van de bovengenoemde gegevens over de goedkeuring van de
ingediende rekeningen. De Commissie neemt een besluit over de bedragen
die moeten worden onttrokken aan communautaire financiering uit het
EOGFL, afdeling Garantie, wanneer zij constateert dat de
desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire
voorschriften zijn verricht. Voordat een dergelijk besluit tot
weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie
schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de
betrokken lidstaat van zijn antwoorden, waarna beide partijen pogen
overeenstemming te bereiken over het daaraan te geven gevolg. Indien
overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om inleiding van een
procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet
brengen (zie hierna). De resultaten daarvan worden neergelegd in een
verslag dat aan de Commissie wordt overgelegd en dat door de Commissie
wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering
wordt genomen. De Commissie bepaalt de aan communautaire financiering
te onttrekken bedragen met name aan de hand van de draagwijdte van de
niet met de voorschriften strokende uitvoering. De Commissie houdt
daarbij rekening met de aard en de ernst van de overtreding, alsmede
met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
De bedragen die overeenkomstig het goedkeuringsbesluit van een
lidstaat moeten worden teruggevorderd of aan een lidstaat moeten
worden betaald, worden afgetrokken van of toegevoegd aan de
voorschotten op de uitgaven van de tweede maand na de maand waarin het
besluit tot goedkeuring van de rekeningen is genomen. De Commissie
deelt de betrokken lidstaat de resultaten van haar verificaties en de
wijzigingen die zij voorstelt mede vóór 31 maart van het jaar dat
volgt op het begrotingsjaar. Wanneer de Commissie de rekeningen van
een lidstaat om aan de betrokken lidstaat toe te schrijven redenen
niet vóór 30 april van het volgende jaar kan goedkeuren, deelt de
Commissie de lidstaat mede welke verdere onderzoeken zij voorstelt uit
te voeren.
Indien de Commissie van oordeel is dat bepaalde uitgaven niet
overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, stelt zij
de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen ter zake (en van
de correctiemaatregelen die moeten worden genomen om naleving in de
toekomst te garanderen). De lidstaat geeft binnen twee maanden een
antwoord op deze kennisgeving, op grond waarvan de Commissie kan
besluiten haar positie te wijzigen. In gegronde gevallen kan de
Commissie toestemming verlenen tot een verlenging van deze
antwoordtermijn. Na afloop van de antwoordtermijn, stelt de Commissie
een bilaterale bespreking vast en beide partijen proberen tot
overeenstemming te komen over de te nemen maatregelen, alsook over de
ernst van de overtreding en de omvang van het financiële nadeel voor
de Gemeenschap. Na afloop van deze bespreking en na het verstrijken
van de termijn die eventueel door de Commissie, in overleg met de
lidstaat, in aansluiting op de bilaterale bespreking is vastgesteld
voor het verstrekken van aanvullende inlichtingen of, indien de
lidstaat niet binnen een door de Commissie gestelde termijn op de
uitnodiging voor een bespreking ingaat, na afloop van deze termijn,
doet de Commissie haar conclusies formeel aan de lidstaat toekomen. In
de desbetreffende kennisgeving doet de Commissie opgave van de door de
lidstaat verrichte uitgaven ten aanzien waarvan zij voornemens is
communautaire financiering te weigeren.
Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24
maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de
resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan.
Dit geldt evenwel niet voor de financiële gevolgen vanwege
onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of
organen van de desbetreffende lidstaat te wijten zijn, en evenmin voor
de financiële gevolgen die verband houden met nationale
steunmaatregelen of inbreuken waartegen een procedure uit hoofde van
artikel 88 of artikel 226 van het EG-Verdrag is ingeleid.
De bewijsstukken betreffende de door het EOGFL, afdeling Garantie,
gefinancierde uitgaven en de door deze afdeling terug te vorderen
bedragen blijven ter beschikking van de Commissie gedurende ten minste
drie jaar na het jaar waarin de Commissie de rekeningen over het
betrokken begrotingsjaar heeft goedgekeurd, en, ingeval het besluit
tot goedkeuring van de rekeningen voor het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen wordt gebracht, gedurende één jaar na de
beëindiging van deze zaak.
In het kader van de conciliatieprocedure is bij de Commissie per 1
juli 1994 een bemiddelingsorgaan opgericht, dat door elke lidstaat kan
worden ingeschakeld waaraan de Commissie na het verrichten van
verificaties en na bilaterale bespreking van de uitkomst daarvan,
formeel de conclusie heeft medegedeeld dat sommige uitgaven van de
lidstaat zouden moeten worden uitgesloten van boeking ten laste van de
afdeling Garantie van het EOGFL. Het bemiddelingsorgaan poogt de
uiteenlopende standpunten van de Commissie en de betrokken lidstaat
nader tot elkaar te brengen. Na afloop van zijn werkzaamheden stelt
het bemiddelingsorgaan een rapport over de uitkomst van zijn
bemiddelingspoging op. De lidstaat dient het bemiddelingsorgaan binnen
een termijn van maximaal dertig werkdagen, te rekenen vanaf de
ontvangst van de formele mededeling van de Commissie, in te schakelen
door een met redenen omkleed verzoek om bemiddeling bij het
bemiddelingsorgaan in te dienen.33 Indien de werkzaamheden van het
bemiddelingsorgaan vier maanden na inschakeling er niet toe hebben
geleid dat de standpunten van de Commissie en lidstaat nader tot
elkaar zijn gekomen, wordt de bemiddelingsprocedure als mislukt
beschouwd.
Aangaande het functioneren van het bemiddelingsorgaan en de uitkomsten
van bemiddelingspogingen zij verder nog het volgende vermeld. De
adviezen van het bemiddelingsorgaan zijn niet bindend. Van 1994 tot
heden heeft Nederland in een vijftal gevallen een beroep op het
bemiddelingsorgaan gedaan. Het oordeel van dit college dat door als
evenwichtig en genuanceerd wordt beschouwd, ligt doorgaans tussen het
standpunt van de lidstaat en dat van de Commissie in. Het verschaft de
Commissie meestal voldoende argumentatie om op haar standpunt met
betrekking tot een correctievoorstel te blijven staan. Dit is ook in
de meeste van de door Nederland voorgelegde gevallen gebeurd. Slechts
in één geval besloot de Commissie om nog vóórdat het
bemiddelingsorgaan uitspraak had gedaan een bepaald correctievoorstel
om haar moverende redenen in te trekken.
Volledigheidshalve zij in dit verband nog gewezen op Verordening (EEG)
nr. 595/91 van de Raad van 4 maart 1991 betreffende onregelmatigheden
in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader
onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een
informatiesysteem op dit gebied en houdende intrekking van Verordening
(EEG) nr. 283/72 (PbEG 1991, L 67). Deze verordening geeft
voorschriften over het melden van onregelmatigheden en bepaalt dat de
lidstaten zijn gehouden de Commissie binnen twee maanden na het einde
van elk kwartaal een lijst te zenden met de onregelmatigheden ten
aanzien waarvan een eerste administratief of gerechtelijk
proces-verbaal is opgemaakt. Ook moeten de lidstaten de Commissie,
eveneens binnen twee maanden na afloop van elk kwartaal, in kennis
stellen van de procedures die naar aanleiding van deze
onregelmatigheden zijn ingeleid, alsmede van de belangrijkste
wijzigingen die tijdens deze procedures hebben plaatsgevonden. Ingeval
de onregelmatigheden betrekking hebben op bedragen van minder dan @
4.000, delen de lidstaten de bovenbedoelde inlichtingen slechts aan de
Commissie mede indien deze er uitdrukkelijk om verzoekt.
Structuurfondsmiddelen
Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende
algemene bepalingen inzake de structuurfondsen (PbEG 1999, L 161)
formuleert de algemene voorschriften voor het proces van organisatie,
besluitvorming, bijdrageverlening en financieel beheer van de
structuurfondsen in de periode 2000-2006. De belangrijkste bepalingen
inzake subsidie-aanvraag, toekenning, uitvoering, beheer, controle en
correcties alsmede de ter zake geldende termijnen zijn:34
* de programmeringsperiode begint op 1 januari 2000 en bestrijkt een
periode van zeven jaar;
* tenzij anders geregeld met de betrokken lidstaat, dienen de
lidstaten bij de Commissie plannen in (in de regel enkelvoudige
programmeringsdocumenten) uiterlijk vier maanden nadat de
Commissie de lijsten heeft vastgesteld van de voor
structuurfondsmiddelen in aanmerking komende regios;
* uiterlijk vijf maanden nadat de Commissie het desbetreffende plan
heeft ontvangen (en voldaan is aan alle in de verordening gestelde
voorwaarden) geeft zij een beschikking over het
programmeringsdocument en de bijdrage van de fondsen; de
beschikkingen van de Commissie worden bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen;
* de lidstaten delen de Commissie voor elk bijstandspakket binnen
drie maanden na de goedkeuring van het bijstandspakket de
organisatie van de beheers- en betalingsautoriteiten en van de
bemiddelende instanties mede, alsmede van hun beheer- en
controlesystemen;
* de betalingsverplichtingen van de Gemeenschap worden aangegaan op
grond van de beschikking van de Commissie waarbij de bijdrage van
de fondsen wordt vastgesteld; daarbij geldt het volgende:
* bij bijstandspakketten met een duur van minder dan twee jaar worden
de betalingsverplichtingen voor het totale bedrag van de bijdrage van
de fondsen aangegaan wanneer de Commissie de beschikking tot
vaststelling van de bijdrage van de fondsen geeft;
* betalingsverplichtingen voor bijstandspakketten met een duur van
twee jaar of langer worden per jaar aangegaan;
* de betalingsverplichtingen voor het eerste jaar worden aangegaan
wanneer de Commissie de beschikking tot goedkeuring van de bijstand
geeft;
* de betalingsverplichtingen voor de volgende jaren worden in de regel
tegen uiterlijk 30 april aangegaan;
* het gedeelte van een betalingsverplichting waarvoor op het einde
van het tweede jaar na het jaar waarin de betalingsverplichting is
aangegaan, geen voorschot is betaald of waarvoor geen
ontvankelijke betalingsaanvraag bij de Commissie is ingediend,
wordt ambtshalve door de Commissie geannuleerd (de bijdrage van de
fondsen aan het betrokken bijstandspakket wordt met dat bedrag
verminderd);
* de bijdrage van de fondsen wordt door de Commissie overeenkomstig
de aangegane betalingsverplichtingen aan de door de lidstaat
aangewezen betalingsautoriteit uitbetaald (afboeking op de
vroegste openstaande betalingsverplichtingen);
* de uitbetaling kan geschieden in de vorm van voorschotten, van
tussentijdse betalingen of van saldobetalingen:
* nadat de eerste betalingsverplichting is aangegaan, maakt de
Commissie een voorschot aan de betalingsautoriteit over; dit voorschot
bedraagt tot 7% van de bijdrage van de fondsen in het betrokken
bijstandspakket;
* naarmate het bijstandspakket wordt uitgevoerd, betaalt de
betalingsautoriteit het voorschot geheel of gedeeltelijk terug aan de
Commissie indien 18 maanden nadat de beschikking tot vaststelling van
de bijdragen van de fondsen is gegeven, geen betalingsaanvragen bij de
Commissie zijn ingediend;
* de tussentijdse of saldobetalingen die de Commissie doet,
hebben betrekking op daadwerkelijk verrichte uitgaven, welke moeten
overeenkomen met door de eindbegunstigden gedane en met voldane
facturen of boekingsbescheiden met gelijkwaardige bewijskracht
gestaafde betalingen;
* tegen uiterlijk 30 april van elk jaar doen de lidstaten de
Commissie een geactualiseerde raming toekomen van de
betalingsaanvragen voor het lopende begrotingsjaar en voor het
volgende begrotingsjaar;
* de lidstaten kunnen drie keer per jaar aanvragen voor
tussentijdse betalingen bij de Commissie indienen, voor het laatst
uiterlijk op 31 oktober; de som van het voorschot en de tussentijdse
betalingen voor een bijstandspakket bedraagt ten hoogste 95% van de
bijdrage van de fondsen aan dat bijstandspakket;
* de lidstaat moet verklaren dat de aangiften van uitgaven die
bij de Commissie worden ingediend, juist zijn en moet erop toezien dat
deze afkomstig zijn van op controleerbare bewijsstukken gebaseerde
boekhoudsystemen;
* de Commissie voert de tussentijdse betalingen uit binnen een
termijn van ten hoogste twee maanden, te rekenen vanaf de ontvangst
van een ontvankelijke aanvraag; de betalingsautoriteit ziet erop toe
dat de eindbegunstigden de bedragen waarop zij uit hoofde van de
bijdrage van de fondsen recht hebben, zo spoedig mogelijk en integraal
ontvangen; er mogen geen sommen, heffingen of bijzondere kosten worden
ingehouden;
* de Commissie kan, na passende controle, een tussentijdse
betaling geheel of gedeeltelijk opschorten indien zij vaststelt dat de
betrokken uitgaven het voorwerp uitmaken van een belangrijke
onregelmatigheid die niet is gecorrigeerd en zij oordeelt dat
onmiddellijk optreden vereist is; indien na vijf maanden de motieven
voor de opschorting blijven bestaan of de betrokken lidstaat de
Commissie niet in kennis heeft gesteld van de maatregelen die zijn
genomen om de belangrijke onregelmatigheid te corrigeren, kan de
Commissie de lidstaat een financiële correctie opleggen;
* de uitbetaling van het saldo van de bijstand vindt plaats
mits:
a. de betalingsautoriteit binnen zes maanden na de uiterste datum
voor de betaling die is vermeld in de beschikking waarbij de
bijdrage van de fondsen wordt vastgesteld, een gecertificeerde
verklaring betreffende de daadwerkelijk verrichte uitgaven bij de
Commissie heeft ingediend;
b. het eindverslag over de uitvoering bij de Commissie is ingediend
en door haar is goedgekeurd;
c. de lidstaat bij de Commissie een verklaring heeft ingediend die is
opgesteld door een persoon of dienst die functioneel onafhankelijk
is van de aangewezen beheersautoriteit; deze persoon of dienst
verricht zijn onderzoek overeenkomstig internationaal erkende
normen voor accountantsonderzoek; in de verklaring worden de
conclusies van de verrichte controles samengevat en wordt een
oordeel gegeven over de deugdelijkheid van de aanvraag om de
saldobetaling, alsmede over de wettigheid en de regelmatigheid van
de verrichtingen waarop het eindcertificaat over de uitgaven
betrekking heeft;35
* de definitieve saldobetaling is niet meer voor herziening op
verzoek van de lidstaat vatbaar indien de betalingsautoriteit geen
daartoe strekkend verzoek aan de Commissie heeft gericht binnen een
termijn van negen maanden ingaande op de datum waarop dit saldo wordt
overgemaakt;
* de verantwoordelijke autoriteiten houden gedurende drie
jaren na de betaling door de Commissie van het eindsaldo voor een
bijstandspakket alle bewijsstukken van de met het bijstandspakket
verband houdende uitgaven en controles ter beschikking van de
Commissie;
- controles van de verrichtingen worden door de lidstaten uitgevoerd
op grond van een passende steekproef, die er met name op gericht is de
effectiviteit van de bestaande beheer- en controlesystemen te
verifiëren en selectief op basis van een risicoanalyse de op de
verschillende betrokken niveaus gedane aangiften van uitgaven te
verifiëren; de vóór de afsluiting van elk bijstandspakket verrichte
controles betreffen ten minste 5% van de totale voor subsidie in
aanmerking komende uitgaven en zijn gebaseerd op een representatieve
steekproef van goedgekeurde verrichtingen; uit de controles moet
blijken of eventuele ondervonden problemen een systematisch karkater
hebben en een risico opleveren voor andere verrichtingen die door
dezelfde eindbegunstigden worden uitgevoerd of door dezelfde
bemiddelende instantie worden beheerd; de lidstaten doen de Commissie
uiterlijk op 30 juni van elk jaar mededeling over hun toepassing van
het bepaalde inzake de te verrichten controles in het voorgaande
kalenderjaar;
- indien de Commissie na de nodige verificatie constateert dat de
bijdrage van de fondsen niet of slechts voor een deel gerechtvaardigd
is, of dat er sprake is van ernstige tekortkomingen in de beheer- en
controlesystemen die tot onregelmatigheden met een systematisch
karakter kunnen leiden, schort de Commissie de betrokken tussentijdse
betalingen op en verzoekt zij de lidstaat, onder opgave van redenen,
binnen een termijn van twee maanden zijn opmerkingen kenbaar te maken
en, voor zover nodig, correcties aan te brengen; na afloop van de door
de Commissie gestelde termijn kan de Commissie, wanneer geen
overeenstemming met de lidstaat is bereikt en de lidstaat geen
correcties heeft aangebracht, rekening houdend met de opmerkingen van
de lidstaat, binnen een termijn van drie maanden besluiten een
financiële correctie op te leggen door de bijdrage van de fondsen aan
het betrokken bijstandspakket geheel of gedeeltelijk in te trekken; de
Commissie houdt bij het vaststellen van het bedrag van een correctie,
met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, rekening met de aard
van de onregelmatigheid of de wijziging, alsmede met de omvang en de
financiële consequenties van de tekortkomingen die in de beheer- of
controlesystemen van de lidstaten zijn geconstateerd; wanneer het niet
mogelijk of uitvoerbaar is het bedrag van de onregelmatige uitgaven
nauwkeurig te kwantificeren, kan de Commissie de financiële correcties
op basis van extrapolatie vaststellen of deze op een forfaitair
percentage baseren;
* de door de lidstaat aangewezen beheersautoriteit is
verantwoordelijk voor de doeltreffendheid en de deugdelijkheid van
het beheer en de uitvoering; de beheersautoriteit draagt zorg voor
de opstelling en de indiening bij de Commissie van het
jaarverslag, de organisatie van de evaluatie halverwege de
looptijd (waarbij zij samenwerkt met de Commissie en de lidstaat),
het voeren van een afzonderlijke boekhouding en voor het toepassen
van interne controles;
* voor meerjarige bijstandspakketten legt de beheersautoriteit de
Commissie uiterlijk zes maanden na afloop van ieder volledig
kalenderjaar van uitvoering een uitvoeringsverslag voor; aan de
hand daarvan beoordelen de Commissie en de beheersautoriteit
jaarlijks de belangrijkste in het voorgaande jaar geboekte
resultaten; voorafgaand aan dit jaarlijks onderzoek worden de
resultaten van de door de lidstaat en de Commissie verrichte
controles en de financiële effecten van de eventueel
geconstateerde onregelmatigheden geëvalueerd, waarbij de Commissie
de lidstaat kan verzoeken correctiemaatregelen te treffen;
- uiterlijk zes maanden na de einddatum voor de subsidiabiliteit van
de uitgaven dient de beheersautoriteit een eindverslag bij de
Commissie in;
- elk programmeringsdocument wordt door een toezichtcomité begeleid;
het toezichtcomité vergewist zich van de doeltreffendheid en de
kwaliteit van de uitvoering van het bijstandspakket; het jaarverslag
en het eindverslag over de uitvoering moeten door het toezichtcomité
worden onderzocht en goedgekeurd, voordat zij aan de Commissie worden
toegezonden;
- nadat de Commissie een uitvoeringsverslag heeft ontvangen, geeft zij
binnen twee maanden een met redenen omkleed advies indien dit verslag
onbevredigend wordt geacht; in het tegenovergestelde geval wordt het
uitvoeringsverslag geacht te zijn aanvaard;
- op het eindverslag antwoordt de Commissie binnen vijf maanden na
ontvangst van het verslag.
Ook zij gewezen op Verordening (EG) nr. 1681/94 van de Commissie van
11 juli 1994 betreffende onregelmatigheden in het kader van de
financiering van het structuurbeleid en terugvordering van in dat
kader onverschuldigd betaalde bedragen, alsmede de inrichting van een
informatiesysteem op dit gebied (PbEG 1994, L 178). Deze verordening
preciseert de voorschriften omtrent het melden van onregelmatigheden
op het terrein van financiële bijstandsverlening uit de
structuurfondsen. De lidstaten zenden de Commissie binnen twee maanden
na afloop van elk kwartaal een lijst met de onregelmatigheden ten
aanzien waarvan een eerste administratieve of gerechtelijke
vaststelling is gemaakt. Voorts stellen de lidstaten de Commissie,
eveneens binnen twee maanden na afloop van elk kwartaal, in kennis van
de procedures die naar aanleiding van de eerder medegedeelde
onregelmatigheden zijn ingeleid, alsmede van de belangrijkste
wijzigingen die zich tijdens deze procedures hebben voorgedaan.
Ingeval de onregelmatigheden betrekking hebben op ten laste van de
communautaire begroting komende bedragen van minder dan @ 4.000, delen
de lidstaten de bovenbedoelde inlichtingen slechts aan de Commissie
mede indien deze uitdrukkelijk daarom verzoekt.
Verjaringstermijnen
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995
betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese
Gemeenschappen (PbEG 1995, L 312) biedt een gemeenschappelijk
juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden.36 Deze
verordening bepaalt onder meer dat de verjaringstermijn van de
vervolging vier jaar bedraagt vanaf de datum waarop de desbetreffende
onregelmatigheid37 is begaan.38 De sectoriële regelingen kunnen
evenwel een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag
bedragen. Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de
verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is
geëindigd. Bij meerjarige programmas loopt de verjaringstermijn in elk
geval tot de dag waarop het programma definitief wordt afgesloten. De
verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke
onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid
door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is
gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan. De
verjaring treedt echter in ieder geval in na verloop van een termijn
die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn indien de bevoegde
autoriteit binnen deze termijn geen sanctie heeft opgelegd, behoudens
in geval van schorsing van de administratieve procedure. Het recht tot
uitvoering van het besluit waarbij een administratieve sanctie wordt
opgelegd, vervalt na drie jaar. Deze termijn vangt aan op de dag
waarop het besluit definitief wordt. De sluiting en de schorsing van
deze termijn worden door het toepasselijke nationale recht geregeld.
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of het middel van een verhaalsrecht wel effectief is indien een betere naleving van de communautaire voorschriften als doel wordt gesteld. Of heeft de regering met name voor ogen de betrokken decentrale bestuursorganen financieel te belasten? De regering is van mening dat het middel van verhaal zeer effectief is ten einde een betere naleving van de communautaire voorschriften te bewerkstelligen. Ten eerste worden betrokken decentrale overheden reeds door dit wetsvoorstel bewuster gemaakt van bestaande communautaire verplichtingen en is de regering er dan ook stellig van overtuigd dat communautaire voorschriften hierdoor beter zullen worden nageleefd. Ten tweede is de verhaalsbevoegdheid een stok achter de deur voor de betrokken decentrale overheden. Ze beseffen dat in geval van onzorgvuldig handelen niet de Staat maar zijzelf voor de financiële consequenties op moeten draaien. Ten derde acht de regering het ook rechtvaardig dat niet de Staat, die in feite buitenspel staat gelet op de bestaande bestuurlijke verhoudingen in Nederland, maar de betrokken decentrale overheid op wiens schouders de verantwoordelijkheid rust tot naleving van communautaire verplichtingen, de terugvordering voor zijn rekening moet nemen indien de Europese Commissie daartoe aanleiding ziet.
Het doel van dit wetsvoorstel is uiteraard niet de betrokken decentrale overheden onevenredig financieel te belasten. De regering verwacht van de verhaalsmogelijkheid geen veelvuldig gebruik te hoeven maken. De mogelijkheid tot verhaal moet worden gezien als een laatste redmiddel. De verwachting is dat het in de meeste gevallen niet zover zal komen dat hiervan ook daadwerkelijk gebruik behoeft te worden gemaakt. Bovendien moet, alvorens gebruik gemaakt kan worden van deze bevoegdheid, eerst een besluit tot terugvordering door EU-instellingen genomen worden. Verder geldt uiteraard dat de betrokken decentrale overheden kunnen voorkomen dat toepassing van de verhaalsmogelijkheid aan de orde is. In geval van een juiste en zorgvuldige naleving van communautaire verplichtingen is er geen probleem; noch de Commissie zal gaan terugvorderen, noch de Staat heeft iets te verhalen.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af of de regering naast de
verhaalsmogelijkheid nog een vordering op grond van artikel 6:162
Burgerlijk Wetboek kan starten. Beoogd is het creëren van een
verhaalsmogelijkheid die het gebruik van de privaatrechtelijke weg
overbodig maakt. Niet valt in te zien dat naast deze nieuwe
publiekrechtelijke mogelijkheid nog behoefte is aan privaatrechtelijk
verhaal. Het verhaalsrecht is juist gecreëerd omdat, zoals ook de Raad
van State in zijn advies heeft aangegeven, niet zonder meer valt in te
zien dat verzuim van een bestuursorgaan ter zake van een communautaire
verplichting op zichzelf moet of onder omstandigheden kan worden
aangemerkt als onrechtmatig handelen jegens de Staat en daarmee de
vraag of een vordering op grond van artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek
niet zonder meer te beantwoorden valt. De privaatrechtelijke weg is
met teveel onzekerheden omgeven om deze als enige optie voor de Staat
te hanteren op het moment dat een subsidie, forfaitaire boete of
dwangsom moet worden verhaald. Het voorgaande betekent dus niet dat de
privaatrechtelijke weg in bepaalde specifieke gevallen helemaal is
afgesloten. In theorie bestaat de mogelijkheid nog, maar het streven
is hiervan geen of in ieder geval zo min mogelijk gebruik te maken. Op
grond van de thans vigerende wetgeving is het in beginsel mogelijk op
grond van artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek een
onrechtmatige-daadsactie te starten ten einde bedragen te kunnen
verhalen op het bestuursorgaan. Onderhavig wetsvoorstel brengt hierin
in beginsel geen verandering. Hierbij dient echter te worden
aangetekend dat op grond van de actuele stand van de jurisprudentie
het wel moeilijker of zelfs onmogelijk zal worden om een
onrechtmatige-daadsactie te starten. Indien namelijk een
publiekrechtelijke rechtsingang openstaat met dezelfde waarborgen en
die tot hetzelfde resultaat leidt is de privaatrechtelijke weg
afgesloten. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt een
publiekrechtelijke grondslag gecreëerd voor verhaal van de Staat op
het bestuursorgaan. Deze publiekrechtelijke rechtsingang is vanwege de
bezwaar- en beroepsmogelijkheden tegen het besluit tot verhaal met
dezelfde rechtswaarborgen omkleed als een onrechtmatige-daadsprocedure
en kan tot hetzelfde resultaat leiden.
De leden van de D66-fractie missen een adequate definitie van het
begrip bestuursorgaan en vragen of de aansprakelijkheid altijd vooraf
vaststaat. Bij de definitie van het begrip bestuursorgaan kan worden
aangesloten bij de definitie zoals die is opgenomen in de Algemene wet
bestuursrecht. Gelet hierop heeft de regering het niet nodig geacht
het begrip bestuursorgaan expliciet te definiëren in de onderhavige
wet. De aansprakelijkheid van de Staat staat in zoverre altijd vooraf
vast dat Europeesrechtelijk gezien niet relevant is of bepaalde
gedragingen zijn te wijten aan decentrale bestuursorganen of de
centrale overheid. Evenmin is relevant hoe nationaalrechtelijk de
bestuurlijke verhoudingen liggen. Het Europeesrechtelijk kader is
zodanig dat de lidstaat wordt aangesproken indien zich in de betrokken
lidstaat door tekortkomingen in de beheer- en controlesystemen
gevallen van fraude en onregelmatigheden voordoen. Deze bijzondere
Europeesrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat geldt niet alleen
voor tekortkomingen die zich voordoen op rijksniveau, maar ook voor
tekortkomingen die primair toegeschreven moeten worden aan het niet
correct toepassen van het communautaire recht door organen van
decentrale overheden. Uit het systeem van het EG-Verdrag en de daarop
betrekking hebbende rechtspraak blijkt duidelijk dat de lidstaat
aansprakelijk is voor schending van het communautaire recht door alle
organen van een lidstaat, zowel door organen van de centrale overheid
als door organen van (territoriaal of functioneel) gedecentraliseerde
overheden. Bij een procedure wegens niet-nakoming van verplichtingen
verband houdende met bepalingen van het EG-Verdrag of van daarvan
afgeleid communautair recht, is niet relevant welk al dan niet
constitutioneel onafhankelijk orgaan de inbreuk heeft veroorzaakt; een
lidstaat kan zich ter rechtvaardiging van de niet-nakoming niet
beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn nationale
rechtsorde.
De leden van de D66-fractie geven aan dat het stelsel van preventief
toezicht hun volle instemming heeft. Wel vragen zij zich af of het
voor de regering niet van belang is om zicht te hebben op de omvang
van alle EG-subsidies die door verschillende instanties worden
ontvangen, óók wanneer het gaat om subsidies die rechtstreeks (zonder
tussenkomst van de Staat) door de Europese Commissie aan deze
instanties worden verstrekt. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat
ministeriële bevoegdheden in het leven moeten worden geroepen ten
aanzien van alle EG-subsidies voor de besteding waarvan de Nederlandse
Staat aansprakelijk kan worden gesteld door de instellingen van de
Gemeenschappen. Het wetsvoorstel richt zich op alle Nederlandse
bestuursorganen die al dan niet rechtstreeks een EG-subsidie ontvangen
dan wel zijn belast met beheer-, controle- of toezichtstaken ter
uitvoering van ten aanzien van EG-subsidies aan de lidstaat opgelegde
communautaire verplichtingen. Zoals in de memorie van toelichting is
uiteengezet, vallen EG-subsidies die zonder tussenkomst van de
Nederlandse overheid door de Europese Commissie aan een bedrijf worden
verstrekt en met betrekking waartoe geen Nederlands bestuursorgaan is
belast met een taak betreffende beheer, controle en toezicht, buiten
het bereik van het wetsvoorstel. Voor de naleving van communautaire
verplichtingen door niet-bestuursorganen die zonder tussenkomst van de
Staat rechtstreeks van de Europese Commissie subsidies ontvangen, is
de Staat alleen aansprakelijk indien de desbetreffende communautaire
regelgeving nadere op de lidstaat rustende verplichtingen bevat. De
communautaire regelgeving op het gebied van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid, de structuurfondsen en de transeuropese netwerken
bevat dergelijke beheer-, controle- of toezichtverplichtingen voor de
lidstaat. Indien de desbetreffende regelgeving niet voorziet in
dergelijke verplichtingen, zoals het geval is ten aanzien van Europese
technologiesubsidies, is er geen sprake van aansprakelijkheid van de
Staat jegens de Europese Commissie of het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen. Eventuele communautaire aansprakelijkheid
betreft dan uitsluitend de relatie tussen een instelling van de
Gemeenschappen en het betrokken bedrijf dat EG-subsidie ontvangt.
De leden van de D66-fractie vragen zich af of er gedacht is aan een
subrogatieartikel voor die gevallen waarin de Staat niet in beroep
gaat tegen een opgelegde boete, maar het bestuursorgaan wel moet
betalen (tegen hun zin). Op grond van artikel 30, eerste lid, boek 6
van het Burgerlijk Wetboek kan een verbintenis door een ander dan de
schuldenaar worden nagekomen, tenzij haar inhoud of strekking zich
daartegen verzet. In beginsel zou het mogelijk zijn een artikel te
construeren met de strekking dat een betrokken decentraal
bestuursorgaan verplicht wordt een schuld van de centrale overheid aan
een EU-instelling te voldoen. In principe komt dit op hetzelfde neer
en is het uitgangspunt hetzelfde als in onderhavig wetsvoorstel; de
nadelige financiële gevolgen moeten worden gedragen door degene die
verantwoordelijkheid draagt, namelijk het betrokken decentrale
bestuursorgaan en niet de centrale overheid. Echter vanwege technische
redenen is ervoor gekozen een verhaalsrecht op te nemen. Dan is het
bestuursrechtelijke aanknopingspunt helder en heeft de Staat een
keuzevrijheid om al dan niet gebruik te maken van dit recht. Om een
verplichte vorm van subrogatie te creëren moet er een verplichte
aanschrijving door de Staat aan het betrokken decentrale
bestuursorgaan plaatsvinden alvorens deze verplichting ontstaat.
Vanwege de technisch-juridische onduidelijkheid over de status van een
dergelijke aanschrijving is gekozen voor de optie van een
verhaalsrecht. Hieraan ligt een besluit in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht ten grondslag, waartegen bij de bestuursrechter kan
worden opgekomen.
Het huidige subrogatie-artikel in het Burgerlijk Wetboek is niet
voldoende, omdat hiermee slechts de mogelijkheid wordt gecreëerd de
schuld door een ander te laten betalen, maar geen verplichting daartoe
bestaat. Verder zit er nog een praktische kant aan het verhaal. In
geval van subrogatie en een aanschrijving door de Staat aan het
betrokken decentrale bestuursorgaan, zal de mogelijkheid ontstaan voor
het betrokken bestuursorgaan om naar de rechter te stappen. Dit kan
een lange procedure tot gevolg hebben, die tevens in kan houden dat
niet betaald wordt aan de Europese instelling. In geval van de in het
onderhavig wetsvoorstel opgenomen verhaalsoptie krijgt de Europese
instelling eerst zijn geld en wordt er vervolgens geprocedeerd over de
vraag ten laste van welk orgaan dit moet komen. Ook Europeesrechtelijk
gezien verdient de verhaalsmogelijkheid derhalve de voorkeur boven een
subrogatieartikel. Daarnaast speelt nog een ander praktisch argument
een rol, namelijk het verrekeningsaspect. Indien er geldstromen van
voldoende omvang lopen van het Rijk naar het betrokken bestuursorgaan,
kan verrekening praktisch zijn. Deze mogelijkheid maakt dat toepassing
geven aan een verhaalsrecht in de praktijk in veel gevallen geen grote
problemen zal opleveren.
De fracties van RPF en GPV vragen zich af of, indien de minister de
mogelijkheid wordt gegeven tot preventief toezicht en controle, hij
dan ook niet in bepaalde mate verantwoordelijk is voor het verzuim dat
ondanks ministerieel toezicht toch plaatsvindt. Door betrokkenheid van
de Staat bij naleving van communautaire verplichtingen te vergroten,
wordt een bepaalde verantwoordelijkheid bij de betrokken minister
gelegd. Hoe ver gaat deze verantwoordelijkheid en heeft dit gevolgen
voor de betekenis en toepassing van het verhaalsrecht? Uitgangspunt
voor het verhaalsrecht is dat decentrale overheden een eigen
verantwoordelijkheid hebben voor de naleving van de op hen rustende
communautaire verplichtingen. Een aanwijzingsbevoegdheid voor de Staat
doet hier niets aan af. Zowel in gevallen waarin een aanwijzing is
gegeven als in gevallen waarin geen aanwijzing is gegeven, kan
derhalve verhaald worden. In het wetsvoorstel is dan ook de
mogelijkheid tot verhaal losgekoppeld van de bevoegdheid tot het geven
van een aanwijzing. In dit verband is van belang dat de
aanwijzingsbevoegdheid moet worden aangemerkt als een lichte vorm van
toezicht. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat een aanwijzing niet door
het betrokken bestuursorgaan wordt nageleefd. In dat geval is het
zonder meer duidelijk dat de Staat niet verantwoordelijk is voor het
niet naleven van communautaire verplichtingen door het betrokken
bestuursorgaan. Het gaat hier om een vorm van zogeheten positief
toezicht, waarmee beïnvloedingsmechanismen worden bedoeld die ertoe
strekken dat betrokken bestuursorganen bepaalde besluiten nemen of
handelen op een bepaalde manier. Van positief toezicht is sprake
wanneer een toezichthouder een aanwijzing kan geven die het aan
toezicht onderworpen bestuursorgaan moet opvolgen; bijvoorbeeld de
aanwijzing die de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer aan een gemeenteraad kan geven om een bestemmingsplan
vast te stellen, of de aanwijzing waarbij deze iets bepaalt over de
inhoud van zon plan. In de Algemene wet bestuursrecht ontbreekt een
regeling met betrekking tot het positieve toezicht. Echter uit de
omstandigheid dat er geen hiërarchische relatie bestaat tussen het
toezichthoudende bestuursorgaan en het bestuursorgaan waarop toezicht
zou moeten worden uitgeoefend, volgt dat elke toezichtsbevoegdheid op
een wettelijke regeling moet berusten.
In het onderhavige wetvoorstel is het streven, zo blijkt uit de
memorie van toelichting, zo terughoudend te zijn met deze vorm van
toezicht als de omstandigheden toelaten, teneinde een te
gedetailleerde rijksbemoeienis te voorkomen. De aandacht voor het Rijk
voor de beleidsvoering zou zich vanuit deze gedachtegang moeten
concentreren op de hoofdlijnen, waarbij maatgevend is of al dan niet
sprake is van rijksbelangen en -verantwoordelijkheden. Gelet hierop
kan niet worden volgehouden dat de Staat verantwoordelijk kan worden
gehouden voor de gedragingen van betrokken bestuursorganen, die in
beginsel autonoom zijn ten opzichte van de Staat. Weliswaar is op dit
punt de ministeriële verantwoordelijkheid niet geheel afwezig, maar
deze functioneert meer op afstand. De verantwoordelijkheid van de
minister gaat niet verder dan het al dan niet gebruikmaken van de in
deze wet gegeven bevoegdheden. De uiteindelijke verantwoordelijkheid
voor de naleving van communautaire regels blijft echter berusten bij
de betrokken bestuursorganen. Daarin brengt het onderhavige
wetsvoorstel geen verandering.
Aangezien, zoals bovenstaand aangegeven, het verhaalsrecht volledig is
losgekoppeld van de aanwijzingsbevoegdheid, heeft de ministeriële
bemoeienis geen invloed op de betekenis van het verhaalsrecht. Wel kan
de ministeriële bemoeienis onder omstandigheden betekenis hebben voor
de toepassing van het verhaalsrecht. Bij de beoordeling of toepassing
dient te worden gegeven aan uitoefening van het verhaalsrecht, dient
de vraag te worden betrokken in hoeverre de minister de terugvordering
had kunnen voorkomen. Indien hiervan sprake is, kan dit aanleiding
zijn om af te zien van gebruikmaking van het verhaalsrecht. Maar in
beginsel, zoals hiervoor reeds gesteld, staat het verhaalsrecht op
zichzelf en is een eventuele toepassing hiervan niet afhankelijk van
de vraag of al dan niet toepassing is gegeven aan de mogelijkheid een
aanwijzing te geven. Deze vorm van toezicht betekent dus dat de Staat
een bijdrage kan leveren aan een juiste en zorgvuldige naleving van
communautaire verplichtingen, maar nadrukkelijk niet dat de Staat
hiermee (mede)verantwoordelijk wordt voor de besteding van subsidies
aan bestuursorganen die niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de
centrale overheid.
Algemene betrokkenheid decentrale overheden
De regering onderkent de toenemende invloed van Europees beleid en
Europese regels in verschillende sectoren die voor decentrale
overheden van belang zijn. Dit heeft ook geleid tot meer betrokkenheid
van decentrale overheden, zoals bij de voorbereiding van de
Nederlandse standpuntbepaling inzake de structuurfondsverordeningen
voor de periode 2000-2006. Ook is er sedert enkele jaren sprake van
een regulier informeel overleg over Europese aangelegenheden tussen
rijksoverheid en vertegenwoordigers van het IPO en de VNG, het
zogenaamde BZK/BuZa/IPO/VNG-overleg. Om de betrokkenheid van en de
informatievoorziening aan de decentrale overheden verder te verbeteren
is in het boven aangehaalde kabinetsstandpunt aangekondigd dat dit
informele BZK/BuZa/IPO/VNG-overleg (aansluitend bij de afspraken die
voortvloeien uit het BANS) zal worden geformaliseerd. Dit
geformaliseerde overleg vindt sinds december 1999 in beginsel
maandelijks plaats. Daarbij worden de voor de decentrale overheden
relevante Europese ontwikkelingen en voorstellen besproken. In vervolg
daarop zal een voorstel van de Europese Commissie dat in betekenende
mate gevolgen heeft voor de decentrale overheden verder bilateraal
worden besproken met het IPO en de VNG. Overigens zal ter zake niet
alleen overleg gevoerd worden met het IPO en de VNG (als
koepelorganisaties van de territoriaal gedecentraliseerde overheden),
maar zullen ook de vertegenwoordigers van de functioneel
gedecentraliseerde overheden in het bijzonder de Sociaal-Economische
Raad en de Unie van Waterschappen betrokken worden bij de
voorbereiding, totstandkoming en toepassing van Europese regelgeving
die belangrijke invloed heeft op de bestuursorganen die zij
vertegenwoordigen.
Er is derhalve géén sprake is van eenzijdige verplichtingen van
decentrale overheden ten opzichte van de centrale overheid. Het Rijk
heeft de plicht te zorgen voor een goede en tijdige voorlichting en
informatie-uitwisseling. Overigens hebben de Nederlandse provincies en
gemeentes in Brussel ook een zelfstandige raadgevende stem in het
Comité van de Regios, waarin vertegenwoordigers van de regionale en
lokale lichamen van alle lidstaten zitting hebben.
5. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
De leden van de fractie van de PvdA vragen of de regering kan
toelichten hoe voor de betrokken bestuursorganen gegarandeerd zal
worden dat zij niet te maken krijgen met onbedoelde buitensporige
verhogingen van de administratieve lastendruk. Ik merk daarover graag
het volgende op. Uitgangspunt is dat de ministers dienen te streven
naar een zodanig gebruik van hun bevoegdheden dat de met de uitvoering
gemoeide kosten voor de betrokken bestuursorganen zo veel mogelijk
beperkt blijven. Daarom zal de minister zoals in de memorie van
toelichting is uiteengezet ter verkrijging van informatie over de
besteding van EG-subsidies zoveel mogelijk gebruik maken van de
reguliere jaarstukken van de desbetreffende bestuursorganen, de bij
die jaarstukken behorende verklaring/verslag van de ter plaatse
werkzame accountant, en de gegevens die het bestuursorgaan in het
kader van subsidie-aanvraag en -afhandeling al moet verstrekken aan de
betrokken instelling van de Europese Gemeenschappen. In veel gevallen
zal volstaan kunnen worden met het aan het betrokken ministerie zenden
van afschriften van deze documenten.
Het betrokken bestuursorgaan moet de minister in kennis stellen van
een ontvangen EG-subsidie, daarbij aard en omvang van de
gesubsidieerde activiteiten vermelden, en aangegeven welke voorwaarden
ten aanzien van de subsidieverstrekking zijn opgelegd. Verder dient
het bestuursorgaan de minister jaarlijks verslag te doen van de wijze
waarop de EG-subsidie is aangewend dan wel invulling is gegeven aan
beheer, controle of toezicht met betrekking tot de verstrekte
EG-subsidie. Gegeven de in Nederland algemeen gebruikelijke maatstaven
voor administratie en beheer, komt het mij voor dat het wetsvoorstel
geen buitensporige eisen stelt aan een bestuursorgaan.
In de memorie van toelichting is aangegeven dat, alvorens van het
inlichtingenrecht gebruik wordt gemaakt, in voorkomende gevallen
overleg plaats dient te vinden met andere betrokken ministers, om te
voorkomen dat de informatieplicht per ministerie te veel uiteen gaat
lopen en er onvoldoende op elkaar afgestemde nadere regelingen worden
uitgevaardigd. De gekozen formulering met alvorens impliceert geen
beperking van de bevoegdheid tot het opvragen van informatie, maar
verplicht de betrokken ministers er wel toe om in voorkomende gevallen
met elkaar overleg te plegen. Dit overleg moet voorkomen dat de
administratieve lasten van bestuursorganen zouden stijgen door
ongecoördineerde acties van de departementen.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de kosten van
controlebemoeienissen bij lagere overheden en andere organen
declarabel zijn bij de desbetreffende Europese instanties. In bepaalde
gevallen is dit inderdaad mogelijk. Zo geldt op het terrein van de
structuurfondsen een regeling voor technische bijstand, die het
volgende inhoudt.39 Op initiatief of voor rekening van de Commissie
kunnen de structuurfondsen, in het licht van de adviezen van de in het
kader van de comitologie ingestelde comités over de verschillende
soorten maatregelen binnen de grens van 0,25% van hun respectieve
jaarlijkse toewijzing, de voorbereidings-, toezicht-, evaluatie- en
controlemaatregelen financieren die voor de uitvoering van
structuurfondsacties nodig zijn. Deze omvatten onder meer het
opzetten, het doen functioneren en het onderling koppelen van
computersystemen voor beheer, toezicht en evaluatie. Voor
communautaire medefinanciering van kosten die voor de lidstaten
voortvloeien uit beheer, uitvoering, toezicht en controle geldt wel
een aantal voorwaarden.40
De leden van de CDA-fractie vragen of door het wetsvoorstel ook nadere
gegevens naar voren kunnen komen over de doelmatigheid van de bestede
middelen. Het antwoord op deze vraag is bevestigend. In de antwoorden
op de Kamervragen waarnaar de leden van de fractie van het CDA
verwijzen (Kamerstukken II 2000-2001, 27 546, nr. 4) is onder meer
aangegeven dat het de bedoeling is dat in de periode 2000-2006 meer
aandacht zal worden besteed aan de inhoudelijke voortgang van de
structuurfondsprogrammas en het realiseren van de gestelde
beleidsdoelstellingen. Daartoe zijn in de programmas kwantitatieve
inhoudelijke doelstellingen en streefwaarden gedefinieerd, waarop door
de Europese Commissie, de departementen en de regios toezicht wordt
gehouden. De bevoegdheden die voorliggend wetsvoorstel creëert vormen
belangrijke instrumenten voor het toezicht van de minister op een
doelmatige uitvoering van structuurfondsacties, voor zover deze
doelmatige uitvoering vast ligt in communautaire verplichtingen die
moeten worden nageleefd. De Staatssecretaris van Economische Zaken is
overigens op dit moment samen met de andere betrokken bewindspersonen
bezig met de opstelling van een brief aan de Tweede Kamer over de
wijze waarop de Kamer zal worden geïnformeerd over de financiële
voortgang van de structuurfondsacties in de periode 2000-2006 en over
de wijze van verstrekking van prestatiegegevens inzake de besteding
van die gelden.
De leden van de D66-fractie willen weten of het wetsvoorstel in het
kader van de monitoring van de administratieve lastendruk ook werd
voorgelegd aan de Commissie-Actal (adviescollege toetsing
administratieve lasten). Dit is niet het geval. Wel is het
wetsvoorstel voor commentaar voorgelegd aan het gezamenlijk steunpunt
van de Werkgroep Voorgenomen Regelgeving (WVR, ingesteld in het kader
van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit).
Door het Ministerie van Economische Zaken is in dat verband een toets
verricht op de (neven)effecten van het wetsvoorstel met betrekking tot
de administratieve lastendruk (bedrijfseffectentoets). Voorts heeft
het Ministerie van Jusititie in het kader van de wetgevingstoets de
handhaafbaarheid en de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel tegen het
licht gehouden. Zowel het WVR-advies als de wetgevingstoets van het
Ministerie van Justitie waren positief. Zoals in de memorie van
toelichting is uiteengezet, is een concept van het wetsvoorstel voorts
ter consultatie voorgelegd aan het Interprovinciaal Overleg, de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen, de
Sociaal-Economische Raad en de Algemene Rekenkamer.
6. Door de regering ten aanzien van het wetsvoorstel ingewonnen
adviezen
6.1 Het advies van het Interprovinciaal Overleg
Zowel de leden van de fractie van de PvdA als van de fractie van de
VVD informeren naar het kenniscentrum voor Europees recht en
decentrale overheden. Zij willen weten wanneer dit kenniscentrum
operationeel zal zijn, wat de rol van de centrale overheid in het
centrum zal zijn en waar het zal worden ondergebracht. Aan de
voorbereidingen voor de oprichting van een kenniscentrum Europees
recht en decentrale overheden wordt gewerkt door de rijksoverheid41,
het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
en de Unie van Waterschappen tezamen. Op dit moment wordt overleg
gevoerd over de opzet en de financiering van de startfase van het
kenniscentrum. Onder de startfase wordt verstaan de daadwerkelijke
oprichting alsmede de eerste drie jaar van het functioneren van het
Kenniscentrum. Medio juli dit jaar vinden gesprekken plaats waar naar
verwachting tot afspraken kan worden gekomen. Vervolgens is, na de
totstandkoming van deze afspraken, een periode van ongeveer negen
maanden nodig om tot oprichting van het kenniscentrum te komen. Dit
komt neer op opening van het centrum in het voorjaar van 2002. Ter
beantwoording van de vraag of de regering voor de centrale overheid
een rol ziet weggelegd, zij allereerst gesteld dat de regering bij de
bevordering van parate en operationele kennis van de inhoud en de
handhaving van EG-regels bij decentrale overheden uitgaat van de
eigenstandige verantwoordelijkheid van de decentrale overheden.
Vanwege het bredere algemene belang dat de rijksoverheid heeft bij een
goed functionerend openbaar bestuur, waaronder ook de toepassing en
uitvoering van Europese regelgeving, is de regering bereid om
tijdelijk een ondersteunende rol te vervullen, zodat de decentrale
overheden ter zake een inhaalslag kunnen maken. Om die reden
faciliteert de rijksoverheid de oprichting van het kenniscentrum,
zowel door projectcapaciteit ter beschikking te stellen totdat het
centrum operationeel is als door medefinanciering voor de duur van de
startfase. Een en ander geschiedt in nauwe samenwerking met de
koepelorganisaties (het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen). Deze
ondersteunende rol van de centrale overheid laat evenwel de eigen
verantwoordelijkheid van de decentrale overheden op dit terrein
onverlet. Een antwoord op de vraag waar het kenniscentrum zal worden
ondergebracht is op dit moment nog niet te geven. Het is één van de
onderwerpen die zullen worden uitgewerkt tijdens de fase van
daadwerkelijke oprichting en is als zodanig onderwerp van overleg met
de koepelorganisaties.
6.2 Het advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
De leden van de PvdA-fractie geven aan dat het hen onduidelijk is of subsidies die door de EG rechtstreeks worden verstrekt, bijvoorbeeld technologiesubsidies aan bedrijven en instellingen, eveneens onder de werking van het wetsvoorstel vallen. Een antwoord op deze vraag is eerder in deze nota gegeven; zie daartoe het antwoord op de gelijkluidende vraag van de leden van de fractie van D66 bij het onderdeel Inhoud van de ministeriële bevoegdheden (verhaalsrecht). Ook zij in dit verband verwezen naar de passage die over dit onderwerp is opgenomen in de eerste alinea volgend op tabel 1.
De leden van de PvdA-fractie willen weten of de regering de optie heeft bezien om alle Europese geldstromen via de Staat te laten verlopen in plaats van rechtstreeks van de Europese Commissie naar decentrale bestuursorganen. De leden van de PvdA-fractie wijzen daarbij in het bijzonder op de structuurfondsen. In het begin van deze nota (onderdeel Inleiding) ben ik reeds ingegaan op het constitutionele bestel en de bestuurlijke verhoudingen binnen Nederland. Ik heb daarbij aangegeven dat Nederland er als gedecentraliseerde eenheidsstaat voor gekozen heeft het regionale structuurbeleid zoveel mogelijk door de decentrale overheden te laten uitvoeren. Het via de rijksbegroting leiden van structuurfondsgelden zou een zekere spanning oproepen met de gedurende de laatste tien jaar in Nederland nagestreefde decentralisatie van het regionale beleid.
Een antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie over aard en
omvang van de regelingen die onder de reikwijdte van het wetsvoorstel
vallen, is eerder in deze nota gegeven, zodat daarnaar verwezen kan
worden.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering de intentie heeft om
na een jaar aan de hand van een lijst van de op dat moment bij het
Rijk aangemelde kleinere Europese subsidieregelingen te komen tot een
informele limitering van de veelheid van dergelijke regelingen. Het is
zoals in de memorie van toelichting uiteengezet moeilijk om op dit
moment vanuit het Rijk een uitputtende opsomming te geven van alle bij
Nederlandse instanties terechtkomende subsidies. Het gaat daarbij om
uiteenlopende terreinen zoals energie, milieu, onderwijs,
beroepsopleiding en jeugdzaken, geneeskunde en volksgezondheid,
cultuur en audiovisuele sector, sociaal beleid, telematicasystemen,
informatie- en communicatietechnologieën, vervoerbeleid, industrie,
consumentenbescherming etc. De Europese Commissie stelt het Rijk niet
in kennis van de uitbetaling van deze gelden. Juist omdat het Rijk
informatie daaromtrent ontbeert, bevat het wetsvoorstel de bepaling
dat het betrokken bestuursorgaan de minister daarvan in kennis stelt.
De lijst die bijvoorbeeld een jaar na inwerkingtreding van de wet zou
kunnen worden opgesteld van alle tot op dat moment bij het Rijk
aangemelde subsidieregelingen biedt evenwel slechts een momentopname.
Dat is niet alleen zo omdat het aantal subsidieregelingen mogelijk aan
wijziging onderhevig is (oude verdwijnen, nieuwe komen erbij), maar
ook en vooral omdat het onbekend is of er in enig jaar Nederlandse
bestuursorganen zijn die een beroep doen op en in aanmerking komen
voor een bepaalde subsidieregeling. Op zichzelf kan uit de algemene
begroting van de Europese Unie een sluitend overzicht van alle
bestaande regelingen op het gebied van het interne beleid worden
afgeleid, maar daarmee blijft de vraag onbeantwoord of er Nederlandse
bestuursorganen zijn die met succes een beroep hebben gedaan op deze
regelingen.
6.3 Het advies van de Sociaal-Economische Raad
De leden van de VVD-fractie brengen naar voren dat in het wetsvoorstel
is bepaald dat geen aanwijzing zal worden gegeven dan nadat het
betrokken bestuursorgaan in de gelegenheid is gesteld een gebleken
verzuim te herstellen (artikel 3, tweede lid). De leden van de
VVD-fractie kunnen zich voorstellen dat niet in elke situatie herstel
mogelijk zal zijn en vragen de regering toe te lichten op welke
situaties hier wordt gedoeld. De aangehaalde passage moet vooral
gezien worden tegen de achtergrond van een zorgvuldige besluitvorming
en is mede bedoeld om onnodig gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid te
voorkomen. Een situatie waarin herstel mogelijk is, doet zich
bijvoorbeeld voor wanneer EG-subsidies ten onrechte blijken te zijn
uitbetaald aan een projectuitvoerder, maar de desbetreffende bedragen
nog met hem kunnen worden verrekend. Een ander voorbeeld is dat een
voorgeschreven verslag, rapport of melding niet binnen de daarvoor
geldende termijn naar de Europese Commissie is gezonden. Wanneer het
bestuursorgaan dit verslag, rapport of melding alsnog opstelt, bij de
Commissie uitstel aanvraagt (en de Commissie daarin bewilligt) en het
bestuursorgaan vervolgens zorg draagt voor verzending naar de
Commissie, is eveneens sprake van een verzuim dat is hersteld.
B. ARTIKELSGEWIJS
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat de aanhef van de wet
niet juist is. Naar de mening van deze leden dient deze te worden
gewijzigd in Wet Toezicht EG-subsidies. De regering ziet geen
overwegende bezwaren in handhaving van de huidige naamgeving. Volgens
de aanwijzingen voor de regelgeving wordt het opschrift beknopt
gehouden en bevat het zo mogelijk enige materiële aanduiding van het
onderwerp van de regeling. Naar het oordeel van de regering wordt met
de huidige titel aan deze voorwaarden voldaan. Hierbij is van belang
dat aan de naamgeving van een wet juridisch geen rechten of
verplichtingen kunnen worden ontleend en de naamgeving tot doel heeft
de herkenbaarheid van de wet te vergroten. Verder kan er naar de
mening van de regering geen misverstand over bestaan om welke
subsidies het gaat. Het gaat om subsidies die afkomstig zijn van
instellingen van de Europese Unie, zoals blijkt uit de definities
zoals deze zijn opgenomen in artikel 1 van onderhavig wetsvoorstel.
Andere Europeesrechtelijke kaders waarbinnen subsidies worden
verstrekt bestaan niet. De regering geeft er derhalve de voorkeur aan
om de huidige titel te behouden.
DE MINISTER VAN FINANCIËN,