Titel: Nota Effectentypisch gedragstoezicht
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Plein 2
2511 CR DEN HAAG
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
6 juli 2001
FM 2001/991-M
Onderwerp
Nota Effectentypisch gedragstoezicht
Zoals aangekondigd in de Nota Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële marktsector (Kamerstukken II 1998/99, 24 466, nr. 1) doe ik u bijgaand, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Nota Effectentypisch gedragstoezicht op de financiële marktsector toekomen. Deze bevat een nadere uitwerking van het voornemen het effectentypisch gedragstoezicht uit te breiden naar alle financiële instellingen die op de effectenmarkten actief zijn.
De Minister van Financiën,
NOTA EFFECTENTYPISCH GEDRAGSTOEZICHT
OP DE FINANCIELE MARKTSECTOR
1. Inleiding
In de Nota Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële
marktsector van 2 april 1999 (Kamerstukken II 1998/99, 24 466, nr. 1)
is aangekondigd dat het effectentypisch gedragstoezicht, zoals dat
thans geldt voor effecteninstellingen en voor kredietinstellingen die
het effectenbedrijf uitoefenen, op consistente wijze wordt uitgebreid
naar verzekeraars, pensioenfondsen en alle andere financiële
instellingen die op de effectenmarkten actief zijn. Doel hiervan is te
komen tot een geïntegreerde benadering voor de gehele financiële
sector, zodat alle partijen op de effectenmarkten aan (materieel)
dezelfde gedragsregels zijn gebonden. Dit draagt bij aan het
waarborgen van integer gedrag op deze markten. Aangekondigd werd dat
ondergetekende samen met de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid een separate nota aan de Tweede Kamer zal doen
toekomen, op te stellen in nauwe samenspraak met de betrokken
financiële toezichthouders, over de wijze waarop een en ander
praktisch het beste vorm en inhoud kan worden gegeven. Mede namens de
Staatssecretaris bied ik u die nota hierbij aan.
Consultatie RFT
Sinds voorjaar 1999 zijn ter voorbereiding van de onderhavige nota de
volgende stappen gezet. Medio 1999 heeft de Raad van Financiële
Toezichthouders (RFT) een werkgroep in het leven geroepen teneinde een
nadere terreinverkenning van het effectentypisch gedragstoezicht uit
te voeren. Bedoelde rapportage is in februari 2000 gereed gekomen, en
bevatte een verdeeld standpunt ten aanzien van de voorgenomen regeling
van het effectentypisch gedragstoezicht in de Wet toezicht
effectenverkeer 1995 (Wte 1995), met de Stichting Toezicht
Effectenverkeer (STE) als verantwoordelijke toezichthouder. Voor de
politiek verantwoordelijke bewindslieden is dit aanleiding geweest de
aangedragen inhoudelijke argumenten te wegen en waar nodig
verduidelijkingen aan te brengen. In het bijzonder heeft dit ertoe
geleid dat de taakafbakening tussen de betrokken toezichthouders is
gepreciseerd, en dat nadere voorwaarden zijn geformuleerd voor een
effectieve samenwerking tussen de toezichthouders, met vermijding van
overlap en dubbel toezicht en met inachtneming van de eigen
verantwoordelijkheid van elk van hen. In reactie op de thans
voorliggende nota heeft de RFT laten weten dat de toezichthouders
eensgezind bereid zijn de in de nota beschreven opzet van het
effectentypisch gedragstoezicht verder uit te werken, en aangekondigd
gezamenlijk de daartoe noodzakelijke voorbereidingen te zullen
treffen.
Consultatie bedrijfstakorganisaties
De bedrijfstakorganisaties zijn over de voornemens en de uitwerking
daarvan geïnformeerd en in de gelegenheid gesteld hun reactie te geven
op de onderhavige nota. In algemene zin hebben de organisaties begrip
voor een taakuitbreiding van de STE ten aanzien van het
effectentypisch gedragstoezicht op niet-effecteninstellingen, waar het
gaat om het stellen van regels. Voor wat betreft de uitoefening van
het toezicht komt uit de reacties naar voren dat men in sterke of
minder sterke mate een voorkeur heeft voor gehele of vèrgaande
delegatie van taken aan de sectorale toezichthouders. Alle
organisaties benadrukken de noodzaak van een heldere taakafbakening
tussen de betrokken toezichthouders en het belang van het vermijden
van dubbel toezicht.
In het vervolg van deze nota (met name paragraaf 3.2.) wordt uitvoerig
aandacht besteed aan de laatstgenoemde uitgangspunten, en toegelicht
dat de gekozen aanpak daarmee in overeenstemming is. Onderdeel van die
aanpak is dat de STE met inachtneming van de beoogde taakafbakening en
wijze van samenwerking zowel verantwoordelijk zal zijn voor het
stellen van de regels als voor de uitoefening van het toezicht,
waarbij met de sectorale toezichthouders schriftelijke afspraken
worden gemaakt teneinde overlap te voorkomen en via praktische
arrangementen een goede afstemming in de uitvoering van het toezicht
te realiseren. De bedoelde afspraken zullen in overleg met de
bedrijfstakorganisaties en de betrokken ministeries periodiek worden
geëvalueerd.
Verschillende organisaties hebben aan de orde gesteld of het
effectentypisch gedragstoezicht ook van toepassing zou moeten zijn op
niet-financiële instellingen die op de effectenmarkten actief zijn,
zoals treasuries van grote ondernemingen. De beperking tot financiële
instellingen heeft te maken met dezelfde overwegingen op grond waarvan
deze instellingen in algemene zin onder toezicht zijn gesteld: door de
aard van hun dienstverlening en de positie die zij innemen ten
opzichte van het publiek, hebben financiële instellingen een
bijzondere verantwoordelijkheid bij hun optreden op de financiële
markten. Ondernemingen dienen zich overigens eveneens te houden aan
bepaalde wettelijke regels, zoals die met betrekking tot het gebruik
van voorwetenschap en, voorzover het gaat om beursgenoteerde
ondernemingen, de melding van effectentransacties.
In de nota is tevens rekening gehouden met een aantal opmerkingen van
de zijde van de bedrijfstakorganisaties van meer
technische/redactionele aard.
Opzet van de nota
De opzet van deze nota is als volgt. In hoofdstuk 2 komt allereerst de
vraag aan de orde wat verstaan moet worden onder effectentypisch
gedragstoezicht (par. 2.1). Paragraaf 2.2 gaat in op de hoedanigheid
waarin de diverse categorieën financiële instellingen actief zijn op
de effectenmarkten, aangezien dit in belangrijke mate bepalend is voor
de relevantie van verschillende soorten effectentypische gedragsregels
per categorie instellingen. In paragraaf 2.3 worden deze gedragsregels
nader bezien en worden enkele conclusies getrokken ten aanzien van de
aangekondigde uitbreiding van het effectentypisch gedragstoezicht.
Hoofdstuk 3 behandelt de verhouding tussen het effectentypisch
gedragstoezicht en het bestaande sectorale toezicht op de diverse
categorieën financiële instellingen. Mede op basis van het
bovengenoemde rapport van de RFT van februari 2000 wordt bezien welke
regels nu reeds gelden voor niet-effecteninstellingen ten aanzien van
hun activiteiten op de effectenmarkten, welke aanvullende regels
wenselijk zijn, en hoe het toezicht op de naleving daarvan het beste
kan worden georganiseerd. In paragraaf 3.3 komen de kosten van het
toezicht aan de orde.
Hoofdstuk 4 bevat een korte samenvatting en de belangrijkste
conclusies, en gaat tevens in op het vervolgtraject.
2. Effectentypisch gedragstoezicht op niet-effecteninstellingen
2.1. Effectentypische gedragsregels
De Nota Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële
marktsector omschrijft effectentypisch gedragstoezicht als een
onderdeel van het gedragstoezicht, dat betrekking heeft op de handel
in effecten door instellingen in het kader van de goede werking van de
effectenmarkten en de bescherming van de beleggers op die markten. De
Nota noemt de volgende soorten effectentypische gedragsregels:
* gedragsregels met betrekking tot het omgaan met koersgevoelige
informatie, gebruik van voorwetenschap en koersmanipulatie;
* regels over administratieve organisatie en interne controle
(AO/IC) die samenhangen met effectentypische gedragsregels
(Chinese Walls);
* regels ter bescherming van eigendomsrechten van beleggers.
Deze opsomming is niet limitatief. Aangezien de relatie tussen de
financiële instelling en de cliënt een belangrijk onderdeel is van het
gedragstoezicht, dient hieraan als vierde categorie te worden
toegevoegd:
* gedragsregels die zien op de omgang met de cliënt en de wijze
waarop de instelling haar diensten aanbiedt en uitvoert.
Het begrip effectentypisch gedragstoezicht wordt in de Nota over de vormgeving van het toezicht in de enge betekenis gehanteerd, en heeft geen betrekking op de informatievoorziening aan de cliënt over product en aanbieder, of op de betrouwbaarheid en deskundigheid van functionarissen in het effectenbedrijf. Laatstgenoemde onderwerpen komen in een andere context aan de orde (zie bijvoorbeeld de Nota Informatieverstrekking aan de consument van financiële diensten van 8 juli 1999, Kamerstukken II 1998/99, 26 676, nr. 1).
Een preciezere afbakening van wat is te verstaan onder
effectentypische gedragsregels wordt verkregen door te bezien welke
gedragsregels van toepassing zijn op effecteninstellingen en welke
daarvan zijn aan te merken als effectentypisch, in de zin dat zij
specifiek betrekking hebben op het optreden op de effectenmarkten of
het aanbieden van effectendiensten. Onderstaande tabel geeft daarvan
een overzicht.
Tabel 1. Gedragsregels voor effecteninstellingen
Categorie
Gedragsregels*
W.v. effectentypisch
A
Koersgevoelige informatie etc.
-
-
-
-
Voorkomen belangenverstrengeling
Gedragscode m.b.t. omgaan met koersgevoelige informatie
Gedragscode m.b.t. privé beleggingstransacties
Verbod op koersmanipulatie
-
-
-
-
Voorzover betrekking hebbend op effectendiensten of -activiteiten
Ja
Ja
Ja
B
Administratieve organisatie en interne controle
-
Adequate AO/IC
-
Voorzover samenhangend met (andere) effectentypische gedragsregels
C
Bescherming eigendomsrechten
-
Vermogensscheiding
-
Voorzover betrekking hebbend op effectendiensten of -activiteiten
D
Omgaan met cliënt/dienstver- lening
-
-
-
-
-
-
-
Handelen in belang van cliënt
Verbod op telefonische colportage
Ken uw klant
Verplichte cliëntenovereenkomst
Geen onnodige of te dure effectentransacties
Spoedige uitvoering en afwikkeling van effectenorders
Goede klachtenregeling
-
-
-
-
-
-
-
Nee
Nee
Nee
Nee
Ja
Ja
Nee
* Ontleend aan de, op de Wte 1995 gebaseerde, Nadere Regeling toezicht
effectenverkeer 1999 van de STE (paragrafen 5 t/m 8), die het kader
vormt voor het gedragstoezicht op effecteninstellingen, daaronder
begrepen kredietinstellingen die het effectenbedrijf uitoefenen.
Niet alle gedragsregels die van toepassing zijn op
effecteninstellingen kunnen worden aangemerkt als effectentypische
gedragsregels die relevant zijn voor de onderhavige nota. In deze nota
gaat het om gedragsregels die betrekking hebben op het optreden van
financiële instellingen op de effectenmarkten. Met name veel van de
regels behorend tot categorie D zijn relevant voor alle of een breed
scala aan financiële diensten, maar krijgen dan, afhankelijk van de
soort dienst, steeds een andere inhoud en zijn als zodanig niet aan te
merken als effectentypisch. Dit geldt bijvoorbeeld voor de regels die
effecteninstellingen ertoe verplichten informatie in te winnen over de
financiële positie van de cliënt, te allen tijde te handelen in diens
belang en een schriftelijke overeenkomst met de cliënt af te sluiten
waarin de aard en voorwaarden van de aangeboden dienstverlening
nauwkeurig en vooraf wordt vastgelegd.
Een en ander roept wel de vraag op of de regels die gelden voor de
verschillende categorieën financiële diensten en de aanbieders daarvan
wel in alle gevallen voldoende gelijkwaardig zijn. Anders
geformuleerd: worden de bestaande verschillen in de regels
gerechtvaardigd door verschillen in de aard van de aangeboden
producten of diensten, of is er aanleiding de regels meer op elkaar af
te stemmen? Deze vraag, die met name relevant is voor financiële
diensten met gemeenschappelijke kenmerken (bijvoorbeeld een
beleggingscomponent), verdient nader aandacht en zal afzonderlijk
worden bezien. Het voornemen bestaat om, op analoge wijze als is
geschied ten aanzien van de regels omtrent informatieverschaffing aan
de consument van financiële diensten, een vergelijkende analyse uit te
voeren van de (overige) gedragsregels die op de verschillende
categorieën financiële diensten van toepassing zijn.
Het verbod om onnodige of te dure effectentransacties uit te voeren is wel effectentypisch, evenals de verplichting om effectenorders snel en tegen zo gunstig mogelijke prijs uit te voeren.
AO/IC-regels zijn voor de onderhavige nota alleen relevant voorzover
de regels specifiek betrekking hebben op de wijze waarop activiteiten
op de effectenmarkten worden georganiseerd, administratief vastgelegd
en gecontroleerd. Het voorkomen van belangenverstrengeling is alleen
aan te merken als effectentypisch voorzover het verrichten van
effectenactiviteiten of het aanbieden van effectendiensten in het
geding is.
Voor de goede orde zij opgemerkt dat de hier gehanteerde afbakening
van effectentypische gedragsregels niet impliceert dat deze
automatisch toepasbaar zijn op niet-effecteninstellingen. In hoeverre
dat laatste het geval is kan blijken uit de hierna volgende analyse
van de wijze waarop de verschillende categorieën financiële
instellingen actief zijn op de effectenmarkten.
2.2. Financiële instellingen die actief zijn op de effectenmarkten
Financiële instellingen die actief zijn op de effectenmarkten, niet
zijnde effecteninstellingen die reeds onder toezicht op grond van de
Wte 1995 vallen, kunnen worden onderscheiden in de volgende
categorieën:
* verzekeraars;
* pensioenfondsen;
* beleggingsinstellingen;
* kredietinstellingen;
* overige financiële instellingen (zie toelichting aan het eind van
deze paragraaf).
Verzekeraars
De uitoefening van het verzekeringsbedrijf houdt in dat verzekeraars
verplichtingen aangaan om bij het zich voordoen van een verzekerde
gebeurtenis uitkeringen te doen aan de verzekeringnemer, verzekerden
of andere gerechtigden. Om aan die verplichtingen te kunnen voldoen
vormen verzekeraars voorzieningen, die gedekt moeten zijn door activa.
Deze activa bestaan ten dele uit beleggingen in effecten. Verzekeraars
zijn als institutionele beleggers dan ook een belangrijke partij op de
effectenmarkten. De omvang van hun effectenbeleggingen verschilt
overigens al naar gelang het gaat om levensverzekeraars,
schadeverzekeraars of natura-uitvaartverzekeraars, zoals tabel 2
illustreert.
Tabel 2. Beleggingen van verzekeraars
Categorie
Aantal
Belegd vermogen
W.v. belegd in effecten
Idem, gemiddelde
per verzekeraar
Levensverzekeraars
Schadeverzekeraars
Natura-uitvaartverzekeraars
101
302
54
494 794 (224 528)
61 516 (27 915)
1 745 (792)
289 836 (131 522) (58%)
45 230 (20 524) (74%)
1 025 (465) (59%)
2 870 (1 302)
150 (68)
19 (9)
Bron: Pensioen- & Verzekeringskamer. De gegevens hebben betrekking op
de situatie per ultimo 1999 (natura-uitvaartverzekeraars 1998).
Bedragen in miljoenen guldens (miljoenen euros).
Vooral levensverzekeraars hebben zeer omvangrijke effectenbeleggingen.
Deze dienen voor een groot deel ter dekking van collectieve of
individuele oudedagsvoorzieningen. Een overeenkomst met het bedrijf
van een effecteninstelling is dan ook dat verzekeraars grote of minder
grote vermogens, belegd in effecten, beheren. Een verschil met een
effecteninstelling is dat de grondslag voor dit vermogensbeheer wordt
gevormd door de verzekeringsovereenkomst. De cliënt of andere
gerechtigde heeft op basis van die overeenkomst aanspraken op een
bepaalde (pensioen)uitkering of op vergoeding van bepaalde schades. De
effecten die door de verzekeraar worden aangehouden met het oog op
zijn verzekeringsverplichtingen zijn het eigendom van de verzekeraar,
en niet van de cliënt.
Waar een effectenrelatie met de cliënt ontbreekt - zoals het geval is
bij schadeverzekeraars, natura-uitvaartverzekeraars en traditionele
vormen van levensverzekering - zijn de activiteiten van verzekeraars
op de effectenmarkten beperkt tot die van institutionele beleggers met
grotere (levensverzekeraars) of kleinere (schade- en
natura-uitvaartverzekeraars) belegde vermogens in effecten.
Een enigszins bijzondere situatie doet zich voor bij zogenoemde
beleggingsverzekeringen. Kenmerkend voor deze
(levens)verzekeringsproducten is dat de aanspraken van de cliënt
rechtstreeks gekoppeld zijn aan de waarde van de achterliggende
beleggingen. Ook hier geldt dat de effecten in juridische zin het
eigendom zijn van de verzekeraar, echter de cliënt draagt geheel of
gedeeltelijk het economische risico van eventuele waardefluctuaties.
Door dit kenmerk, en door de wijze waarop voor deze producten reclame
wordt gemaakt, ziet de consument vaak weinig verschil tussen
rechtstreekse belegging in effecten en de aanschaf van een
beleggingsverzekering. In het vervolg van deze nota zal worden bezien
welke consequenties hieraan moeten worden verbonden in relatie tot het
effectentypisch gedragstoezicht. Op deze plaats kan wel reeds worden
vastgesteld dat, gegeven de overeenkomsten tussen diverse
beleggingsproducten (waaronder beleggingsverzekeringen), het van groot
belang is dat de informatieverschaffing aan de consument aan
overeenkomstige regels is gebonden. Zoals in paragraaf 2.1 reeds is
opgemerkt wordt dit aspect verder uitgewerkt in het kader van de Nota
Informatieverstrekking aan de consument van financiële diensten. De
onderhavige nota beperkt zich tot het effectentypisch gedragstoezicht
in enge zin.
Samenvattend: verzekeraars zijn op de effectenmarkten actief als
institutionele beleggers en beheren in die hoedanigheid voor eigen
rekening en risico beleggingsportefeuilles in effecten. In het geval
van beleggingsverzekeringen ligt het economisch risico bij de cliënt.
De relatie met de cliënt berust in alle gevallen op de
verzekeringsovereenkomst.
Pensioenfondsen
Pensioenfondsen zijn net als verzekeraars actief op de effectenmarkten
als institutionele beleggers. Door het in Nederland gangbare
kapitaaldekkingstelsel beschikken Nederlandse pensioenfondsen over
zeer omvangrijke belegde vermogens, zoals tabel 3 illustreert.
Tabel 3. Beleggingen van pensioenfondsen
Categorie
Aantal
Belegd vermogen
W.v. belegd in effecten
Idem, gemiddelde per fonds
Bedrijfspensioenfondsen
Ondernemingspensioenfondsen
Beroepspensioenfondsen
87
806
11
668 425 (303 318)
280 067 (127 089)
32 537 (14 765)
475 283 (215 674) (71%)
232 517 (105 512) (83 %)
29 748 (13 499) (91 %)
5 463 (2 479)
347 (157)
2 704 (1 227)
Bron: Pensioen- & Verzekeringskamer. De gegevens hebben betrekking op
de situatie per ultimo 1999. Bedragen in miljoenen guldens (miljoenen
euros).
Voor pensioenfondsen geldt, net als voor (levens)verzekeraars, dat het
door hun gevoerde vermogensbeheer in effecten het middel is om aan hun
(pensioen)verplichtingen te voldoen. De relatie met deelnemers,
gewezen deelnemers en pensioengerechtigden berust op de
pensioenregeling. Die regeling bepaalt de hoogte en voorwaarden van de
pensioenaanspraken. De beleggingen van pensioenfondsen geschieden in
het algemeen voor rekening en risico van de fondsen zelf. Alleen in
het geval van defined contribution regelingen zijn de aanspraken van
de deelnemers en pensioengerechtigden (mede) afhankelijk van de
behaalde beleggingsresultaten (met dien verstande dat de aanspraken
formeel altijd een voorwaardelijk karakter hebben en slechts gelden
voorzover het fondsvermogen toereikend is). Deze conclusie geldt zowel
voor de reguliere pensioenaanspraken van deelnemers als voor
aanspraken die berusten op de door pensioenfondsen aangeboden
vrijwillige aanvullingen daarop. In beide gevallen is de geldende
pensioenregeling bepalend voor de wijze waarop de pensioenaanspraken
zijn gedefinieerd. In de praktijk zijn deze, ook bij aanvullende
individuele pensioenvoorzieningen, vrijwel altijd gekoppeld aan loon
en arbeidsverleden en doorgaans onafhankelijk van de waarde van de
achterliggende beleggingen.
Samengevat: pensioenfondsen beheren als institutionele beleggers
omvangrijke beleggingsportefeuilles in effecten. De relatie met hun
deelnemers berust op de pensioenregeling. De verplichtingen zijn
onafhankelijk van de waarde van de achterliggende beleggingen.
Beleggingsinstellingen
Het bedrijf van een beleggingsinstelling kan worden omschreven als
collectief vermogensbeheer. Een beleggingsinstelling geeft
deelnemingsrechten uit (dat zijn aandelen in de instelling zelf) en
belegt de opbrengst daarvan in bepaalde categorieën activa, zoals
omschreven in het prospectus. De waarde van de deelnemingsrechten is
(afhankelijk van de structuur van de beleggingsinstelling)
rechtstreeks of indirect gekoppeld aan de waarde van de achterliggende
beleggingen. Het economisch risico van deze beleggingen berust dan ook
bij de belegger. In juridische zin is de belegger uitsluitend eigenaar
van de deelnemingsrechten in de beleggingsinstelling, terwijl het
eigendom van de achterliggende beleggingen berust bij de
beleggingsinstelling. De relatie tussen de beleggingsinstelling en de
belegger verloopt dan ook via het deelnemingsrecht, en is tevens
gebaseerd op de voorwaarden opgenomen in het door de instelling
uitgegeven prospectus.
Tabel 4. Beleggingen van beleggingsinstellingen
Categorie
Aantal
Belegd vermogen
W.v. belegd in effecten
Idem, gemiddelde per fonds
Beleggingsinstellingen
400
257 680 (116 930)
167 161 (75 854) (65%)
418 (190)
Bron: De Nederlandsche Bank. De gegevens hebben betrekking op de
situatie per ultimo 2000. Bedragen in miljoenen guldens (miljoenen
euros).
Het bovenstaande illustreert dat er belangrijke overeenkomsten zijn
tussen beleggingsinstellingen - voorzover deze beleggen in effecten -
en effecteninstellingen. Beide bieden de belegger als het ware toegang
tot de effectenmarkt. Bij effecteninstellingen gebeurt dat op
individuele basis en op onderling overeen te komen voorwaarden; bij
beleggingsinstellingen krijgt de belegger aanspraak op een
(niet-geïndividualiseerd) aandeel in een collectief vermogen, op basis
van door de instelling aangeboden collectieve voorwaarden.
Voor de goede orde zij opgemerkt dat niet alle beleggingsinstellingen
actief zijn op de effectenmarkten; bij voorbeeld valt te denken aan
onroerendgoedbeleggingsinstellingen. Voor deze instellingen is het
effectentypisch gedragstoezicht niet relevant en zullen de in deze
nota besproken regels niet gelden.
Samengevat: beleggingsinstellingen zijn op de effectenmarkten actief
als institutionele beleggers. De relatie met de cliënt berust op het
deelnemingsrecht in de instelling en op het prospectus.
Kredietinstellingen
Kredietinstellingen die het effectenbedrijf uitoefenen zijn voor wat
betreft het effectentypisch gedragstoezicht volledig gelijk te stellen
met andere effecteninstellingen en dienen ook nu al aan alle relevante
Wte-bepalingen te voldoen (inclusief effectentypische regels die zien
op de informatieverschaffing aan de cliënt). Kredietinstellingen die
niet het effectenbedrijf uitoefenen kunnen slechts in beperkte mate in
het effectenverkeer betrokken zijn. Aangezien zij daarbij per
definitie niet optreden voor cliënten is de enige mogelijkheid dat zij
voor eigen rekening effecten aanhouden. Er zijn geen cijfers
beschikbaar over de samenstelling van de beleggingen van
kredietinstellingen die wel respectievelijk niet het effectenbedrijf
uitoefenen.
Samengevat: kredietinstellingen die niet het effectenbedrijf
uitoefenen kunnen per definitie alleen voor eigen rekening en risico
actief zijn op de effectenmarkten.
Overige financiële instellingen
Tot de financiële instellingen die actief zijn op de effectenmarkten
maar die niet onder het toezicht ingevolge de Wte 1995 vallen, behoren
behalve de hiervoor besproken categorieën, eveneens bepaalde
instellingen die zijn vrijgesteld van de vergunningsplicht op grond
van de Wte 1995. In het bijzonder gaat het om aan pensioenfondsen
verbonden instellingen die (uitsluitend) het beheer voeren over de
vermogens van die fondsen. De vrijstelling voor deze categorie
vermogensbeheerders berust op de gedachte dat zij hun diensten
uitsluitend aanbieden aan een beperkt aantal met hen verbonden
professionele marktpartijen, en dat Wte-toezicht om die reden
achterwege kan blijven. Dit neemt niet weg dat de positie van de
bedoelde instellingen op de effectenmarkten in veel opzichten
vergelijkbaar is met die van de andere in deze nota besproken
categorieën. Vanuit die optiek ligt het in de rede dat deze
vrijgestelde vermogensbeheerders op analoge wijze worden onderworpen
aan effectentypisch gedragstoezicht.
Dezelfde situatie doet zich voor met betrekking tot bepaalde
categorieën beleggingsinstellingen. Gedoeld wordt op
beleggingsinstellingen die uitsluitend diensten verrichten ten behoeve
van tot dezelfde groep behorende instellingen, zoals het geval is bij
bepaalde beleggingsfondsen van banken en verzekeraars, of uitsluitend
ten behoeve van professionele marktpartijen, zoals institutionele
beleggers en (andere) financiële instellingen. Deze
beleggingsinstellingen vallen niet onder het toezicht ingevolge de Wet
toezicht beleggingsinstellingen, omdat zij (in het eerste geval)
binnen besloten kring opereren en om die reden niet vergunningplichtig
zijn, dan wel omdat zij (in het tweede geval) zijn vrijgesteld van de
vergunningplicht. Ook in dit geval geldt dat deze categorieën
beleggingsinstellingen op dezelfde wijze als vergunningplichtige
beleggingsinstellingen actief zijn op de effectenmarkten, en dat er
aanleiding is deze categorieën eveneens te betrekken bij de
voorgenomen systematische aanpak van het effectentypisch
gedragstoezicht. In het navolgende zullen zij verder buiten
beschouwing worden gelaten.
Samenvatting
Tabel 5 geeft een overzicht van de hoedanigheid waarin de
verschillende categorieën financiële instellingen actief zijn op de
effectenmarkten. De tabel laat zien dat deze activiteiten in
overwegende mate voor eigen rekening en risico plaatsvinden; in
bepaalde gevallen berust het economisch risico bij de cliënt.
Tabel 5. Hoedanigheid waarin niet-effecteninstellingen actief zijn op
de effectenmarkten
Categorie
Positie op effectenmarkt
Relatie met cliënt
Verzekeraars
Institutionele beleggers; beleggen in effecten voor eigen rekening en
(overwegend) voor eigen risico...
... ter nakoming van verplichtingen uit hoofde van
verzekeringsovereenkomst; bij beleggingsverzekeringen berust
economisch risico bij cliënt
Pensioenfondsen
Institutionele beleggers; beleggen in effecten voor eigen rekening en
(overwegend) voor eigen risico...
... ter nakoming van verplichtingen uit hoofde van pensioenregeling;
bij defined contribution regelingen berust economisch risico bij
cliënt
Beleggingsinstellingen
Institutionele beleggers; beleggen in effecten voor eigen rekening,
doch ten behoeve van deelnemers
Beleggingsresultaten bepalen waarde deelnemingsrechten; economisch
risico berust bij cliënt
Kredietinstellingen*
Beleggen in effecten voor eigen rekening en risico
Niet van toepassing
* Kredietinstellingen die niet het effectenbedrijf uitoefenen.
2.3. Relevantie effectentypisch gedragstoezicht voor
niet-effecteninstellingen
In paragraaf 2.1. zijn vier categorieën effectentypische gedragsregels
onderscheiden. In deze paragraaf wordt bezien, aan de hand van de
bevindingen van paragraaf 2.2., in hoeverre deze regels relevant
kunnen worden geacht voor financiële instellingen, niet zijnde
effecteninstellingen.
Koersgevoelige informatie etc.
De in tabel 1 onder categorie A genoemde gedragsregels hebben alle te
maken met de integriteit van het effectenverkeer. Zij dienen als
aanvulling op, en ter ondersteuning van de algemeen geldende regels,
neergelegd in de Wte 1995, die onder andere gericht zijn op het
tegengaan van gebruik van voorwetenschap en koersmanipulatie. De
regels hebben tot doel te waarborgen dat financiële instellingen,
evenals hun bestuurders en personeelsleden, op zorgvuldige wijze
omgaan met koersgevoelige informatie, zodat de aanwezigheid daarvan
niet leidt tot gebruik van voorwetenschap. Zij dienen te beschikken
over een gedragscode voor privé beleggingstransacties van bestuurders
en andere functionarissen, belangenverstrengeling te voorkomen, en
zich te onthouden van koersmanipulatie en andere misleidende
handelingen.
De hier bedoelde gedragsregels zijn bij uitstek relevant voor alle
financiële instellingen die op de effectenmarkten actief zijn. Als
professionele marktpartijen kunnen zij het vertrouwen in de
integriteit en het functioneren van de effectenmarkten op dezelfde
wijze beïnvloeden als effecteninstellingen. De positie van insiders
bij financiële instellingen en de mogelijkheden voor koersmanipulatie
en dergelijke zijn eveneens vergelijkbaar. In alle gevallen is het van
belang, zowel voor het vertrouwen in het goede functioneren van het
effectenverkeer als ter bescherming van (individuele) beleggers, dat
gehandeld wordt overeenkomstig de eisen van een integer
effectenverkeer, en dat dit op een voor alle partijen uniforme en
adequate manier wordt geregeld en gehandhaafd. Dit is in lijn met de
conclusies van de Nota Integriteit financiële sector van 19 december
1999 (Kamerstukken II 1997/98, 25 830, nr. 2).
De constatering dat deze effectentypische gedragsregels voor alle
financiële instellingen relevant zijn, impliceert niet automatisch dat
elk van deze regels afzonderlijk voor alle categorieën financiële
instellingen op gelijke wijze toepasbaar zijn. De onderhavige analyse
laat ruimte voor een zekere differentiatie. Bij de verdere uitwerking
verdient dit aandacht.
Administratieve organisatie en interne controle
Voor alle financiële instellingen gelden regels inzake de AO/IC,
neergelegd in de sectorale toezichtswetten1. Deze regels hebben tot
doel te verzekeren dat informatiestromen, procedures en
controlemaatregelen systematisch worden vastgelegd en een adequate
ondersteuning bieden voor zowel de interne bedrijfsvoering als het
externe toezicht. In deze nota gaat het om die onderdelen van,
respectievelijk eventueel wenselijke aanvullingen op, de AO/IC die
betrekking hebben op het optreden op de effectenmarkten zoals het
vastleggen van de order trail van effectentransacties of anderszins
samenhangen met het effectentypisch gedragstoezicht. Hierboven is
geconstateerd dat de gedragsregels die betrekking hebben op de
integriteit van het effectenverkeer ook relevant zijn voor
niet-effecteninstellingen die op de effectenmarkten actief zijn.
Samenhangend daarmee is het wenselijk dat deze regels tevens worden
verankerd in de administratieve organisatie - zodat de op basis
daarvan vastgestelde procedures en gedragscodes kenbaar zijn voor
ieder die ermee te maken heeft, en duidelijk is wie binnen de
instelling op dat gebied verantwoordelijkheid draagt - en dat
voorzieningen worden getroffen opdat er voldoende interne controle is
op de naleving van de regels. De hier bedoelde effectentypische
AO/IC-regels dienen ter ondersteuning van de overige effectentypische
gedragsregels, naast de algemene regels inzake de AO/IC die gebaseerd
zijn op de sectorale toezichtswetten.
Bescherming eigendomsrechten beleggers
Bij deze categorie gedragsregels gaat het om de bescherming van de
aanspraken van de beleggers. Voor effecteninstellingen gelden regels
die ervoor moeten zorgen dat de effecten die toebehoren aan cliënten
duidelijk gescheiden zijn van de effecten die de instelling voor eigen
rekening aanhoudt. In deze strikte interpretatie zijn de bedoelde
regels niet toepasbaar op andere financiële instellingen, aangezien de
belegger in die situatie niet de rechthebbende op de effecten is. (De
vermogensscheidingsregels voor beleggingsfondsen - dat zijn
collectieve vermogens die niet in een rechtspersoon zijn ondergebracht
- hebben wel een vergelijkbaar doel, namelijk om de activa van het
beleggingsfonds af te scheiden van het vermogen van de beheerder of de
bewaarder.) Wel relevant is uiteraard de bescherming van de aanspraken
van de belegger, ook al is deze niet de juridische rechthebbende van
de effecten. Bij een dergelijke ruime interpretatie is het echter de
vraag of nog wel van effectentypisch gedragstoezicht kan worden
gesproken. Bescherming van aanspraken is immers de belangrijkste
doelstelling van het toezicht op verzekeraars, beleggingsinstellingen
en kredietinstellingen, dat er op is gericht zo veel mogelijk te
waarborgen dat deze instellingen te allen tijde aan hun verplichtingen
kunnen voldoen. Een voorbeeld: bij beleggingsverzekeringen is het van
belang dat de activa waaraan de waarde van deze verzekeringen is
gekoppeld, ook feitelijk aanwezig zijn en als zodanig geoormerkt. Het
is een onderdeel van het sectorale toezicht daarop toe te zien.
De conclusie ten aanzien van vermogensscheiding moet dan ook luiden dat de desbetreffende regels voor niet-effecteninstellingen niet toepasbaar zijn dan wel worden afgedekt door het sectorale toezicht.
Omgang met de cliënt en wijze van dienstverlening
De vierde categorie effectenypische gedragsregels heeft betrekking op de omgang met de cliënt en de wijze waarop de instelling haar diensten aanbiedt en uitvoert. Zoals blijkt uit paragraaf 2.1 gaat het daarbij om het verbod op het onnodig genereren van provisies of het in rekening brengen van onevenredig hoge provisies, en het gebod om effectenorders snel en tegen zo gunstig mogelijke prijs uit te voeren. Deze regels zijn ten dele eveneens relevant voor het optreden op de effectenmarkten van niet-effecteninstellingen. Ten dele, omdat de consument die bijvoorbeeld een schadeverzekering of een traditionele levensverzekering (met vast verzekerd bedrag) afsluit geen direct belang heeft bij het resultaat dat de instelling behaalt op haar beleggingen. Dit laatste is wel het geval bij beleggingsverzekeringen en deelnemingen in een beleggingsinstelling. De cliënt kan dan worden benadeeld als transacties tegen een ongunstige koers worden uitgevoerd of als er onnodig veel of onnodig hoge provisies worden gegenereerd.
De constatering dat, althans in bepaalde gevallen, de dienstverlening
van niet-effecteninstellingen een effectentypische component bevat,
impliceert nog niet dat er aanleiding is de desbetreffende activiteit
onder de reikwijdte van het in deze nota beschreven effectentypische
gedragstoezicht te brengen. Zoals uit de beschrijving in paragraaf 2.2
kan worden afgeleid is de effectentypische component in deze gevallen
in het algemeen van ondergeschikt belang, zodat de sectorale
toezichtsregels kunnen volstaan.
Een en ander laat onverlet dat een gelijkwaardige bescherming van de
consument in gelijkwaardige gevallen uitgangspunt blijft. Eerder in
deze nota (paragraaf 2.1) is reeds een vergelijkende analyse
aangekondigd waarin dit aspect aan de orde zal komen. Dit geldt in
het bijzonder voor financiële producten met een effecten- of
beleggingscomponent. Van belang is na te gaan of de toepasselijke
regels in voldoende mate de overeenkomsten (en de verschillen) tussen
die producten weerspiegelen.
Samenvatting
Bovenstaande analyse leidt ertoe dat de in deze nota onderscheiden
categorieën effectentypische gedragsregels ten dele eveneens relevant
kunnen worden geacht voor niet-effecteninstellingen. Dit geldt met
name voor de regels die samenhangen met integer gedrag op de
effectenmarkten en de daarvan afgeleide AO/IC-regels. Het ligt in de
rede deze vorm van effectentypisch toezicht uit te oefenen op alle
financiële instellingen die op de effectenmarkten actief zijn. Ten
aanzien van de andere categorieën gedragsregels is de conclusie dat
deze niet of slechts ten dele toepasbaar zijn op
niet-effecteninstellingen, dan wel zodanig verweven zijn met reeds
geldende sectorale toezichtsregels dat er aanleiding is de regels
vooral vanuit het perspectief van het sectorale toezicht te bezien.
Een en ander is samengevat in tabel 6.
Tabel 6. Relevantie effectentypische gedragsregels voor
niet-effecteninstellingen
Categorie gedragsregels
Verzekeraars
Pensioen-
fondsen
Beleggings-
instellingen
Krediet-
instellingen*
Toezicht
A. Koersgevoelige informatie etc.
B. AO/IC (aanvulling/specificatie i.v.m. effectentypisch
gedragstoezicht)
C. Bescherming eigendomsrechten
D. Omgang met cliënt/ wijze van dienstverlening
+
+
-
±
+
+
-
±
+
+
-
±
+
+
-
-
effectentypisch
effectentypisch
sectoraal
sectoraal
+ Relevant ± Beperkt relevant - Niet relevant * Voorzover zij niet het
effectenbedrijf uitoefenen
3. Effectentypisch gedragstoezicht in relatie tot het sectortoezicht
3.1. Huidige regels voor niet-effecteninstellingen
In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat een deel van de voor effecteninstellingen geldende gedragsregels eveneens relevant is voor niet-effecteninstellingen. In deze paragraaf wordt bezien welke regels voor deze categorieën instellingen reeds van toepassing zijn.
Voor verzekeraars gelden geen wettelijke regels op grond van de Wet
toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (Wtv 1993) of de Wet toezicht
natura-uitvaartverzekeringsbedrijf, die betrekking hebben op het
optreden van verzekeraars op de effectenmarkten. Er is wel
zelfregulering op dat gebied. Het Verbond van Verzekeraars heeft
besloten de bestaande Modelcode verkeersregels beleggingstransacties
te vervangen door de modelgedragscode die door de beide
pensioenkoepels is opgesteld (zie hierna). Door de Pensioen- &
Verzekeringskamer zijn, op basis van de Wtv 1993, Principes Interne
Beheersing opgesteld, waarin regels zijn opgenomen ten aanzien van de
AO/IC van verzekeraars. Het is de bedoeling dat deze Principes,
waarover thans nog consultatie plaatsvindt, dit najaar van kracht
worden.
Voor pensioenfondsen bestaat een vergelijkbare situatie als voor
verzekeraars. De Principes Interne Beheersing van de Pensioen- &
Verzekeringskamer zijn, in dit geval op basis van de Pensioen- en
Spaarfondsenwet (PSW), eveneens van toepassing op de AO/IC van
pensioenfondsen. De al genoemde Model-gedragscode, die gezamenlijk is
opgesteld door de Stichting voor Ondernemingspensioenfondsen en de
Vereniging van Bedrijfspensioenfondsen, heeft door de recente
wijziging van de Pensioen- en spaarfondsenwet in verband met toezicht,
verbod op uitstelfinanciering en waardeoverdracht (Stb. 1999, 593) een
wettelijke basis gekregen. Pensioenfondsen zijn op grond van de PSW
verplicht een gedragscode in te voeren die voor bestuurders en
personeelsleden van het fonds voorschriften geeft ter voorkoming van
belangenconflicten en van misbruik en oneigenlijk gebruik van de bij
het fonds aanwezige informatie. Deze verplichting omvat mede, maar
beperkt zich niet tot, het optreden van pensioenfondsen op de
effectenmarkten. De desbetreffende PSW-bepaling is nader uitgewerkt in
de Regeling gedragscode pensioen- en spaarfondsen van de
Verzekeringskamer (regeling van 11 december 2000, Stcrt. 245), waarin
regels worden gesteld ten aanzien van de inhoud van de gedragscodes
voor pensioenfondsen.
Voor beleggingsinstellingen gelden geen wettelijke regels die
specifiek zien op het omgaan met koersgevoelige informatie,
respectievelijk het voorkomen van gebruik van voorwetenschap en
koersmanipulatie. Voor ter beurze genoteerde beleggingsinstellingen
gelden wel de beursregels, die mede op deze terreinen betrekking
hebben. Krachtens de Wet toezicht beleggingsinstellingen geldt als
algemeen principe dat de beheerder en de bewaarder zich dienen te
richten naar de belangen van de beleggers. Ook worden eisen gesteld
aan de door beleggingsinstellingen gehanteerde voorwaarden, met als
doel de belegger te beschermen en het gedrag van
beleggingsinstellingen te reguleren. Als de beleggingsinstelling een
huisfonds van een bank is, is de regeling privé beleggingstransacties
uit hoofde van de Wet toezicht kredietwezen 1992 van toepassing op de
medewerkers van de bank die het beheer over de beleggingsinstelling
voeren.
Laatstgenoemde regeling is uiteraard eveneens van toepassing op
kredietinstellingen (die wel of niet het effectenbedrijf uitoefenen).
De voor kredietinstellingen geldende regels met betrekking tot de
administratieve organisatie en interne controle gelden tevens voor het
effectenbedrijf van deze instellingen.
Bovenstaand overzicht laat zien dat weliswaar in alle sectoren sprake
is van een vorm van regulering op het onderhavige terrein, maar deze
berust voor een belangrijk deel op zelfregulering en is niet in alle
gevallen volledig dekkend. Niet minder belangrijk is dat nog vrijwel
niet is voorzien in onderlinge afstemming en dat, zowel ten aanzien
van de regels als ten aanzien van de handhaving, een consistente en
uniforme benadering vooralsnog ontbreekt.
3.2. Effectentypisch gedragstoezicht en sectoraal toezicht
In de Nota Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële
marktsector is aangekondigd dat het effectentypisch gedragstoezicht
voor alle sectoren bij de STE wordt belegd. Dit is in overeenstemming
met de functionele (in tegenstelling tot instellingsgerichte) werking
van het effectentoezicht: de Wte 1995 bevat naast de toezichtsregels
voor effecteninstellingen ook regels over de uitgifte van effecten
door uitgevende instellingen en over effectenbeurzen, alsmede algemene
regels - die voor iedereen gelden - omtrent gebruik van voorwetenschap
en publieksmisleiding. Regulering van de activiteiten van (andere)
financiële instellingen op de effectenmarkten hoort dan ook naar zijn
aard thuis in de effectenwetgeving. Daar komt bij dat het
effectentoezicht een specifieke expertise vereist, en een zoveel
mogelijk geïntegreerde benadering voor alle partijen die in het
effectenverkeer betrokken zijn.
Paragraaf 2.3 sloot af met de conclusie dat de gedragsregels die zien
op integer gedrag op de effectenmarkt en de daarvan afgeleide
AO/IC-regels tot het domein van het effectentypisch gedragstoezicht
behoren, en de regels met betrekking tot de bescherming van
eigendomsrechten en de wijze van omgang met de cliënt, respectievelijk
de wijze waarop de instelling haar diensten aanbiedt en uitvoert, deel
(blijven) uitmaken van het sectorale toezicht. Voor de volledigheid,
en wellicht ten overvloede, kan hieraan worden toegevoegd dat er voor
het overige geen veranderingen optreden in de taken en
verantwoordelijkheden van de sectorale toezichthouders DNB en PVK. Zo
blijven zij verantwoordelijk voor het toezicht op het beleggingsbeleid
van de onder hun toezicht staande instellingen, op de samenhang tussen
beleggingen en verplichtingen, solvabiliteit, en dergelijke.
De genoemde conclusies onderstrepen het belang van zowel een scherpe afbakening tussen beide toezichtdomeinen als van duidelijke procedures en afspraken gericht op een goede onderlinge afstemming en samenwerking tussen de betrokken toezichthouders. Met een scherpe afbakening wordt bedoeld dat de wetgeving volkomen helder dient te zijn over de vraag tot wiens verantwoordelijkheid een bepaald onderwerp behoort: de opzet is dat de verantwoordelijkheid voor de effectentypische gedragsregels en de naleving daarvan een zaak is van de STE, waarbij met de sectorale toezichthouders schriftelijke afspraken worden gemaakt om overlap te voorkomen en een goede afstemming in de uitvoering van het toezicht te bereiken. Voor het toezicht op pensioenfondsen kan een en ander zonder wijziging van de Pensioen- en spaarfondsenwet worden gerealiseerd.
De noodzaak van een goede afstemming vloeit voort uit het feit dat de onder toezicht staande instellingen ten dele worden geconfronteerd met nieuwe toezichtsregels, en erop moeten kunnen rekenen dat beide toezichthouders tegenover hen een consistent beleid voeren. Ook is van belang dat instellingen weten wie zij over welk onderwerp kunnen aanspreken, wie zij van welke informatie dienen te voorzien, en dergelijke. Bedacht dient te worden dat, niettegenstaande de vereiste scheiding van verantwoordelijkheden van de toezichthouders, (bijvoorbeeld) gedragscodes in de praktijk zowel effectentypische als niet-effectentypische elementen zullen bevatten. Dit impliceert dat zulke gedragscodes moeten worden voorgelegd aan beide toezichthouders, die deze elk aan de eigen regelgeving dienen te toetsen. Het spreekt voor zich dat de toezichthouders afspraken dienen te maken om te komen tot een gecoördineerde terugkoppeling aan de betrokken onder toezicht staande instellingen. Hetgeen hier is gesteld ten aanzien van gedragscodes, is mutatis mutandis evenzeer van toepassing op regels en voorzieningen rond de administratieve organisatie en interne controle.
De duidelijkheid is ermee gediend dat de zojuist genoemde afspraken in
de vorm van een formeel, schriftelijk samenwerkingsconvenant worden
gegoten. Dit zorgt voor duidelijkheid in de verhouding tussen de
betrokken toezichthouders, en voor transparantie richting onder
toezicht staande instellingen. De afspraken kunnen na verloop van tijd
worden geëvalueerd, om te bezien in hoeverre ze werkbaar zijn
gebleken, dan wel bijstelling behoeven.
In de Nota Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële
marktsector is voorzien dat de STE de regels voor het effectentypisch
gedragstoezicht op financiële instellingen zal vaststellen na overleg
met de Nederlandsche Bank en de Pensioen- & Verzekeringskamer over
mogelijke raakvlakken met het sectorale toezicht (in hoofdstuk 4 wordt
ingegaan op de voor de uitbreiding van het effectentypisch
gedragstoezicht benodigde regelgeving). Ook daarbij is het bereiken
van een goede afstemming en een efficiënte taakverdeling een
belangrijk uitgangspunt.
Aangezien juist de nadere regelgeving in sterke mate bepalend is voor
de werking van het effectentypisch gedragstoezicht in de praktijk,
ligt het in de rede dat de bedrijfstakorganisaties over die nadere
regels worden geconsulteerd. Van belang is dat de regels werkbaar zijn
en waar passend rekening houden met de specifieke kenmerken van elke
sector. In deze nota is geconstateerd dat de besproken categorieën
financiële instellingen elk een eigen positie op de effectenmarkten
innemen. Onverlet het streven naar uniformering, leidt dit ertoe dat
een zekere differentiatie van de effectentypische gedragsregels nodig
en zinvol kan zijn. Uniformering vindt plaats ten aanzien van
inhoudelijke uitgangspunten en niveau van effectentypisch
gedragstoezicht.
Het hier beschreven model voor de afbakening tussen het
effectentypisch gedragstoezicht en het sectorale toezicht is niet
nieuw: voor kredietinstellingen die het effectenbedrijf uitoefenen is
dit model reeds van toepassing. Bedoelde instellingen hebben een
vergunning op grond van de Wet toezicht kredietwezen 1992 en zijn
vrijgesteld van de vergunningsplicht ingevolge de Wte 1995. Zij zijn
wel onderworpen aan de effectentypische gedragsregels die bij of
krachtens de Wte 1995 zijn vastgesteld, alsmede - voor dat onderdeel -
aan het toezicht van de STE. Beide toezichthouders (de Nederlandsche
Bank en de STE) hebben elk een eigen verantwoordelijkheid bij het
toezicht op deze categorie instellingen, maar zijn evenzeer gehouden
tot afstemming waar hun bevoegdheden elkaar raken.
3.3. Kosten van het toezicht
De kosten van het toezicht uit hoofde van de Wte 1995 komen op grond
van artikel 42 van die wet ten laste van onder toezicht staande
instellingen. Deze systematiek zal ook gelden voor de kosten van het
effectentypisch gedragstoezicht. Dit houdt in dat de kosten van dit
onderdeel van het toezicht zullen worden omgeslagen over de
desbetreffende categorieën niet-effecteninstellingen als omschreven in
par. 2.2. Hoe hoog deze kosten zullen zijn valt op dit moment niet
exact aan te geven, maar te verwachten valt dat het om een beperkt
bedrag per instelling zal gaan. Dit heeft te maken met de relatief
beperkte reikwijdte van het effectentypisch gedragstoezicht, met de
grote kring van instellingen, en met de synergie-effecten die kunnen
worden bereikt door een efficiënte samenwerking tussen de betrokken
toezichthouders, zoals in de vorige paragraaf beschreven.
4. Samenvatting, conclusies en gevolgen voor de regelgeving
In de Nota Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële
marktsector is aangekondigd dat de Tweede Kamer een nota zal ontvangen
met een nadere uitwerking van het voornemen om het effectentypisch
gedragstoezicht zoals dat nu geldt voor effecteninstellingen en
kredietinstellingen die het effectenbedrijf uitoefenen, uit te breiden
naar alle financiële instellingen die op de effectenmarkten actief
zijn. De onderhavige nota bevat hiertoe allereerst een inventarisatie
van de voor effecteninstellingen geldende gedragsregels en een analyse
van de wijze waarop verzekeraars, pensioenfondsen,
beleggingsinstellingen en (overige) kredietinstellingen in het
effectenverkeer betrokken zijn. De confrontatie van beide leidt tot de
conclusie dat er aanleiding is tot marktbrede toepassing van de
gedragsregels die betrekking hebben op integer gedrag op de
effectenmarkten (gedragscodes met betrekking tot omgaan met
koersgevoelige informatie en privé beleggingstransacties, verbod op
koersmanipulatie, voorkomen belangenverstrengeling in relatie tot
effectentransacties) en de bijbehorende regels inzake administratieve
organisatie en interne controle. Toezicht op de naleving van deze
categorieën gedragsregels is de verantwoordelijkheid van de STE.
Ten aanzien van de overige gedragsregels is de conclusie dat deze zich
om verschillende redenen niet lenen voor toepassing op
niet-effecteninstellingen of, voorzover dit wel het geval is, dat op
die terreinen het sectorale toezicht toereikend is. In alle gevallen
dient sprake te zijn van een goede afstemming tussen het
effectentypisch gedragstoezicht en het sectorale toezicht, en van een
goede samenwerking tussen de betrokken toezichthouders, bijvoorbeeld
in het kader van de RFT. Een en ander laat onverlet dat er aanleiding
is nader te onderzoeken of de regels die gelden voor de verschillende
financiële producten in alle gevallen een gelijkwaardige bescherming
van de consument waarborgen. Het voornemen bestaat om, op analoge
wijze als is geschied ten aanzien van de regels omtrent
informatieverschaffing aan de consument van financiële diensten, een
vergelijkende analyse uit te voeren van de (overige) gedragsregels die
op de verschillende categorieën financiële diensten van toepassing
zijn.
Op dit moment is er slechts een beperkte wettelijke regulering van de
activiteiten van niet-effecteninstellingen op de effectenmarkten. Er
is wel sprake van zelfregulering, maar deze is versnipperd en veelal
niet op alle instellingen in een sector van toepassing. De eerder
aangekondigde en in deze nota verder uitgewerkte uitbreiding van het
effectentypisch gedragstoezicht vergt dan ook aanvullende regelgeving,
waarbij drie niveaus kunnen worden onderscheiden.
* In de Wte 1995 zal een bepaling worden opgenomen die ertoe strekt
dat de in deze nota besproken financiële instellingen, niet zijnde
effecteninstellingen (inclusief kredietinstellingen die het
effectenbedrijf uitoefenen), worden onderworpen aan
effectentypisch gedragstoezicht (naleving van de relevant bevonden
gedragsregels), overigens met behoud van de voor die instellingen
geldende vrijstelling van de Wte-vergunningsplicht. Een en ander
zal gepaard gaan met een uitbreiding van de bevoegdheden van de
STE, zodat deze nadere regels kan stellen, in voorkomend geval een
aanwijzing kan geven, of een bestuurlijke boete of dwangsom kan
opleggen.
* De effectentypische gedragsregels zelf worden uitgewerkt in een
algemene maatregel van bestuur, analoog aan de bestaande
toezichtstructuur voor kredietinstellingen die het effectenbedrijf
uitoefenen. Dit impliceert een uitbreiding en aanpassing van het
Besluit toezicht effectenverkeer 1995.
* Meer gedetailleerde regels zullen worden vastgesteld door de STE,
door middel van een aanpassing van de Nadere Regeling toezicht
effectenverkeer 1999. In paragraaf 3.2 is reeds aangegeven dat
deze aanpassing zal geschieden in nauwe samenspraak met de
Pensioen- & Verzekeringskamer en de Nederlandsche Bank, en met de
bedrijfstakorganisaties. Het voornemen bestaat, mede met het oog
op deze consultaties, de voorbereiding van de nadere regelgeving
in een vroegtijdig stadium ter hand te nemen.
* Met betrekking tot het effectentypisch gedragstoezicht op
pensioenfondsen is een aanvullende toelichting op zijn plaats.
Zoals in paragraaf 3.1 is beschreven bevat de PSW een artikel dat
mede ziet op enkele effectentypische gedragsregels. In de nieuwe
opzet zal de op dit gebied voor pensioenfondsen toepasselijke
regelgeving deel uitmaken van de Wte 1995. Dit vergt geen
wijziging van de PSW, aangezien het desbetreffende PSW-artikel een
bredere strekking heeft dan uitsluitend effectentypisch, en in
algemene bewoordingen is gesteld. Wel is een aanpassing nodig van
de door de Pensioen- & Verzekeringskamer vastgestelde Regeling
gedragscode pensioen- en spaarfondsen (Stcrt. 245, 18 december
2000, p. 40), aangezien deze regeling een aantal effectentypische
elementen bevat die zullen worden overgeheveld naar de regelgeving
van de STE. Het spreekt voor zich dat beide toezichthouders ook
ten aanzien van de elk van hen toekomende regelgevende bevoegdheid
gehouden zijn tot een zorgvuldige afstemming. Voor de
pensioenfondsen zullen de gevolgen alsdan beperkt zijn. Waar
bijvoorbeeld de door pensioenfondsen gehanteerde model-gedragscode
thans dient te voldoen aan de eisen van de PSW en de bijbehorende
uitvoeringsregeling van de Pensioen- & Verzekeringskamer, zal
deze, voor wat betreft de effectentypische aspecten, in de
toekomst worden getoetst aan de eisen van de Wte 1995 en regels
van de STE, en voor het overige aan de PSW. Voorzover de toetsing
aan de Wte 1995 aanleiding zou geven tot aanpassing van de
model-gedragscode, ligt het in de rede dat daarvoor een redelijke
invoeringstermijn zal gelden.
Het bij het eerste streepje bedoelde wetsvoorstel zal naar verwachting
in het najaar van 2001 aan de Tweede Kamer worden voorgelegd.
De Minister van Financiën,