Titel: Wetsvoorstel Comptabiliteitswet 2001
De Koningin
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
13-6-2001
6-4-2001/ W06.01.0054/IV
BZ 2001-0546 U
Onderwerp
Nader rapport wetsvoorstel Comptabiliteitswet 2001
Blijkens de mededeling van de directeur van Uw Kabinet van 30 januari
2001, nr 01.000405, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies betreffende bovengenoemd wijzigingsvoorstel rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 6 april 2001, nr.
W06.01.0054/IV, moge ik U hierbij aanbieden. Het advies geeft mij
aanleiding tot onderstaande reactie.
1. De Raad merkt op dat in de memorie van toelichting op diverse
plaatsen wordt volstaan met een verwijzing naar een artikel uit de
huidige wet, zonder dat dit verder wordt toegelicht. Voor het latere
gebruik van de wet is het niet eenvoudig wanneer voor bepaalde
artikelen de toelichting moet worden gevonden in oudere kamerstukken.
Een toelichting moet zelfstandig leesbaar zijn. De volledige
herziening van een wet zoals hier aan de orde is, biedt hiervoor een
uitgelezen mogelijkheid. Derhalve adviseert de Raad om te voorzien in
een volledige, zelfstandige leesbare toelichting.
Het belang van een volledige, zelfstandige leesbare toelichting wordt
door mij in beginsel onderschreven, maar moet ook niet worden
overschat. Anders dan de toelichting bij een algemene maatregel van
bestuur behelst de toelichting bij een voorstel van wet niet meer dan
dat: een toelichting bij het ontwerp. In de loop van de parlementaire
behandeling kunnen bij nota van wijziging of amendement tal van
wijzigingen in het ontwerp worden aangebracht die elk een
afzonderlijke toelichting krijgen. Daarnaast kunnen uit de
parlementaire stukken nadere verduidelijkingen of zelfs gewijzigde
inzichten blijken die voor de latere interpretatie van de wet zinvol
zijn.
Om aan de wens van de Raad tegemoet te komen zal de nieuwe
Comptabiliteitswet worden opgenomen in Hafir (Handboek Financiële
Informatie en Administratie Rijksoverheid). Het handboek is een
officieel publicatiemedium van de overheid en wordt door degenen die
de wet toepassen (ambtenaren van de ministeries en de Rekenkamer,
kamerleden, e.a.) gehanteerd. Voor zover artikelen niet zijn
gewijzigd, zal in Hafir daarbij de oorspronkelijke toelichting worden
opgenomen. Aldus ontstaat de door de Raad gewenste volledig
zelfstandige leesbare toelichting.
2. De Raad is het onduidelijk waarom de invoering van het nieuwe
begrippenkader inzake de begroting uit juridisch oogpunt noodzakelijk
is voor de invoering van VBTB, mede gezien de in artikel 105 van de
Grondwet gebruikte terminologie. Bovendien wijst de Raad op een
inconsistentie. De Raad adviseert de keuze voor deze nieuwe
wetsystematiek na te lopen om ervoor te zorgen dat er geen
onjuistheden of misverstanden kunnen ontstaan.
In de memorie van toelichting wordt uiteengezet dat niet juridische
overwegingen maar bestuurlijk-administratieve overwegingen hebben
geleid tot een aanpassing van het tot nog toe in de Comptabiliteitswet
gehanteerde begrip begroting. Een begroting is bestuurlijk meer dan
alleen de begrotingsstaat die bij de wet wordt vastgesteld
(geautoriseerd). De toelichting bij een begrotingsstaat maakt een
wezenlijk onderdeel uit van de begroting. De Nota Van Beleidsbegroting
tot Beleidsverantwoording handelt dan ook voor een belangrijk deel
over de meer beleidsmatige opzet van de begrotingstoelichting. In de
artikelen 5 en 6 van het onderhavige wetsvoorstel heeft die nieuwe
beleidsmatige opzet zijn wettelijke vertaling gekregen.
In artikel 105 van de Grondwet wordt het begrip begroting gebruikt
zonder dat daaraan een nadere invulling wordt gegeven. Het eerste lid
schrijft voor dat de begroting van de ontvangsten en de uitgaven van
het Rijk bij de wet wordt vastgesteld. Het tweede lid schrijft voor
dat daartoe jaarlijks voorstellen van algemene begrotingswetten op een
bepaalde datum in casu op de derde dinsdag van september worden
ingediend. Aan die uitgangspunten wordt in het wetsvoorstel niet
getornd. Een begroting wordt gedefinieerd als een begrotingsstaat met
een daarbij behorende toelichting. De bepaling in de Grondwet dat de
begroting bij de wet wordt vastgesteld, impliceert dat de
begrotingsstaat bij de wet wordt vastgesteld, omdat de toelichting bij
een wetsvoorstel geen onderdeel uitmaakt van de wet. In het
wetsvoorstel wordt dit in het derde lid van artikel geëxpliciteerd
door te bepalen dat de begrotingsstaat bij de wet wordt vastgesteld.
Ik vermag hierin geen onduidelijkheid te zien. In de memorie van
toelichting bij het tweede lid van artikel 1 is een en ander
verduidelijkt doordat daar puntsgewijs de relaties tussen de
verschillende begrippen zijn uitgeschreven.
Ik heb het wetsvoorstel doorgelopen op een consequente doorvoering van
deze explicitering. Met uitzondering van de door de Raad
geconstateerde inconsistente woordkeuze in artikel 16 is een en ander
correct doorgevoerd. Artikel 16, eerste lid, heb ik aangepast door
daarin te spreken van voorstellen van wet tot vaststelling of
wijziging van een begrotingsstaat.
In de jaarlijkse begrotingswetten, dat wil zeggen de wetten met
betrekking tot de begrotingen, zal voortaan worden bepaald dat de
daarin opgenomen begrotingsstaten worden vastgesteld.
3. De Raad merkt op dat in het wetsvoorstel een aantal belangrijke
begrippen wordt gebruikt, waarvan niet direct duidelijk is wat eronder
moet worden verstaan, zoals bedrijfsvoering (onder meer artikel 21,
eerste lid), de collectieve sector (onder meer artikel 13, onder a) en
nationale schuld (onder meer artikel 7). Het zou de leesbaarheid van
het wetsvoorstel ten goede komen om een artikel met
definitiebepalingen op te nemen en hij beveelt dit derhalve aan.
Ik merk op dat een artikel met definitiebepalingen naar mijn oordeel
met name meerwaarde heeft als daarmee begrippen met een hoog
abstractieniveau eenduidig worden vertaald naar een lager
abstractieniveau. Daarvan is (met uitzondering van het genoemde begrip
bedrijfsvoering) geen sprake. Ten aanzien van het begrip
bedrijfsvoering wordt uitgegaan van een eindbeeld dat nog niet
duidelijk is. Er is ruimte gelaten voor een groeitraject. Bij de
bedrijfsvoering bestaat nog geen concreet zicht op de gewenste
vormgeving. Weliswaar is het begrip bedrijfsvoering in de CW
geïntroduceerd, maar daarbij is tot uitdrukking gebracht wat in ieder
geval tot de bedrijfsvoering moet worden gerekend, te weten het
financieel beheer, het materieel beheer en de administraties die ten
behoeve van dat beheer worden bijgehouden. De formulering in de CW
2001 staat het toe om in een later stadium eenvoudig expliciet in te
gaan op andere onderdelen van bedrijfsvoering.
4. De Raad wijst erop dat in de artikelen 19 en 20 aan de ministers
een aantal taken wordt opgedragen in de sfeer van uitvoering van en
controle op de begrotingen, waarbij telkens de term is
verantwoordelijk voor gebruikt wordt. De Raad beveelt aan een
dergelijke term niet te hanteren in het formuleren van deze wettelijke
opdrachten, omdat het begrip verantwoordelijkheid voor ministers op
grond van artikel 42 van de Grondwet een zeer specifieke betekenis
heeft. De Raad suggereert als alternatieven voert het beheer of doet
onderzoek. Hij verwijst in dit verband ook naar de artikelen 25, 26 en
32.
Daarbij geeft hij in overweging om artikel 20, eerste lid, en artikel
21, eerste lid, achterwege te laten.
Ik ben het met de Raad eens dat de term is verantwoordelijk voor in
artikel 42 van de Grondwet een zeer specifieke betekenis heeft en wel
de betekenis van ministeriële verantwoordelijkheid in relatie tot de
Staten-Generaal. In een groot aantal artikelen van het onderhavige
wetsvoorstel wordt een minister een verantwoordelijkheid toegedicht.
Deze verantwoordelijkheid houdt zowel in de bewoordingen van de Raad
een wettelijke opdracht in tot het (doen) vervullen van bepaalde taken
als de ministeriële verantwoordelijkheid voor de wijze waarop die
taken zijn vervuld en voor het resultaat van de uitgevoerde taken. Ik
zie dan ook geen spanning tussen de gehanteerde begrippen in het
wetsvoorstel en in de Grondwet. De door de Raad voorgestelde
alternatieven zijn in een aantal gevallen toepasbaar maar leveren in
andere gevallen problemen op. Zo wordt in artikel 19, vijfde lid, het
beheer van de begrotingen van de colleges door die colleges gevoerd en
niet door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De minister is echter formeel voor het door de colleges gevoerde
begrotingsbeheer wel verantwoordelijk in relatie tot de
Staten-Generaal.
5. De Raad beveelt aan om met betrekking tot het financieel beheer en
het materieelbeheer door de hoge colleges van staat overeenkomstige
bepalingen op te nemen als in artikel 19, vijfde lid, met betrekking
tot het begrotingsbeheer is voorzien.
Overeenkomstige bepalingen met betrekking tot het financieel beheer en
het materieelbeheer liggen voor de hoge colleges vast in andere
schriftelijke afspraken die daarover tussen de colleges en de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn gemaakt
(Kamerstukken II, 1991/1992, 22.348). Ik erken een zekere
onevenwichtigheid tussen de (juridische) niveaus waarop deze
verschillende onderdelen van de bedrijfsvoering zijn geregeld. Ik heb
na overleg met mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties besloten de Raad in deze tegemoet te komen door in
artikel 21 een bepaling op te nemen op basis waarvan het bepaalde in
artikel 19, vijfde lid, ook wordt doorgetrokken naar de
bedrijfsvoering bij de hoge colleges.
6. De Raad is van mening dat de memorie van toelichting te weinig
inzicht verschaft in de wijze waarop een meer informatieve
verantwoording in een departementaal jaarverslag zal worden
georganiseerd.
Het jaarverslag krijgt, meer dan thans het geval is met de financiële
verantwoording, de functie van spiegel van de begroting. Om deze
beleidsgerichte wijze van verantwoording te onderstrepen wordt in de
memorie van toelichting over het jaarverslag consequent verwezen naar
de eisen die aan de inrichting van die beleidsbegroting zijn gesteld.
Dit betekent ook dat de wijze waarop een informatief en transparant
jaarverslag wordt georganiseerd, gelijk is aan de wijze waarop de
beleidsbegroting tot stand komt.
Om een beleidsgerichte verantwoording te organiseren is ook in de
artikelsgewijze toelichting bij de CW 2001, en wel bij de artikelen
die het jaarverslag betreffen, steeds een verwijzing opgenomen naar de
bepalingen die de inrichting en toelichting van de begroting aangaan.
Daarbij vormt de toelichting bij de doelen en (beleids)instrumenten,
met gegevens over de doeltreffendheid en doelmatigheid, de kern van de
VBTB-begroting. Het jaarverslag zal een zelfde toelichting kennen,
maar dan over de periode t-4 tot en met t en met een verklaring voor
de verschillen tussen de geraamde prestaties en beoogde effecten in de
begroting en de realisaties in het jaarverslag.
Zowel voor begroting als jaarverslag vindt een nadere detaillering van
inrichting en organisatie van de comptabele stukken plaats in de
Rijksbegrotingsvoorschriften, welke regels de minister van Financiën
kan stellen op basis van artikel 18 en 65 CW. Voor de begroting 2002
zijn inmiddels voorschriften, waarin het VBTB-gedachtegoed is
gepreciseerd, ontwikkeld en van kracht. Voor de jaarverslagen 2002
wordt thans gewerkt aan nadere uitwerking van de bepalingen in de CW
2001 op dit punt.
In de memorie van toelichting is in tabel 2 en 3 opgenomen uit welke
elementen de toelichting nieuwe stijl bij de begrotingsstaat bestaat.
Ik stel voor om ook voor het jaarverslag dergelijke tabellen in de
memorie van toelichting op te nemen. Een groot deel van de organisatie
van een beleidsgerichte begroting en verantwoording raakt de
organisatie van prestatiegegevens en beleidsevaluatie. Om deze reden
zal ik in het algemeen deel van de memorie van toelichting verwijzen
naar de Regeling prestatiegegevens en beleidsevaluatieonderzoek
Rijksoverheid, zoals al in de artikelsgewijze toelichting is gebeurd.
Deze regeling is inmiddels geaccordeerd en betreft onder meer
(kwaliteits)eisen die aan (de totstandkoming van) prestatiegegevens,
beleidsevaluatie en de organisatie daarvan worden gesteld.
7. De Raad merkt op dat de in artikel 85 opgedragen taak aan de
Algemene Rekenkamer om - naast de rechtmatigheidscontrole - de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid en de
doelmatigheid van het financieel en materieel beheer, de daartoe
bijgehouden administraties en de organisatie van het Rijk te
onderzoeken, een afwijkende tekst wordt gehanteerd ten opzichte van de
bestaande regeling (artikel 57). Daarin wordt slechts gesproken van
aandacht, te wijden aan een doelmatigheidsonderzoek. De Raad beveelt
aan in de toelichting uiteen te zetten waarom de nieuwe terminologie
wordt geïntroduceerd, indien die niet beoogt te leiden tot een
taakverbreding van de Algemene Rekenkamer.
In de toelichting bij artikel 20 wordt nader ingegaan op de
achterliggende motivatie voor het gebruik van de nieuwe terminologie.
Om aan te sluiten bij het in artikel 5 CW gehanteerde onderscheid
tussen doeltreffendheidgegevens en doelmatigheidgegevens is ervoor
gekozen om het containerbegrip doelmatigheid te vervangen door de
onderliggende begrippen doeltreffendheid en doelmatigheid. Deze nadere
uitwerking van het begrip doelmatigheid is een logisch gevolg van het
gebruik van VBTB en is als zodanig al in de Nota van Wijziging bij de
5e wijziging van de CW in de toelichting uiteengezet.
In de oude CW wordt de term wijdt aandacht aan gebruikt. Dit betekent dat de Algemene Rekenkamer wordt opgedragen aandacht te wijden aan doelmatigheidsonderzoeken, zonder dat zij daarbij de periodiciteit van een jaar hoeft aan te houden. Tevens betekent dit dat zij de doelmatigheidsonderzoeken niet zelf hoeft te verrichten. Omdat in de moderne controle-optiek het gebruik van de term onderzoeken niet (meer) impliceert dat jaarlijks een eigen onderzoek dient te worden verricht, is de op zich vagere formulering wijdt aandacht aan vervangen. In de memorie van toelichting is dit toegelicht.
8. De Raad merkt op dat niet duidelijk is op basis van welke
overwegingen een onderscheid naar niveau van regelgeving wordt gemaakt
(zie de artikelen 37 en 38). Het is niet evident waarom regels met
betrekking tot kasbeheer bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur worden vastgesteld, terwijl de regels met betrekking tot het
financiële beheer direct bij ministeriële regeling worden vastgesteld.
Dit onderscheid bestaat thans al in de wet, maar de Raad ziet geen
inhoudelijke reden het te handhaven. De Raad adviseert dan ook om te
bepalen dat deze regels alle bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur worden vastgesteld.
De regels met betrekking tot het kasbeheer hebben betrekking op het
directe betalingsverkeer en de bewaring van de bij het Rijk aanwezige
liquide geldmiddelen. Het regelen van dit beheer bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur biedt naar mijn oordeel extra
waarborgen voor een optimalisatie van dit beheer. Daarbij komt dat (de
organisatie van) het kasbeheer minder frequent aan beleidsbeslissingen
onderhevig is. Het financiële beheer en het materieelbeheer ondergaat
vaker de invloed van beleidsbeslissingen, die bovendien voor de
verschillende organisatie-onderdelen van het Rijk via maatwerk vaak
een specifieke invulling behoeven. In overleg met de Minister van
Financiën kan dat maatwerk via een ministeriële regeling meestal
sneller worden gerealiseerd dan via de weg van een (te wijzigen)
algemene maatregel van bestuur.
9. In de artikelen 40 tot en met 43 wordt een regeling getroffen voor
het toezicht van de Minister van Financiën op de uitvoering van de
begroting. De Raad beveelt aan om deze artikelen opnieuw te bezien in
het licht van titel 5.2. van de AWB (inzake toezicht op de naleving)
en de aanwijzingen 132 en 133 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Hetzelfde geldt met betrekking tot de artikelen 87 en 91.
In de artikelen 40 tot en met 43 gaat het om het toezicht van de
Minister van Financiën op de uitvoering van de begroting, op de
inrichting van de administraties, op de wijze waarop de administraties
worden bijgehouden en op de inrichting van de controle bij de
departementen. Het gaat derhalve om intern toezicht, toezicht binnen
de organisatie van het Rijk. Ook in artikel 87 is sprake van intern
toezicht (of onderzoek), zij het om toezicht door de Algemene
Rekenkamer binnen het Rijk. In artikel 91 en overigens ook in de
artikelen 44 en 92 is sprake van onderzoek (toezicht) bij derden.
Alleen in dergelijke situaties kunnen de bepalingen van de AWB
relevant zijn.
In artikel 92 is al rekening gehouden met een aantal relevante
bepalingen uit de AWB, te weten de bepaling 5:12, 5:13, 5:15 en 5:17.
Het betreft bepalingen inzake de legitimatieplicht van de
toezichthouder/onderzoeker, de betreding van plaatsen en de
bevoegdheid om kopieën te maken van gegevens en bescheiden. Deze
bepalingen zijn thans ter vervanging van het zevende lid van artikel
91 ook in dat artikel van toepassing worden verklaard (Artikel 91
heeft betrekking op het toezicht/onderzoek door de Algemene
Rekenkamer). In het kader van artikel 44 is een dergelijke
vantoepassingverklaring niet nodig. Het gaat in artikel 44 om het
toezicht/onderzoek van een minister bij derden. De AWB is op een
minister zijnde een bestuursorgaan in de zin van de AWB namelijk al
van toepassing.
10. De Raad merkt op dat de artikelsgewijze toelichting bij artikel
55, dat de toelichting bij de verantwoordingsstaat van een
niet-beleidsartikel regelt, verder gaat dan de bepalingen in het
artikel zelf. Dit is in strijd met de aanwijzingen voor de
regelgeving, die het niet toestaan dat toelichtingen worden gebruikt
om nadere regels te stellen.
Artikel 55 is het spiegelbeeld van artikel 6, vierde lid, en regelt
hetgeen in de toelichting bij een niet-beleidsartikel in het
jaarverslag opgenomen dient te worden. Het dient een zelfde reikwijdte
te hebben als het bepaalde voor de begroting. Dat betekent dat het
opnemen van prestatiegegevens in de toelichting bij een
niet-beleidsartikel in het jaarverslag niet hoeft te worden
voorgeschreven. Evenals dat voor de begroting geldt, is het opnemen
van dergelijke gegevens facultatief. De toelichting bij artikel 55 is
hiervoor enigszins aangepast.
11. Artikel 12 van de Wet Scheepvaartfonds 1955 wordt in artikel 109
van de CW 2001 gewijzigd. Bepaald wordt dat voor zover ten aanzien van
het beheer de Wet Scheepvaartfonds niet van toepassing is, de CW van
toepassing is, met dien verstande dat in overeenstemming met de
Minister van Financiën daarvan kan worden afgeweken. In de thans
geldende wet van de Wet Scheepvaartfonds kan slechts van een aantal
specifiek genoemde artikelen worden afgeweken. De Raad adviseert de
toelichting op dit punt aan te vullen
In de oude tekst van artikel 12 van de Wet Scheepvaartfonds 1955 was
geregeld dat behoudens goedkeuring van Onze Minister van Financiën kan
worden afgeweken van het bepaalde in de artikelen 27, 29, 31 en 33 tot
en met 38 van de toenmalige Comptabiliteitswet (Stb. 1927, 259). Het
betrof een aantal zeer specifieke bepalingen inzake het bruto-boeken
van ontvangsten en uitgaven (artikelen 27 en 31), de verkoop van
roerende en onroerende zaken (artikel 29); de openbare aanbesteding
van werken en het schriftelijk aangaan van verplichtingen (artikel
33); voorschotverlening (artikel 34), de indiening van vorderingen
door leveranciers (artikel 35), de kredietopening (artikelen 36 en 37)
en het beheer van bedragen ter goede rekening (artikel 38). De thans
gekozen ruimere formulering biedt de Minister van Verkeer en
Waterstaat, in samenspraak met de Minister van Financiën, de
mogelijkheid ten aan zien van het beheer van het Scheepvaartfonds zo
nodig tot maatwerk te komen.
12. De Raad wijst op de samenloopregeling met de Achtste wijziging CW
(Kamerstukken II, 2000/2001, 27.571) die in artikel 111, derde lid, is
opgenomen. De Raad adviseert om de artikelen 22a en 59a die zowel in
de Achtste wijziging CW als in het onderhavige wetsvoorstel zijn
opgenomen, uit het onderhavige wetsvoorstel te halen. In het
wetsvoorstel tot Achtste wijziging zou dan een afzonderlijk artikel
opgenomen moeten worden, dat regelt dat de bepalingen in de artikelen
22a en 59a ook in de CW 2001 worden opgenomen. De Raad beoogt hiermee
te voorkomen dat de discussie over de bepalingen in de artikelen 22a
en 59a bij de behandeling van de CW 2001 te zeer in de schaduw raken
van de meer principiële (andere) wijzigingen van de CW 2001.
De bepaling in het derde lid van artikel 111 kan bij nader inzien
worden geschrapt. De Achtste wijziging van de CW loopt qua
parlementaire behandeling thans zover op het onderhavige wetsvoorstel
vooruit dat niet te verwachten is dat het onderhavige wetsvoorstel
eerder in werking zal treden dan de Achtste wijziging. Omdat de
principiële discussie over de artikelen 22a en 59a bij de Achtste
wijziging plaatsvindt, is de angst van de Raad voor schaduwwerking
feitelijk ongegrond.
Ik moge u thans verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de
daarbij behorende memorie van toelichting c.a. aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
DE MINISTER VAN FINANCIEN,
Vaststelling van de wet inzake het beheer van de financiën van het
Rijk (Comptabiliteitswet 2001)
VOORSTEL VAN WET
Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van
Oranje-Nassau, enz. enz. enz.
Allen die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben dat het wenselijk is de
Comptabiliteitswet te vervangen door nieuwe wettelijke bepalingen over
het beheer van de financiën van het Rijk, mede ter uitvoering van de
artikelen 78 en 105 van de Grondwet;
Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg
der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan gelijk Wij
goedvinden en verstaan bij deze:
Hoofdstuk 1: De begroting van het Rijk.
Paragraaf 1: De inrichting van de begroting en het begrotingsstelsel.
Artikel 1
1. Tot de Rijksbegroting behoren:
a. de begrotingen van de onderscheiden ministeries, hierna te noemen:
de departementale begrotingen;
de begroting van nationale schuld;
b. de begroting van koninkrijksrelaties, tenzij de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten die samenhangen met koninkrijksrelaties
worden opgenomen in de begroting van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;
de begroting van het koninklijk huis;
b. de begroting van de hoge colleges van staat, van het kabinet van
de Koning, van het kabinet van de Gouverneur van de Nederlandse
Antillen en van het kabinet van de Gouverneur van Aruba, hierna te
noemen: de begroting van de colleges;
b. de begrotingen van de onderscheiden begrotingsfondsen, bedoeld in
artikel 9.
2. Begrotingen bestaan uit een begrotingsstaat als bedoeld in artikel
4, eerste lid, waarin zijn opgenomen de begrotingsartikelen, en
een bij die staat behorende toelichting.
2. De begrotingsstaten worden elk afzonderlijk bij de wet
vastgesteld.
2. In afwijking van het derde lid kan Onze betrokken Minister
besluiten de begrotingsstaat van de departementale begroting en de
begrotingsstaat van een begrotingsfonds waarover hij het beheer
voert, in één wet te laten vaststellen.
Artikel 2
1. Het begrotingsjaar is het kalenderjaar.
2. Begrotingsartikelen worden onderscheiden in beleidsartikelen en
niet-beleidsartikelen.
2. De begrotingen bevatten de ramingen van de verplichtingen, de
uitgaven en de ontvangsten, voor zover de daarmee gemoeide gelden
niet toebehoren aan derden.
2. In afwijking van het derde lid, bevatten de begrotingen geen
ramingen van de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten die
op grond van artikel 28, tweede lid, buiten het begrotingsverband
zullen worden gehouden.
Artikel 3
1. Onder uitgaven en ontvangsten van een jaar worden verstaan:
a. de geldelijke betalingen en ontvangsten in dat jaar;
b. de niet-geldelijke betalingen en ontvangsten in dat jaar, bedoeld
in artikel 30, eerste lid;
b. de verrekeningen, bedoeld in artikel 31, eerste lid, die in dat
jaar plaatsvinden;
b. de toevoegingen en onttrekkingen aan een begrotingsreserve als
bedoeld in artikel 5, vierde lid.
2. Als verplichting van een jaar wordt geraamd het bedrag van de
verplichting die in dat jaar rechtstreeks ontstaat op grond van
een verdrag, een wet, een koninklijk besluit, een ministeriële
regeling, een beschikking, een verbintenis of een op een
controleerbare wijze vastgelegde afspraak tussen dienstonderdelen
en die in dat jaar dan wel in een later jaar tot uitgaven leidt of
kan leiden.
2. In afwijking van het tweede lid kan als verplichting van een jaar
worden opgenomen het bedrag dat in dat jaar als uitgave wordt
geraamd met betrekking tot:
a. salarissen, wachtgelden en soortgelijke periodieke verplichtingen;
a. de uitgaven, opgenomen in de begroting van nationale schuld;
b. huren, pachten en soortgelijke periodieke verplichtingen;
b. andere door Onze Minister van Financiën aan te wijzen categorieën
verplichtingen.
4. Onze Minister van Financiën doet aan de Algemene Rekenkamer
schriftelijk mededeling van de aangewezen categorieën
verplichtingen.
Artikel 4
1. De begrotingsstaat bevat per begrotingsartikel in elk geval de
volgende gegevens:
a. het artikelnummer;
b. de artikelomschrijving;
b. bruto het maximumbedrag dat voor het aangaan van verplichtingen in
het begrotingsjaar beschikbaar is;
b. bruto het maximumbedrag dat voor het verrichten van uitgaven in
het begrotingsjaar beschikbaar is;
b. bruto het bedrag dat aan ontvangsten in het begrotingsjaar geraamd
wordt.
2. Een begrotingsartikel is de kleinste eenheid in de
begrotingsstaat.
3. Het eerste lid, onder d en e, is niet van toepassing op de
uitgaven en de ontvangsten die op grond van artikel 28, vierde
lid, in mindering zullen worden gebracht op ontvangsten,
onderscheidenlijk uitgaven.
Artikel 5
1. De toelichting bij de begrotingsstaat biedt per beleidsartikel in
elk geval inzicht in de met het beleid samenhangende:
a. algemene en indien van toepassing nader geoperationaliseerde
doelstellingen die worden nagestreefd;
b. instrumenten die ter bereiking van die doelstellingen worden
ingezet;
b. meerjarig beschikbare bedragen voor het aangaan van
verplichtingen;
b. meerjarig beschikbare bedragen voor het verrichten van
programma-uitgaven;
b. meerjarig beschikbare bedragen voor het verrichten van
apparaatsuitgaven;
b. meerjarig bedragen die aan ontvangsten zijn geraamd.
2. Het meerjarige inzicht dient, uitgaande van jaar t als
begrotingsjaar, betrekking te hebben op het jaar t-2 tot en met
het jaar t+4, dat wil zeggen op de periode lopende van twee jaar
voorafgaand tot en met vier jaar volgend op het begrotingsjaar.
2. De toelichting bij de begrotingsstaat bevat per beleidsartikel:
a. doeltreffendheidsgegevens over de in het eerste lid bedoelde
algemene en/of nader geoperationaliseerde doelstellingen, alsmede
gegevens over de doelmatigheid van het beleid, alle al dan niet
verkregen uit beleidsevaluatieonderzoek;
c. waar mogelijk doelmatigheidsgegevens, al dan niet verkregen uit
beleidsevaluatieonderzoek, voor de in het eerste lid bedoelde
apparaatsuitgaven.
4. Met toestemming van Onze Minister van Financiën kan ten laste van
een beleidsartikel een meerjarige begrotingsreserve worden
aangehouden.
4. De toelichting bij een beleidsartikel ten laste waarvan een
begrotingsreserve wordt aangehouden, vermeldt de motieven voor het
aanhouden ervan en biedt inzicht in de omvang van de reserve,
alsmede zo mogelijk in de toevoeging en of onttrekking aan de
reserve die in het begrotingsjaar worden verwacht.
Artikel 6
1. Een begroting kan drie niet-beleidsartikelen bevatten, te weten:
a. een begrotingsartikel met de omschrijving Algemeen voor de
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die niet aan een
beleidsartikel worden toegedeeld;
b. een begrotingsartikel met de omschrijving Geheim voor de
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten waarvoor geldt dat
openbaarmaking via toedeling aan een beleidsartikel niet in het
belang van de staat is;
b. een administratief begrotingsartikel met de omschrijving Nominaal
en onvoorzien.
2. De bij het administratieve begrotingsartikel Nominaal en
onvoorzien opgenomen bedragen voor verplichtingen en voor uitgaven
kunnen zowel positief als negatief zijn.
2. Ten laste van het begrotingsartikel Nominaal en onvoorzien kunnen
geen uitgaven worden gedaan en verplichtingen worden aangegaan; de
bedragen worden bij een wijziging van de begroting toegedeeld aan
een ander begrotingsartikel en wel zodanig dat in het betrokken
jaarverslag de gerealiseerde bedragen bij het begrotingsartikel
Nominaal en onvoorzien uitkomen op nihil.
3. De toelichting bij de begrotingsstaat biedt per
niet-beleidsartikel meerjarig in elk geval inzicht in:
a. de beschikbare bedragen voor het aangaan van verplichtingen;
b. de beschikbare bedragen voor het verrichten van
programma-uitgaven;
b. de beschikbare bedragen voor het doen van apparaatsuitgaven
b. de bedragen die aan ontvangsten zijn geraamd.
Artikel 5, tweede lid, is van toepassing.
5. In afwijking van het eerste lid en in overeenstemming met Onze
Minister van Financiën kan een begroting andere
niet-beleidsartikelen bevatten.
Artikel 7
1. De begroting van nationale schuld bevat de ramingen met betrekking
tot:
a. de uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit transacties op de
financiële markten, voor zover die transacties een oorspronkelijke
looptijd hebben van langer dan één jaar;
b. de mutatie per 31 december van het begrotingsjaar ten opzichte van
31 december van het voorgaande jaar in het saldo van uitgaven en
ontvangsten die voortvloeien uit transacties op de financiële
markten, voor zover die transacties een oorspronkelijke looptijd
hebben van maximaal één jaar;
b. de uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit door Onze Minister
van Financiën met derden of met baten-lastendiensten aan te gane
leningstransacties, voor zover die transacties door Onze Minister
van Financiën niet worden geraamd op de departementale begroting
van het Ministerie van Financiën;
b. de mutatie per 31 december van het begrotingsjaar ten opzichte van
31 december van het voorafgaande jaar in het totaalsaldo van de
rekeningen-courant, inclusief de daaraan gekoppelde
termijndepositos, die derden en baten-lastendiensten aanhouden bij
s Rijks schatkist;
b. de uitgaven en ontvangsten aan rente, boete, kosten en provisie
die voortvloeien uit de transacties, bedoeld onder b, alsmede uit
de rekeningen-courant, bedoeld onder d;
b. andere door Onze Minister van Financiën aan te wijzen uitgaven en
ontvangsten die voortvloeien uit vermogens- of
financieringstransacties;
b. de uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit het
betalingsverkeer met betrekking tot de centrale kassen, bedoeld in
artikel 24, tweede lid;
b. de uitgaven en ontvangsten van het personeel en het materieel met
betrekking tot die begroting.
2. De mutaties, bedoeld in het eerste lid, onder b en d, worden als
uitgave of als ontvangst opgenomen in de slotwet van de begroting
van nationale schuld.
2. In afwijking van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, worden
onder renteuitgaven en rente-ontvangsten van een jaar in de
begroting van nationale schuld niet verstaan de geldelijke
betalingen en ontvangsten in dat jaar, maar de rentekosten
onderscheidenlijk de renteopbrengsten die op transactiebasis aan
een jaar worden toegerekend.
Artikel 8
1. De begroting van het koninklijk huis bevat de uitkeringen aan de
leden van dat huis. De begrotingsartikelen waarin die uitkeringen
worden opgenomen hebben het karakter van een niet-beleidsartikel.
2. In overeenstemming met Onze Minister van Financiën kan de
toepassing van artikel 5 op de begroting van de colleges, gelet op
de staatsrechtelijke positie van de colleges, geheel of
gedeeltelijk achterwege blijven.
Artikel 9
1. Ten behoeve van een afzonderlijk beheer van ontvangsten en
uitgaven van het Rijk kan een begrotingsfonds worden ingesteld.
2. De instelling van een begrotingsfonds geschiedt bij de wet.
2. De wet tot instelling van een begrotingsfonds bepaalt de aard van
de uitgaven en van de ontvangsten van het betrokken fonds, de
bestemming van een batig dan wel de aanvulling van een nadelig
jaarsaldo van het fonds, alsmede wie van Onze Ministers
verantwoordelijk is voor het beheer van de begroting van het
fonds.
2. In overeenstemming met Onze Minister van Financien kan de
toepassing van de artikel 5 en 6 op de begroting van een
begrotingsfonds geheel of gedeeltelijk achterwege blijven. In het
geval artikel 5 niet wordt toegepast, worden de
begrotingsartikelen van het betrokken begrotingsfonds geacht het
karakter van een niet-beleidsartikel te hebben.
Paragraaf 2: De baten-lastendiensten.
Artikel 10
1. Indien voor een dienstonderdeel van een ministerie een afwijkend
beheer wenselijk is, kunnen Onze betrokken Minister en Onze
Minister van Financiën, in afwijking van artikel 2, derde lid,
besluiten aan dat dienstonderdeel toe te staan onder voorwaarden
de begroting en de verantwoording in te richten op basis van een
stelsel van baten en lasten.
2. Een zodanig besluit wordt genomen in overeenstemming met het
oordeel van de ministerraad.
2. Een zodanig besluit wordt niet eerder genomen dan 30 dagen nadat
het voornemen daartoe schriftelijk ter kennis is gebracht van de
Tweede Kamer van de Staten-Generaal.
2. Indien binnen deze termijn door of namens de Kamer of door ten
minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van de Kamer
de wens te kennen wordt gegeven nadere inlichtingen te ontvangen
over het voorgenomen besluit, wordt het besluit niet eerder
genomen dan nadat deze inlichtingen zijn verstrekt.
2. Indien de Kamer binnen 30 dagen na ontvangst van de kennisgeving
of binnen 14 dagen na het verstrekken van de bedoelde inlichtingen
zich uitspreekt tegen het voorgenomen besluit, wordt het besluit
niet genomen.
2. Aan de schriftelijke kennisgeving, bedoeld in het derde lid, kan
worden ontleend in hoeverre aan de voorwaarden, bedoeld in het
eerste lid, is voldaan.
2. Onze betrokken Minister doet van een zodanig besluit kopie
toekomen aan de Algemene Rekenkamer.
Artikel 11
1. De betalingen aan een dienst die een baten-lastenstelsel voert,
hierna te noemen: een baten-lastendienst, worden door het
ministerie waaronder die dienst ressorteert, evenals de betalingen
van een baten-lastendienst aan dat ministerie, door het ministerie
ten laste onderscheidenlijk ten gunste van een of meer
begrotingsartikelen gebracht.
2. Een begroting bevat, naast de in artikel 4, eerste lid, bedoelde
begrotingsstaat, voor de baten-lastendiensten die onder het
betrokken ministerie ressorteren, een aparte staat met een daarbij
behorende toelichting .
2. In de aparte staat wordt voor elke baten-lastendienst opgenomen:
a. het totaal van de geraamde baten en van de geraamde lasten;
a. het geraamde saldo van baten en lasten;
a. het totaal van de geraamde kapitaaluitgaven en van de geraamde
kapitaalontvangsten.
4. Tot de uitgaven en ontvangsten in een jaar van een
baten-lastendienst en van een ministerie worden, behalve die
bedoeld in artikel 3, eerste lid, ook gerekend de verrekeningen
tussen de baten-lastendienst en het ministerie waaronder die
dienst ressorteert.
4. In afwijking van artikel 14, tweede lid, mogen alle wijzigingen in
de bedragen, bedoeld in het derde lid van dit artikel, worden
opgenomen als slotwetwijzigingen.
Paragraaf 3: Het Tijdschema van de begroting.
Artikel 12
1. Onze Ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarvoor
hij verantwoordelijk is, zenden jaarlijks aan Onze Minister van
Financiën uiterlijk op een door hem te bepalen datum de
ontwerp-begroting voor het komende jaar.
2. Onze Minister van Financiën maakt tegen een ontwerp-begroting
bezwaar, voor zover:
a. deze hem met het oog op het algemene financiële beleid of het
doelmatige beheer van 's Rijks gelden niet toelaatbaar voorkomen;
a. de in een ontwerp-begroting opgenomen bedragen niet in een
redelijke verhouding staan tot de doelstellingen van het beleid
dat aan die begroting ten grondslag ligt.
3. Indien Onze Minister van Financiën tegen een ontwerp-begroting
geen bezwaar heeft, dan biedt hij Ons het daarop gebaseerde
voorstel van wet tot vaststelling van de begroting ter indiening
bij de Tweede Kamer aan.
3. Wij zenden de voorstellen van wet op de derde dinsdag van
september van het jaar voorafgaande aan het jaar waarop deze
voorstellen betrekking hebben, gelijktijdig aan de Tweede Kamer.
3. In afwijking van het vierde lid kunnen Wij Onze Minister van
Financiën machtigen de voorstellen van wet aan de Tweede Kamer aan
te bieden.
Artikel 13
Onze Minister van Financiën biedt op de in artikel 12, vierde lid,
genoemde dag aan de Staten-Generaal de Miljoenennota aan. Daarin
worden in elk geval opgenomen:
:DEL] beschouwingen over de budgettaire betekenis van het
voorgenomen beleid voor het Rijk en voor andere onderdelen van de
collectieve sector die als budgetdisciplinesector worden
aangemerkt;
a. beschouwingen over de betekenis van het voorgenomen beleid voor de
volkshuishouding;
b. ramingen voor het begrotingsjaar en de vier op het begrotingsjaar
aansluitende jaren, volgens een door hem te bepalen mate van
samenvoeging;
c. het overzicht, bedoeld in artikel 15, tweede lid.
Paragraaf 4: Het wijzigen van de begroting.
Artikel 14
1. Onze Ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarvoor
hij verantwoordelijk is, zenden ontwerp-begrotingswijzigingen aan
Onze Minister van Financiën. Artikel 12, tweede, derde en vijfde
lid, is van overeenkomstige toepassing.
2. Ontwerp-begrotingswijzigingen worden in elk geval ingediend met
betrekking tot:
a. de wijzigingen, samenhangend met die bedoeld in de Voorjaarsnota
en wel gelijktijdig met die nota;
b. nadere wijzigingen, tenzij boekhoudkundig van aard of
voortvloeiend uit controlebevindingen, waaronder in elk geval
begrepen de wijzigingen samenhangend met die bedoeld in de
Miljoenennota en Najaarsnota, en wel gelijktijdig met de
Najaarsnota;
b. de slotwetwijzigingen, zijnde per begrotingsartikel de wijziging
die leidt tot opheffing van het resterende verschil tussen de
begrotingsraming, inclusief eerdere wijzigingen daarin
aangebracht, en het gerealiseerde bedrag en wel uiterlijk op de
derde woensdag van mei na afloop van het begrotingsjaar.
3. De toelichting bij een ontwerp-begrotingswijziging, bedoeld in het
tweede lid, aanhef en onder a of b, sluit aan bij de toelichting
die op grond van artikelen 5 en 6 is gegeven bij de desbetreffende
ontwerp-begroting.
Artikel 15
1. Onze Minister van Financiën biedt jaarlijks uiterlijk op 1 juni
aan de Staten-Generaal de Voorjaarsnota aan, waarin een overzicht
wordt gegeven van de wijzigingen die noodzakelijk zijn in de
ramingen van de uitgaven en de ontvangsten van het lopende jaar,
die in de ontwerp-begrotingen zijn opgenomen.
2. Onze Minister van Financiën biedt jaarlijks op de derde dinsdag
van september aan de Staten-Generaal in de Miljoenennota een
overzicht aan, waarin naast de wijzigingen, bedoeld in het eerste
lid, worden opgenomen de wijzigingen in de ramingen die nader in
het lopende jaar noodzakelijk zijn.
2. Onze Minister van Financiën biedt jaarlijks uiterlijk op 1
december aan de Staten-Generaal de Najaarsnota aan, waarin in
aansluiting op de wijzigingen, bedoeld in het tweede lid, een
overzicht wordt gegeven van de wijzigingen in de ramingen die
nader in het lopende jaar noodzakelijk zijn.
Paragraaf 5: Beleidsvoornemens met financiële gevolgen.
Artikel 16
1. Voorstellen, andere dan voorstellen van wet tot vaststelling of
wijziging van een begrotingsstaat, alsmede voornemens en
toezeggingen met financiële gevolgen voor het Rijk worden niet aan
de ministerraad of aan de Staten-Generaal aangeboden, kenbaar
gemaakt dan wel gedaan, voordat Onze Minister van Financiën
daarover zijn oordeel heeft gegeven.
1. Artikel 12, tweede lid, is ten aanzien van deze voorstellen,
voornemens en toezeggingen van overeenkomstige toepassing.
2. Het eerste lid is eveneens van toepassing op voorstellen,
voornemens en toezeggingen met gevolgen voor de regels die bij of
krachtens deze wet zijn gesteld.
Artikel 17
1. Schriftelijke voorstellen, voornemens en toezeggingen als bedoeld
in artikel 16, eerste lid, bevatten in de toelichting daarbij een
afzonderlijk onderdeel, waarin wordt ingegaan op:
a. de doelstellingen die worden nagestreefd;
b. de instrumenten die ter bereiking van de doelstellingen worden
ingezet;
b. de financiële gevolgen voor het Rijk en, waar mogelijk, de
financiële gevolgen voor andere maatschappelijke sectoren.
2. In het afzonderlijk onderdeel van de toelichting wordt tevens
aangegeven in hoeverre de financiële gevolgen voor het Rijk
meerjarig zijn begrepen in de laatste bij de Tweede Kamer
ingediende begroting.
2. De doelstellingen en de financiële gevolgen worden zoveel mogelijk
toegelicht met prestatiegegevens als bedoeld in artikel 5, derde
lid.
Paragraaf 6: Nadere regelgeving.
Artikel 18
1. Onze Minister van Financiën stelt regels met betrekking tot:
a. de voorbereiding, de wijziging en de inrichting van de
begrotingen, alsmede met betrekking tot de wijze waarop de
begrotingsramingen tot stand komen;
b. de inrichting van het afzonderlijk onderdeel van de toelichting
bij de voorstellen, voornemens en toezeggingen, bedoeld in artikel
17, eerste lid.
2. Onze Minister van Financiën bepaalt de criteria die gehanteerd
worden voor het instellen van een begrotingsreserve als bedoeld in
artikel 5, vierde lid, en stelt de voorwaarden vast voor de
toevoeging en de onttrekking van gelden aan de reserve.
3. Onze Minister van Financiën stelt zo nodig nadere regels met
betrekking tot baten-lastendiensten in het algemeen, dan wel één
of enkele baten-lastendiensten in het bijzonder.
Hoofdstuk II: Het begrotingsbeheer en de bedrijfsvoering van het
Rijk.
Paragraaf 1: Het begrotingsbeheer.
Artikel 19
1. Onze Ministers, ieder met betrekking tot het ministerie met de
leiding waarvan hij is belast, zijn verantwoordelijk voor het
beheer van de begrotingen van hun ministeries.
1. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer
van de begroting van nationale schuld.
1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is
verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van
koninkrijksrelaties.
1. Onze Minister van Algemene Zaken is verantwoordelijk voor het
beheer van de begroting van het koninklijk huis.
1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is
verantwoordelijk voor het beheer van de begroting van de colleges.
De colleges voeren, ieder met betrekking tot hun begrotingsdeel,
het beheer over de begroting van de colleges. Over de aan dit
beheer te geven inhoud maakt Onze Minister afspraken met de
onderscheiden colleges, waarin recht wordt gedaan aan hun
staatsrechtelijke positie.
Paragraaf 2: Het beleid.
Artikel 20
1. Onze Ministers zijn verantwoordelijk voor de doeltreffendheid en
de doelmatigheid van het beleid dat aan hun begroting ten
grondslag ligt.
:DEL] Onze Ministers zijn tevens verantwoordelijk voor het periodiek
onderzoeken van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het
beleid. :DEL]
2. Onze Ministers stellen de Algemene Rekenkamer tijdig op de hoogte
van de onderzoeken, bedoeld in het tweede lid, die zij doen
instellen en van de resultaten daarvan.
Paragraaf 3: De bedrijfsvoering
Artikel 21
1. Onze Ministers zijn verantwoordelijk voor de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering van hun ministerie.
2. Tot de bedrijfsvoering worden in ieder geval gerekend het
financieel beheer, het materieelbeheer alsmede de administraties
die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden.
2. Onze Ministers zijn tevens verantwoordelijk voor het periodiek
onderzoeken van de bedrijfsvoering.
4. Onze Ministers stellen de Algemene Rekenkamer tijdig op de hoogte
van de onderzoeken, bedoeld in het derde lid, die zij doen
instellen en van de resultaten daarvan.
4. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is
verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering bij de colleges, bedoeld
in artikel 1, eerste lid, onder e. De colleges voeren, ieder met
betrekking tot hun begrotingsdeel, in elk geval het financieel
beheer, het materieelbeheer en de administraties ten behoeve van
dat beheer. Het bepaalde in artikel 19, vijfde lid, derde volzin,
is van overeenkomstige toepassing.
Paragraaf 3.1: Het financieel beheer
Artikel 22
1. Het financieel beheer voldoet aan de eisen van rechtmatigheid,
ordelijkheid en controleerbaarheid en wordt overigens zo doelmatig
mogelijk ingericht.
1. Onze Ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarvoor
hij verantwoordelijk is, beschikken met inachtneming van artikel
41, tweede lid, over de bedragen die voor het aangaan van
verplichtingen en voor het verrichten van uitgaven in die
begrotingen zijn toegestaan.
1. Over het bedrag toegestaan bij een begrotingsartikel Nominaal en
onvoorzien kunnen Onze Ministers slechts beschikken, voor zover
dit bedrag met toepassing van artikel 14 aan de ramingen van
andere begrotingsartikelen is toegevoegd.
1. Onze Ministers wijzen aan wie namens hen kunnen beschikken over de
toegestane bedragen.
1. In afwijking van het vierde lid wijzen de colleges, bedoeld in
artikel 1, eerste lid, onder e, ieder met betrekking tot hun
begrotingsdeel, aan wie kunnen beschikken over de toegestane
bedragen.
1. Onze Ministers doen aan de Algemene Rekenkamer schriftelijk
mededeling van een aanwijzing.
Artikel 23
1. Wanneer een wet tot vaststelling van een begroting niet vóór 1
januari van het jaar waarop deze betrekking heeft in werking is
getreden, kan Onze verantwoordelijke Minister in het belang van
het Rijk:
a. voor het aangaan van verplichtingen beschikken over ten hoogste
vier twaalfde gedeelten van de bedragen die bij de overeenkomstige
begrotingsartikelen van het voorafgaande jaar zijn toegestaan;
a. voor het verrichten van uitgaven beschikken over de bedragen die
in het voorstel van de wet tot vaststelling van die begroting
daarvoor zijn geraamd.
2. In het belang van het Rijk kan Onze Minister in overeenstemming
met Onze Minister van Financiën met betrekking tot een of meer
begrotingsartikelen van het eerste lid, aanhef en onder a,
afwijken.
2. Onze Minister van Financiën doet aan de Staten-Generaal en aan de
Algemene Rekenkamer schriftelijk mededeling van een toepassing van
het tweede lid.
Artikel 24
1. De aan het Rijk toebehorende en toevertrouwde gelden en
geldswaardige papieren worden in s Rijks schatkist gedeponeerd.
1. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer
van de centrale kassen van s Rijks schatkist, alsmede voor de
coördinatie van en het toezicht op het door de ministeries
gevoerde beheer van de departementale kassen.
1. Onze Ministers zijn verantwoordelijk voor het beheer van de
departementale kassen, ieder voorzover dit beheer voortvloeit uit
het beheer van de begrotingen en de rekeningen buiten
begrotingsverband waarvoor hij verantwoordelijk is.
1. In afwijking van het derde lid kan Onze Minister van Financiën
bepalen dat bepaalde uitgaven en ontvangsten niet ten laste of ten
gunste van de departementale kassen plaatsvinden, maar ten laste
of ten gunste van de centrale kassen worden verricht.
1. Onze Minister van Financiën houdt per begroting één of meer
rekeningen-courant aan tussen het Ministerie van Financiën en de
onderscheiden ministeries.
1. Onze Minister van Financiën kan ten behoeve van een doelmatig en
risico-arm kasbeheer aan derden voor zover deze collectieve
middelen beheren, toestaan deze middelen in rekening-courant aan
te houden bij het Ministerie van Financiën.
1. Over een debet- en een creditstand van een rekening-courant kan
door Onze Minister van Financiën een rentevergoeding worden
vastgesteld.
Paragraaf 3.2: Het materieelbeheer
Artikel 25
1. Het materieelbeheer voldoet aan de eisen van rechtmatigheid,
ordelijkheid en controleerbaarheid en wordt overigens zo doelmatig
mogelijk ingericht.
2. De verantwoordelijkheid voor het materieelbeheer omvat voor ieder
van Onze Ministers zowel het materieel dat aan zijn ministerie
toebehoort als het materieel dat aan zijn ministerie is
toevertrouwd.
2. De verantwoordelijkheid voor het materieelbeheer strekt zich voor
ieder van Onze Ministers slechts uit tot het beheer dat niet bij
of krachtens de wet aan een of meer van Onze andere Ministers is
opgedragen.
4. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer
van het overtollige materieel bij het Rijk.
Paragraaf 3.3: De administraties van het Rijk
Artikel 26
1. De bij te houden administraties waarvoor Onze Ministers
verantwoordelijk zijn, bieden inzicht in het gevoerde beheer,
voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en
controleerbaarheid en worden overigens zo doelmatig mogelijk
ingericht.
Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor de centrale
administratie van s Rijks schatkist. Het eerste lid is van
overeenkomstige toepassing.
Artikel 27
1. Onze Ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarvoor
hij verantwoordelijk is, dragen aan de centrale directie
financieel-economische zaken van hun ministerie de zorg op voor de
begrotingszaken en de daarmee samenhangende administraties.
1. De zorg voor de begrotingszaken omvat mede het beoordelen van de
aan Onze betrokken Minister voor te leggen voorstellen betreffende
de begrotingen alsmede het uitoefenen van toezicht op de
uitvoering van de begrotingen.
1. In overeenstemming met Onze Minister van Financiën kan op een
andere wijze in de zorg voor de begrotingszaken en de daarmee
samenhangende administraties worden voorzien.
1. In overeenstemming met Onze Minister van Financiën wijzen Onze
Ministers het hoofd aan van de centrale directie, bedoeld in het
eerste lid.
1. Onze Ministers doen schriftelijk mededeling aan de Algemene
Rekenkamer van:
a. een toepassing van het derde lid;
a. een aanwijzing, bedoeld in het vierde lid.
Paragraaf 4: De boeking van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
Artikel 28
1. Elke verplichting en uitgaaf enerzijds en elke ontvangst
anderzijds wordt op een begrotingsartikel onder de verplichtingen
en de uitgaven, onderscheidenlijk de ontvangsten geboekt.
1. Onze Minister van Financiën kan categorieën verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten aanwijzen, die op een rekening buiten het
begrotingsverband kunnen worden geboekt, indien deze met een ander
onderdeel van het Rijk dan wel met een derde worden verrekend.
1. Verplichtingen, uitgaven en ontvangsten geboekt op rekeningen
buiten het begrotingsverband worden, indien verrekening achterwege
blijft, geboekt ten laste dan wel ten gunste van
begrotingsartikelen van het jaar, waarin blijkt dat geen
verrekening zal plaatsvinden.
1. In afwijking van het eerste lid:
a. kunnen terugbetalingen aan het Rijk op eerder in hetzelfde jaar
gedane uitgaven in mindering worden geboekt van die uitgaven ;
a. kunnen terugbetalingen door het Rijk van ontvangsten in mindering
worden geboekt van de ontvangsten ;
a. kan, in geval een geldlening geheel of gedeeltelijk wordt
aangegaan ter conversie van uitstaande schuld, het bedrag van de
afgeloste schuld in vergelijking worden gebracht met de opbrengst
van de nieuwe geldlening; een daarbij blijkend verschil wordt
alsdan ten gunste of ten laste van de begroting geboekt.
5. De boeking van de verplichtingen en de uitgaven geschiedt ten
laste van een begrotingsartikel in elk geval zodanig, dat aan de
bijgehouden administraties onder meer kunnen worden ontleend:
a. het deel van de raming van de aan te gane verplichtingen dat
daadwerkelijk is aangegaan;
a. het deel van de raming van de uitgaven dat daadwerkelijk tot
uitgaven heeft geleid;
a. per individueel aangegane verplichting het deel dat nog niet tot
uitgaven heeft geleid;
a. het deel van de raming van de uitgaven waarvoor nog geen
verplichtingen zijn aangegaan.
6. Onze Minister van Financiën doet aan de Algemene Rekenkamer
schriftelijk mededeling van de aangewezen categorieën, bedoeld in
het tweede lid.
Artikel 29
1. Ter bepaling van het jaar ten laste of ten gunste waarvan een
verplichting of een uitgaaf, onderscheidenlijk een ontvangst moet
worden geboekt, is artikel 3, eerste tot en met derde lid, van
overeenkomstige toepassing.
1. In een jaar aangegane verplichtingen, die eerst na het sluiten van
de boeken van dat jaar blijken, worden geboekt op het
overeenkomstige begrotingsartikel in het dan lopende jaar.
Artikel 30
1. Onze Minister van Financiën kan categorieën niet-geldelijke
betalingen en ontvangsten aanwijzen die als geldelijke betalingen
onderscheidenlijk ontvangsten worden geboekt.
1. Onze Minister van Financiën doet aan de Algemene Rekenkamer
schriftelijk mededeling van de aangewezen categorieën.
Artikel 31
1. Verrekeningen tussen onderdelen van het Rijk, waarvan de
begrotingsartikelen niet tot eenzelfde begroting behoren, worden
geboekt als geldelijke betalingen en ontvangsten.
1. Het eerste lid kan tevens worden toegepast bij verrekeningen
tussen dienstonderdelen waarvan de begrotingsartikelen tot
eenzelfde begroting behoren, indien het aantoonbaar administratief
doelmatig is deze verrekeningen als geldelijke betalingen en
ontvangsten te boeken.
Paragraaf 5: Het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen
en het privaatrechtelijke beheer.
Artikel 32
1. Onze Ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarvoor
hij verantwoordelijk is, verrichten namens de Staat de
privaatrechtelijke rechtshandelingen die uit het te voeren beheer
voortvloeien, tenzij bij of krachtens de wet is bepaald dat een
van Onze andere Ministers de rechtshandeling verricht.
1. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het
privaatrechtelijke beheer van de roerende en de onroerende zaken
die aan de Staat toebehoren dan wel zijn toevertrouwd, een en
ander voor zover voor dat beheer niet bij of krachtens de wet een
of meer van Onze andere Ministers verantwoordelijk zijn gesteld.
3. In afwijking van het eerste lid kunnen de privaatrechtelijke
rechtshandelingen, voor zover die voortvloeien uit het beheer van
de begroting van de colleges, worden verricht door de colleges en
wel ieder met betrekking tot hun begrotingsdeel, tenzij bij of
krachtens de wet is bepaald dat een andere Minister dan Onze
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de
rechtshandeling verricht.
3. Privaatrechtelijke rechtshandelingen kunnen namens Onze Ministers
dan wel namens de colleges, bedoeld in het derde lid, worden
verricht, indien zij daartoe een algemene of bijzondere volmacht
hebben verleend.
Artikel 33
Onze Minister van Financiën sluit overeenkomsten tot het aangaan van
geldleningen door de Staat.
Artikel 34
1. Het oprichten of mede-oprichten, dan wel het doen oprichten van
een privaatrechtelijke rechtspersoon door de Staat zal niet eerder
plaatsvinden dan 30 dagen, nadat van het voornemen daartoe door
Onze betrokken Minister, in overeenstemming met het oordeel van de
ministerraad, schriftelijk mededeling is gedaan aan de
Staten-Generaal.
1. Het oordeel van de ministerraad wordt door Onze betrokken Minister
niet gevraagd, dan nadat hij met de Algemene Rekenkamer overleg
heeft gevoerd over de voorgenomen rechtshandeling.
1. Indien binnen de in het eerste lid genoemde termijn door of namens
een der Kamers van de Staten-Generaal of door ten minste een
vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der Kamers de
wens te kennen wordt gegeven nadere inlichtingen te ontvangen over
de voorgenomen rechtshandeling, zal deze niet eerder plaatsvinden
dan nadat deze inlichtingen zijn verstrekt.
1. Indien een van beide Kamers binnen 30 dagen na de schriftelijke
mededeling of binnen 14 dagen na het verstrekken van de bedoelde
inlichtingen, als haar oordeel uitspreekt dat de voorgenomen
rechtshandeling een voorafgaande machtiging bij de wet behoeft,
zal de rechtshandeling eerst plaatsvinden nadat die machtiging is
verleend.
1. Deelneming door de Staat in een naamloze vennootschap of een
besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, waarvan de
Staat ten minste 5% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt dan
wel door die deelneming zal verkrijgen, zal, indien daarmede een
groter financieel belang is gemoeid dan een door Onze Minister van
Financiën vast te stellen bedrag, niet eerder plaatsvinden dan 30
dagen nadat van het voornemen daartoe aan de Staten-Generaal
schriftelijk mededeling is gedaan.
Het derde en vierde lid zijn van overeenkomstige toepassing.
1. Het vijfde lid is tevens van toepassing op verstrekking van in
aandelen converteerbare leningen door de Staat aan een naamloze
vennootschap of een besloten vennootschap met beperkte
aansprakelijkheid, waarvan de Staat ten minste 5% van het
geplaatste aandelenkapitaal heeft dan wel door die verstrekking
zou verkrijgen in geval onmiddellijk conversie zou plaatsvinden,
indien met die verstrekking een groter financieel belang is
gemoeid dan een door Onze Minister van Financiën vast te stellen
bedrag.
1. Het vijfde en zesde lid zijn niet van toepassing, indien de Staat
met een deelneming of een verstrekking niet beoogt zijn relatieve
belang in een in die leden bedoelde vennootschap alsdan of in de
toekomst een verhoging te laten ondergaan.
1. Van andere dan in het vijfde lid bedoelde deelnemingen, van andere
dan in het zesde lid bedoelde verstrekkingen, van in het zevende
lid bedoelde deelnemingen en verstrekkingen alsmede van het geheel
of gedeeltelijk vervreemden van deelnemingen en van in aandelen
converteerbare leningen door de Staat doet Onze desbetreffende
Minister na het verrichten van de rechtshandeling schriftelijk
mededeling aan de Staten-Generaal.
Artikel 35
Het verrichten namens de Staat van een privaatrechtelijke
rechtshandeling met een geldelijk belang geschiedt op een wijze die:
a. voor de Staat voldoende duidelijk de plichten en rechten van de
betrokken partijen bewijsbaar vastlegt;
a. controleerbaar is;
a. in het maatschappelijk verkeer wordt geaccepteerd.
Artikel 36
De geldigheid van privaatrechtelijke rechtshandelingen wordt niet
aangetast indien de bij of krachtens deze wet gestelde regels niet
worden nageleefd, tenzij het betreft het niet naleven van de regels
omtrent de bevoegdheid van de handelende personen, gesteld bij of
krachtens de artikelen 32 en 33.
Paragraaf 6: Nadere regelgeving.
Artikel 37
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld
met betrekking tot:
a. de taak van de centrale directies financieel-economische zaken;
a. het kasbeheer.
Artikel 38
1. Onze Minister van Financiën stelt regels met betrekking tot het
financiële beheer, het materieelbeheer en de administraties die
ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden.
1. Onze Minister van Financiën kan regels stellen met betrekking tot:
a. de taken en bevoegdheden die behoren bij de verantwoordelijkheden,
bedoeld in de artikelen 20 en 21;
a. de bevoegdheid, bedoeld in artikel 22, tweede lid.
Artikel 39
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere
voorschriften worden gegeven met betrekking tot het verrichten van
privaatrechtelijke rechtshandelingen en kan worden voorgeschreven dat
bepaalde privaatrechtelijke rechtshandelingen worden verricht in
afwijking van de artikelen 32 en 33.
Hoofdstuk III: Het toezicht van Onze Ministers
Paragraaf 1: Het toezicht van Onze Minister van Financiën op de
uitvoering van de begroting
Artikel 40
1. Onze Minister van Financiën is belast met het toezicht op de
uitvoering van de begrotingen.
1. Dit toezicht omvat mede de toetsing aan de aspecten, bedoeld in
artikel 12, tweede lid.
Artikel 41
1. Onze Minister van Financiën bepaalt welke gegevens hem ten behoeve
van het toezicht, bedoeld in artikel 40, worden verstrekt.
1. In het kader van het toezicht, bedoeld in artikel 40, kan Onze
Minister van Financiën begrotingsartikelen aanwijzen ten laste
waarvan geen verplichtingen mogen worden aangegaan, voordat hij
daarmee heeft ingestemd.
Artikel 42
1. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het toezicht
op de inrichting van de administraties, bedoeld in artikel 21,
tweede lid, (oud artikel 20, eerste lid) en voor het toezicht op
de wijze waarop deze worden bijgehouden.
1. Onze Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het toezicht
op de inrichting van de controle die plaatsvindt in het kader van
de uitvoering van de begrotingen.
Artikel 43
1. Onze Ministers verstrekken de inlichtingen die Onze Minister van
Financiën voor de uitoefening van het toezicht, bedoeld in de
artikelen 40 en 42, nodig heeft.
1. Onze Ministers verlenen Onze Minister van Financiën te allen tijde
toegang tot dan wel inzage in alle goederen, administraties,
documenten en andere informatiedragers.
1. Onze Minister van Financiën wijst de ambtenaren aan die namens hem
zijn belast met de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in dit
artikel.
Paragraaf 2: Het toezicht op derden die collectieve middelen ontvangen
en uitgeven
Artikel 44
1. Onverminderd het anders bij wet bepaalde, heeft Onze
verantwoordelijke Minister de in de volgende leden vermelde
bevoegdheden ten aanzien van rechtspersonen, commanditaire
vennootschappen, vennootschappen onder firma en natuurlijke
personen die een beroep of bedrijf uitoefenen aan wie door de Raad
van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad
gezamenlijk of de Commissie van de Europese Gemeenschappen op
grond van een vastgesteld programma rechtstreeks of middellijk een
subsidie wordt verstrekt.
1. Onze Minister kan kennis nemen van jaarrekeningen en daarop
betrekking hebbende rapporten van hen die deze jaarrekeningen
hebben gecontroleerd.
1. Indien de bescheiden, bedoeld in het tweede lid, Onze Minister
daartoe aanleiding geven, of een of meer bescheiden ontbreken, is
Onze Minister bevoegd bij de betrokken rechtspersoon,
commanditaire vennootschap, vennootschap onder firma of
natuurlijke persoon die een beroep of bedrijf uitoefent daarover
nadere inlichtingen in te winnen dan wel inzage in documenten en
andere informatiedragers te vorderen, alsmede, mede aan de hand
van de administratie van de betrokken rechtspersoon, vennootschap
of natuurlijke persoon dan wel bij de derde die de administratie
in opdracht van de rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke
persoon voert, een onderzoek in te stellen. Artikel 87, eerste
lid, is van overeenkomstige toepassing.
1. De in de voorgaande leden vermelde bevoegdheden zijn gericht op
nakoming van de bij of krachtens de oprichtingsverdragen van de
Europese Gemeenschappen aan de lidstaat opgelegde verplichtingen
aangaande beheer, controle of toezicht ten aanzien van subsidies
als bedoeld in het eerste lid.
1. Onze Minister kan de in dit artikel vermelde bevoegdheden
uitoefenen zolang als en over de jaren dat de Staat daarbij belang
heeft.
Hoofdstuk V: De verantwoording van het Rijk
Artikel 50
Onze Minister van Financiën biedt uiterlijk op 1 maart na afloop van
elk jaar aan de Staten-Generaal de Voorlopige Rekening aan, waarin een
overzicht wordt gegeven van de voorlopige stand van de gerealiseerde
bedragen aan uitgaven en ontvangsten.
Artikel 51
1. Onze Ministers leggen na afloop van een begrotingsjaar
verantwoording af over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering
aan de hand van:
a. de departementale jaarverslagen, zijnde de jaarverslagen die in
aansluiting op de begrotingen, bedoeld in artikel 1, eerste lid,
onder a, worden opgemaakt;
b. de niet-departementale jaarverslagen, zijnde de jaarverslagen die
in aansluiting op de begrotingen, bedoeld in artikel 1, eerste
lid, onder b tot en met f, worden opgemaakt.
2. Onze Ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarvoor
hij verantwoordelijk is, maken daartoe over elk jaar een
jaarverslag op. Onze Ministers maken tevens over elk jaar de
departementale saldibalans op.
Artikel 52
1. Een jaarverslag als bedoeld in artikel 51 bestaat uit een
verantwoordingsstaat met een daarbij behorende toelichting.
1. Een departementaal jaarverslag bevat, naast de in het eerste lid
bedoelde verantwoordingsstaat, voor de baten-lastendiensten die
onder het betrokken ministerie ressorteren, een aparte staat met
een daarbij behorende toelichting.
1. In de aparte staat wordt voor elke baten-lastendienst opgenomen:
a. het totaal van de gerealiseerde baten en van de gerealiseerde
lasten;
a. het gerealiseerde saldo van baten en lasten;
a. het totaal van de gerealiseerde kapitaaluitgaven en van de
gerealiseerde kapitaalontvangsten.
Artikel 53
1. De verantwoordingsstaat bevat, in de volgorde van de
begrotingsartikelen van de overeenkomstige begrotingsstaat, per
begrotingsartikel in elk geval de volgende gegevens:
a. het artikelnummer;
b. de artikelomschrijving;
b. bruto het bedrag dat voor het aangaan van verplichtingen in de
begrotingsstaat behorende bij de oorspronkelijke begrotingswet is
opgenomen met daarnaast gesteld het overeenkomstige gerealiseerde
bedrag;
b. bruto het bedrag dat voor het verrichten van uitgaven in de
begrotingsstaat behorende bij de oorspronkelijke begrotingswet is
opgenomen met daarnaast gesteld het overeenkomstige gerealiseerde
bedrag;
b. bruto het bedrag dat aan ontvangsten in de begrotingsstaat
behorende bij de oorspronkelijke begrotingswet is opgenomen met
daarnaast gesteld het overeenkomstige gerealiseerde bedrag.
2. Het eerste lid, aanhef en onder d en e, is niet van toepassing op
de uitgaven en de ontvangsten die op grond van artikel 28, vierde
lid, in mindering zijn gebracht op ontvangsten, onderscheidenlijk
uitgaven.
Artikel 54
1. De toelichting bij de verantwoordingsstaat biedt per
beleidsartikel in elk geval inzicht in de met het beleid
samenhangende:
a. algemene en indien van toepassing nader geoperationaliseerde
doelstellingen die zijn nagestreefd en in de mate waarin deze
gerealiseerd;
b. instrumenten die ter bereiking van de doelstellingen zijn ingezet;
b. meerjarig bedragen van de aangegane verplichtingen;
b. meerjarig bedragen van de verrichte programma-uitgaven;
b. meerjarig bedragen van de verrichte apparaatsuitgaven;
b. meerjarig bedragen van de gerealiseerde ontvangsten.
waarbij voor de onderdelen c tot en met f voor het verslagjaar t ter
vergelijking de overeenkomstige ramingen uit de ontwerp-begroting
daarnaast worden gesteld. Opmerkelijke verschillen worden toegelicht.
2. Het meerjarige inzicht dient, uitgaande van jaar t als
verslagjaar, betrekking te hebben op de jaren t-4 tot en met jaar
t, dat wil zeggen op de periode lopende van vier jaar voorafgaand
aan het verslagjaar tot en met het verslagjaar.
:DEL] In aansluiting op artikel 5, derde lid, bevat een jaarverslag
per beleidsartikel de realisatiegegevens met betrekking tot de
doeltreffendheidsgegevens, gegevens over de doelmatigheid van
beleid, beide al dan niet verkregen uit
beleidsevaluatieonderzoeken en de doelmatigheidsgegevens over de
apparaatsuitgaven, waarbij deze gegevens geconfronteerd worden met
de in de ontwerp-begroting opgenomen ramingen. Opmerkelijke
verschillen worden toegelicht.
3. Indien met toepassing van artikel 5, vierde lid, een begroting een
beleidsartikel bevat ten laste waarvan een meerjarige
begrotingsreserve wordt aangehouden, biedt het jaarverslag voor
dat beleidsartikel inzicht in de gerealiseerde omvang van de
reserve, alsmede in de toevoeging en of de onttrekking aan de
reserve in het verslagjaar.
Artikel 55
De toelichting bij de verantwoordingsstaat biedt per
niet-beleidsartikel meerjarig in elk geval inzicht in:
a. de bedragen van de aangegane verplichtingen;
b. de bedragen van de verrichte programma-uitgaven;
b. de bedragen van de verrichte apparaatsuitgaven;
b. de bedragen van de gerealiseerde ontvangsten;
waarbij voor het verslagjaar t ter vergelijking de overeenkomstige
ramingen uit de ontwerp-begroting daarnaast worden gesteld.
Opmerkelijke verschillen worden toegelicht.
Artikel 54, tweede lid is van toepassing.
Artikel 56
Een departementaal jaarverslag bevat in de toelichting bij de
verantwoordingsstaat informatie over de bedrijfsvoering in het
verslagjaar van het betrokken ministerie.
1. Het eerste lid is op de niet-departementale jaarverslagen zoveel
mogelijk overeenkomstig van toepassing. Voor zover het eerste lid
niet wordt toegepast, geschiedt dat in overeenstemming met Onze
Minister van Financiën.
Artikel 57
1. Het jaarverslag met betrekking tot de begroting van het koninklijk
huis bevat in aansluiting op artikel 8, eerste lid, de
gerealiseerde uitkeringen aan de leden van dat huis.
2. Onze Minister, belast met het beheer van een begrotingsfonds, kan
besluiten het jaarverslag van het begrotingsfonds op te nemen in
een bijlage bij het departementale jaarverslag waarvoor hij
verantwoordelijk is.
Artikel 58
Een jaarverslag voldoet overigens aan de volgende eisen:
a. de erin opgenomen informatie geeft het gevoerde beleid en de
bedrijfsvoering en de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten,
zoals deze uit de administraties blijken, deugdelijk weer;
a. de erin opgenomen verplichtingen, uitgaven en ontvangsten zijn
rechtmatig tot stand gekomen;
a. de erin opgenomen baten, lasten, kapitaaluitgaven,
kapitaalontvangsten en de balans van de baten-lastendiensten zijn
deugdelijk weergegeven en rechtmatig tot stand gekomen.
Artikel 59
Een departementale saldibalans voldoet aan de volgende eisen:
a. de erin opgenomen informatie geeft de op het jaareinde openstaande
posten, zoals deze uit de administraties blijken, deugdelijk weer;
a. de erin opgenomen balansposten zijn rechtmatig tot stand gekomen.
Artikel 60
1. Onze Ministers zenden het jaarverslag en de departementale
saldibalans waarvoor zij verantwoordelijk zijn, te zamen met de
ontwerp-slotwet en het samenvattende rapport, bedoeld in artikel
66, vijfde lid, aan Onze Minister van Financiën uiterlijk op een
door hem te bepalen datum in de maand maart van het jaar volgend
op het begrotingsjaar.
3. Onze Minister van Financiën zendt deze stukken zo mogelijk binnen
14 dagen na ontvangst naar de Algemene Rekenkamer, voorzien van de
opmerkingen waartoe deze stukken hem aanleiding geven. Zijn
opmerkingen stuurt Onze Minister van Financiën tevens aan Onze
betrokken Ministers.
3. Onze Ministers zenden binnen 14 dagen na de datum, bedoeld in het
eerste lid, aan de Rekenkamer en aan Onze Minister van Financiën
een overzicht, waarin per begrotingsartikel de controlebevindingen
van de accountantsdiensten zijn opgenomen.
Artikel 61
1. Onze Minister van Financiën maakt over elk jaar het Financieel
jaarverslag van het Rijk en de Saldibalans van het Rijk op.
1. Het Financieel jaarverslag van het Rijk bevat in elk geval:
a. beschouwingen over de budgettaire betekenis van het gevoerde
beleid voor het Rijk en voor andere onderdelen van de collectieve
sector die als budgetdisciplinesector worden aangemerkt;
b. een beschouwing over de bedrijfsvoering van het Rijk;
b. de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk, voorzien van
een toelichting.
b. een balans van de bezittingen, de vorderingen en de schulden van
de Staat naar de toestand per 31 december van het verslagjaar met
een toelichting, waaruit onder meer blijkt naar welke grondslagen
deze zijn gewaardeerd.
3. De in het Financieel jaarverslag van het Rijk opgenomen rekening
van uitgaven en ontvangsten sluit aan op in de departementale en
niet-departementale jaarverslagen opgenomen verantwoordingsstaten.
3. De Saldibalans van het Rijk sluit aan op de departementale
saldibalansen;
Artikel 62
Onze Minister van Financiën zendt uiterlijk op 21 april van het jaar
volgend op het verslagjaar het Financieel jaarverslag van het Rijk, de
Saldibalans van het Rijk en het rapport, bedoeld in artikel 67, derde
lid, aan de Algemene Rekenkamer.
Artikel 63
1. Ter verlening van decharge door beide Kamers der Staten-Generaal
aan Onze betrokken Ministers over het gevoerde financiële beheer
in een verslagjaar, zendt Onze Minister van Financiën op de derde
woensdag van mei van het jaar volgend op het verslagjaar de door
de Algemene Rekenkamer onderzochte departementale en
niet-departementale jaarverslagen, alsmede het door de Rekenkamer
onderzochte Financieel jaarverslag van het Rijk aan de Tweede
Kamer. Het Financieel jaarverslag van het Rijk wordt tevens aan de
Eerste Kamer gezonden.
1. Gelijktijdig met deze stukken zendt Onze Minister van Financiën in
voorkomende gevallen aan de Tweede Kamer een overzicht van de
jaarverslagen, van de slotwetsvoorstellen en van de voorstellen
van een indemniteitswet die niet uiterlijk op de derde woensdag
van mei aan de Tweede Kamer worden gezonden, met de reden daarvan.
4. In voorkomende gevallen zendt Onze betrokken Minister, in een
aanvulling op het betrokken jaarverslag, zijn standpunt inzake het
in artikel 89, derde lid, bedoelde bezwaar van de Algemene
Rekenkamer zo spoedig mogelijk, doch in elk geval vóór de
behandeling van het jaarverslag door de Tweede Kamer, aan de
Tweede Kamer
Artikel 64
1. Decharge aan Onze Ministers wordt verleend aan de hand van de
betrokken jaarverslagen door daartoe strekkende uitspraken van elk
van de beide Kamers der Staten-Generaal.
Decharge wordt niet eerder verleend dan nadat de verklaring van
goedkeuring van de Algemene Rekenkamer, bedoeld in artikel 83,
tweede lid, is ontvangen en het betrokken slotwetsvoorstel, en in
voorkomende gevallen een voorstel van een indemniteitswet, is
aangenomen.
1. Nadat de Tweede Kamer Onze betrokken Minister decharge heeft
verleend, plaatst de voorzitter van die Kamer op het betrokken
jaarverslag een aantekening, waaruit de verlening van de decharge
en de datum waarop die heeft plaatsgevonden, blijken.
Het jaarverslag wordt daarop ter behandeling doorgezonden aan de
voorzitter van de Eerste Kamer.
1. Nadat de Eerste Kamer Onze betrokken Minister decharge heeft
verleend, plaatst de voorzitter van die Kamer op het betrokken
jaarverslag een aantekening, waaruit de verlening van decharge en
de datum waarop die heeft plaatsgevonden, blijken.
Het jaarverslag wordt vervolgens door de Voorzitter van de Eerste Kamer aan Onze Minister van Financiën gezonden.
1. Onze Minister van Financiën doet aan Onze Ministers en aan de
Rekenkamer mededeling van de dechargeverleningen die hebben
plaatsgevonden.
Artikel 65
Onze Minister van Financiën kan regels stellen met betrekking tot de
totstandkoming en de inrichting van de jaarverslagen en de
departementale saldibalansen.
Hoofdstuk VI: De accountantscontrole bij het Rijk
Artikel 66
1. Onze Ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarvoor
hij verantwoordelijk is, dragen aan de accountantsdienst van hun
ministerie de controle op van:
a. het gevoerde financieel en materieelbeheer;
a. de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties;
a. de jaarverslagen, bedoeld in artikel 51;
a. de departementale saldibalansen.
2. De accountantsdienst onderzoekt of het financieel beheer, het
materieelbeheer en de ten behoeve van dat beheer bijgehouden
administraties voldoen aan de eisen van rechtmatigheid,
ordelijkheid, controleerbaarheid en doelmatigheid, gesteld in
artikel 22, eerste lid, respectievelijk artikel 25, eerste lid en
artikel 26, eerste lid.
2. Van een jaarverslag onderzoekt de accountantsdienst:
a. of dit overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften is opgesteld;
a. of voldaan is aan de in artikel 58 gestelde eisen.
4. Van een departementale saldibalans onderzoekt de
accountantsdienst:
a. of deze overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften is
opgesteld;
a. of voldaan is aan de in artikel 59 gestelde eisen.
5. De resultaten van de controle worden jaarlijks vastgelegd in
rapporten die zijn gericht aan Onze betrokken Minister. Het
samenvattende rapport bevat, behalve de belangrijkste bevindingen
van de controle, een accountantsverklaring omtrent het jaarverslag
en de saldibalans.
5. De accountantsverklaring omtrent het jaarverslag en de saldibalans
heeft betrekking op de in de artikelen 58 en 59 gestelde eisen,
alsmede op de naleving van de verslaggevingsvoorschriften.
Artikel 67
1. Onze Minister van Financiën draagt aan de accountantsdienst van
zijn ministerie het onderzoek op van:
a. de centrale administratie van s Rijks schatkist;
a. het Financieel jaarverslag van het Rijk;
a. de Saldibalans van het Rijk.
2. De accountantsdienst onderzoekt:
a. of de centrale administratie aansluit op de administraties,
bedoeld in artikel 21, tweede lid;
a. of de centrale administratie voldoet aan de eisen, gesteld in
artikel 26, tweede lid;
a. of de in het Financieel jaarverslag van het Rijk opgenomen
rekening van uitgaven en ontvangsten aansluit op
verantwoordingsstaten die zijn opgenomen in de jaarverslagen,
bedoeld in artikel 51;
a. of het Financieel jaarverslag en de Saldibalans van het Rijk
overeenkomstig de voorschriften zijn opgesteld;
a. of de Saldibalans van het Rijk aansluit op de departementale
saldibalansen.
3. De resultaten van deze onderzoeken worden jaarlijks vastgelegd in
een rapport dat is gericht aan Onze Minister van Financiën. Het
rapport bevat naast de belangrijkste bevindingen van de
onderzoeken een mededeling omtrent de verantwoording van de
centrale administratie van s Rijks schatkist, omtrent het
Financieel jaarverslag van het Rijk en omtrent de Saldibalans van
het Rijk.
Artikel 68
1. In overeenstemming met Onze Minister van Financiën en na overleg
met de Algemene Rekenkamer kunnen Onze Ministers op een andere
wijze in de controle voorzien dan door een opdracht aan de
accountantsdienst van hun ministerie.
In overeenstemming met Onze Minister van Financiën wijzen Onze
Ministers het hoofd aan van de accountantsdienst van hun
ministerie.
Onze Ministers doen schriftelijk mededeling aan de Rekenkamer van
een aanwijzing.
Artikel 69
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels
gesteld met betrekking tot de plaats en de taak van de
departementale accountantsdiensten.
2. Onze Minister van Financiën kan regels stellen met betrekking tot
de accountantsverklaring omtrent het jaarverslag en de
saldibalans.
Hoofdstuk VII: De Algemene Rekenkamer
Paragraaf 1: De samenstelling en de inwendige dienst
Artikel 70
1. De Algemene Rekenkamer bestaat uit drie leden in gewone dienst die
te zamen het college vormen, alsmede uit ten hoogste drie leden in
buitengewone dienst. De president wordt uit de leden in gewone
dienst bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, benoemd.
1. Van een vacature onder de leden geeft de Rekenkamer zo spoedig
mogelijk kennis aan Ons en aan de Tweede Kamer.
1. Met de kennisgeving aan de Tweede Kamer wordt meegezonden een door
de leden van het college van de Rekenkamer met meerderheid van
stemmen opgemaakte aanbevelingslijst van zes kandidaten, waarop de
Tweede Kamer bij haar voordracht zodanig acht zal slaan als haar
dienstig voorkomt.
Artikel 71
1. De leden in buitengewone dienst kunnen door de president worden
opgeroepen om deel te nemen aan bepaalde werkzaamheden en hebben
alsdan ter zake dezelfde bevoegdheden als de leden in gewone
dienst; zij maken dan tevens deel uit van het college.
1. De leden in buitengewone dienst vervangen bovendien de leden in
gewone dienst bij voorziene afwezigheid of ontstentenis.
Artikel 72
Aan de Algemene Rekenkamer wordt toegevoegd een secretaris die op
voordracht van de Rekenkamer bij koninklijk besluit wordt benoemd en
ontslagen. Schorsing geschiedt door de Rekenkamer.
Artikel 73
1. Om tot lid te kunnen worden benoemd, moet men Nederlander zijn.
1. De leden en de secretaris mogen geen andere openbare betrekkingen
vervullen, aan welke een vaste beloning of toelage is verbonden,
noch lid zijn van een publiekrechtelijk college, waarvoor de keuze
geschiedt bij of krachtens wettelijk voorschrift uitgeschreven
verkiezingen. Behoudens indien de onverenigbaarheid ook uit een
ander wettelijk voorschrift voortvloeit kan hiervan bij koninklijk
besluit, de Algemene Rekenkamer gehoord, ontheffing worden
verleend.
1. De leden en de secretaris vervullen overigens geen betrekkingen
die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van hun
ambt of handhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of
van het vertrouwen daarin.
1. De betrekkingen die de leden en de secretaris buiten hun ambt
vervullen, worden door de president openbaar gemaakt.
Artikel 74
1. Een lid wordt ontslag verleend op eigen verzoek en bij het
bereiken van de leeftijd van zeventig jaar. Het ontslag gaat in op
de eerste dag van de volgende maand.
1. De leden kunnen door de Hoge Raad der Nederlanden worden ontslagen
of op non-actief worden gesteld. Artikel 11 met uitzondering van
het bepaalde onder d, 1e, 3e en 4e, en de artikelen 12, 12a, 13 en
13a van de Wet op de rechterlijke organisatie zijn daarbij van
overeenkomstige toepassing.
1. Grond voor ontslag is voorts dat het lid handelt in strijd met
artikel 73, derde lid.
Artikel 75
1. De president, de overige leden in gewone dienst, de leden in
buitengewone dienst en de secretaris leggen, alvorens hun ambt te
aanvaarden, in Onze handen de volgende eed (verklaring en belofte)
af:
"Ik zweer (verklaar) dat ik, tot het verkrijgen van mijn
aanstelling, middellijk noch onmiddellijk, onder welke naam of
welk voorwendsel ook, aan iemand iets heb gegeven of beloofd.
Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik om iets in dit ambt te doen
of te laten, van niemand enig geschenk of enige belofte heb
aangenomen of zal aannemen, middellijk of onmiddellijk.
Ik zweer (beloof) trouw aan de Koning, dat ik de Grondwet steeds
zal helpen onderhouden en mijn ambt met eerlijkheid, nauwgezetheid
en onpartijdigheid zal vervullen.
Zo waarlijk helpe mij God almachtig! (Dat verklaar en beloof
ik!)".
1. Daartoe door Ons gemachtigd kan ook de president in een
vergadering van het college deze eed of de verklaring en belofte
afnemen van de overige leden in gewone dienst, de leden in
buitengewone dienst en de secretaris.
Artikel 76
De Algemene Rekenkamer stelt voor haar werkzaamheden een reglement van
orde vast. Dit reglement wordt door plaatsing in de Staatscourant
bekend gemaakt.
Artikel 77
1. De president oefent het toezicht uit op de werkzaamheden van de
Algemene Rekenkamer en op de juiste toepassing van het bij of
krachtens dit hoofdstuk bepaalde.
1. De president brengt alle stukken, welke aan de Rekenkamer of aan
hem in zijn hoedanigheid worden toegezonden, voor zover zij niet
bij het reglement van orde zijn uitgezonderd, ter behandeling in
de vergadering van het college.
1. De taken en bevoegdheden van de president worden bij diens
afwezigheid of ontstentenis waargenomen door het aanwezige lid in
gewone dienst, dat het oudste is naar rang van benoeming.
Artikel 78
Geen besluiten zullen in de vergadering van het college kunnen worden
genomen, indien niet ten minste de meerderheid der leden van het
college tegenwoordig is. Besluiten worden genomen bij meerderheid van
stemmen; wanneer de stemmen staken, beslist de stem van de president.
Artikel 79
1. De leden en de secretaris mogen niet aanwezig zijn bij de
beraadslagingen en het nemen van beslissingen over enige zaak, die
hen, hun echtgenoten, hun geregistreerde partners, degenen met wie
zij duurzaam samenleven of hun naastbestaanden tot in de derde
graad van bloedverwantschap of aanverwantschap betreffen.
1. Zij mogen niet deelnemen aan het onderzoek van en de beslissing
over rekeningen en verantwoordingen die door hen worden afgelegd.
Artikel 80
1. Het bij of krachtens de Ambtenarenwet bepaalde ten aanzien van de
aanstelling en het ontslag van ambtenaren van het Rijk is van
overeenkomstige toepassing op de ambtenaren van de Algemene
Rekenkamer, met dien verstande dat voorzover de aanstelling of het
ontslag geschiedt bij koninklijk besluit, de Rekenkamer daartoe
een voordracht doet en in de overige gevallen de Rekenkamer haar
ambtenaren aanstelt of ontslaat. Schorsing geschiedt door de
Rekenkamer.
1. De Rekenkamer kan het aanstellen, schorsen en ontslaan van
ambtenaren opdragen aan de secretaris.
Artikel 81
1. De Algemene Rekenkamer stelt instructies vast voor de secretaris
en voor de overige ambtenaren en voor het personeel dat bij de
Rekenkamer in dienst is op grond van een arbeidsovereenkomst naar
burgerlijk recht.
1. Van de ambtenaren wordt door de president hetzij de eed, hetzij de
verklaring en belofte afgenomen. Ook voor het personeel bedoeld in
het vorige lid kan de Rekenkamer voorschrijven dat daarvan hetzij
de eed, hetzij de verklaring en belofte wordt afgenomen.
Paragraaf 2: Het rechtmatigheids- en doelmatigheidsonderzoek
Artikel 82
1. De Algemene Rekenkamer onderzoekt jaarlijks:
a. het gevoerde financieel en materieelbeheer;
a. de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties;
a. de jaarverslagen bedoeld in artikel 51, eerste lid onder a en b;
a. de departementale saldibalansen.
2. De Rekenkamer onderzoekt of het financieel beheer, het
materieelbeheer en de ten behoeve van dat beheer bijgehouden
administraties voldoen aan de eisen van rechtmatigheid,
ordelijkheid en controleerbaarheid, gesteld in artikel 22, eerste
lid, respectievelijk artikel 25, eerste lid, en artikel 26, eerste
lid.
3. Van een jaarverslag onderzoekt de Rekenkamer:
a. of dit overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften is opgesteld;
a. of voldaan is aan de in artikel 58 gestelde eisen.
4. Van een departementale saldibalans onderzoekt de Rekenkamer:
a. of deze overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften is
opgesteld;
a. of voldaan is aan de in artikel 59 gestelde eisen.
5. De Rekenkamer legt haar bevindingen en haar oordeel jaarlijks vast
in rapporten.
Artikel 83
1. De Algemene Rekenkamer onderzoekt jaarlijks:
a. de centrale administratie van s Rijks schatkist;
a. het Financieel jaarverslag van het Rijk;
a. de Saldibalans van het Rijk;
op de aspecten, genoemd in artikel 67, tweede lid.
2. De Rekenkamer legt haar bevindingen en haar oordeel jaarlijks vast
in een rapport.
2. Met betrekking tot de in het Financieel jaarverslag van het Rijk
opgenomen rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk
alsmede met betrekking tot de Saldibalans van het Rijk stelt de
Rekenkamer een verklaring van goedkeuring op.
2. De verklaring van goedkeuring wordt gegeven onder voorbehoud van
de vaststelling van de slotwetten en in voorkomende gevallen onder
voorbehoud van de vaststelling van een indemniteitswet.
Artikel 84
1. De Algemene Rekenkamer zendt haar rapporten en haar verklaring van
goedkeuring met betrekking tot het afgelopen verslagjaar op de
derde woensdag van mei aan Ons en aan de Staten-Generaal.
1. Indien de Rekenkamer een onderzoek als bedoeld in artikel 82,
eerste lid, respectievelijk artikel 83, eerste lid, op de derde
woensdag van mei nog niet heeft afgesloten, zendt zij op die datum
een voorlopig rapport over de stand van het betrokken onderzoek.
In dat geval zendt zij het definitieve rapport, alsmede de
verklaring van goedkeuring zo spoedig mogelijk na.
Artikel 85
De Algemene Rekenkamer onderzoekt de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het gevoerde beleid en de doelmatigheid van het
financieel en het materieelbeheer, de daartoe bijgehouden
administraties en de organisatie van het Rijk.
Artikel 86
1. Bij het uitoefenen van haar taken kan de Algemene Rekenkamer
gebruik maken van de resultaten van door anderen verrichte
controles, onverminderd haar bevoegdheid tot eigen onderzoek.
1. Onze Ministers verstrekken desgevraagd aan de Rekenkamer de
controleprogramma's van hen die met de controle belast zijn en
lichten haar volledig in omtrent de resultaten van de controle
door overlegging van rapporten of op andere door de Rekenkamer aan
te geven wijze.
Artikel 87
1. De Algemene Rekenkamer is bevoegd, voor zover zij een en ander
nodig acht voor het uitoefenen van haar taak, bij alle
dienstonderdelen van het Rijk alle goederen, administraties,
documenten en andere informatiedragers op door haar aan te geven
wijze te onderzoeken.
1. Onze Ministers zijn gehouden desgevraagd de inlichtingen te
verstrekken die de Rekenkamer voor haar taak nodig acht.
1. Het eerste en tweede lid worden met betrekking tot de
begrotingsartikelen Geheim verricht door of verstrekt aan de
president van de Rekenkamer in persoon. Artikel 77, tweede en
derde lid, zijn niet van toepassing.
1. De president van de Rekenkamer is ten aanzien van de gegevens die
hem ter beschikking worden gesteld met betrekking tot de
begrotingsartikelen Geheim verplicht tot geheimhouding.
1. Voor zover hij dat van belang acht, deelt hij Onze betrokken
Minister in persoon de resultaten mee van zijn bevindingen.
Artikel 88
1. Heeft de Algemene Rekenkamer op grond van haar onderzoek, bedoeld
in artikel 82, bezwaar met betrekking tot het gevoerde financiële
beheer, het materieelbeheer of de verantwoording daarover dan
deelt zij dit bezwaar mede aan Onze betrokken Minister.
1. Binnen een maand na ontvangst van deze mededeling stelt Onze
betrokken Minister de Rekenkamer in kennis van hetgeen tot
opheffing van haar bezwaar kan leiden.
1. Na afloop van deze termijn neemt de Rekenkamer haar
eindbeslissing, waarvan zij mededeling doet aan Onze betrokken
Minister.
1. Indien zij haar bezwaar handhaaft doet zij hiervan tevens
mededeling aan Onze Minister van Financiën.
Artikel 89
1. Handhaaft de Algemene Rekenkamer bij haar eindbeslissing haar
bezwaar en houdt dit bezwaar in dat bepaalde verplichtingen,
uitgaven of ontvangsten niet in overeenstemming met de
begrotingswet of met andere wettelijke regelingen tot stand zijn
gekomen, dan wordt binnen twee maanden aan de Tweede Kamer een
voorstel tot vaststelling van een indemniteitswet gezonden.
1. Als de Rekenkamer na afloop van de in het eerste lid bedoelde
termijn niet van een zodanige indiening is gebleken, doet zij
daarvan mededeling aan de Tweede Kamer.
3. Handhaaft de Rekenkamer bij haar eindbeslissing haar bezwaar en
betreft dit een ander bezwaar dan bedoeld in het eerste lid, dan
maakt zij daarvan melding in het betrokken rapport, bedoeld in
artikel 82, vijfde lid.
3. Tevens kan zij daaromtrent een aantekening plaatsen in haar
rapport bij het Financieel jaarverslag van het Rijk.
Paragraaf 3: De overige taken en bevoegdheden
Artikel 90
Op verzoek van elk van de beide kamers van de Staten-Generaal kan de
Algemene Rekenkamer bepaalde onderzoeken instellen.
Artikel 91
1. Onverminderd het anders bij wet bepaalde heeft de Algemene
Rekenkamer de in de volgende leden vermelde bevoegdheden ten
aanzien van:
a. naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte
aansprakelijkheid, waarvan de Staat het gehele of nagenoeg het
gehele geplaatste aandelenkapitaal houdt;
a. naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte
aansprakelijkheid, andere dan onder a bedoeld, waarvan de Staat
ten minste 5% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt, indien
daarmede een groter financieel belang is gemoeid dan een door Onze
Minister van Financiën vast te stellen bedrag;
a. rechtspersonen, commanditaire vennootschappen en vennootschappen
onder firma waaraan de Staat of een derde voor rekening of risico
van de Staat rechtstreeks of middellijk een subsidie, lening of
garantie heeft verleend;
a. rechtspersonen voor zover die een bij of krachtens de wet
geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden
bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde
heffingen.
2. Aan de hand van dossiers, aanwezig bij Onze verantwoordelijke
Minister dan wel bij de instelling, bedoeld in het achtste lid,
kan de Rekenkamer kennis nemen van jaarrekeningen, daarop
betrekking hebbende rapporten van hen die deze jaarrekeningen
hebben gecontroleerd en overige bescheiden, en kan zij bij Onze
Minister dan wel die instelling daarover nadere inlichtingen
inwinnen.
2. Indien de bescheiden, bedoeld in het tweede lid, haar daartoe
aanleiding geven, of een of meer bescheiden ontbreken, is de
Rekenkamer bevoegd bij de betrokken rechtspersonen of bij de
betrokken commanditaire vennootschappen of vennootschappen onder
firma daarover nadere inlichtingen in te winnen dan wel van hen
het overleggen van die bescheiden te vorderen, alsmede, behalve
indien het de vennootschappen betreft, bedoeld in het eerste lid,
onder b, of De Nederlandsche Bank NV, mede aan de hand van de
administratie van de betrokken rechtspersoon of vennootschap dan
wel bij de derde die de administratie in opdracht van de
rechtspersoon of vennootschap voert, een onderzoek in te stellen.
Onze betrokken Minister wordt door de Rekenkamer van haar
voornemen een dergelijk onderzoek in te stellen in kennis gesteld.
Artikel 87, eerste lid, is van overeenkomstige toepassing.
2. Indien het vennootschappen betreft, bedoeld in het eerste lid,
onder b, dan wel De Nederlandsche Bank NV, geschiedt het vorderen
van bescheiden en inwinnen van nadere inlichtingen, bedoeld in het
derde lid, door tussenkomst van Onze Minister en heeft het
vorderen van bescheiden uitsluitend betrekking op de
jaarrekeningen en rapporten, bedoeld in het tweede lid.
2. Onverminderd het tweede lid en onverminderd haar bevoegdheid tot
eigen onderzoek maakt de Rekenkamer zoveel mogelijk gebruik van de
resultaten van door anderen verrichte controles. Artikel 86,
tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.
2. De Rekenkamer kan haar bevoegdheden uitoefenen zolang als en over
de jaren dat de Staat daarbij belang heeft dan wel, voor zover het
betreft rechtspersonen of commanditaire vennootschappen of
vennootschappen onder firma als bedoeld onder d van het eerste
lid, zolang als en over de jaren dat het algemeen belang dit
vordert.
2.
De artikelen 5:12, 5:13, 5:15 en 5:17 van de Algemene wet
bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van
het gebruik van de bevoegdheid vermeld in het derde lid.
2. Een instelling die bij of krachtens de wet is belast met het
uitoefenen van controle op een rechtspersoon als bedoeld in het
eerste lid, onder d, licht de Rekenkamer op door deze aan te geven
wijze volledig in omtrent de controlebevindingen en stelt op
aanvraag haar controleprogramma aan de Rekenkamer ter beschikking.
2. Op aanvraag van Onze verantwoordelijke Minister verstrekt een
rechtspersoon, een commanditaire vennootschap of vennootschap
onder firma of een instelling als bedoeld in het achtste lid zo
spoedig mogelijk aan hem kopieën van brieven aan de Rekenkamer.
2. De Rekenkamer doet Onze betrokken Minister kopie toekomen van de
brieven die zij toezendt aan een rechtspersoon, aan een
commanditaire vennootschap of vennootschap onder firma of aan een
instelling als bedoeld in het achtste lid.
2. De Rekenkamer deelt aan Onze betrokken Minister, aan de betrokken
rechtspersoon of de betrokken commanditaire vennootschap of
vennootschap onder firma en aan de betrokken instelling als
bedoeld in het achtste lid de opmerkingen en bedenkingen mee die
zij naar aanleiding van haar bevindingen van belang acht. Aan Onze
Minister kan zij ter zake voorstellen doen.
2. De Rekenkamer verstrekt aan Onze Minister van Financiën, Onze
betrokken Minister en aan de Staten-Generaal zodanige mededelingen
als zij in het algemeen belang nodig oordeelt.
2. In geval de Rekenkamer dit in het algemeen belang geboden acht,
maakt zij van haar bevindingen melding in een rapport of het
verslag, bedoeld in artikel 95, eerste onderscheidenlijk tweede
lid.
2. Van gegevens en bevindingen die naar hun aard vertrouwelijk zijn,
maakt de Rekenkamer in afwijking van het dertiende lid geen
melding in een rapport of het verslag, bedoeld in artikel 95,
eerste onderscheidenlijk tweede lid. Mededelingen aan de
Staten-Generaal als bedoeld in het twaalfde lid die zodanige
gegevens of bevindingen bevatten, verstrekt zij ter vertrouwelijke
kennisneming.
2. Voor de toepassing van dit artikel wordt onder de rechtspersonen,
commanditaire vennootschappen en vennootschappen onder firma,
bedoeld in het eerste lid, onder c, niet verstaan de ingevolge
artikel 52, tweede lid, onder a, van de Wet toezicht kredietwezen
1992 geregistreerde kredietinstellingen.
2. Dit artikel is niet van toepassing op provincies, gemeenten,
rechtspersoonlijkheid bezittende lichamen, bedoeld in artikel 8,
eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen, voor zover
deze niet bij de wet zijn ingesteld, waterschappen, openbare
lichamen voor beroep en bedrijf en Kamers van Koophandel en
Fabrieken.
Artikel 92
1. Onverminderd het anders bij wet bepaalde, heeft de Algemene
Rekenkamer de in de volgende leden vermelde bevoegdheden ten
aanzien van rechtspersonen, commanditaire vennootschappen,
vennootschappen onder firma en natuurlijke personen die een beroep
of bedrijf uitoefenen aan wie door de Raad van de Europese Unie,
het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Commissie van
de Europese Gemeenschappen op grond van een vastgesteld programma
rechtstreeks of middellijk een subsidie wordt verstrekt.
1. Aan de hand van dossiers aanwezig bij Onze verantwoordelijke
Minister, kan de Rekenkamer kennis nemen van jaarrekeningen,
daarop betrekking hebbende rapporten van hen die deze
jaarrekeningen hebben gecontroleerd en overige bescheiden, en kan
zij bij Onze Minister daarover nadere inlichtingen inwinnen.
1. Indien de bescheiden, bedoeld in het tweede lid, haar daartoe
aanleiding geven, of een of meer bescheiden ontbreken, is de
Rekenkamer bevoegd bij de betrokken rechtspersoon, commanditaire
vennootschap, vennootschap onder firma of natuurlijke persoon die
een beroep of bedrijf uitoefent daarover nadere inlichtingen in te
winnen dan wel inzage in documenten en andere informatiedragers te
vorderen, alsmede, mede aan de hand van de administratie van de
betrokken rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke persoon dan
wel bij de derde die de administratie in opdracht van de
rechtspersoon, vennootschap of natuurlijke persoon voert, een
onderzoek in te stellen. Onze betrokken Minister wordt door de
Rekenkamer van haar voornemen een dergelijk onderzoek in te
stellen in kennis gesteld.
Artikel 87, eerste lid, is van overeenkomstige toepassing.
1. De in de voorgaande leden vermelde bevoegdheden zijn gericht op
oordeelsvorming over het door Onze Minister gevoerde beleid ter
nakoming van de bij of krachtens de oprichtingsverdragen van de
Europese Gemeenschappen aan de lidstaat opgelegde verplichtingen
aangaande beheer, controle of toezicht ten aanzien van subsidies
als bedoeld in het eerste lid.
1. De Rekenkamer kan de in dit artikel vermelde bevoegdheden
uitoefenen zolang als en over de jaren dat de Staat daarbij belang
heeft.
1. Artikel 91, vierde, vijfde, elfde, twaalfde, dertiende, veertiende
en vijftiende lid, is van overeenkomstige toepassing.
1. De Rekenkamer voert overleg met de Europese Rekenkamer teneinde te
komen tot afspraken over de te hanteren normen en criteria bij het
in dit artikel bedoelde onderzoek en over de wijze van
samenwerking met de Europese Rekenkamer.
1. De artikelen 5:12, 5:13, 5:15 en 5:17 van de Algemene wet
bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van
het gebruik van de bevoegdheid vermeld in het derde lid.
Artikel 93
Indien de zorg voor een administratie aan een derde wordt uitbesteed,
dan is de Algemene Rekenkamer bevoegd mede aan de hand van de
administratie van de betrokken derde dan wel bij degene die de
administratie in opdracht van die derde voert een onderzoek in te
stellen, waarbij artikel 87, eerste lid, van overeenkomstige
toepassing is.
Artikel 94
1. De Algemene Rekenkamer deelt Onze betrokken Ministers de
opmerkingen en bedenkingen mee die zij naar aanleiding van haar
werkzaamheden van belang acht. Zij kan daarbij ter zake
voorstellen doen.
1. De Rekenkamer verstrekt aan Onze betrokken Ministers, Onze
Minister van Financiën en aan de Staten-Generaal zodanige
mededelingen als zij nodig oordeelt. Zij kan naar aanleiding
daarvan met hen nader overleg plegen.
Artikel 95
1. De Algemene Rekenkamer brengt de rapporten die zij vaststelt over
haar onderzoek ter kennis aan Ons en aan de Staten-Generaal.
1. De Rekenkamer biedt Ons en de Staten-Generaal voor 1 april van elk
jaar een verslag aan van haar werkzaamheden in het daaraan
voorafgaande jaar.
Artikel 96
1. Onze betrokken Minister voert overleg met Onze Minister van
Financiën en met de Algemene Rekenkamer over de bij of krachtens
de wet te stellen regels die betrekking hebben op de taken of
bevoegdheden van de Rekenkamer.
1. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing, indien bij de
oprichting van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 34, eerste
lid, ten aanzien van deze rechtspersoon taken en of bevoegdheden
ontstaan voor de Rekenkamer.
3. Onze Minister van Financiën voert overleg met de Rekenkamer inzake
de bij of krachtens deze wet te stellen regels, met uitzondering
van de regels, bedoeld in de artikelen 18, eerste lid en 65.
3. Van de gestelde regels wordt door Onze betrokken Minister
mededeling gedaan aan de Rekenkamer.
Hoofdstuk VIII: Comptabele noodwetgeving
Artikel 97
1. Onverminderd de artikelen 7, eerste lid, en 8, eerste lid, van de
Coördinatiewet uitzonderingstoestanden kan, ingeval buitengewone
omstandigheden dit noodzakelijk maken, bij koninklijk besluit, op
voordracht van Onze Minister-President, aan Onze Minister van
Financiën de bevoegdheid worden verleend om regels te stellen in
afwijking van deze wet en de wetten, bedoeld in artikel 9, tweede
lid.
1. Wanneer het in het eerste lid bedoelde besluit is genomen, wordt
onverwijld een voorstel van wet aan de Tweede Kamer gezonden
omtrent het voortduren van de werking van de bij dat besluit in
werking gestelde bepaling.
1. Wordt het voorstel van wet door de Staten-Generaal verworpen, dan
wordt bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze
Minister-President, de bepaling die ingevolge het eerste lid in
werking is gesteld, onverwijld buiten werking gesteld.
1. Bij koninklijk besluit, op voordracht van Onze Minister-President,
wordt de bepaling die ingevolge het eerste lid in werking is
gesteld, buiten werking gesteld, zodra de omstandigheden dit naar
Ons oordeel toelaten.
1. Een besluit als bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt
op de daarin te bepalen wijze bekendgemaakt. Het treedt in werking
terstond na de bekendmaking.
1. Het besluit, bedoeld in het eerste, derde en vierde lid, wordt in
ieder geval geplaatst in het Staatsblad.
Hoofdstuk IX: Overgangs- en slotbepalingen
ARTIKEL 98
De Coördinatiewet uitzonderingstoestanden wordt als volgt gewijzigd:
A. In de bij de wet behorende lijst A, bedoeld in artikel 7, eerste
lid, wordt de zinsnede van de Comptabiliteitswet: artikel 74a
vervangen door: van de Comptabiliteitswet 2001: artikel 97, eerste
lid.
B. In de bij de wet behorende lijst B, bedoeld in artikel 8, eerste
lid, wordt de zinsnede van de Comptabiliteitswet: artikel 74a
vervangen door: van de Comptabiliteitswet 2001: artikel 97, eerste
lid.
ARTIKEL 99
In artikel 95a, tweede lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor
dieren wordt artikel 2, eerste lid, van de Comptabiliteitswet
vervangen door: artikel 9, eerste lid, van de Comptabiliteitswet
2001.
ARTIKEL 100
In artikel 27 van de Kaderwet adviescolleges wordt Comptabiliteitswet
vervangen door: Comptabiliteitswet 2001.
ARTIKEL 101
In artikel 8, derde lid, van de Prijzennoodwet wordt de zinsnede de
artikelen 27 tot en met 30 en 34 van de Comptabiliteitswet (Stb.
1991,752) vervangen door: de artikelen 32 tot en met 35 en 39 van de
Comptabiliteitswet 2001.
ARTIKEL 102
In artikel 8e van de Remigratiewet wordt de zinsnede bedoeld in
artikel 22 van Comptabiliteitswet vervangen door: bedoeld in artikel
66, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001.
ARTIKEL 103
Artikel 31 van de Wet financiering volksverzekeringen wordt als volgt
gewijzigd:
A. In het tweede lid wordt de zinsnede bedoeld in artikel 2 van de
Comptabiliteitswet vervangen door: bedoeld in artikel 9, eerste lid,
van de Comptabiliteitswet 2001.
B. In het zesde lid wordt de zinsnede In afwijking van de artikelen 4,
tweede lid, en 65, tweede lid, onderdeel a, van de Comptabiliteitswet
vervangen door: In afwijking van de artikelen 2, derde lid, en 52,
eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001.
ARTIKEL 104
De Wet Fonds economische structuurversterking wordt als volgt
gewijzigd:
A. In artikel 1, tweede lid, wordt de zinsnede als bedoeld in artikel
2, eerste lid, van de Comptabiliteitswet vervangen door: als bedoeld
in artikel 9, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001.
B. In artikel 3, eerste lid wordt de zinsnede als bedoeld in artikel 1
van de Comptabiliteitswet vervangen door: als bedoeld in artikel 1,
eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001.
C. In artikel 4, vierde lid, wordt de zinsnede In afwijking van
artikel 4, tweede lid, en artikel 65, tweede lid, aanhef en onder a,
van de Comptabiliteitswet vervangen door: In afwijking van artikel 2,
derde lid, en artikel 52, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001.
ARTIKEL 105
Artikel 3, eerste lid, van de Wet Infrastructuurfonds wordt de
zinsnede als bedoeld in artikel 2 van de Comptabiliteitswet vervangen
door: als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Comptabiliteitswet
2001.
ARTIKEL 106
In artikel 114, vijfde lid, van de Wet op de expertisecentra wordt de
zinsnede bedoeld in artikel 9 van de Comptabiliteitswet vervangen
door: bedoeld in artikel 13 van de Comptabiliteitswet 2001.
ARTIKEL 107
De Wet op de kansspelen wordt als volgt gewijzigd:
A. In artikel 12, tweede lid, wordt de zinsnede Het bepaalde in de artikelen 53, 54, eerste en tweede lid, en 57, eerste lid, van de Comptabiliteitswet vervangen door: De artikelen 86, 87, eerste en tweede lid, en 85 van de Comptabiliteitswet 2001.
B. In artikel 27I, tweede lid, wordt de zinsnede Het bepaalde in de artikelen 53, 54, eerste en tweede lid, en 57, eerste lid, van de Comptabiliteitswet vervangen door: De artikelen 86, 87, eerste en tweede lid, en 85 van de Comptabiliteitswet 2001.
ARTIKEL 108
In artikel 81 van de Wet overheidspersoneel onder de
werknemersverzekeringen wordt de zinsnede: de in artikel 59 van de
Comptabiliteitswet vermelde bevoegdheden vervangen door: de in artikel
91 van de Comptabiliteitswet 2001 vermelde bevoegdheden.
ARTIKEL 109
Artikel 12 van de Wet Scheepvaartfonds 1955 komt te luiden:
Artikel 12
Voor zover ten aanzien van het beheer van het Scheepvaartfonds 1955
niet is voorzien in deze wet, is de Comptabiliteitswet 2001 van
toepassing, met dien verstande dat in overeenstemming met Onze
Minister van Financiën daarvan kan worden afgeweken.
Artikel 110
Deze wet wordt aangehaald als: Comptabiliteitswet 2001.
Artikel 111
1. Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van
uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en vindt
voor het eerst toepassing voor het begrotingsjaar 2002.
3. De Comptabiliteitswet wordt ingetrokken.
3. Met betrekking tot de begrotingsjaren voorafgaande aan het
begrotingsjaar 2002 blijven de artikelen van de
Comptabiliteitswet, zoals deze luidden vóór de inwerkingtreding
van deze wet, van toepassing.
3. Voor zover het meerjarige inzicht, bedoeld in artikel 5, eerste
lid juncto tweede lid, en artikel 54, eerste lid juncto tweede
lid, in de jaren 2002 tot en met 2006 niet zonder meer beschikbaar
is, kan Onze Minister van Financiën bepalen dat andere informatie
wordt verstrekt.
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en
dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks
aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.
Gegeven
De Minister van Financiën,
Vaststelling van de wet inzake het beheer van de financiën van het
Rijk (Comptabiliteitswet 2001)
MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
Inleiding
In mei 1999 heeft de regering de nota Van beleidsbegroting tot
beleidsverantwoording (VBTB) aangeboden aan de voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal1. Een aantal punten van uitwerking is
neergelegd in de voortgangsrapportage VBTB, die in mei 2000 aan de
voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is aangeboden
(kamerstukken II, 1999/2000, 26.573, nr. 29). Deze notas bevatten
voorstellen tot verbetering van de informatiewaarde en de
toegankelijkheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken. Deze
voorstellen waren in de Miljoenennota 1999 aangekondigd. In de nota is
aangegeven dat een invoeringstraject van meerdere jaren noodzakelijk
is. Een belangrijk aspect daarbij is de aanpassing van de
Comptabiliteitswet (CW). De CW bevat onder andere de hoofdlijnen van
de inrichting van de Rijksbegroting en van de Rijksverantwoording.
Deze hoofdlijnen ondergaan op belangrijke onderdelen wijziging. Om die
reden is besloten tot het vervangen van de oude CW. Naast deze
wijzigingen op hoofdlijnen dient ook de lagere regelgeving - en wel
met name de Rijksbegrotingsvoorschriften - te worden aangepast aan de
nieuw uitgezette beleidslijnen met betrekking tot de inrichting van de
begrotings- en verantwoordingsstukken. Dat traject is inmiddels ook
van start gegaan.
In deze nieuwe CW 2001 wordt ook de versnelling van de verantwoording
qua gestelde termijnen en data doorgevoerd. Feitelijk is de
versnelling al voor het verslagjaar 1999 geëffectueerd. Dit was
mogelijk omdat de oude CW voor de financiële verantwoording alleen een
aantal uiterste data kende.
De nieuwe CW 2001 is ook aangegrepen om de volgorde waarin de
artikelen in de oude CW waren opgenomen op onderdelen aan te passen.
De bepalingen inzake de controle bij het Rijk, zowel de interne
controle door de departementale accountantsdiensten als de externe
controle door de Algemene Rekenkamer, zijn na elkaar geplaatst in twee
nieuwe hoofdstukken VI en VII. Dit leidt tot een meer logische opbouw
van de wet, omdat thans eerst de inhoudelijke en procedurele
bepalingen met betrekking tot de verantwoording bij het Rijk
(hoofdstuk V) worden geregeld en vervolgens de bepalingen ter controle
van die verantwoording.
De artikelen over de baten-lastendiensten die in de oude CW waren
opgenomen aan het eind van de wet in een apart hoofdstuk (VI), dat
luidde: De baten-lastendiensten, zijn thans opgenomen in de
hoofdstukken I (De begroting van het Rijk) en V (De verantwoording van
het Rijk). Ze zijn verwerkt in de onderdelen die betrekking hebben op
de (voorbereiding en de inrichting van de) begroting respectievelijk
op de verantwoording. Aangezien een baten-lastendienst integraal
onderdeel uitmaakt van een ministerie (de ministeriële
verantwoordelijkheid is niet gewijzigd) wordt de begroting
respectievelijk verantwoording van zon dienst opgenomen in de
departementale begroting en het departementale jaarverslag.
Op deze wijze is op hoofdlijnen een meer logische opbouw van de CW
ontstaan, hetgeen uit tabel 1 blijkt.
Tabel 1: Structuur van de CW 2001 op hoofdlijnen
Hoofdstuk
Titel
Titel
oude CW
CW 2001
I
De begroting van het Rijk
De begroting van het Rijk
II
Het financiële en materiële beheer van het Rijk
Het begrotingsbeheer en de bedrijfsvoering van het Rijk
III
Het toezicht van de Minister van Financiën
Het toezicht van Onze Ministers
IV
De Algemene Rekenkamer
Gereserveerd voor geïntegreerd middelenbeheer
V
De financiële verantwoording van het Rijk
De verantwoording van het Rijk
VI
De agentschappen
De accountantscontrole bij het Rijk
VII
Comptabele noodwetgeving
De Algemene Rekenkamer
VIII
Citeertitel
Comptabele noodwetgeving
IX
Overgangs- en slotbepalingen, waaronder citeertitel
In het vervolg van deze memorie van toelichting wordt in de paragrafen
2 tot en met 5 kort ingegaan op de voorstellen in de eerdergenoemde
nota-VBTB. In paragraaf 6 wordt aandacht besteed aan de consequenties
van VBTB voor het budgetrecht van de Staten-Generaal.Tenslotte wordt
in paragraaf 7 ingegaan op de financiële gevolgen van het
wetsvoorstel.
In bijlage 1 bij deze memorie van toelichting is een conversietabel
opgenomen aan de hand waarvan kan worden afgelezen met welke
artikelnummers van de oude CW de artikelnummers van de CW 2001
corresponderen. In bijlage 2 is een tabel opgenomen met een overzicht
van alle CW-wijzigingswetten sinds de inwerkingtreding van de CW
1976.
2. De hoofdlijnen van VBTB
De laatste jaren is het streven naar een meer doelmatige,
doeltreffende en slagvaardige overheid centraal komen te staan. Het
gebruik van doelmatigheid en doeltreffendheid als richtinggevende
ontwerp- en indelingsprincipes in het begrotings- en
verantwoordingsproces is derhalve een logische volgende stap. De
begroting zou een antwoord moeten geven op de vragen Wat wil de
regering bereiken, wat gaat zij daarvoor doen en wat mag dat kosten?.
Bij de verantwoording zouden de vragen Heeft de regering bereikt wat
zij heeft beoogd, heeft zij gedaan wat ze daarvoor zou doen en heeft
het gekost wat zij dacht dat het zou kosten? centraal moeten komen te
staan.
Om die reden is in mei 1999 in de nota-VBTB een herontwerp van de
begrotings- en verantwoordingsstukken aangekondigd. De algemene
doelstelling van dit herontwerp is de vergroting van de
informatiewaarde van de begrotings- en verantwoordingsstukken. Om dit
te bereiken dienen de begrotings- en verantwoordingsstukken de door de
Staten-Generaal en andere gebruikers gewenste informatie te bevatten
en wel op een dusdanige wijze dat deze informatie gemakkelijk
toegankelijk en tijdig beschikbaar komt. Dit is nader
geoperationaliseerd in de volgende uitgangspunten:
* de begrotings- en verantwoordingsstukken moeten beleidsmatiger
worden. Dit houdt in dat een relatie moet worden gelegd tussen het
beleid (de doelen), de prestaties en de financiële middelen.
Daarbij moet in één oogopslag duidelijk zijn wat de kern van
beleid is en wat de prioriteiten zijn;
* de samenhang moet worden verbeterd, zowel tussen begrotings- en
verantwoordingsstukken, als binnen begrotings- en
verantwoordingsstukken. Binnen begrotings- en
verantwoordingsstukken betreft dit de verbetering van de samenhang
op verschillende niveaus: tussen het algemene deel van de
toelichting en toelichting per artikel, tussen de artikelen
onderling en binnen de samenstellende delen van de artikelen zelf;
* er moet bij de presentatie van begrotings- en
verantwoordingsstukken meer gebruik worden gemaakt van de
mogelijkheden die de informatie- en communicatietechnologie kan
bieden;
* de financiële verantwoordingen moeten tijdig beschikbaar komen
zodat deze effectief gebruikt kunnen worden voor een beoordeling
van de uitvoering van de lopende begroting en bij de voorbereiding
van de komende begroting.
Aangezien de hoofdlijnen van de inhoud en de procesgang van de
begrotings- en verantwoordingsstukken zijn opgenomen in de CW maakt de
implementatie van het herontwerp een wetswijziging noodzakelijk. Het
gaat onder meer om een wijziging van de artikelen over de
departementale begrotingen, over de departementale verantwoordingen en
over de financiële verantwoording van het Rijk.
Naar een meer informatieve en transparante begroting
Met het herontwerp van de departementale begrotingen wordt vooral
beoogd om de begroting meer beleidsmatig te maken. Centraal daarbij
staat de ambitie om waar mogelijk een direct verband te leggen tussen
(1) de doelstellingen van beleid, (2) de daartoe in te zetten
instrumenten en daarmee te leveren prestaties en (3) de daarvoor
beschikbare bedragen. De doelstellingen van beleid zijn bepalend voor
de indeling in beleidsartikelen. Het streven is tot een indeling van
beleidsartikelen te komen waarin de beleidsterreinen duidelijk
herkenbaar zijn, voldoende homogeen zijn en waarbij bovenstaand
verband te leggen valt.
De departementale begroting nieuwe stijl moet een beter antwoord geven
op de vragen: Wat wil de regering bereiken, wat gaat zij daarvoor doen
en wat mag dat kosten?. Hiertoe is het noodzakelijk de integrale
uitgaven voor beleid zichtbaar te maken. Daarbij moet rekening worden
gehouden met het feit dat de uitgaven voor de te realiseren doelen
niet alleen programma-uitgaven, maar ook apparaatsuitgaven zijn. Een
consequente uitwerking van de keuze voor beleidsartikelen leidt tot
het bijeenbrengen van apparaatsuitgaven en programma-uitgaven voor
bepaald beleid. Het geïntegreerd ramen van apparaatsuitgaven en
programma-uitgaven biedt niet alleen beter zicht op de totale uitgaven
voor beleid, maar sluit tevens aan bij het breed gegroeide en benutte
concept van integraal management.
Het bovenstaande heeft als consequentie dat in de departementale
begroting nieuwe stijl in principe geen artikelen worden opgenomen die
zijn ingedeeld op basis van financiële middelen (bijvoorbeeld
apparaatsuitgaven) of instrumenten (bijvoorbeeld subsidies en
garanties). De financiële middelen en instrumenten worden in de nieuwe
indeling toegerekend aan de beleidsterreinen. Niet in alle gevallen is
het doelmatig of vanuit het oogpunt van interne sturing zinvol om
uitgaven aan beleidsartikelen toe te rekenen. Te denken valt aan de
uitgaven ten behoeve van de algemene leiding en de centrale
stafdirecties die veelal een indirecte relatie met de beleidsartikelen
hebben. De departementale begroting nieuwe stijl kan daarom ook een
aantal niet-beleidsartikelen bevatten. Artikel 6 van de CW bevat een
in beginsel limitatieve opsomming van de niet-beleidsartikelen, te
weten de artikelen Algemeen, Geheim en Nominaal en onvoorzien. In
overeenstemming met de Minister van Financiën kunnen echter andere
niet-beleidsartikelen in een departementale begroting worden
opgenomen.
De departementale begroting wordt vastgesteld bij wet en bestaat uit
een begrotingsstaat en een toelichting daarbij. In tabel 2 wordt
aangegeven hoe de toelichting nieuwe stijl is opgebouwd.
Tabel 2: Toelichting nieuwe stijl bij de begrotingsstaat
· Leeswijzer
· Beleidsparagraaf
beleidsagenda
beleidsartikelen
· Bedrijfsvoeringsparagraaf
· Baten-lastenparagraaf
· Verdiepingsbijlage
De begrotingsstaat
De huidige departementale begroting bevat een begrotingsstaat met de
geraamde verplichtingen en uitgaven per artikel en een begrotingsstaat
met de geraamde ontvangsten per artikel. Om de samenhang tussen
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten zichtbaar te maken worden in
de departementale begroting nieuwe stijl beide begrotingsstaten
geïntegreerd. De autorisatie door de Staten-Generaal blijft evenwel
betrekking hebben op de bedragen die bij een begrotingsartikel aan
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten zijn opgenomen (zijn
geraamd).
De beleidsparagraaf
In de oude situatie werd in de memorie van toelichting onderscheid
gemaakt tussen een algemeen gedeelte, een algemeen gedeelte per
hoofdbeleidsterrein, een artikelsgewijze toelichting en de toelichting
op de begroting van agentschappen. In de praktijk is gebleken dat de
samenhang tussen de onderscheiden delen vaak moeilijk te doorgronden
is. Om dit te verbeteren en daardoor de toegankelijkheid van de
departementale begroting te vergroten, zal de memorie van toelichting
anders ingericht worden. Een belangrijk onderdeel wordt de zogenoemde
beleidsparagraaf. De kern van deze paragraaf wordt gevormd door de
beleidsagenda en de beleidsartikelen.
De beleidsagenda
In de beleidsagenda worden de zogenoemde beleidsprioriteiten
beschreven. Hierbij wordt in ieder geval ingegaan op datgene wat er
het komende jaar ondernomen gaat worden om de beleidsvoornemens te
realiseren. Een en ander wordt verder uitgediept in de toelichting op
de beleidsartikelen. De beleidsagenda bevat tevens een samenvattend
overzicht van de financiële gevolgen van het voorgestelde beleid.
De beleidsartikelen
De toelichting bij een beleidsartikel dient inzicht te geven in de
doelstellingen, de instrumenten die ter bereiking hiervan worden
ingezet en daarmee te leveren prestaties en de bedragen die hiervoor
beschikbaar zijn. Het streven is om in een beleidsartikel zoveel
mogelijk de integrale uitgaven van het desbetreffende beleid weer te
geven door het geïntegreerd ramen van apparaats- en
programma-uitgaven. Om de vergelijkbaarheid van beleidsartikelen te
vergroten wordt een vaste structuur gehanteerd. Deze wordt weergegeven
in tabel 3.
Tabel 3: Beleidsparagraaf; structuur beleidsartikel
· Algemene beleidsdoelstelling
· Nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen
· Budgettaire gevolgen van beleid
· Budgetflexibiliteit
· Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming
Algemene beleidsdoelstelling
De toelichting op een beleidsartikel begint met een algemene
beleidsdoelstelling. Daarbij gaat het idealiter om de beoogde effecten
in de maatschappij, ook wel de finale beleidseffecten genoemd.
Aangegeven wordt wat de beoogde streefwaarden zijn en wanneer die
waarden bereikt moeten zijn (tijdshorizon). Hierbij worden - indien
mogelijk - ook realisatiecijfers van de afgelopen twee jaar en een
meerjarenraming voor de tussenliggende periode opgenomen; een en ander
voor een adequate beoordeling van de geformuleerde doelstelling.
Afhankelijk van het beleidsveld zal in meer of mindere mate ook
inzicht verschaft moeten worden in de doelgroepen van het beleid.
Beseft wordt dat niet altijd sprake is van beoogde effecten in de
maatschappij. De beoogde effecten kunnen bijvoorbeeld ook betrekking
hebben op de overheidsorganisatie zelf.
Nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen
Het expliciteren van de algemene beleidsdoelstelling in streefwaarden zal niet in alle gevallen mogelijk blijken te zijn. Gedacht kan worden aan integratie van minderheden. Daarnaast geldt dat, wanneer een algemene beleidsdoelstelling wel in streefwaarden uit te drukken valt, de beleidsvoerder daarmee nog niet altijd over een geschikt aanknopingspunt voor directe sturing of beleidsinstrumentatie beschikt. In beide gevallen is een vertaling van de algemene beleidsdoelstelling in één of meer nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen wenselijk. Deze vertaling, waarin de doelformulering(en) aangrijpingspunten voor meten en sturen gaan bevatten, wordt met het begrip operationalisatie aangeduid. Met het aangeven van streefwaarden voor de meet- en stuurvariabelen wordt de doelformulering verder geconcretiseerd. Daarbij kan het gaan om intermediaire effecten (stuurbare en meetbare effecten die bijdragen aan het realiseren van de finale beleidseffecten; bijvoorbeeld het percentage nieuwkomers dat deelneemt aan een inburgeringscursus) of nader geconcretiseerde effecten die een adequate indicatie geven van de finale beleidseffecten (bijvoorbeeld het aantal mensen van allochtone afkomst met een betaalde baan). Ook bij de nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen wordt aangegeven wat de doelgroep is, wat de beoogde streefwaarden zijn en wanneer die waarden bereikt moeten zijn, idealiter in het perspectief van de realisatiecijfers vanaf het jaar t-2 en de tussenliggende jaren, tot het laatste meerjarencijfer t+4 (tijdshorizon).
Wanneer de algemene beleidsdoelstelling zowel meetbaar is als concrete aanknopingspunten biedt voor directe sturing en beleidsinstrumentatie (bijvoorbeeld handhaving van de kustlijn) is een vertaling naar nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen overbodig. De algemene en nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen vallen dan samen.
Het expliciteren van de beleidsdoelstellingen maakt het mogelijk een oordeel te vormen over de vraag of de doelen bereikt zijn en of dit is gebeurd als gevolg van het gevoerde beleid (doelbereiking en doeltreffendheid). De vraag naar doelbereiking zal vaak door reguliere prestatiegegevens kunnen worden beantwoord. Niet in alle gevallen zal de realisatie van de beleidsdoelstellingen echter gevolgd kunnen worden met prestatiegegevens die op reguliere - aan de jaarlijkse begrotingscyclus gekoppelde - wijze beschikbaar komen. De algemene beleidsdoelstelling zal bijvoorbeeld niet altijd in streefwaarden uitgedrukt kunnen worden. Ook verstrijken soms meerdere jaren tussen het treffen van een beleidsmaatregel en het nagestreefde effect. De vraag of doelen al dan niet bereikt worden als gevolg van het gevoerde beleid kan in het algemeen nooit via reguliere prestatiegegevens worden beantwoorden. Dit omdat de invloed van beleid op maatschappelijke ontwikkelingen moeilijk kan worden geïsoleerd.
In aanvulling op de prestatiegegevens die op reguliere wijze beschikbaar komen, kan de mate van doeltreffendheid met beleidsevaluatieonderzoek worden onderzocht. Beseft moet worden dat dergelijk onderzoek in het geval van kwalitatief beleidsevaluatieonderzoek vaak minder harde uitspraken over beleidseffecten mogelijk maakt en dat dit onderzoek relatief kostbaar is. Het is van belang een goede mix te vinden tussen jaarlijks op te nemen prestatiegegevens en de inzet van beleidsevaluatieonderzoek.
De budgettaire gevolgen van beleid
In een cijferoverzicht worden de verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten voor de jaren t-2 tot en met t+4 integraal gepresenteerd.
Voor de geïntegreerde presentatie (en toelichting) is gekozen om de
samenhang per beleidsartikel beter tot uitdrukking te brengen en de
toegankelijkheid te vergroten doordat versnippering van informatie
wordt voorkomen. In het cijferoverzicht worden de uitgaven nader
onderverdeeld in apparaatsuitgaven en programma-uitgaven. In de
toelichting bij het cijferoverzicht wordt waar mogelijk gebruik
gemaakt van prestatiegegevens. De apparaatsuitgaven worden waar
mogelijk onderbouwd met doelmatigheidsgegevens; de uitvoeringskosten
per prestatie. Een en ander aangevuld met informatie over de kwaliteit
van de te leveren producten of activiteiten. Indien zinvol worden de
programma-uitgaven onderbouwd met volume- en prijsgegevens.
Budgetflexibiliteit
Inzicht in de budgetflexibiliteit, ofwel het door de Staten-Generaal
op kortere en op langere termijn nog te beïnvloeden deel van de
uitgaven vormt een wezenlijke voorwaarde voor de uitoefening van het
budgetrecht. Onder het kopje budgetflexibiliteit wordt in kwalitatieve
zin ingegaan op de aard van de uitgaven. In dit kader wordt
bijvoorbeeld aangegeven in hoeverre sprake is van (meerjarige)
contracten, internationale verplichtingen en nationale wetgeving.
Daarnaast wordt de budgetflexibiliteit, in percentages van de totale
geraamde uitgaven, in meerjarig perspectief weergegeven. Dit wordt
aangevuld met een toelichting op de beoogde besteding van het nog vrij
te besteden budget.
Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming
Bij het opstellen van een begroting worden uiteenlopende beleidsmatige
en cijfermatige veronderstellingen gehanteerd die aan het beleid
respectievelijk aan het bijbehorende budget ten grondslag liggen. In
een afzonderlijke paragraaf wordt op de belangrijkste
veronderstellingen ingegaan. Wat betreft beleid kan hierbij gedacht
worden aan sociaal-economische factoren (bijvoorbeeld
inkomensontwikkeling, rente of inflatie) of demografische factoren
(bijvoorbeeld bevolkingsontwikkkeling). Wat betreft het bijbehorende
budget kan gedacht worden aan de belangrijkste rekenregels of
ramingsveronderstellingen.
De bedrijfsvoeringsparagraaf
In de oude situatie werd in de departementale begroting in het
algemeen deel van de memorie van toelichting expliciet ingegaan op het
financieel beheer. Veelal had deze beschrijving het karakter van een
verantwoording. In de begrotings- en verantwoordingsstukken nieuwe
stijl wordt niet meer gesproken over financieel beheer maar over het
ruimere begrip bedrijfsvoering. Waar in het departementale jaarverslag
standaard een bedrijfsvoeringsparagraaf wordt opgenomen is dat in de
departementale begroting niet het geval. Slechts indien sprake is van
specifieke bedrijfsvoeringsthemas, zoals voorgenomen reorganisaties en
verzelfstandigingsoperaties zal hiervan mededeling gedaan worden in de
departementale begroting. Op het begrip bedrijfsvoering wordt in de
volgende paragraaf nader ingegaan.
De baten-lastenparagraaf
De uitgaven van ministeries voor de koop van producten en diensten van
een baten-lastendienst worden in samenhang met de programma-uitgaven
op de desbetreffende beleidsartikelen geraamd. In de
baten-lastenparagraaf wordt specifieke aandacht geschonken aan de
financiële informatie van de baten-lastendiensten zelf.
De verdiepingsbijlage
Door de toelichting bij een beleidsartikel een meer beleidsmatig
karakter te geven, wordt bepaalde achterliggende, detail- of meer
technische informatie niet meer in deze toelichting opgenomen. Deze
verdere uitdieping zal in de zogenoemde verdiepingsbijlage worden
opgenomen.
4. Naar een meer informatieve en transparante verantwoording
Evenals de departementale begroting wordt ook de departementale
verantwoording meer beleidsmatig. Om tot uitdrukking te brengen dat de
verantwoording voortaan beleid als primaire invalshoek heeft, wordt in
de toekomst niet langer gesproken over de departementale financiële
verantwoording, maar over het departementale jaarverslag.
De structuur van het departementale jaarverslag is waar mogelijk
gelijk aan de structuur van de departementale begroting. Op deze wijze
wordt de samenhang tussen de begrotings- en verantwoordingsstukken
verbeterd.
De verantwoordingsstaat
Om de verantwoordingspresentatie meer overzichtelijk en inzichtelijk
te maken wordt de totstandkoming van de realisaties niet meer in de
verantwoordingsstaten zichtbaar gemaakt. Deze informatie wordt in het
vervolg opgenomen in de zogenoemde verdiepingsbijlage bij het
departementale jaarverslag. Daarnaast worden de verantwoordingsstaten
voor de verplichtingen, uitgaven en de ontvangsten - evenals dat bij
de begroting met betrekking tot de begrotingsstaten het geval zal zijn
- geïntegreerd in één verantwoordingsstaat.
De beleidsparagraaf
Net als in de departementale begroting nieuwe stijl bestaat de kern
van de beleidsparagraaf uit twee delen: de beleidsagenda en de
beleidsartikelen.
De beleidsagenda
De beleidsagenda betreft een samenvatting van de bereikte resultaten
op hoofdlijnen. Daarbij is de inhoud van de departementale begroting
leidend voor de inhoud van het departementale jaarverslag.
Beleidsprioriteiten die aandacht in de departementale begroting
krijgen, behoren in het departementale jaarverslag eveneens aandacht
te krijgen. Deze kunnen worden aangevuld met beleidsprioriteiten die
tijdens de uitvoering van een begrotingsjaar opkomen. Een uitgebreide
beschrijving wordt opgenomen in de toelichting op de beleidsartikelen.
De beleidsartikelen
Door net als in de departementale begroting beleid een meer centrale
plaats te geven, verandert de invalshoek van de departementale
verantwoording. Niet langer zijn alleen de financiële middelen
onderwerp van verantwoording, ook de beleidsdoelstellingen, de in te
zetten instrumenten en daarmee te leveren prestaties zoals opgenomen
in de departementale begroting maken nadrukkelijk deel uit van deze
verantwoording. Hierdoor ontstaat een integrale verantwoording over
het beleid, de instrumenten en daarmee geleverde prestaties en de
financiële middelen.
Wat betreft de opbouw van de toelichting per beleidsartikel wordt
zoveel mogelijk aangesloten bij de departementale begroting nieuwe
stijl. Achtereenvolgens behoren derhalve aan bod te komen: de algemene
en nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen, de daartoe
ingezette instrumenten en daarmee geleverde prestaties en de
budgettaire gevolgen van beleid. Dit alles wordt waar mogelijk en
zinvol toegelicht met prestatiegegevens.
De bedrijfsvoeringsparagraaf
In het departementale jaarverslag wordt in een afzonderlijke paragraaf
ingegaan op de bedrijfsvoering van een ministerie. Bij bedrijfsvoering
gaat het in wezen om de sturing en beheersing van activiteiten c.q.
processen binnen een organisatie. Aangezien de activiteiten c.q.
processen veelal verschillend van aard zijn, zal van geval tot geval
een keuze gemaakt moeten worden ten aanzien van de in te zetten
instrumenten, de frequentie van de inzet en de daarbij te hanteren
normen. Bij de afweging worden de mogelijke risicos, de kans dat deze
zich zullen voordoen als ook de eventuele gevolgen ervan in aanmerking
genomen. Voor een aantal themas is rijksbrede normstelling van
toepassing. Dit betreft de wet- en regelgeving waaraan ieder
ministerie moet voldoen. De aanpak ten aanzien van de bedrijfsvoering
heeft geen statisch karakter. Niet alleen processen kunnen in de loop
van de tijd veranderen, dit geldt ook voor risico-inschattingen,
effectiviteit en kosten van de inzet van sturings- en
beheersingsinstrumenten. Deze veranderingen zullen van invloed zijn op
de (frequentie van) in te zetten instrumenten van sturing en
beheersing.
In de bedrijfsvoeringsparagraaf, ook wel de mededeling over de
bedrijfsvoering genoemd, wordt de aandacht gericht op bijzonderheden.
Hierdoor kan de communicatie over de bedrijfsvoering van een
ministerie richting de Staten-Generaal doelmatiger worden. Doordat
deze vorm van rapportage wordt gekozen, wordt expliciet aandacht
gevraagd voor de wijze waarop de kwaliteit van de bedrijfsvoering
binnen ministeries wordt gewaarborgd. De reikwijdte van de mededeling
over de bedrijfsvoering is gekoppeld aan de binnen het ministerie
gevolgde aanpak ten aanzien van de bedrijfsvoering: de processen en
daarvoor vastgestelde normen bepalen de betekenis die aan de
mededeling over de bedrijfsvoering kan worden ontleend. Hierdoor kan
de inhoud van de mededeling over de bedrijfsvoering per ministerie
verschillen.
Baten-lastenparagraaf
Evenals in de departementale begroting wordt in het departementale
jaarverslag tot slot een baten-lastenparagraaf opgenomen met
financiële informatie over baten-lastendiensten.
Verdiepingsbijlage
In de verdiepingsbijlage wordt de opbouw van verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten van de stand ontwerpbegroting naar de uiteindelijke
realisatie weergegeven.
Financieel jaarverslag van het Rijk
Het Financieel jaarverslag van het Rijk is een verantwoordingsdocument
op het niveau van het Rijk. Reden om een nieuw verantwoordingsdocument
te introduceren op het niveau van het Rijk, is dat in de oude situatie
in verschillende documenten verantwoording wordt afgelegd over de
financiële realisaties en het financieel beheer van het Rijk als
geheel. Het gaat hierbij om de jaarlijkse brief van de minister van
Financiën inzake het financieel beheer, zoals die in artikel 68 van de
CW omschreven stond, de financiële verantwoording van het Rijk en de
verantwoordingsinformatie in de Miljoenennota (in het bijzonder de
staatsbalans). Door het uitbrengen van het Financieel jaarverslag van
het Rijk wordt beoogd aan deze versnippering een einde te maken. Het
Financieel jaarverslag van het Rijk is onderworpen aan controle door
de Algemene Rekenkamer. :DEL]
Het Financieel jaarverslag van het Rijk wordt samen met de
departementale jaarverslagen op de derde woensdag in mei aan de
Staten-Generaal aangeboden. Dit is een logisch gevolg van de afspraken
tussen regering, Algemene Rekenkamer en Staten-Generaal inzake de
versnelling van het verantwoordingsproces.
6. VBTB en het budgetrecht
De VBTB-operatie is gestart vanuit de intentie het budgetrecht en de
controlerende functie van de Staten-Generaal te versterken. Dit vanuit
de idee dat de begroting en verantwoording een belangrijke rol spelen
in ons democratisch staatsbestel. Het thema budgetrecht is dan ook een
belangrijk thema.
De huidige begroting is vaak gericht op middelen, instrumenten en/of
op de organisatorische structuur van een departement. Ze gaf vaak geen
antwoord op vragen als: Wat wil de regering bereiken, wat gaat ze
daarvoor doen en wat mag dat (maximaal) gaan kosten?. Om het
budgetrecht van de Staten-Generaal te versterken, staan in de
begroting nieuwe stijl beleidsdoelstellingen centraal. Richtinggevende
ontwerp-principes zijn de doelmatigheid en de doeltreffendheid van
beleid. Grootste uitdaging is het leggen van een expliciete relatie
tussen het beleid, de daartoe in te zetten instrumenten c.q. te
verrichten prestaties en de daarvoor benodigde middelen. In de
verantwoording kunnen daardoor ook - en dat is minstens zo wezenlijk -
vragen centraal staan als: Hebben we bereikt wat we hebben beoogd,
hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft dit gekost wat
we dachten dat het zou gaan kosten?
Zoals aangegeven in de voortgangsrapportage VBTB van mei 2000
(Kamerstukken II, 1999/2000, 26.573, nr. 29), was het benoemen van
beleidsdoelstellingen een zaak van afwegen tussen twee invalshoeken.
Enerzijds dient zo concreet mogelijk te worden aangeven wat de
regering nu precies bereiken wil. Dat kan leiden tot erg veel
artikelen, die in de loop der tijd sterk aan verandering onderhevig
zijn. Anderzijds bestaat de noodzaak van een bepaalde mate van
stabiliteit en continuïteit. Genoemde invalshoeken zijn gecombineerd
door het onderscheiden van algemene en nader geoperationaliseerde
doelstellingen.
Autorisatie op het niveau van het begrotingsartikel
De omvorming van input- tot beleidsgeoriënteerde begrotingen is
gepaard gegaan met grotere artikelen. Daarmee is ook het aantal
begrotingsartikelen afgenomen. De echte Rijksbegroting 2000 telde 577
uitgavenartikelen. De voorbeeldbegrotingen 194; een verschil van 383.
Dit verschil wordt in de eerste plaats veroorzaakt door het zoveel als
mogelijk toerekenen van de uitgaven voor personeel en materieel aan de
diverse beleidsdoelstellingen. Dit is goed voor een verschil van 42
artikelen. In de tweede plaats worden verschillende thans nog
verplicht voorgeschreven instrumentgerichte artikelen (zoals die voor
adviescolleges, garanties, leningen, deelnemingen, subsidies,
bijdragen aan agentschappen en zbos) straks gekoppeld aan de daarmee
te bereiken doelstellingen van beleid. Ook dit met als doel de
integrale uitgaven aan beleid zichtbaar te maken. Hierdoor treedt een
reductie op van 140 artikelen. Veel van al deze informatie blijft
overigens in beginsel gewoon zichtbaar als toelichting op de
beleidsartikelen. Ook zijn alle administratieve artikelen (als
loonbijstelling, prijsbijstelling en onvoorzien) geclusterd. Dit leidt
tot een teruggang met 21 artikelen. Voor het overige kan de reductie
worden toegeschreven aan het samenvoegen van artikelen met het
karakter van een activiteit en/of een operationeel doel die bijdragen
aan een hoger algemeen doel of aan artikelen waarop geen uitgaven
stonden geraamd.
Grotere en minder artikelen dus. In verschillende Algemene Overleggen
kwam in dit kader de vraag naar voren of dit alles nu niet juist een
inperking van het budgetrecht van de Staten-Generaal betekent. Naar de
mening van de regering is dit niet het geval.
Vooropgesteld zij dat de begroting - conform artikel 105 van de
Grondwet jaarlijks vastgesteld blijft worden bij wet. Het parlement is
dus volop betrokken bij de besluitvorming hierover. Hierin ligt ook
het fundament van het parlementaire budgetrecht. Zoals hiervoor
geschreven, verandert wel het karakter van de begrotingswet. In de
toelichting zal informatie gaan verdwijnen. Daarbij gaat het in de
kern om informatie die voor het Parlement weinig tot geen
beleidsrelevantie had, zoals de verplichtingen-kasmatrices en de
economische en functionele coderingen. In plaats daarvan ligt in de
begroting nieuwe stijl de nadruk op beleidsdoelstellingen (zoveel
mogelijk met streefwaarden, een tijdshorizon en doelgroepen) en op
prestatiegegevens. Deze geven inzicht in de nagestreefde effecten van
beleid, de kosten en kwaliteit van de door de overheid te leveren
producten en diensten alsmede in de volume- en prijsgegevens van de
(programma)uitgaven. Verder wordt voorzien in toegankelijke informatie
over de budgetflexibliteit en over de veronderstellingen ten aanzien
van de effectbereiking, doelmatigheid en de ramingen. Dit alles om de
beleidsrelevantie en de toegankelijkheid van de begrotings- en
verantwoordingsstukken te vergroten.
Vooral op het gebied van het concretiseren van doelformuleringen en
prestatiegegevens zal de komende jaren groei noodzakelijk zijn.
Wijzigingen van de begroting zullen - net zoals thans - in de regel plaats blijven vinden op het niveau van begrotingsartikelen. Volgens de Comptabiliteitswet is dit immers het autorisatieniveau. De Staten-Generaal behouden alle mogelijkheden om daarop invloed uit te oefenen en dus haar budgetrecht te verwezenlijken. Wanneer de Tweede Kamer verschuiving aan wil brengen tussen begrotingsartikelen, kan zij daarvoor het instrument van het amendement gebruiken. Een dergelijk amendement zou in het VBTB-tijdperk overigens idealiter in WWW-termen moeten luiden. Welke effecten en/of welke prestaties worden met de extra middelen op het artikel beoogd (en bij een spiegelbeeldige mutatie op een ander artikel: wat hoeft daar wellicht minder te worden gepresteerd)? Verschuivingen binnen een artikel kunnen - net zoals dat nu het geval is - worden bereikt door het aannemen van een motie.
Staatsrechtelijk bezien is het amenderen van een wet een krachtiger
instrument voor het parlement dan het aannemen van een motie. Door een
amendement wordt immers een bepaalde situatie juridisch vastgelegd.
Dit in tegenstelling tot een motie. Bij amenderingen van
begrotingswetten die beogen het uitgavenniveau te verhogen, ligt dat
evenwel anders. Dit omdat een begrotingswet een machtiging aan de
regering behelst tot het doen van uitgaven tot een bepaald maximum (en
niet een verplichting inhoudt tot het doen van uitgaven). Het
feitelijk niet uitvoeren van zon amendement op de begroting of het
niet uitvoeren van een motie met zon strekking leidt daarmee tot
eenzelfde politiek feit, waaraan de Tweede Kamer zelf de (van geval
tot geval te bepalen) politieke consequenties zal dienen vast te
stellen. Bij amendering van begrotingswetten die beogen het
uitgavenniveau te verlagen is een amendement wel krachtiger dan een
motie.
Overigens kan de Tweede Kamer in het uiterste geval ook via het recht
van amendement een bestaand begrotingsartikel opsplitsen in meerdere
doelen. Daarbij zou de beleidsinhoudelijke invalshoek centraal moeten
staan en niet zozeer de budgettaire omvang van artikelen. Dit omdat
splitsing uit hoofde van budgettaire omvang tot gevolg kan hebben dat
onlosmakelijk samenhangende operationele doelstellingen van elkaar
gescheiden worden c.q. los komen te staan van hun gemeenschappelijke
algemene doelstelling.
Voorts bestaat de mogelijkheid om - in uitzonderlijke gevallen en op
incidentele basis - amendementen in te dienen tot verschuiving van
bedragen op artikelonderdelen zonder wijziging van het artikelbedrag
en bestaat de mogelijkheid tot het indienen van een amendement tot het
invoegen van een nieuw artikelonderdeel.
De zogenoemde Rijksbegrotingsvoorschriften bevatten daartoe- in
samenwerking met het Bureau wetgeving van de griffie van de Tweede
Kamer en de staf van de Commissie voor de Rijksuitgaven opgestelde -
modellen. Het gaat hierbij om bijzondere gevallen c.q. om gevallen op
incidentele basis. Een begrotingsartikel is volgens de
Comptabiliteitswet immers in beginsel het autorisatieniveau van de
begroting.
Autorisatie van beleidsdoelstellingen en prestatiegegevens
In het algemeen overleg van 9 november 2000 van de Minister van
Financiën met de Commissie voor de Rijksuitgaven zijn drie andere
mogelijkheden geopperd, waarbij de autorisatie door de Staten-Generaal
zou kunnen aansluiten. Als eerste optie is naar voren gebracht dat de
beleidsdoelstellingen en prestatiegegevens zou moeten kunnen worden
geautoriseerd.
Hiertegen bestaan in de ogen van de regering belangrijke bezwaren.
Allereerst laten sommige maatschappelijke zeer relevante -
beleidsdoelstellingen zich niet goed kwantificeren; sommige nog niet,
sommige nooit. Sturen op de uitgaven per eenheid effect (x miljoen
voor 1% meer veiligheidsgevoel op straat) is zeer gecompliceerd. In de
tweede plaats zij bedacht dat een budget jaarlijks wordt vastgesteld,
terwijl het bereiken van doelstellingen meestal meerdere jaren vergt,
soms een kabinetsperiode overstijgend. Het autoriseren van
doelstellingen zou vervolgens kunnen leiden tot het geforceerd zoeken
naar meetbare indicatoren op korte termijn, terwijl het minder
meetbare wellicht meer relevante beleid op de langere termijn in de
verdrukking raakt. De regering wil ten zeerste waken voor deze
performance paradox. In de derde plaats zij bedacht dat het al dan
niet bereiken van een doelstelling vaak ook afhankelijk is van externe
factoren; externe factoren die zich niet gemakkelijk laten isoleren.
Dit maakt het autoriseren van doelstellingen al snel een arbitraire
aangelegenheid.
Wanneer de begroting het primaire aangrijpingspunt voor het
vaststellen en wijzigen van doelen zou worden, zou dat aanzienlijke
consequenties hebben voor de inrichting van de begroting, maar ook van
daarmee samenhangend administraties etc.
Belangrijkste meer principiële tegenargument is evenwel dat van de
dubbele sturing. Autorisatie blijft altijd een budgettaire component
houden. Er zou in de eerste optie daarom altijd sprake zijn van het én
autoriseren van doelen én van budget. Dit doet al snel de vraag rijzen
wat nu leidend is; het door de Saten-Generaal geautoriseerde budget of
het daarmee beoogde beleid. Een concreet voorbeeld: wat te doen
wanneer een budget is uitgeput, maar de doelstellingen nog niet zijn
bereikt?. Naar de mening van de regering, staat het beleid in de
VBTB-begroting voorop, doch vormt het budget daarbij het kader. Het
budgetmechanisme dient immers speciaal voor die situaties waar de
markt bij de voortbrenging van (quasi-collectieve) goederen faalt.
VBTB beoogt een duidelijk verband tot stand te brengen tussen de
financiële middelen, de daarmee te verrichten prestaties en de daarmee
te bereiken doelen. Dit opdat de begroting meer beleidsmatig en meer
toegankelijk wordt. Het wezen van een begroting (kaderstellend in het
allocatieproces) verandert hierdoor echter niet.
Autorisatie op artikelonderdeelniveau
Als tweede optie is gesuggereerd het autoriseren op het niveau van
artikelonderdelen. Ook hiervan is de regering geen voorstander. In de
VBTB-begroting worden in beginsel twee artikelonderdelen
onderscheiden; één voor de apparaatsuitgaven en één voor de
programmagelden. Om de integrale uitgaven van beleid zichtbaar te
maken, werden betreffende tot dusver gescheiden posten bijeengebracht.
Een en ander aansluitend bij het steeds breder toegepast concept van
integraal resultaatgericht management (waarbij vooraf afspraken worden
gemaakt over de te bereiken doelen en de daarvoor benodigde middelen,
daarover achteraf verantwoording wordt afgelegd en de uitvoerder een
bepaalde mate van vrijheid heeft bij de inzet van middelen om de
gestelde doelstellingen te bereiken). De uitgaven voor apparaat en
programma worden op afzonderlijke artikelonderdelen geraamd, om de
Staten-Generaal zicht te bieden op de ontwikkeling hiervan. Zowel
vooraf in de begroting, als achteraf in de verantwoording. Het
onderscheid heeft ten principale een beheersmatige achtergrond.
Afzonderlijk autoriseren van de artikelonderdelen apparaat en
programma zou indruisen tegen het zojuist genoemde concept van
resultaatgericht integraal management. Belangrijker evenwel is dat het
autoriseren op het niveau van de artikelonderdelen apparaat en
programma de Staten-Generaal geen aanknopingspunt biedt voor het
aanbrengen van beleidsmatige begrotingsmutaties.
Autorisatie van operationele doelstellingen
Als derde mogelijkheid is genoemd het autoriseren op het niveau van
operationele doelstellingen. Ook deze optie valt naar de mening van
de regering niet te prefereren. Daartoe dient kort de achtergrond van
de operationele doelstellingen te worden geschetst.
In de regeringsnota VBTB, van mei 1999, werd als leidend beginsel voor
beleidsartikelen homogeniteit van beleid geformuleerd. Bij het verder
uitwerken van het VBTB-beleid in het algemeen en de beleidsbegrotingen
in het bijzonder, bleek dat veel van dergelijke beleidsdoelstellingen
niet goed meetbaar en/of niet goed beïnvloedbaar waren en daarmee geen
adequate aanknopingspunten voor allocatie en verantwoording zouden
bieden. Niet goed meetbare en/of niet-beïnvloedbare doelstellingen
dienen daarom nader te worden geoperationaliseerd in wel-meetbare en
-stuurbare doelstellingen. Gedachte is dat de nader
geoperationaliseerde doelen een indicatie vormen van respectievelijk
een directe bijdrage leveren aan het bereiken van de hogere algemene
beleidsdoelstelling. Ze staan derhalve in logische verbinding tot
elkaar. Zeker in de beginfase van het VBTB-project kunnen de
operationele doelstellingen vaak het karakter dragen van producten of
diensten c.q. van door de rijksoverheid verrichte activiteiten. Dit
als beste jaarlijkse indicatie voor het bereiken van de
maatschappelijke doelstelling, welke periodiek wordt gevolgd door
middel van meer diepgaand evaluatieonderzoek.
Autoriseren op het niveau van operationele doelstellingen zou wanneer
dit in ogenschouw genomen wordt - twee gevolgen hebben. Ten eerste zou
het wijzigen van een operationele doelstelling altijd consequenties
moeten hebben voor de daarmee te bereiken hogere algemene doelstelling
van beleid. Naar de mening van de regering is het consequent logisch
eerst een uitspraak te doen over de uitgaven voor deze algemene
beleidsdoelstelling, wat zich vervolgens zou kunnen doorvertalen naar
de operationele doelen. In de tweede plaats zou het autoriseren van
operationele doelen zeker in deze fase van het VBTB-proces snel kunnen
leiden tot het sturen op middelen, instrumenten en organisaties. Dit
terwijl de intentie van het VBTB-project juist gelegen is in de idee
sturing primair aan te laten grijpen op het niveau van de doelen van
het beleidsartikel. De regering zou geen stap terug willen doen, naar
een meer activiteiten-gerichte benadering.
Het autoriseren van operationele doelstellingen - een niveau lager dan
dat van de artikelonderdelen apparaat en programma - heeft ook meer
praktische gevolgen, voortvloeiend uit het feit dat er zo vele
honderden budgetten dreigen te ontstaan. Deze gevolgen bestaan er
bijvoorbeeld uit dat de flexibiliteit van de begroting - en daarmee de
slagvaardigheid van de overheid - af kan nemen. Hierbij zij bedacht
dat de Staten-Generaal zowel vooraf als eventueel tussentijds en
achteraf via de toelichting bij de beleidsartikelen wel degelijk zicht
houdt op de programma-uitgaven per operationele doelstelling.
Een ander discussiepunt dan de generieke vraag of het budgetrecht aan zou moeten grijpen bij het niveau van de operationele doelen, is de vraag of sommige nader geoperationaliseerde doelstellingen in wezen geen meetbare en stuurbare algemene doelstellingen van beleid betreffen. Inmiddels zijn soms reeds nadere afspraken gemaakt tussen afzonderlijke vakministers en de betrokken vaste Tweede-Kamercommissies over de precieze indeling van de begroting nieuwe stijl. Bij sommige begrotingen leidt dat c.q. kan dat leiden tot splitsing van artikelen. Deze afspraken kunnen gepaard gaan met nadere afspraken, bijvoorbeeld inzake aanvullende informatie over doelen, prestaties, de inzet van instrumenten, e.d.
Al met al concludeert de regering dat het budgetrecht van de
Staten-Generaal door VBTB niet wordt ingeperkt door de autorisatie te
handhaven op het niveau van de - in aantal weliswaar aanzienlijk terug
te brengen - begrotingsartikelen.
7. Financiële gevolgen van het wetsvoorstel
De financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor zover die samenhangen
met de implementatie van VBTB blijven beperkt tot de extra kosten die
de ministeries daarvoor moeten maken. Voor de overige maatschappelijke
sectoren zijn er geen directe financiële gevolgen.
De extra kosten die de ministeries moeten maken zijn voornamelijk van
informatiekundige aard. Gedacht moet dan worden aan de aanschaf van
software (o.a. ERP-pakketten) en de aanpassing van
managementinformatiesystemen (aanpassing gericht op
prestatie-indicatoren en op optimalisatie van de interne
bedrijfsvoering).
Voor de dekking van deze kosten is voor de jaren 2000 tot en met 2005
in totaal fl. 200 mln. extra uitgetrokken (in 2000 en 2001 fl. 50 mln.
per jaar en in 2002 t/m 2005 fl. 25 mln. per jaar). Deze bedragen zijn
bij Voorjaarsnota 2000 in een aanvullende post van de Rijksbegroting
opgenomen. De middelen voor 2000 en 2001 zijn via suppletore
begrotingen aan de betrokken departementale begrotingen toegevoegd. De
middelen voor de jaren 2002 tot en met 2005 zullen nog aan de
departementale begrotingen worden toegevoegd.
oOo
Artikelsgewijs
Artikel 1
In de oude CW was dit ook artikel 1.
Het eerste lid bevat de opsomming van de onderdelen waaruit de
Rijksbegroting is opgebouwd. De begrotingen van de ministeries worden
gedefinieerd als departementale begrotingen. Toegevoegd is de
begroting van koninkrijksrelaties (onderdeel c). De oude CW opende in
het tweede lid de mogelijkheid om bij koninklijk besluit (KB) een
begroting aan de Rijksbegroting toe te voegen. Daarvan is in het
verleden gebruik gemaakt door bij KB de begroting van het Kabinet voor
Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken toe te voegen (Stb. 1977,
518, gewijzigd bij Stb. 1998, 290). Thans is het oude tweede lid
geschrapt (voor een toelichting: zie aan het eind van de toelichting
bij dit artikel) en is deze begroting onder de inmiddels gewijzigde
naam (koninkrijksrelaties; Stb. 1999, 174) rechtstreeks als een aparte
begroting in de Rijksbegroting opgenomen.
De bepaling thans onder c is zodanig geformuleerd dat de mogelijkheid
openstaat om deze begroting te verwerken in de begroting van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Overigens
worden de apparaatsuitgaven en -ontvangsten die samenhangen met
koninkrijksrelaties, reeds in de begroting van dat ministerie
opgenomen. De begroting van koninkrijksrelaties omvat alleen de
programma-uitgaven en -ontvangsten voor dit beleidsterrein.
De samenstelling van de begroting van de hoge colleges van staat en
van het Kabinet van de Koning is uitgebreid met de onderdelen inzake
de kabinetten van de Gouverneurs van de Nederlandse Antillen en van
Aruba.
In de opsomming in het eerste lid zijn de begrotingen van de
baten-lastendiensten niet als een afzonderlijke categorie begrotingen
opgenomen. Baten-lastendiensten vallen als departementale
dienstonderdelen onder een ministerie. De begrotingen van dergelijke
diensten maken onderdeel uit van de betrokken departementale
begrotingen (categorie a). De totale baten, de totale lasten, het
saldo van baten en lasten, de totale kapitaaluitgaven en de totale
kapitaalontvangsten blijven in een afzonderlijke begrotingsstaat ter
autorisatie opgenomen.
Het tweede lid definieert een begroting als een begrotingsstaat met
een daarbij behorende toelichting. De begrotingsstaat is opgebouwd uit
begrotingsartikelen. In artikel 4, eerste lid, wordt voorgeschreven
welke gegevens in de begrotingsstaat per begrotingsartikel dienen te
worden opgenomen.
In de oude CW was geen expliciete omschrijving van het begrip
begroting opgenomen. De oude CW bepaalde dat de begrotingen elk
afzonderlijk bij de wet worden vastgesteld. Een begrotingswet bestond
- en bestaat - uit een beperkt aantal (standaard)wetsartikelen
(meestal 4 à 5) en een bijbehorende begrotingsstaat waarin per
begrotingsartikel de ramingen voor het begrotingsjaar van de
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten worden opgenomen. Op grond van
de formulering in een begrotingswet wordt met het vaststellen van de
begrotingsstaat de begroting vastgesteld1. Vanuit een juridische
invalshoek is de begroting derhalve gelijk aan de vastgestelde
begrotingsstaat.
Door deze definiëring komt het begrip begroting in artikel 105 van de
Grondwet overeen met het begrip begrotingsstaat in deze wet. Deze
vertaalslag is nodig omdat in de bestuurlijk-administratieve praktijk
een begroting meer is dan alleen de bij de (begrotings)wet opgenomen
staat; de daarbij behorende toelichting is een wezenlijk onderdeel van
een begroting (zie de Nota VBTB). Op deze wijze sluit het begrip
begroting in de CW beter aan bij hetgeen de gebruikers ervan als
begroting ervaren. Hierdoor kunnen misverstanden in de praktijk worden
voorkomen.
In de belevingswereld van degenen die dagelijks op de ministeries met
de begrotingen werken wordt de begrotingsstaat in combinatie met de
(memorie van) toelichting gezien als de begroting. De begroting is in
de bestuurlijk-administratieve praktijk niet slechts de (voor één jaar
vastgestelde) begrotingsstaat, maar vooral ook de daarbij behorende
toelichting. Het ligt ook in lijn met het VBTB-gedachtegoed om de
departementale begrotingen meer beleidsmatig te maken. Om die reden is
een begroting thans gedefinieerd als een begrotingsstaat en een
daarbij behorende toelichting. De begrotingsstaat bevat alleen de te
autoriseren bedragen voor het desbetreffende begrotingsjaar; de
toelichting bevat ook meerjarig de gegevens die nodig zijn om het
beleid in meerjarig perspectief te kunnen sturen en beoordelen.
De relaties tussen de verschillende begrippen zoals deze in deze wet
worden gelegd zijn als volgt.
a. Een begrotingswetsvoorstel (A) wordt gevormd door de wetsartikelen
(B), de als bijlage bij die wetsartikelen behorende
begrotingsstaat (C) en de memorie van toelichting (D).
a. De memorie van toelichting (D) wordt gevormd door een toelichting
bij de wetsartikelen (D1) en een toelichting bij de
(begrotingsartikelen zoals opgenomen in de) begrotingsstaat (D2).
a. Een begrotingswet (E) wordt gevormd door de wetsartikelen (B) en
de begrotingsstaat (C). De wetsartikelen regelen in procedurele
zin de inhoud van de begrotingsstaat. Zij behoren niet tot de
begrotingsstaat en vallen dus ook niet onder het begrip begroting.
a. Een begroting wordt gevormd door de begrotingsstaat (C) en een
daarbij behorende toelichting (D2).
e. De begrotingsstaat (C) wordt bij de wet vastgesteld en -
staatsrechtelijk vanzelfsprekend - niet de bij die staat behorende
toelichting (D2).
Staatsrechtelijk bezien is een begrotingswet een wet als elke andere
wet; daarvoor gelden op grond van de Aanwijzingen voor de regelgeving
bepaalde inrichtingsvoorschriften. Elk wetsvoorstel kent een memorie
van toelichting, met daarin een algemeen deel, een artikelsgewijze
toelichting en eventuele bijlagen bij de memorie van toelichting. Een
begrotingswet is bestuurlijk bezien echter bijzonder, al is het maar
vanwege het jaarlijks periodieke karakter ervan. Een (artikelsgewijze)
toelichting bij de (standaard)wetsartikelen is meestal niet nodig,
omdat de tekst van die wetsartikelen op zich duidelijk genoeg is.
Alleen in die gevallen waarin een begrotingswetsvoorstel specifieke
additionele wetsartikelen bevat is de wenselijkheid van een
toelichting bij zon wetsartikel evident. Te denken valt aan een
tijdelijke afwijking van bepalingen van de CW of additionele
wetsbepalingen in de begrotingswetsvoorstellen van begrotingsfondsen
op grond van de instellingswet van het fonds.
In het algemeen deel van deze toelichting zijn de hoofdlijnen van VBTB
beschreven. De wijzigingen als gevolg van VBTB hebben ten dele
betrekking op de opzet van de memorie van toelichting bij een
begrotingswet. Zoals uit paragraaf 3 blijkt zal de memorie van
toelichting bij een begrotingswet aanzienlijk gaan afwijken van die
van andere wetten.
In de Rijksbegrotingsvoorschriften, de voorschriften die de Minister
van Financiën op grond van artikel 18, eerste lid CW (oud artikel 15)
kan geven, zal de inrichting van de memorie van toelichting van een
begrotingswet in nadere regels worden uitgewerkt. Daarbij wordt als
algemene lijn gehanteerd dat een zo uniform mogelijke
begrotingspresentatie van alle departementale begrotingen wordt
gerealiseerd. Ook de vergelijkbaarheid van een departementale
begroting van jaar op jaar zal zo goed mogelijk worden gewaarborgd. In
die voorschriften zal ook nader de plaats worden bepaald van de
toelichtingen bij eventuele additionele wetsartikelen.
In lijn met het tweede lid wordt in het derde lid bepaald dat de begrotingstaten elk afzonderlijk bij de wet worden vastgesteld.
Het vierde lid is nieuw. Deze bepaling is door
bestuurlijk-administratieve overwegingen ingegeven. Het biedt in
afwijking van het bepaalde in het derde lid een minister de
mogelijkheid de departementale begrotingsstaat en de begrotingsstaat
van een begrotingsfonds waarover hij het beheer voert in één
wetsvoorstel op te nemen. Het betreft hier een kan-bepaling zodat van
geval tot geval daarover beslist kan worden. Het ligt voor de hand dat
de Staten-Generaal als mede-begrotingswetgever betrokken zullen worden
bij een besluit tot integratie van twee of meer begrotingen in één
wetsvoorstel. Overigens betekent een integratie in één wetsvoorstel
niet dat de onderscheiden begrotingen worden geïntegreerd. De
onderscheiden begrotingen zullen elk in de vorm van een afzonderlijke
begrotingsstaat met een daarbijbehorende toelichting afzonderlijk
worden gepresenteerd en ter autorisatie worden voorgelegd.
Het oude tweede lid is vervallen. In dat artikellid werd geregeld dat
begrotingen door middel van een koninklijk besluit aan de
Rijksbegroting kunnen worden toegevoegd. In de praktijk van de
afgelopen vijftig jaar is hiervan alleen voor de begroting van
Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken gebruik gemaakt. Niet
alleen in de praktijk is het nut van deze bepaling dus beperkt
geweest, in voorkomende gevallen is de toevoeging van een begroting
ook via een wijziging van de Comptabiliteitswet te regelen. In
spoedeisende gevallen kan bovendien door het indienen van een
begrotingswet met betrekking tot de (nieuw) toe te voegen begroting de
toevoeging bij wet worden geregeld. Bij zon begrotingswet kan dan ook
artikel 1 van de CW worden gewijzigd.
Artikel 2
Het oude artikel 2 inzake de begrotingsfondsen is thans opgenomen
onder artikel 9. Het oorspronkelijke artikel 3 was reeds bij een
eerdere wijziging van de CW vervallen. Via vernummering is het oude
artikel 4, eerste tot en met derde lid, thans artikel 2 geworden.
In het artikel zijn twee wijzigingen aangebracht. Er is een nieuw tweede lid ingevoegd, dat het onderscheid introduceert tussen beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen. Het onderscheid tussen deze twee soorten artikelen wordt in de artikelen 5 en 6 uitgewerkt.
In het derde lid (het oude tweede lid) is de bepaling in de tweede
volzin thans niet meer opgenomen. Inhoudelijk is die bepaling, die
inhield dat de ramingen van de verplichtingen en de uitgaven in de
begroting het karakter van een maximum hebben, opgenomen in het nieuwe
eerste lid van artikel 4, onder c en d.
Artikel 3
Dit artikel bevat bepalingen uit het oude artikel 4, leden vier tot en
met zeven. Inhoudelijk zijn in die bepalingen geen wijzigingen
aangebracht.
In het derde lid, onder b, is in samenhang met de gewijzigde
bepalingen in artikel 7 over de begroting van nationale schuld (IXA)
thans opgenomen, dat ten aanzien van de begroting van nationale schuld
geldt, dat als verplichtingenraming de raming van de uitgaven kan
worden opgenomen.
Artikel 4
Artikel 4 is deels nieuw, deels bevat het een aantal bepalingen uit
het oude artikel 5.
Het eerste lid geeft aan welke gegevens de begrotingsstaat in elk
geval dient te bevatten. :DEL]
Het gaat in een begrotingsstaat om de begrotingsinformatie die
relevant is voor de Staten-Generaal om de autorisatiefunctie (het
budgetrecht) te kunnen uitoefenen. De informatie in de begrotingsstaat
vormt ook het aangrijpingspunt voor eventuele amendering van de
begrotingswet door de Tweede Kamer.
De artikelomschrijving (onderdeel b) dient zo kort en helder mogelijk
te zijn. In de naam van een beleidsartikel komt de beleidsdoelstelling
die wordt nagestreefd, tot uitdrukking.
In de onderdelen c en d wordt het maximumkarakter van de
verplichtingen- en de uitgaven-ramingen vastgelegd.
In de onderdelen c, d en e komt het begrotingsbeginsel van het bruto
ramen (en boeken) tot haar recht. Het derde lid bevat een uitzondering
daarop. Deze uitzondering was in de oude situatie opgenomen in artikel
5, vierde lid. Deze (technische) uitzondering houdt in dat de geraamde
bedragen aan uitgaven en ontvangsten, die in de begrotingsstaat bij
een begrotingsartikel worden opgenomen, netto geraamd kunnen worden
bij die begrotingsartikelen waarbij het op grond van het bepaalde in
artikel 28, vierde lid (oud artikel 23) is toegestaan om verkregen
ontvangsten in mindering van gedane uitgaven te boeken,
respectievelijk gedane uitgaven in mindering op verkregen ontvangsten
te boeken. De begrotingsramingen dienen derhalve op dezelfde basis te
worden opgesteld als waarop de realisaties in de boekhouding worden
verwerkt. Deze uitzonderingsregel wordt in artikel 53, tweede lid, ook
doorgetrokken naar de verantwoording. In de verantwoordingsstaat dient
alsdan netto te worden verantwoord.
Onderdeel e is evenmin nieuw. Wel nieuw is dat de ontvangsten niet
meer in aparte ontvangstenartikelen en in een aparte begrotingsstaat
worden opgenomen. Het onderscheid tussen enerzijds uitgaven- en
verplichtingenartikelen en anderzijds ontvangstenartikelen is komen te
vervallen; een begrotingsartikel in de begrotingsstaat - en overigens
ook in de (memorie van) toelichting - bevat zowel informatie over de
uitgaven en verplichtingen als over de ontvangsten. Op deze wijze
wordt de samenhang tussen de uitgaven en de ontvangsten van een
(beleids)artikel in één oogopslag duidelijk.
De begrotingsstaat vormt - als onderdeel van de (begrotings)wet - het
formele aangrijpingspunt voor de autorisatie van de begroting door de
Staten-Generaal. In het tweede lid wordt daartoe bepaald dat de in de
begrotingsstaat bij een begrotingsartikel opgenomen (verplichtingen-,
uitgaven- en ontvangsten)bedragen de kleinste eenheid vormen. Dit is
conform het oude artikel 5, eerste en tweede lid, en de bestaande
begrotingspraktijk, waarbij de Staten-Generaal het budgetrecht
uitoefenen door middel van het vaststellen van begrotingsbedragen op
het niveau van begrotingsartikelen die in de begrotingsstaat zijn
opgenomen.
Artikel 5
Door middel van de bepalingen in de artikelen 5 en 6 wordt de kern van
het VBTB-gedachtegoed, voor de begroting, in de CW vastgelegd. In het
algemeen deel van deze wet (paragraaf 2 en 3) is van dit gedachtegoed
een samenvatting opgenomen. Artikel 5 is deels nieuw, deels bevat het
bepalingen uit het oude artikel 5 en 7.
Artikel 5 bevat bepalingen over het inzicht dat de toelichting bij een
beleidsartikel dient te bieden. Met deze bepalingen wordt het mogelijk
om in de toelichting bij een beleidsartikel de vragen Wat wil de
regering bereiken, wat gaat zij daarvoor doen en wat mag dat kosten?
in hun onderlinge samenhang te beantwoorden. Prestatiegegevens, al dan
niet verkregen of te verkrijgen uit beleidsevaluatieonderzoek, komen
in de nieuwe begrotingsstructuur beter tot uitdrukking c.q. krijgen
een meer gestructureerde en meer beleidsrelevante plaats in de
begroting.
Op grond van het eerste lid dient de toelichting bij een
beleidsartikel meerjarig in elk geval inzicht te bieden in de met het
beleid samenhangende:
a. algemene en - indien van toepassing - nader geoperationaliseerde
doelstellingen die worden nagestreefd. Hiermee wordt een antwoord
gegeven op de vraag Wat wil de regering bereiken?. Een
beleidsartikel begint met een (algemene) beleidsdoelstelling die
het gehele beleid op het artikel afdekt. Daarbij gaat het
idealiter om maatschappelijke effecten, uitgedrukt in
streefwaarden, doelgroep waarop het beleid gericht is en
tijdsdimensie waarbinnen de effecten gerealiseerd dienen te zijn.
Daar waar (maatschappelijke) effecten van beleid niet altijd goed
meetbaar zijn of wel meetbaar zijn maar geen goed aangrijpingspunt
voor sturing bieden, wordt de algemene beleidsdoelstelling
vertaald in één of meer nader geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen. Deze beleidsdoelstellingen zijn veelal
beter meetbaar en stuurbaar. Ook deze doelstellingen bevatten
streefwaarden, een duiding van de doelgroep en de tijdsdimensie
waarbinnen de effecten gerealiseerd dienen te worden.
a. instrumenten die ter bereiking van de doelstellingen worden
ingezet. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de vraag wat gaat
de regering voor het bereiken van de doelstellingen doen?. Hierbij
is een onderscheid te maken naar de beleidsinstrumenten zelf,
zoals onder andere subsidies, leningen, voorlichtingsprogrammas,
en de activiteiten die door (onderdelen van) het ministerie worden
verricht onder meer om de beleidsinstrumenten tot uitvoering te
brengen. Soms komen de beleidsinstrumenten en deze activiteiten
overeen in die zin dat de inzet van overheidspersoneel en
materieel het (soms enige) beleidsinstrument is (bijvoorbeeld bij
de voorlichtingsactiviteiten die door het overheidsapparaat zelf
worden verricht). Aan de in te zetten instrumenten zijn
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten verbonden. In de daarvoor
beschikbare bedragen dient meerjarig inzicht te worden gegeven. In
artikel 5, eerste lid; is daartoe de opsomming onder c tot en met
f opgenomen, te weten:
a. meerjarig beschikbare bedragen voor het aangaan van
verplichtingen;
e. meerjarig beschikbare bedragen voor het verrichten van
programma-uitgaven;
e. meerjarig beschikbare bedragen voor het verrichten van
apparaatsuitgaven;
e. bedragen die meerjarig aan ontvangsten geraamd zijn.
Door inzicht te geven in de verplichtingen, programma-uitgaven en
apparaatsuitgaven kan de vraag wat mogen de beoogde doelen en de
daartoe in te zetten instrumenten kosten? beantwoord worden.
Onder programma-uitgaven worden de uitgaven verstaan voor financiële
en niet-financiële beleidsinstrumenten, zoals onder andere subsidies,
leningen, voorlichtingsprogrammas. Onder apparaatsuitgaven worden de
uitgaven aan personeel en materieel van (onderdelen van) een
ministerie verstaan. Door per beleidsartikel zowel de programma- als
de apparaatsuitgaven weer te geven, wordt zicht verkregen op de
integrale uitgaven van het beleid. De uitgaven blijven gescheiden
binnen een beleidsartikel. Dit om de Tweede Kamer inzicht in de
aanwending van deze uitgaven te kunnen geven en de verschuivingen
daarin gedurende het jaar. Daarnaast is het onderscheid
programma/apparaat nodig om een beeld te kunnen geven over de
doelmatigheid van het beleid en meer specifiek bijvoorbeeld de
doelmatigheid van de beleidsuitvoering.
De woorden in elk geval in de aanhef van het eerste lid geven aan dat
de opsomming in dit artikellid een minimumuitgangspositie inhoudt.
In het tweede lid wordt bepaald hoe ver in de tijd, zowel terugkijkend
als vooruitramend, het meerjarige inzicht in de met het beleid
samenhangende bedragen zichtbaar gemaakt moet worden. Wat betreft de
vooruitblik is daarbij uitgegaan van de in de oude wet vastliggende
periode van de zogenaamde meerjarenramingen, zijnde de ramingen voor
de periode van vier jaar die op het begrotingsjaar aansluiten (de
periode van jaar t+1 tot en met jaar t+4, waarbij jaar t als het
begrotingsjaar geldt). In de oude situatie was deze bepaling opgenomen
in artikel 7, onderdeel e, waarbij tevens het begrip meerjarenramingen
werd gedefinieerd. De term meerjarenramingen wordt in deze nieuwe wet
overigens niet meer gebruikt. De meerjarenramingen - opgenomen in de
toelichting - maken thans onderdeel uit van de begroting, (maar worden
- ten overvloede - niet in de te autoriseren begrotingsstaat
(wetsdeel) opgenomen).
Het meerjarig inzicht wordt verdiept als ook (realisatie-)informatie
wordt verstrekt over een aantal jaren dat aan het begrotingsjaar
voorafgaat. In de onderhavige bepaling is aangesloten bij de gangbare
praktijk op basis van de Rijksbegrotingsvoorschriften waarin
geactualiseerde begrotingsinformatie over het aan het begrotingsjaar
voorafgaande jaar wordt opgenomen (ten tijde van de
begrotingsvoorbereiding betreft het informatie over het dan lopende
jaar) en realisatie-informatie over het daaraan voorafgaande jaar
(jaar t-2). Deze realisatie-informatie is ten tijde van de
begrotingsvoorbereiding beschikbaar, omdat het departementale
jaarverslag over jaar t-2 tijdens de voorbereiding gereed komt.
In het derde lid wordt aangegeven dat in de toelichting bij een
beleidsartikel prestatiegegevens opgenomen moeten worden.
Prestatiegegevens nemen in de beleidsbegroting een centrale plaats in.
Daarbij is het van belang dat prestatiegegevens hun betekenis ontlenen
aan de ondersteuning van de besluitvorming, ze zijn geen doel op
zichzelf. Het is daarbij belangrijk om het juiste aggregatieniveau te
vinden.
Bij het beantwoorden van de vraag naar de doeltreffendheid van beleid
dient alleerst nagegaan te worden of het doel überhaupt bereikt is of
kan worden (doelbereiking). Het volgen van de algemene en/of nader
geoperationaliseerde doelen zal deels plaatsvinden met prestatiegevens
die op een reguliere - aan de jaarlijkse begrotingscyclus gekoppelde -
wijze beschikbaar komen. Een volledige toelichting met jaarlijkse
gegevens over doelbereiking in begroting en verantwoording zal niet
mogelijk zijn. De algemene beleidsdoelstellingen zullen bijvoorbeeld
niet altijd in meetbare streefwaarden uitgedrukt kunnen worden. Ook
verstrijken soms meerdere jaren tussen het treffen van een
beleidsmaatregel en het nagestreefde effect. De vraag of het al dan
niet bereiken van de gestelde doelen toe te schrijven valt aan het
gevoerde beleid kan in het algemeen nooit beantwoord worden via
reguliere prestatiegegevens. Dit omdat de invloed van beleid op
maatschappelijke ontwikkelingen moeilijk kan worden geïsoleerd. In
aanvulling op de prestatiegegevens over de doelbereiking, die op
reguliere wijze beschikbaar komen, kan de mate van doeltreffendheid
met kwantitatief en/of kwalitatief beleidsevaluatieonderzoek worden
onderzocht. In de begroting nieuwe stijl neemt
beleidsevaluatieonderzoek dan ook een meer centrale plaats in. Beseft
moet worden dat dergelijk onderzoek in het geval van kwalitatief
beleidsevaluatieonderzoek vaak minder harde uitspraken over
beleidseffecten mogelijk maakt, dat beleidsevaluatieonderzoek relatief
kostbaar is en dat informatie uit ex post evaluatieonderzoek naar de
doeltreffendheid van beleid (in het bijzonder de algemene
beleidsdoelstellingen) soms pas 5 jaar na de introductie van nieuw
beleid beschikbaar komt. . Het is van belang een goede mix te vinden
tussen jaarlijks op te nemen prestatiegegevens en de inzet van
periodiek beleidsevaluatieonderzoek. Voor regels over de periodiciteit
van de inzet van reguliere en niet-reguliere evaluatie-instrumenten,
alsmede de kwaliteit en de organisatie van de evaluatiefunctie wordt
verwezen naar de nadere regels die de Minister van Financiën
hieromtrent kan stellen op grond van artikel 38, tweede lid, onder a,
van deze wet, in casu de Regeling prestatiegegevens en
evaluatieonderzoek Rijksoverheid.
In het verlengde van de doeltreffendheidsvraag (in welke mate is het
doel bereikt en in welke mate is dat toe te schrijven aan de ingezette
instrumenten) ligt de vraag naar de maatvoering bij de in te
zetten/ingezette financiële middelen in relatie tot het te behalen -
gehaalde - effect, ofwel de doelmatigheid van beleid. De vraag of het
maximale effect tegen minimale uitgaven is gerealiseerd zal - door
onder andere lastig te isoleren effecten - in veel gevallen slechts
met periodiek (evaluatie)onderzoek zijn vast te stellen. Op reguliere
basis is vaak het meest haalbare vast te stellen dat aan alle
(organisatorische) voorwaarden voor een doelmatig beleid is voldaan.
Indien zinvol worden de programma-uitgaven en -ontvangsten toegelicht
met volume- en prijsgegevens. Dit biedt inzicht in de opbouw van het
budget en kan iets zeggen over de terughoudendheid bij de inzet van
financiële middelen (als een voorwaarde voor doelmatigheid). In de
Rijksbegrotingsvoorschriften zal nadere invulling aan de voorwaarde
indien zinvol worden gegeven.
Bij volumegegevens (of aantallen) kan gedacht worden aan het verwachte
aantal begunstigden van een beleidsmaatregel (bijvoorbeeld het aantal
potentiële ontvangers van een subsidie). Bij prijsgegevens gaat het om
een bedrag per eenheid volume, bijvoorbeeld het bedrag per individuele
subsidie.
De apparaatsuitgaven worden waar mogelijk toegelicht aan de hand van
doelmatigheidsgegevens over de beleidsontwikkeling, -besturing en
-uitvoering van het beleid. Met doelmatigheid wordt hier het verband
bedoeld tussen de ingezette financiële middelen en de geleverde
prestaties (diensten/producten) in kwantiteit en kwaliteit. Door de
uitgaven of de (kost)prijs van een product of dienst vast te stellen
en deze te vergelijken met de uitgaven van eerdere jaren of de
(kost)prijs van vergelijkbare producten en/of diensten bij andere
organisaties kan inzicht worden verkregen in de ontwikkeling van de
(relatieve) doelmatigheid van het productieproces of de organisatie.
De kwaliteit van de geleverde prestaties is onlosmakelijk verbonden
met de doelmatigheidsambitie. Wanneer een lagere kostprijs gepaard
gaat met een navenante daling van de kwaliteit kan er niet worden
gesproken van doelmatigheidswinst; er zijn mindere producten voor een
lagere prijs geproduceerd. Als voor de begrotingscyclus geen
(kost)prijzen of uitvoeringskosten en bijbehorende
kwaliteitsindicatoren beschikbaar zijn, kan indien zinvol worden
teruggevallen op een toelichting van het apparaatsbudget aan de hand
van volume- en prijsgegevens (uitgaven per fte). Inzicht in de
doelmatigheid van de beleidsontwikkeling, -aansturing en -uitvoering
vindt dan uitsluitend plaats aan de hand van de (evaluatie)onderzoeken
naar de doelmatigheid van de beleidsontwikkeling, -besturing en
-uitvoering.
De bepaling in het vierde en vijfde lid inzake de begrotingsreserve is
bij de Zevende wijziging in de CW opgenomen. Daarin is geen
inhoudelijke wijziging aangebracht.
Artikel 6
Artikel 6 is deels nieuw, deels bevat het bepalingen uit het oude
artikel 5.
VBTB beoogt een beleidsmatige indeling van de begroting. Naast
beleidsartikelen kan een begroting een drietal niet-beleidsartikelen
bevatten. Het eerste lid bevat een in beginsel limitatieve opsomming.
Ratio hierachter is dat in een beleidsbegroting zoveel mogelijk
uitgaven en ontvangsten in beleidsartikelen toegelicht worden. Op het
niet-beleidsartikel Algemeen komen alle apparaatsuitgaven die niet aan
een specifiek beleidsartikel zijn toe te delen (bijvoorbeeld de
uitgaven voor de departementale leiding en stafdiensten).
Programma-uitgaven die aantoonbaar een departementsbreed karakter
hebben, kunnen eveneens op het artikel Algemeen worden geboekt. Het
niet-beleidsartikel Nominaal en onvoorzien betreft een administratief
begrotingsartikel waarin de (voormalige) administratieve artikelen
Onvoorzien, Loonbijstelling en Prijsbijstelling geclusterd worden.
Voorts kan een departementale begroting ook het niet-beleidsartikel
Geheim bevatten. In het vijfde lid wordt bepaald dat van deze
limitatieve opsomming afgeweken kan worden in overeenstemming met de
minister van Financiën.
Het tweede en derde lid inzake het administratieve begrotingsartikel
Nominaal en Onvoorzien bevat ten opzichte van het oude artikel 5,
zevende en achtste lid, geen inhoudelijke wijziging. Er is alleen een
redactionele wijziging doorgevoerd.
In het vierde lid wordt voor de niet-beleidsartikelen voor zover
zinvol geregeld, dat dezelfde begrotingsinformatie in de toelichting
wordt verstrekt als voor beleidsartikelen in artikel 5, eerste en
tweede lid, wordt voorgeschreven. Het gaat hierbij om een
minimumuitgangspositie. Dat laat dus onverlet dat in de toelichting
bij het niet-beleidsartikel Algemeen bijvoorbeeld algemene en of nader
geoperationaliseerde doelstellingen opgenomen kunnen worden. Ook
kunnen, indien zinvol, prestatiegegevens als bedoeld in artikel 5,
derde lid, in de toelichting bij bepaalde niet-beleidsartikelen worden
opgenomen.
Artikel 7
Dit is het oude artikel 6, tweede lid CW.
Eerste lid.
De in dit artikellid bedoelde ramingen in de begroting van Nationale
Schuld hebben zowel betrekking op de programma-uitgaven en de
programma-ontvangsten als de op apparaatsuitgaven en
apparaatsontvangsten die samenhangen met deze begroting. Dit is
VBTB-conform. In de oude situatie van vóór de CW 2001 werden de
apparaatsuitgaven en ontvangsten op hoofdstuk IXB (Ministerie van
Financiën) opgenomen. Als apparaatsuitgaven gelden onder andere de
kosten van het betalingsverkeer met betrekking tot de centrale kassen
van s Rijks schatkist (zie artikel 24, tweede lid), alsmede de kosten
van het personeel en het materieel met betrekking tot het beheeer van
de begroting van Nationale Schuld.
De onder a tot en met h opgesomde categorieën uitgaven en ontvangsten
hoeven niet één op één te leiden tot overeenkomstige
begrotingsartikelen. Voor de indeling van de begroting van IXA naar
beleidsartikelen is conform VBTB de splitsing naar algemene en/of
nader geoperationaliseerde doelstellingen leidend.
De uitgaven en ontvangsten die samenhangen met de
financieringstransacties die het Ministerie van Financiën verricht,
werden deels in de begroting van nationale schuld (begroting IXA)
verwerkt (te weten de ontvangsten en de uitgaven van de plaatsing,
respectievelijk de aflossing van de zogenaamde vaste schuld) en bleven
deels daarbuiten (te weten de ontvangsten en de uitgaven van de
plaatsing, respectievelijk de aflossing van de zogenaamde vlottende
schuld). De vlottende schuld werd op rekeningen buiten
begrotingsverband verwerkt. In artikel 7, eerste lid, onder a en b,
wordt thans bepaald dat zowel de uitgaven en ontvangsten met
betrekking tot de vaste schuld als met betrekking tot de vlottende
schuld binnen begrotingsverband - dus in de begroting van nationale
schuld - moeten worden opgenomen.
Tot voor kort was het gebruikelijk de grens tussen vaste en vlottende
schuld bij twee jaar te leggen. Die termijn sluit niet goed meer aan
bij het gebruik op de financiële markten. Een grens van één jaar als
onderscheidend criterium is thans meer gebruikelijk. Dit
éénjaarscriterium is thans in de onderdelen a en b van het eerste lid
opgenomen. Ik heb me afgevraagd of de argumenten die in het verleden
zijn gehanteerd om de vlottende schuld geheel buiten begrotingsverband
te verwerken en alleen de vaste schuld binnen begrotingsverband, nog
steeds als voldoende valabel kunnen worden beschouwd. Die argumenten
waren a. het tijdelijke karakter van de vlottendeschuldtransacties,
waardoor de begroting onnodig zou worden opgeblazen; b. de afwezigheid
van een beleidsmatig karakter van de transacties vanuit de optiek van
de allocatie van middelen, waardoor autorisatie via de begroting door
de Staten-Generaal materieel geen betekenis heeft; c. het moeilijk
kunnen ramen van de transacties, waardoor regelmatig suppletore
bijstellingen zouden moeten plaatsvinden.
Ik ben tot de conclusie gekomen dat het uit een oogpunt van
budgettaire transparantie de voorkeur verdient ook de uitgaven en
ontvangsten die samenhangen met de vlottende schuld, binnen de
begroting van IXA op te nemen. Het budgetrecht wordt daardoor
weliswaar materieel niet versterkt, maar in formele zin heeft dit wel
degelijk positieve betekenis voor de autorisatiefunctie van de
begroting van IXA. Er blijven immers minder uitgaven en ontvangsten
buiten het (begrotings)zicht van de Staten-Generaal. Aan het argument
van het moeilijk kunnen ramen van de transacties kan op twee wijzen
tegemoet worden gekomen. In de eerste plaats kan in de
ontwerp-begroting met pro-memorieramingen worden gewerkt, waarbij in
de toelichting een indicatie van de te verwachten omvang kan worden
gegeven. In de slotwet kan vervolgens aan de hand van de realisatie
die uit de verantwoording (het jaarverslag) van IXA blijkt de
daadwerkelijke begrotingsmutatie worden opgenomen. In de tweede plaats
kan een netto-ramingsmethode worden toegepast vanuit de stand van het
saldo van de vlottende schuld. De mutatie tussen de stand per 31
december van het voorafgaande jaar en die op 31 december van het
begrotingsjaar kan als saldo van de in het begrotingsjaar
gerealiseerde begrotingsuitgaven en -ontvangsten met betrekking tot de
vlottende schuld in de slotwet worden opgenomen. In onderdeel b is
deze nettoramingsmethodiek thans voorgeschreven.
De omschrijving onder a dekt thans ook transacties met afgeleide financiële instrumenten op schuldtitels. Gedacht moet worden aan instrumenten als renteswaps, waarbij leningen met een vaste rente worden omgezet in leningen met een variabele rente. Doelmatig schuldbeheer impliceert de inzet van deze instrumenten. Ze vergroten de flexibiliteit van het gevoerde financieringsbeleid, waardoor doelmatiger op fluctuaties in de financieringsbehoefte kan worden ingespeeld. Daardoor kunnen besparingen op de rentelasten worden gerealiseerd, dan wel mogelijke risicos worden vermeden.
Tot uitgaven en ontvangsten die voortvloeien uit de transacties,
bedoeld in a, worden zowel gerekend de hoofdsommen van de aangetrokken
leningen (ontvangsten), de aflossing van die hoofdsommen (uitgaven),
de rente die over de aangetrokken financieringsmiddelen moet worden
betaald en soms wordt ontvangen, maar ook de kosten die met die
transacties samenhangen.
De nieuwe bepalingen onder c hebben betrekking op leningstransacties
in het kader van het zogenaamde geïntegreerd middelenbeheer van
rechtspersonen die collectieve middelen beheren en op
leningstransacties met baten-lastendiensten.
De wettelijke basis voor het geïntegreerd middelenbeheer wordt bij de
eerstvolgende wijziging van de CW 2001 in een apart hoofdstuk van de
CW geregeld. In het onderhavige artikel 7 worden daarvan alleen de
begrotingstechnische consequenties voor de begroting van de nationale
schuld geregeld. De zinsnede voor zover die transacties door Onze
Minister van Financiën niet worden geraamd op de departementale
begroting van het Ministerie van Financiën heeft tot doel om
leningstransacties die door de Minister van Financiën uit een geheel
ander oogpunt worden verstrekt dan uit hoofde van het geïntegreerd
middelenbeheer, normaal op de begroting van IXB te verwerken.
Op grond van het bepaalde in onderdeel c wordt de begroting van
nationale schuld belast bij de verstrekking van een lening of ontlast
bij de aflossing van een lening door de betrokken derde of een
baten-lastendienst. Ook de rente en de kosten die uit dergelijke
leningstransacties voortvloeien worden tot de hierbedoelde
ontvangsten, respectievelijk uitgaven gerekend en moeten binnen het
begrotingsverband van IXA worden verwerkt.
Door dergelijke transacties ten laste van de begroting van IXA te
brengen vindt op die begroting autorisatie plaats. Dat komt de
budgettaire transparantie ten goede. Budgettair-beleidsmatig levert de
leningverstrekking ten laste van IXA geen probleem op, omdat
dergelijke leningen binnen IXA als niet-relevant voor het
uitgavenkader worden aangemerkt (evenals de roodstanden in
rekening-courant; zie de toelichting bij het tweede lid).
De bepaling onder d hangt samen met het feit dat de plaatsing en de onttrekking door derden en baten-lastendiensten van collectieve gelden op termijndepositos of op een rekening-courant bij het Rijk buiten begrotingsverband worden bijgehouden. Dit zijn namelijk door de aard van de transacties veelal tijdelijke transacties (direct opvraagbare tegoeden, c.q. direct aflosbare kredieten). Het boeken buiten begrotingsverband leidt ertoe dat het verstrekken van een rekening-courantkrediet (roodstand) in tegenstelling tot het verstrekken van een vaste lening, geen begrotingsmutatie - en dus ook geen autorisatie door de Staten-Generaal - tot gevolg heeft.
Teneinde de kredietverlening via een rekening-courant budgettair
transparant te maken en binnen de autorisatie van de Staten-Generaal
te brengen is in het tweede lid voorgeschreven, dat jaarlijks in de
slotwet van de begroting van de nationale schuld opgenomen moet worden
de mutatie van jaar op jaar per 31 december in het totaalsaldo van de
rekeningen-courant die derden en baten-lastendiensten bij het
Ministerie van Financiën aanhouden.
De uitgaven en ontvangsten aan rente, boete, kosten en provisie,
bedoeld onder e, betreffen uitgaven en ontvangsten die samenhangen met
vlottendeschuldtransacties als bedoeld onder b, en met de
rekeningen-courant die derden en baten-lastendiensten bij het
Ministerie van Financiën aanhouden. De rekeningen-courant die derden
bij Financiën aanhouden, zijn in het algemeen rekeningen in het kader
van het geïntegreerd middelenbeheer. Rente kan ten laste van IXA zowel
een uitgave zijn (betaalde rente over creditsaldi op de
rekeningen-courant) als een ontvangst (ontvangen rente over
debetsaldi; in feite rente over verstrekte kredieten). Dit geldt ook
voor boetes, kosten en provisie; die zowel actief als passief in
rekening gebracht kunnen worden.
Onderdeel f biedt de basis om bijvoorbeeld de rentebesparing als
gevolg van een verlaging van de staatsschuld ten laste van IXA te
brengen, in de gevallen dat die rentebesparing op grond van een
wettelijke regeling kan worden aangewend ter bekostiging van uitgaven
elders op de rijksbegroting. Een voorbeeld hiervan is de
rentebesparing die is opgetreden doordat de verkoop van bepaalde
staatsdeelnemingen en van bepaalde aardgasvoorraden is aangewend ter
verlaging van de staatsschuld onder de gelijktijdige regeling in de
instellingswet van het FES3 dat de daarmee structureel optredende
lagere rentelasten beschikbaar komen als middelen ten behoeve van het
FES. Overigens is dit bij een Nota van wijziging op de Zevende
wijziging van de CW reeds in de de CW opgenomen (kamerstukken II,
1999/2000, 26.974, nr. 7).
Onderdeel g heeft betrekking op de uitgaven en-ontvangsten van het
betalingsverkeer met betrekking tot de centrale kassen van s Rijks
schatkist. Gedacht moet worden aan debet- en creditrentecomponenten
van de dagsaldi die resteren na de dagelijkse afroming/verevening, de
kosten van het gebruik van (centrale) bankrekeningen, e.d.
Onderdeel h heeft betrekking op de directe apparaatsuitgaven en
ontvangsten (personeel en materieel) die samenhangen met het beheer
van de begroting van Nationale Schuld.
Tweede lid
In aansluiting op het bepaalde in het eerste lid, onder b en d, wordt
in dit tweede lid bepaald dat de mutaties per 31 december van een jaar
in het saldo van de vlottende schuld (onderdeel b van het eerste lid)
en in het totaalsaldo van de externe rekeningen-courant en de
rekeningen-courant van de baten-lastendiensten, in de slotwet worden
opgenomen. In deze situatie is dus sprake van een autorisatie
achteraf. In de ontwerp-begroting kan voor deze saldi een
promemorieraming worden opgenomen.
Met het oog op de administratieve doelmatigheid is de formulering zo
gekozen dat elke mutatie (zowel positief als negatief) in de bedoelde
saldi wordt meegenomen, dus zowel mutaties die leiden tot een toename
van de creditstand (zwart-stand) op de rekeningen-courant als een
afname van de creditstand, ook als die afname niet leidt tot
kredietverlening (oftewel tot roodstand). Een mutatie in de slotwet in
de uitgavenbegroting van de nationale schuld houdt derhalve in, dat in
het betrokken jaar per saldo op de rekeningen-courant een afname
(intering) van het gezamenlijke tegoed van de betrokken derden en
baten-lastendiensten heeft plaatsgevonden. De oorzaak daarvan kan zijn
een grotere opname dan inleg van gelden, maar eventueel ook een
toename van kredietverstrekking. Een mutatie in de slotwet in de
ontvangstenbegroting van de nationale schuld houdt dan in, dat in het
betrokken jaar per saldo op de rekeningen-courant een toename van het
gezamenlijke tegoed van de betrokken derden en baten-lastendiensten
heeft plaatsgevonden. De oorzaak daarvan kan zijn een grotere inleg
dan opname van gelden, maar ook een grotere aflossing op eerder
verstrekte kredieten dan opname van nieuwe kredieten.
Derde lid
Lid 3 is nieuw en schrijft voor dat de rente op transactiebasis moet
worden geraamd. Met de registratie van rente op transactiebasis wordt
aangesloten bij de Europese voorschriften van het ESR 1995 (Europees
Stelsel van Rekeningen). Het ESR 1995 is de Europese methode om onder
meer het EMU-saldo en het geharmoniseerde BNP (Bruto Nationaal
Product) als grondslag voor de afdracht van de eigen middelen van de
Europese Unie te berekenen.
Het ESR 1995 schrijft registratie voor op transactiebasis. Dit houdt
in dat het moment waarop de economische waarde tot stand komt bepalend
is voor het registratiemoment (boekhoudmoment) en niet het moment van
de feitelijke kasbetaling. Ingeval van rente betekent transactiebasis
dat rente wordt geregistreerd naar rato van de periode waarin de
hoofdsom heeft uitgestaan. De aldus aangegroeide rente moet in iedere
verslagperiode worden geregistreerd, ongeacht of deze in die periode
werkelijk is betaald of is toegevoegd aan de uitstaande hoofdsom. De
rente wordt ook op transactiebasis verwerkt binnen het uitgavenkader.
Tot de rentekosten en renteopbrengsten worden ook gerekend de kosten
van het disagio onderscheidenlijk de opbrengsten van het agio dat
wordt gerealiseerd bij de verkoop (emissie) van staatsschuld. Het
gerealiseerde agio en disagio wordt toegerekend naar de looptijd van
de lening. Deze toerekening vindt zodanig plaats dat het effectief
rendement bij de emissie wordt verantwoord. De rente op
transactiebasis is aldus het saldo van de toegerekende rente en het
eventueel gerealiseerde agio en disagio.
Artikel 8
Artikel 8 bevat een aantal bepalingen voor de niet-departementale
begrotingen van het koninklijk huis (eerste lid) en van de colleges
(tweede lid), bedoeld in artikel 1, onderdeel e.
Eerste lid
De eerste volzin van het eerste lid van artikel 8 luidt hetzelfde als
het eerste lid van het oude artikel 6. Het bepaalt dat de begroting
van het koninklijk huis de uitkeringen bevat aan de leden van dat
huis. Daaraan is thans toegevoegd dat de begrotingsartikelen waarin de
uitkeringen worden opgenomen het karakter hebben van een
niet-beleidsartikel. Met deze laatste bepaling wordt bereikt dat de
bepalingen in de CW die specifiek betrekking hebben op de
beleidsartikelen niet op de begrotingsartikelen van de begroting van
het koninklijk huis betrekking hebben. Zo gelden de bepalingen van
artikel 5 niet. Ook in de verantwoordingssfeer zijn de bepalingen die
betrekking hebben op de beleidsartikelen niet relevant voor de
verantwoording over de uitvoering van de begroting van het koninklijk
huis.
Tweede lid
Gelet op de bijzondere staatsrechtelijke positie van een aantal hoge
colleges (met name de Tweede en de Eerste Kamer van de
Staten-Generaal) ligt het niet zonder meer voor de hand om de
activiteiten van alle colleges te benaderen vanuit de VBTB-invalshoek,
dat wil zeggen vanuit de vraagstelling: Wat willen deze colleges
bereiken, wat gaan zij daarvoor doen en wat mag dat kosten? Op grond
van de bepaling dat de toepassing van artikel 5 bij bepaalde
begrotingsartikelen van de begroting van de colleges geheel of
gedeeltelijk achterwege kan blijven, kan rekening worden gehouden met
de specifieke positie van elk college. Het is evenwel de bedoeling dat
artikel 5 ook zoveel mogelijk op de begroting van de colleges wordt
toegepast. Om die reden is voorzien in een extra toets door - naast
vanzelfsprekend de begrotingsverantwoordelijke minister, in casu de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties - de minister
van Financiën. Indien dit artikellid wordt toegepast, ligt het in de
rede dat daarvan in de toelichting bij de betrokken
begrotingsartikelen een verklaring wordt opgenomen.
Artikel 9
Dit was het oude artikel 2 en betreft de instelling van een
begrotingsfonds.
De eerste drie leden van dit artikel zijn ongewijzigd gebleven ten
opzichte van de tekst zoals dat artikel luidde na de Zevende wijziging
CW (kamerstukken II, 1999/2000, 26.974). Het (oude) vierde lid is
vervangen; dit luidde: De bepalingen van deze wet zijn op een
begrotingsfonds van toepassing, voor zover daarvan bij de wet tot
instelling van het fonds niet wordt afgeweken. Deze bepaling is
bestuursrechtelijk overbodig; een lex specialis (instellingswet) gaat
voor een lex generalis. Aan het nieuwe artikel 9 is thans een nieuw
vierde lid toegevoegd, dat de mogelijkheid biedt om voor bepaalde
begrotingsfondsen te kunnen afwijken van de artikel 5 en 6. Voor een
aantal begrotingsfondsen, zoals fondsen met een verdeel- of een
spaarkarakter (het FES of het AOW-spaarfonds), is bijvoorbeeld het
onderscheid beleidsartikel/niet-beleidsartikel niet altijd even
zinvol.
Artikel 10 en 11
Dit zijn de oude artikelen 70 en 71 CW. Deze artikelen bevatten met
name een aantal tekstuele wijzigingen die samenhangen met elders in
dit wetsvoorstel aangebrachte wijzigingen.
In het eerste lid van artikel 11 (oud artikel 71) is het tekstdeel een
of meer begrotingsartikelen van het desbetreffende hoofdbeleidsterrein
vervangen door: een of meer begrotingsartikelen. Deze bepaling is
noodzakelijk om de mogelijkheid te openen dat onderlinge betalingen
tussen een baten-lastendienst en het moederdepartement in de begroting
- en daarmee ook in de verantwoording - van het moederdepartement
worden verwerkt. Op grond van het bepaalde in artikel 31 (artikel 26
oud), eerste lid, worden onderlinge betalingen (verrekeningen) tussen
diensten binnen één begroting in het algemeen niet als geldelijke
betalingen/ontvangsten verwerkt. Artikel 11, eerste lid, vormt een
uitzondering op deze regel. Betalingen tussen baten-lastendiensten en
andere ministeries dan het moederdepartement worden op grond van
artikel 31, eerste lid, als geldelijke betalingen verwerkt en worden
op grond van artikel 3, eerste lid, onder c, ook in de begroting van
(zowel de baten-lastendienst als) het betrokken ministerie opgenomen.
Het tweede en derde lid van artikel 11 zijn ten opzichte van de oude tekst in artikel 71 tekstueel zodanig aangepast dat ook op basis van de nieuwe formulering per baten-lastendienst de totalen van de baten en van de lasten, het saldo van de baten en de lasten en de totalen van de kapitaaluitgaven en van de kapitaalontvangsten in een aparte staat worden opgenomen. Autorisatie vindt derhalve, zoals dat ook in de oude situatie het geval was, plaats per baten-lastendienst op basis van totalen en niet op een lager niveau binnen de begroting van een baten-lastendienst. De bijdrage(n) van het moederdepartement aan een baten-lastendienst of de bijdrage (uitkering) van een baten-lastendienst aan het moederdepartement wordt in de begroting van het betrokken ministerie wel op artikelniveau (bij het betrokken begrotingsartikel) verwerkt en dus ook geautoriseerd.
Artikel 12
In de oude CW was dit artikel 8.
In het eerste lid is vervallen de zinsnede inzake het insturen van de
meerjarenramingen aan de Minister van Financiën gelijktijdig met het
insturen van de ontwerp-begroting. Deze expliciete bepaling is niet
meer nodig nu op grond van artikel 5, eerste en tweede lid,
respectievelijk artikel 6, vierde lid, is bepaald dat het meerjarig
inzicht over de periode van de jaren t-2 tot en met t+4 uit de
toelichting bij een begrotingsartikel moet blijken.
Ook in het tweede lid is de expliciete bepaling inzake het bezwaar
maken door de Minister van Financiën tegen de
ontwerp-meerjarenramingen om dezelfde reden geschrapt. In het tweede
lid is een zinsnede in onderdeel b toegevoegd op grond waarvan de
Minister van Financien ook bezwaar tegen een ontwerp-begroting kan
maken voor zover de daarin opgenomen bedragen niet in een redelijke
verhouding staan tot de doelstellingen van het beleid dat aan die
begroting ten grondslag ligt. Met het herontwerp van de begroting in
het kader van VBTB worden de begrotingen meer beleidsmatig en wordt
waar mogelijk een direct verband wordt gelegd tussen de doelstellingen
van beleid, de daartoe in te zetten instrumenten, de daarmee te
leveren prestaties en de daarvoor beschikbare bedragen. Het is daarbij
van belang dat de doelstellingen van beleid in een redelijke
verhouding staan tot de daarvoor geraamde bedragen. Met de toevoeging
in artikel 12 heeft de Minister van Financiën de mogelijkheid om
bezwaar te maken tegen de ontwerpbegroting indien dit niet het geval
is.
Het overige leden van het oude artikel 8 zijn niet gewijzigd.
Artikel 13
In de oude CW was dit artikel 9.
Artikel 13 inzake de Miljoenennota bevat twee wijzigingen ten opzichte
van de oude tekst.
In onderdeel a wordt thans ook voorgeschreven dat in de Miljoenennota
beschouwingen gewijd moeten worden aan de budgettaire betekenis van
het voorgenomen beleid voor andere onderdelen van de collectieve
sector die als budgetdisciplinesector worden aangemerkt. In de
praktijk van de afgelopen jaren heeft de ministerraad de zogenaamde
budgetdisciplinesector Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de
budgetdisciplinesector Zorg als zodanig aangemerkt.
In onderdeel c is alleen een tekstuele wijziging doorgevoerd: er wordt
niet meer gesproken over meerjarenramingen die in de Miljoenennota in
een bepaalde mate van samenvoeging worden gepresenteerd, maar van
ramingen voor het begrotingsjaar en de vier op het begrotingsjaar
aansluitende jaren. De reden hiervan is dat het begrip
meerjarenramingen, zijnde de ramingen van de vier op het
begrotingsjaar volgende jaren, niet meer in (artikel 12 van) de CW
wordt gehanteerd.
Artikel 14
In de oude CW was dit artikel 10.
Artikel 14 bevat naast enkele redactionele aanpassingen zonder
inhoudelijke betekenis als belangrijkste wijziging de introductie in
onderdeel c van het tweede lid van de derde woensdag van mei als de
uiterste datum waarop na afloop van een jaar de slotwetsvoorstellen
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal moeten worden ingediend. Deze
datum wordt ook gesteld aan de indiening bij de Tweede Kamer van de
door de Rekenkamer onderzochte jaarverslagen (artikel 63) en van de
onderzoeksrapporten van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de
jaarverslagen in artikel 84). Met de opname van deze datum in de CW is
het versnellingstraject van de financiële verantwoordingen bij het
Rijk ook formeel in de wet vastgelegd.
In het derde lid wordt aangegeven dat de toelichting bij een
ontwerp-begrotingswijziging aan moet sluiten bij de toelichting die op
grond van de artikelen 5 en 6 is gegeven bij de desbetreffende
ontwerpbegroting. De ontwerpbegroting vormt derhalve het uitgangspunt.
Ingeval van beleidswijzigingen en/of nieuw beleid wordt in de
toelichting van de ontwerp-begrotingswijziging ingegaan op (de
samenhang tussen) de beleidsdoelstellingen, de instrumenten, de
daarmee te leveren prestaties en de financiële middelen. In de regel
zal dit niet voorkomen. In dat geval staan de budgettaire mutaties
voorop.
Het vierde lid van het oude artikel 10 inzake de overzichten van
niet-tijdig aan de Tweede Kamer gezonden suppletore begrotingen is
komen te vervallen. Nu in deze nieuwe CW 2001 de versnelling van de
opstelling en de indiening van de (suppletore) begrotingen en van de
jaarverslagen geheel is doorgevoerd en binnen de departementen in een
jaarlijks terugkerend tijdschema is opgenomen, heeft de dreiging die
van deze zwarte-lijst-bepaling uitging haar uitwerking gehad.
Artikel 15
Het oude artikel 11 bepaalde dat de overbrenging, geheel of
gedeeltelijk, van begrotingsartikelen van een begroting naar een
andere begroting in verband met een wijziging van de taakverdeling
tussen ministeries bij wet geschieddde. Deze bepaling is niet
gehandhaafd. Uit de Comptabiliteitswet, zoals deze nu luidt, is
afdoende eenduidig op te maken dat begrotingswijzigingen - dus ook
begrotingswijzigingen als gevolg van een wijziging in de taakverdeling
tussen ministeries - uitsluitend bij een suppletore begrotingswet
kunnen plaastvinden.
Artikel 15 was in de oude CW artikel 12.
Dit artikel heeft betrekking op de informatievoorziening tijdens het
uitvoeringsjaar van een begroting via het zogenaamde notacircuit, te
weten de Voorjaarsnota, de Miljoenennota en de Najaarsnota. Naast
enkele redactionele wijzigingen zonder inhoudelijke betekenis, zijn de
volgende wijzigingen aangebracht.
In alle drie de leden is thans expliciet de nota met naam opgenomen,
zodat bij het lezen van de bepalingen van dit artikel direct duidelijk
is op welke begrotingsmutaties de bepalingen betrekking hebben.
In het eerste lid is de oude tweede volzin vervallen. De bepaling in
die volzin hield in dat in de Voorjaarsnota ook de meerjarige
doorwerking van het begrotingsbeeld ten tijde van de stand van de
Voorjaarsnota moest worden opgenomen. De redenen om deze wettelijke
verplichting te schrappen zijn de volgende.
* De meerjarige doorwerking in de Voorjaarsnota is in twee opzichten
partieel van aard en daarmee onvolledig. Ten eerste heeft deze
alleen betrekking op de begrotingsgefinancierde uitgaven. Ten
tweede betreft het slechts de technische doorwerking van
Voorjaarsnota-mutaties. Dit hangt nauw samen met de integratie van
de besluitvorming binnen het kabinet over de Voorjaarsnota en de
begrotingsvoorbereiding. Mutaties uit hoofde van de
begrotingsvoorbereiding die geen betrekking hebben op het
uitvoeringsjaar zijn nog voorlopig en daardoor niet in beeld. Deze
knip tussen de doorwerking van uitvoeringsmutaties en mutaties die
ingaan in het volgende jaar is in de praktijk soms lastig te maken
en kan leiden tot arbitraire keuzes. Het integrale begrotingsbeeld
voor het jaar na het lopende begrotingsjaar (jaar t+1) wordt eerst
gepresenteerd in de Miljoenennota (jaar t+1).
* Mede als gevolg van het partiële karakter van de meerjarige
doorwerking wordt daaraan in de praktijk niet in de hoofdtekst van
de Voorjaarsnota aandacht geschonken, maar alleen in de zogenaamde
Verticale Toelichting die als bijlage aan de nota wordt
toegevoegd. De meerjarige doorwerking wordt in de praktijk dus
slechts op detailniveau en niet geaggregeerd gepresenteerd. De
hier voorgestelde wijziging van de CW leidt dan ook niet tot
daadwerkelijk informatieverlies, maar slechts tot het niet meer
leveren van gedesaggregeerde en onvolledige informatie.
Verder wordt nog opgemerkt dat het ook niet gebruikelijk is om in de
Najaarsnota en in de Voorlopige Rekening een meerjarige doorwerking
van de uitvoeringsmutaties op te nemen.
In het tweede lid is de zinsnede in aansluiting op vervangen door
naast. Op deze wijze wordt recht gedaan aan de huidige praktijk waarin
in de Miljoenennota voor het lopende jaar alle wijzigingen worden
weergegeven ten opzichte van de stand in de vorige Miljoenennota.
Artikel 16
Artikel 16 (oud artikel 13) is niet gewijzigd.
Artikel 17
Dit was in de oude CW artikel 14.
Dit artikel schreef - en schrijft nog - voor dat schriftelijke
voorstellen, voornemens en toezeggingen die in de ministerraad of in
een van beide Kamers van de Staten-Generaal aan de orde worden
gesteld, dienen te worden voorzien van een toelichting met daarin een
afzonderlijk onderdeel waaruit de financiële gevolgen voor het Rijk en
voor andere maatschappelijke sectoren blijken. Daarin moet worden
aangegeven in hoeverre de financiële gevolgen voor het Rijk meerjarig
zijn begrepen in de laatste bij de Tweede Kamer ingediende begroting.
Inhoudelijk is dit artikel thans aangepast aan het VBTB-gedachtegoed.
Zowel wat de formulering betreft (de opsomming in het eerste lid) als
door middel van een verwijzing (het derde lid) wordt daarbij zoveel
mogelijk gevraagd om informatie die ook bij beleidsartikelen in de
begroting dient te worden gegeven op grond van artikel 5, eerste tot
en met derde lid.
In het eerste lid wordt de aansluiting tussen de bedoelde voorstellen,
voornemens en toezeggingen in dit artikel en de (latere)
beleidsbegroting en verantwoording gerealiseerd door in de toelichting
in te gaan op doelstellingen die worden beoogd, de instrumenten die
ter bereiking van deze doelstellingen worden ingezet en daarmee te
leveren prestaties en de financiële gevolgen voor het Rijk.
a. Bij het aangeven van de doelstelling(en) van het voorstel gaat het
er niet alleen om om inzicht te geven in de doelstellingen van het
voorstel, maar ook om expliciet aan te geven op welk
beleidsartikel en op welke nader geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen in de begroting het voorstel zich richt.
Kortom hoe verhoudt het voorstel zich tot de vraagstelling wat wil
de regering bereiken? uit de departementale begroting. Het kan
voorkomen dat het om een geheel nieuwe algemene
beleidsdoelstelling (voor het Rijk) gaat, of dat er een nieuwe
operationalisatie van een bestaande algemene beleidsdoelstelling
aan een begroting moet worden toegevoegd. De doelstelling(en) van
het voorstel wordt/worden zoveel mogelijk geconcretiseerd door
middel van streefwaarden en het aangeven van een doelgroep en van
een tijdsdimensie waarbinnen gestreefd wordt de doelstelling(en)
te realiseren.
a. Bij de instrumenten die worden ingezet om de doelstelling(en) te
realiseren wordt eveneens aangesloten op hetgeen in de
departementale begroting is opgenomen.
a. De financiële gevolgen van het voorstel voor het Rijk en waar
mogelijk voor andere maatschappelijke sectoren worden meerjarig
aangegeven. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de vraagwat
mogen de beoogde doelen en de daartoe in te zetten instrumenten
kosten.
Op grond van artikel 38 CW worden in de Regeling prestatiegegevens en
evaluatieonderzoek Rijksoverheid onder meer voorschriften gegeven over
de mate waarin en de periodiciteit waarmee algemene en/of nader
geoperationaliseerde doelstellingen ex post dienen te worden
geëvalueerd op aspecten als doelmatigheid en doeltreffendheid.
In het tweede lid wordt het meerjarige karakter van de te verstrekken financiële informatie voorgeschreven. De term meerjarenramingen uit de oude bepaling is daarbij overigens niet meer gehandhaafd. Dit hangt samen met het feit dat de meerjarenramingen als begrip in de CW niet meer zijn opgenomen (zie de toelichting bij artikel 5, tweede lid).
In het derde lid worden voor zover mogelijk prestatiegegevens
gevraagd. Dit sluit aan bij artikel 5, derdelid. Ook schriftelijke
voorstellen, voornemens en toezeggingen als bedoeld in dit artikel
(17) moeten voor zover mogelijk met prestatiegegevens worden
toegelicht. Reden van de beperking voor zover mogelijk is, dat
prestatiegegevens op het moment van het doen van de voorstellen soms
(nog) niet voorhanden zijn. Wel is het in elk geval zaak dat als
onderdeel van de financiële gevolgen inzicht wordt gegeven in de
mogelijkheden en de kosten om de prestatiegegevens betrouwbaar en
tijdig in kaart te brengen.
Artikel 18
In dit artikel zijn de bepalingen uit de oude artikelen 15, 15A en 73
samengevoegd. Het betreft de regelgevende bevoegdheid van de Minister
van Financiën met betrekking tot o.a. de ontwerp-begroting, de interne
begrotingsreserve en de baten-lastendiensten.
Artikel 19
Dit was het oude artikel 16.
De volgorde waarin de opsomming van de beherende ministers in het
eerste tot en met vijfde lid is opgenomen, is aangepast aan de
volgorde van de begrotingen in artikel 1. Bovendien wordt niet meer
gesproken over een minister die het beheer voert over een begroting,
maar over een minister die verantwoordelijk is voor het beheer van een
begroting. Deze nieuwe omschrijving past beter bij de politieke
verantwoordelijkheid die een minister heeft voor het beleid dat ten
grondslag ligt aan de begroting.
De bepaling in het derde lid inhoudende dat de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk is voor het
beheer van de begroting van koninkrijksrelaties is als wetsbepaling
nieuw. Dit was tot nog toe geregeld in het koninklijk besluit tot
invoeging van de begroting van koninkrijksrelaties in de
Rijksbegroting (Stb. 1977; 518; gewijzigd bij Stb. 1998, 290).Het
vijfde lid van dit artikel bevat twee tekstuele wijzigingen. De naam
van de in dat lid genoemde minister is aangepast aan de thans geldende
naam (Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). Verder
wordt op grond van de in artikel 1, onderdeel e, opgenomen verkorting
in dit lid gesproken over (de begroting van) de colleges.
Artikel 20
Bij de Vierde en de Vijfde wijziging van de CW is de zorg en dus de
verantwoordelijkheid van de ministers voor de doelmatigheid van het
beleid dat aan de begroting van het betrokken ministerie ten grondslag
ligt, alsmede het periodiek onderzoeken daarvan, geëxpliciteerd in het
oude artikel 17 CW. Doelmatigheid was hierbij als een voor meerdere
uitleg vatbaar begrip gehanteerd. Het betrof zowel de zorg voor de
doeltreffendheid, de efficiency als de zorg voor de zuinigheid van het
beleid.
Aangezien efficiency in de praktijk veelal wordt aangeduid met
doelmatigheid en om aan te sluiten bij het in artikel 5 CW gehanteerde
onderscheid tussen doeltreffendheidsgegevens en doelmatigheidsgegevens
is ervoor gekozen om het containerbegrip doelmatigheid te vervangen
door de onderliggende begrippen doeltreffendheid en doelmatigheid. De
strekking van de bepaling verandert daardoor niet.
De verantwoordelijkheid voor de doeltreffendheid van het beleid
De zorg voor doeltreffendheid van beleid dat aan de begroting ten grondslag ligt, richt zich op de mate waarin de ingezette financiële middelen binnen de gestelde periode -via de ingezette instrumenten (de ingezette beleidsinstrumenten zelf en de activiteiten die door (onderdelen van) het ministerie zijn verricht)- bijdragen aan het bereiken van de beoogde (maatschappelijke) effecten, zoals benoemd in de algemene en nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen op de beleidsartikelen van een begroting. Daarbij staan twee vragen centraal: (1) is het beoogde doel bereikt (in feite doelbereiking) en (2) is het bereikt door de door de overheid ingezette instrumenten en daarmee geleverde prestaties (pure doeltreffendheid). In de toelichting bij artikel 5 is al nader ingegaan op de vraag hoe de doelbereiking.en de doeltreffendheid gevolgd kunnen worden.
De verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van het beleid
De zorg voor de doelmatigheid van beleid (ook wel kosteneffectiviteit genoemd) dat aan de begroting ten grondslag ligt, betreft de vraag of hetzelfde effect met de inzet van minder financiële middelen en/of prestaties kan c.q kon worden gerealiseerd c.q. kan er met de bestaande inzet van financiële middelen en/of prestaties meer effect worden behaald? Dit hangt veelal ook samen met de keuze van de beleidsinstrumenten (bijvoorbeeld regelgeving, heffingen, voorlichting, subsidies). Het antwoord op deze vraag zal bijna nooit op reguliere basis geleverd kunnen worden en daarom bijna altijd onderdeel uitmaken van een periodiek beleidsevaluatieonderzoek.
Onvoorwaardelijk verbonden met de doelmatigheid van beleid is de
doelmatigheid van de bedrijfsvoering, met name die onderdelen die zich
richten op:
a. de doelmatigheid van de ontwikkeling, aansturing en uitvoering van
beleid. Leidend beginsel: de activiteiten c.q. processen worden
zodanig ingericht dat de eruit resulterende producten en diensten in
verhouding tot de inzet van middelen en de kwaliteitseisen worden
geoptimaliseerd.
b. de betrachte terughoudendheid (ook wel zuinigheid) bij de inzet of
inkoop van middelen (programma- en apparaat).
In artikel 21 wordt nader ingegaan op de verantwoordelijkheid voor de
bedrijfsvoering.
De eisen van doeltreffendheid en doelmatigheid hebben het karakter van
een inspanningsverplichting. De invloed van beleid op maatschappelijke
ontwikkelingen laat zich moeilijk isoleren. Ook andere factoren, zoals
sociaal-economische ontwikkelingen, spelen bijvoorbeeld een
belangrijke rol als het gaat om de vraag in welke mate doelen worden
bereikt en het beleid doelmatig is. In de toelichting bij het
beleidsartikel kan dat worden geëxpliciteerd.
In het tweede lid is de verantwoordelijkheid van de minister
vastgelegd voor het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid.
De bepalingen in het eerste en tweede lid waren voorheen in artikel 17
CW geïntegreerd met de bepalingen die de zorg van de ministers
vastleggen voor de doelmatigheid en rechtmatigheid van het financieel
beheer en de doelmatigheid van de organisatie van het betrokken
ministerie, alsmede het periodiek onderzoeken daarvan. De bepalingen
inzake financieel beheer en organisatie zijn echter van een andere
orde dan die inzake beleid. Nu met VBTB de prestaties van het
overheidshandelen meer centraal staan, is mede omwille van de
transparantie gekozen voor een splitsing van het voormalige artikel 17
CW in beleid in het onderhavige artikel en bedrijfsvoering in artikel
21.
Het derde lid, waarin wordt voorgeschreven dat de ministers de
Algemene Rekenkamer tijdig op de hoogte stellen van de onderzoeken
naar het beleid die zij doen instellen en van de resultaten daarvan,
is als bepaling overgenomen uit het oude artikel 57, tweede lid.
Artikel 21
Dit was deels het oude artikel 17, eerste lid.
In het eerste lid is het begrip financieel beheer vervangen door het
bredere begrip bedrijfsvoering. Bij bedrijfsvoering gaat het in wezen
om de sturing en de beheersing van de diverse activiteiten c.q
processen die binnen ministeries plaatsvinden in het streven naar de
realisatie van beleidsdoelstellingen. Het management kan daarvoor
meerdere instrumenten inzetten. Te denken valt aan de inrichting van
de organisatie, het opstellen en (toezien op) het naleven van
procedures, de planning- en controlcyclus en het uitvoeren van
(beleids)evaluaties, visitaties of organisatiedoorlichtingen.
Aangezien de activiteiten c.q. processen veelal verschillend van aard
zijn, zal van geval tot geval een keuze gemaakt moeten worden ten
aanzien van de in te zetten instrumenten, de frequentie van de inzet
en de daarbij te hanteren normen. Bij de afweging worden de mogelijke
risicos, de kans dat deze zich zullen voordoen alsmede de eventuele
gevolgen ervan in aanmerking genomen. Een aantal instrumenten,
bijvoorbeeld de inrichting van de organisatie, zal altijd toegepast
worden.
Voor een aantal themas is rijksbrede normstelling van toepassing. Dit
betreft de wet- en regelgeving waaraan ieder ministerie moet voldoen.
Het gaat hierbij ondermeer om de CW waarin normen gesteld worden aan
de begrotingscyclus, aan het financieel en materieelbeheer alsmede aan
de ten behoeve van dat beheer bijgehouden administraties. Andere
voorbeelden zijn de arbo-wetgeving, de privacy-wetgeving en het
Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst.
De eis van doelmatigheid in relatie tot de bedrijfsvoering heeft
betrekking op de relatie tussen de (kosten van de) inzet van sturings-
en beheersingsinstrumenten en de risicos die de organisatie loopt. De
bedrijfsvoering wordt zodanig vormgegeven dat deze relatie
geoptimaliseerd wordt. Dit is slechts dan mogelijk indien de meest
voordelige verhouding tussen prijs, kwaliteit en volume gerealiseerd
wordt. De doelmatigheidseis betreft een inspanningsverplichting en
beoogt overigens zowel de doelmatige opzet als de doelmatige werking
van de bedrijfsvoering.
Zoals in het voorgaande is aangegeven is het begrip bedrijfsvoering
veelomvattend. Niet alle aspecten worden in de CW uitgewerkt. Er is
voor gekozen artikel 21, tweede lid, zo te formuleren dat tot de
bedrijfsvoering in ieder geval wordt gerekend het financieel en het
materieelbeheer alsmede de administraties die ten behoeve van dat
beheer worden bijgehouden. In de artikelen 22 tot en met 26 wordt
nader op deze themas ingegaan.
In het derde lid wordt aangegeven dat de ministers verantwoordelijk
zijn voor het periodiek onderzoeken van de van de bedrijfsvoering. De
aanpak ten aanzien van de bedrijfsvoering heeft geen statisch
karakter. Niet alleen activiteiten c.q. processen kunnen in de loop
van de tijd veranderen, dit geldt ook voor risico-inschattingen,
effectiviteit en kosten van de inzet van sturings- en
beheersingsinstrumenten. Deze veranderingen zullen van invloed zijn op
de (frequentie van) in te zetten instrumenten van sturing en
beheersing. Het onderzoek zal veelal betrekking hebben op specifieke
activiteiten c.q. processen. Daarnaast is een periodieke herbezinning
op de bedrijfsvoering van de organisatie als geheel wenselijk.
Het vierde lid, waarin wordt voorgeschreven dat de ministers de
Algemene Rekenkamer tijdig op de hoogte stellen van de onderzoeken
naar de bedrijfsvoering die zij doen instellen en van de resultaten
daarvan, is als bepaling overgenomen uit het oude artikel 57, tweede
lid.
Artikel 22
Dit artikel is grotendeels ontleend aan het oude artikel 17, leden
twee tot en met zes.
Het eerste lid is nieuw. Waar in artikel 21, eerste juncto tweede lid,
de verantwoordelijkheid voor het financieel beheer wordt bepaald,
wordt in deze bepaling aangegeven aan welke eisen het financieel
beheer moet voldoen. Financieel beheer heeft in dit verband betrekking
op het geheel van beslissingen, handelingen en regels die zijn bedoeld
voor sturing en beheersing van, alsmede de verantwoording over, de
financiële transacties en de saldi waarvoor de minister (mede)
verantwoordelijkheid draagt.
De eis van rechtmatigheid in relatie tot het financieel beheer houdt
in dat de beheershandelingen, in casu de aangegane verplichtingen, de
verrichte uitgaven en de ontvangsten, tot stand dienen te komen in
overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving.
De eis van doelmatigheid in relatie tot het financieel beheer heeft betrekking op de relatie tussen de (kosten van de) inzet van sturings- en beheersingsinstrumenten en de risicos die de organisatie loopt. Het beheer en de daartoe bij te houden administraties worden zodanig vormgegeven dat deze relatie geoptimaliseerd wordt. Dit is slechts dan mogelijk indien de meest voordelige verhouding tussen prijs, kwaliteit en volume gerealiseerd wordt. In tegenstelling tot de rechtmatigheidseis is de doelmatigheidseis als een inspanningsverplichting geformuleerd en beoogt overigens zowel de doelmatige opzet als de doelmatige werking van het financieel beheer.
Aan het financieel beheer worden thans ook de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid gesteld. Deze eisen zijn op zich niet nieuw, maar zijn thans in de wet geëxpliciteerd. In feite zijn deze eisen voorwaarden of waarborgen om aan de eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid te kunnen voldoen, of althans om te kunnen vaststellen of een rechtmatig en doelmatig beheer is gevoerd. Onder ordelijk wordt verstaan dat het financieel beheer in overeenstemming is met de in de administratieve organisatie vastgelegde procedureregels. Met controleerbaar wordt bedoeld dat de uitkomsten van het financieel beheer duidelijk worden vastgelegd, opdat achteraf door de departementale accountantsdienst en door de Rekenkamer de controle efficiënt kan worden uitgevoerd. Dit impliceert dat verplichtingen, uitgaven en ontvangsten op adequate wijze in de administraties worden geregistreerd en dat de achterliggende bescheiden (zoals facturen, subsidie-aanvragen en afrekeningen) beschikbaar zijn.
De overige bepalingen waren voorheen opgenomen in artikel 17, tweede tot en met zesde lid, en zijn inhoudelijk niet gewijzigd.
De benaming van het in het derde lid bedoelde begrotingsartikel is
aangepast als gevolg van de nieuwe bepaling in artikel 6, eerste lid,
onder c.
Het schrappen van de in het oude vierde en vijfde lid bedoelde
intrekking (van de aanwijzing van kasbeheerders) is om
bestuursrechtelijke reden gebeurd: een aanwijzingsbevoegdheid
impliceert namelijk de bevoegdheid om de aanwijzing in te trekken. Er
wordt dus geen wijziging in de bevoegdheden mee beoogd.
Door de wijziging in artikel 1, eerste lid, onder e, kan het vijfde
lid compacter geformuleerd worden.
Artikel 23
Dit artikel - voorheen artikel 18 - bevat de zogenaamde
vier-twaalfderegeling. Hierin is geen wijziging aangebracht.
Artikel 24
Voorheen was dit artikel 19. Het bevat bepalingen over het kasbeheer.
Bij de recente Zevende wijziging (kamerstukken II, 1999/2000, 26.974)
is dit artikel ingrijpend gewijzigd. Thans zijn daarin geen verdere
wijzigingen aangebracht.
Artikel 25
Dit was het oude artikel 19A dat bij de Zevende wijziging al enigszins
is aangepast.
Het eerste lid is aangepast. Omdat thans uit artikel 21 voortvloeit
dat de ministers als onderdeel van de bedrijfsvoering verantwoordelijk
zijn voor het materieelbeheer, voor zover dat voortvloeit uit het
beheer van de begroting(en), is het niet nodig dit in het onderhavige
artikel op te nemen.
De eis van rechtmatigheid in relatie tot het materieelbeheer houdt in
dat dit beheer overeenkomstig de geldende wet- en regelgeving
geschiedt. De eis van doelmatigheid in relatie tot het materieelbeheer
heeft betrekking op de relatie tussen de (kosten van de) inzet van
sturings- en beheersingsinstrumenten en de risicos die de organisatie
loopt. Het beheer wordt zodanig vormgegeven dat deze relatie
geoptimaliseerd wordt. Dit is slechts dan mogelijk indien de meest
voordelige verhouding tussen prijs, kwaliteit en volume gerealiseerd
wordt. Evenals bij het financieel beheer is de eis van doelmatigheid
met betrekking tot het materieelbeheer als een inspanningsverplichting
geformuleerd en beoogt overigens zowel de doelmatige opzet als de
doelmatige werking van het materieelbeheer.
Aan het materieelbeheer worden, evenals aan het financieel beheer,
thans ook de eisen van ordelijkheid en controleerbaarheid gesteld.
Deze eisen zijn op zich niet nieuw, maar zijn thans in de wet
geëxpliciteerd In feite zijn deze eisen voorwaarden of waarborgen om
aan de eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid te kunnen voldoen, of
althans om te kunnen vaststellen of een rechtmatig en doelmatig beheer
is gevoerd. Onder ordelijk wordt verstaan dat het materieel beheer in
overeenstemming is met de in de administratieve organisatie
vastgelegde procedureregels. Met controleerbaar wordt bedoeld dat de
uitkomsten van het materieelbeheer duidelijk worden vastgelegd, opdat
achteraf door de departementale accountantsdienst en door de
Rekenkamer de controle efficiënt kan worden uitgevoerd. Dit impliceert
dat inventarisaties, aanwezigheidscontroles, storingen en onderhoud
e.d. met betrekking tot het materieel op adequate wijze in de
administraties worden geregistreerd en dat de achterliggende
bescheiden (zoals inventaris- en controlelijsten) beschikbaar zijn.
Het tweede lid is, afgezien van de redactionele aanpassing,
gelijkluidend aan het tweede lid van het oude artikel 19A. Dat geldt
ook voor het vierde lid, dat afkomstig is uit het derde lid van
artikel 19A.
De beperking die in het derde lid is opgenomen en die inhoudt, dat
indien bij of krachtens de wet aan andere ministers bepaalde
onderdelen van het materieelbeheer zijn toegewezen, dat
materieelbeheer dan niet (meer) tot de verantwoordelijkheid van de
begrotingsbeherende ministers behoort, is eveneeens afkomstig uit het
oude artikel 19A. Gedacht moet hier worden aan het materieelbeheer dat
samenhangt met het Rijkshuisvestingsbeleid, waarvoor de Minister van
VROM zorgdraagt, en het materieelbeheer van het overtollige materieel
waarvoor de Minister van Financiën op grond van het vierde lid van dit
artikel verantwoordelijk is.
Artikel 26
Dit was het oude artikel 20.
In artikel 21 CW eerste juncto tweede lid wordt onder meer de
verantwoordelijkheid van de ministers geregeld voor de administraties
die ten behoeve van het financieel beheer en materieelbeheer worden
bijgehouden. Het eerste lid van artikel 26 is - deels in aansluiting
daarop - qua formulering aangepast .
Naast de reeds in het oude artikel geformuleerde eisen - de
administraties dienen inzicht te bieden in het gevoerde beheer en
dienen doelmatig en controleerbaar bijgehouden te worden - zijn daar
thans, in lijn met de eisen die aan het financieel beheer en
materieelbeheer zelf worden gesteld, aan toegevoegd de eisen van
rechtmatigheid en ordelijkheid. Evenals bij het financieel beheer en
het materieelbeheer is de eis van doelmatigheid geformuleerd als een
inspanningsverplichting en beoogt overigens zowel de doelmatige opzet
als de doelmatige werking van de administraties.
Voor een toelichting bij de eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 22, eerste lid, en artikel 25, eerste lid.
Het tweede lid is in zoverre aangepast dat de eisen die aan de administraties die ten behoeve van het financieel beheer en materieelbeheer worden bijgehouden gesteld zijn ook gesteld worden aan de centrale administratie van s Rijks schatkist.
Artikel 27
Dit was het oude artikel 21.
Het vervallen in het eerste lid van de woorden en de meerjarenramingen
hangt samen met het feit dat in artikel 1, tweede lid, in samenhang
met artikel 5 het begrip begroting thans zodanig is gedefinieerd, dat
daartoe ook de toelichtingen bij de begrotingsartikelen behoren en dat
die toelichtingen meerjarige informatie dienen te bevatten over de
verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten. De meerjarige ramingen
zijn derhalve in het begrip begroting begrepen.
Het schrappen van de in het oude vierde lid bedoelde intrekking (van
de aanwijzing van de directeur FEZ) is om bestuursrechtelijke reden
gebeurd: een aanwijzingsbevoegdheid impliceert namelijk de bevoegdheid
om de aanwijzing in te trekken. Er wordt dus geen wijziging in de
bevoegdheden mee beoogd.
Voor het overige zijn er in dit artikel geen wijzigingen aangebracht.
Artikel 28
Dit was het oude artikel 23.
Aangezien er geen afzonderlijke uitgaven- respectievelijk
ontvangstenartikelen meer bestaan is in het vierde lid de formulering
redactioneel aangepast.
Artikel 29
Dit was het oude artikel 24.
In het eerste lid is de verwijzing aangepast.
Artikel 30
Dit was het oude artikel 25.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 31
Dit was het oude artikel 26.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 32
Dit was het oude artikel 27.
In dit artikel wordt, zoals dat ook in andere artikelen van deze wet
is doorgevoerd, niet langer gesproken over ministers die het beheer
voeren over een begroting of ministers die zijn belast met het
privaatrechtelijk beheer, maar over ministers die verantwoordelijk
zijn voor het beheer.
Het derde lid is alleen redactioneel aangpast.
Artikel 33
Dit was het oude artikel 28.
In dit artikel is de bepaling dat voor het sluiten van geldleningen de
minister van Financiën machtiging bij de wet behoeft, geschrapt. Deze
expliciete bepaling is niet meer nodig, omdat de uitgaven en
ontvangsten die voortvloeien uit transacties op de financiële markten
ter dekking van de financieringsbehoefte en ter regulering van het
schatkistsaldo op grond van het bepaalde in artikel 7, eerste lid, in
de begroting van nationale schuld (IXA) worden geraamd en dus door de
Staten-Generaal worden geautoriseerd. Het budgetrecht is derhalve op
de normale begrotingsrechtelijke wijze volledig op deze geldstromen
van toepassing. De oorspronkelijke bepaling leidde ertoe dat jaarlijks
in de begrotingswet van de nationale schuld een afzonderlijk
wetsartikel werd opgenomen, dat luidde, dat de Minister van Financïen
gemachtigd wordt voor het jaar x geldleningen ten laste van de Staat
der Nederlanden aan te gaan ter voorziening in de
financieringsbehoefte van de Staat der Nederlanden. Deze aparte
wettelijke bepaling hoeft derhalve niet meer in de jaarlijkse
begrotingswet van de nationale schuld te worden opgenomen.
Artikel 34
Dit was het oude artikel 29.
Er zijn geen inhoudelijke wijzigingen in aangebracht. Om het artikel
beter leesbaar te maken, is een aantal lange artikelleden opgesplitst
in meerdere leden.
Artikel 35
Dit was het oude artikel 30.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 36
Dit was het oude artikel 31.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 37
Dit was het oude artikel 32.
Uit de opsomming van de nader bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur te regelen onderwerpen, is het materieelbeheer geschrapt. Dit
onderwerp is thans opgenomen in artikel 38, waarin aan de Minister van
Financiën de bevoegdheid wordt verleend om bij ministeriële regeling
nadere regels te stellen voor het financieel beheer, het
materieelbeheer en de administraties die ten behoeve van dat beheer
worden bijgehouden. Deze drie onderwerpen - financieel beheer,
materieelbeheer en administraties - worden op grond van artikel 21,
tweede lid, in elk geval tot de bedrijfsvoering van een ministerie
gerekend. Om die reden ligt het in de rede om de juridische uitwerking
van deze onderwerpen op eenzelfde niveau van regelgeving op te nemen.
Uit de opsomming is eveneens de plaats en taak van de
accountantsdiensten geschrapt. Deze bepaling is thans opgenomen in
artikel 69.
Artikel 38
Dit was het oude artikel 33.
Het eerste lid, dat aan de Minister van Financiën de bevoegdheid
toekende om regels te stellen met betrekking tot verschillende
onderdelen van het financieel beheer, is thans in het licht van de
bepaling in artikel 21, tweede lid, over de bedrijfsvoering, verruimd
tot het financieel beheer, het materieelbeheer en de administraties
die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden.
Het tweede lid, onder a, dat aan de Minister van Financiën de bevoegdheid tot nadere regelgeving gaf inzake de taak bedoeld in het oude artikel 17, eerste lid, tweede volzin is thans aangepast in het licht van de bepalingen in de artikelen 20 en 21.
Op basis hiervan bestaat het voornemen de afspraken tussen de Algemene
Rekenkamer, het ministerie van Financiën en de vakministeries over aan
evaluatie-instrumenten te stellen kwaliteitseisen (opgenomen in het
zogenoemde "Referentiekader") een wettelijke basis te geven. Dit
vanuit het besef dat evaluatieonderzoek in de begroting en
verantwoording nieuwe stijl een meer prominente rol speelt en gegeven
het belang van kwalitatief hoogwaardige begrotings- en
verantwoordingsinformatie. Door het referentiekader een wettelijke
grondslag te geven, ontstaat er verder meer duidelijkheid over de
status van afspraken op dit terrein. In het referentiekader komen
onder meer methodologische kwaliteitseisen aan de orde voor valide,
betrouwbare en bruikbare (systemen van) reguliere prestatiegegevens en
het uitvoeren van evaluatie-onderzoek. Deze kwaliteitseisen vormen een
basis voor betrouwbare informatie in de begroting en verantwoording,
waaraan op grond van de artikelen 18 en 65 nadere regels gesteld
kunnen worden. Hier spelen niet alleen aspecten als betrouwbaarheid,
maar ook die van validiteit, actualiteit, relevantie, volledigheid,
nauwkeurigheid (en kosten) een rol. Er wordt naar gestreefd om met de
Rekenkamer tot een gedeelde opvatting over het referentiekader te
komen.
In het onderdeel b van het tweede lid is geen inhoudelijke wijziging
aangebracht.
Artikel 39
Dit was het oude artikel 34.
Het oorspronkelijke tweede lid van artikel 34 vormde de basis voor het
Besluit aanbesteding van werken 1973 (Stb. 202). De intrekking van dit
besluit is voorzien in de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen
(Stb. 1993, 212). De inwerkingtreding van de desbetreffende
intrekkingsbepaling was tot voor kort nog niet geregeld. Inmiddels is
de intrekking geëffectueerd bij het Besluit van .. 2001 (Stb. 2001,
)4. Artikel 39 vormt derhalve thans alleen nog de basis voor het
Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen 1996 (Stb. 24).
Artikel 40
Dit was het oude artikel 35.
Het toezicht van de minister van Financiën, dat op grond van het
tweede lid van de oude tekst, mede omvatte de toetsing aan het
algemene financiële beleid, is thans gekoppeld aan de aspecten die in
artikel 12, tweede lid, worden bedoeld. Het betreft, naast het
algemene financiële beleid, het doelmatig beheer van de geldmiddelen
en de (beoordeling van de) vraag of de beschikbare middelen in een
redelijke verhouding staan tot de doelstellingen van het beleid dat
aan de begroting ten grondslag ligt.
Artikel 41
Dit was het oude artikel 36.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 42
Dit was het oude artikel 37.
Er zijn geen inhoudelijke wijzigingen in aangebracht.
Artikel 43
Dit was het oude artikel 38.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 44
Dit artikel is bij de Achtste wijziging in de CW opgenomen. Het
betreft het toekennen van controlebevoegdheden aan de ministers bij
rechtspersonen en bepaalde natuurlijke personen die europese subsidies
ontvangen. Verwezen wordt naar dat wetsvoorstel (kamerstukken II,
2000/2001, 27.571).
Artikelen 45 tot en met 49
Deze artikelnummers zijn gereserveerd voor bepalingen inzake het
beheer van liquide middelen van rechtspersonen die collectieve
middelen beheren en inzake de beheersing van het EMU-saldo voor zover
dit saldo wordt beïnvloed door het financieel beheer van deze
rechtspersonen. Er is een wijziging van de CW 2001 in voorbereiding
waarbij dergelijke bepalingen in de CW zullen worden opgenomen.
Gedeeltelijk zullen de nieuw op te nemen artikelen worden opgenomen in
een nieuw hoofdstuk IV van de CW 2001.
Artikel 50
Dit was het oude artikel 64. Dit artikel heeft geen wijziging
ondergaan.
Artikel 51
Dit artikel is deels nieuw, deels betreft het de oude artikelen 65,
eerste lid, en 66, eerste lid.
Het eerste lid bepaalt de verantwoordingsplicht van de ministers over
het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering. Daarbij wordt aangegeven
aan de hand van welke documenten de verantwoording dient plaats te
vinden. Het betreft de departementale jaarverslagen en de
niet-departementale jaarverslagen. Hierbij is aangesloten bij de
indeling van de Rijksbegroting (in artikel 1, eerste lid). De
departementale jaarverslagen zijn de jaarverslagen die betrekking
hebben op de (verantwoording over de uitvoering van de) begrotingen
van de ministeries. De niet-departementale jaarverslagen zijn de
jaarverslagen met betrekking tot de begroting van de Nationale Schuld,
van het koninklijk huis, van de (hoge) colleges en van de
begrotingsfondsen.
Het onderscheid departementaal/niet-departementaal jaarverslag is van
belang in verband met de verantwoording die over de bedrijfsvoering
bij een ministerie moet worden afgelegd (artikel 56) en in verband met
de bepalingen rond de verantwoording van baten-lastendiensten die
alleen in departementale jaarverslagen kan plaatsvinden (artikel 52,
tweede lid).
De term jaarverslag is nieuw. In de oude wettekst werd gesproken over
de financiële verantwoording. Deze bestond uit de rekening van
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, voorzien van een toelichting,
en uit de saldibalans, eveneens voorzien van een toelichting. In de
oude situatie was sprake van louter een verantwoording over de
besteding van de beschikbaar gestelde budgetten
(input-verantwoording). Met de term jaarverslag worden de bredere
ambities verwoord die in het kader van het project VBTB door de
regering worden nagestreefd. Het jaarverslag beoogt primair een
beleidsverantwoording te zijn. Het jaarverslag moet een antwoord geven
op de vragen: Heeft de regering bereikt wat zij heeft beoogd, heeft
zij gedaan wat ze daarvoor zou doen en heeft het gekost wat zij dacht
dat het zou kosten?.
De bepaling in het tweede lid, eerste volzin, die inhoudt dat de
ministers over elk jaar een jaarverslag opmaken ten behoeve van de
verantwoording, is inhoudelijk ongewijzigd overgenomen uit artikel 65,
eerste lid (oud). Hieraan is de bepaling toegevoegd dat de ministers
over elk jaar een departementale saldibalans opstellen als sluitstuk
van de financiële administratie. Deze saldibalans wordt niet meer
opgenomen in het jaarverslag maar wordt wel door de departementale
accountantsdienst in samenhang met het departementale jaarverslag
gecontroleerd.
Artikel 52
Dit is deels het oude artikel 65.
In het eerste lid is, naar analogie met de begroting, bepaald dat het
jaarverslag bestaat uit een een verantwoordingsstaat met een
bijbehorende toelichting. De verantwoordingsstaat nieuwe stijl
vertoont overeenkomsten met de oude rekening van verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten (artikel 65, derde lid, oud). De toelichting
bij de staat - en met name bij de beleidsartikelen in die staat -
weerspiegelt het VBTB-denken en geeft antwoord op de drie
eerdergenoemde vragen: Heeft de regering bereikt wat zij heeft beoogd,
heeft zij gedaan wat ze daarvoor zou doen en heeft het gekost wat zij
dacht dat het zou kosten. In de artikelen 54 tot en met 58 zijn de
eisen opgenomen die aan de toelichting (nieuwe stijl) worden gesteld.
In het tweede en derde lid wordt in aansluiting op artikel 11, tweede
en derde lid, bepaald dat een departementaal jaarverslag voor de
baten-lastendiensten die onder een ministerie ressorteren, één aparte
(gezamenlijke) staat bevat met een daarbij behorende toelichting.
Daarbij is aangegeven welke financiële totaalcijfers in die staat
moeten worden opgenomen.
Artikel 53
Dit artikel sluit aan op de in artikel 4 geregelde begrotingsstaat.
Het eerste lid regelt de opzet van de verantwoordingsstaat die
onderdeel uitmaakt van een jaarverslag. Deze bepaling geldt zowel voor
de departementale als de niet-departementale jaarverslagen.
De opzet van de verantwoordingsstaat dient identiek te zijn aan die
van de begrotingsstaat. Zowel in artikel 4, eerste lid, als in het
onderhavige artikellid is door het gebruik van de woorden in elk geval
sprake van een minimum-opzet van zowel de begrotingsstaat als de
verantwoordingsstaat. Wordt in een begroting per begrotingsartikel
meer dan het in artikel 4, eerste lid, voorgeschreven minimum
opgenomen, dan dient deze meerdere informatie haar weerslag ook in de
verantwoordingsstaat te hebben.
Via de nadere regelgeving van de Minister van Financiën op grond van
artikel 65zal zorggedragen worden voor een zo uniforme mogelijke opzet
van alle verantwoordingsstaten die onderdeel uitmaken van de
verantwoording van het Rijk.
De bepaling in het tweede lid is een technische bepaling in het
verlengde van een soortgelijke bepaling in artikel 4, derde lid.
Verwezen wordt naar de toelichting bij dat artikellid.
Artikel 54
Dit was het oude artikel 65, vierde lid.
Het jaarverslag is het spiegelbeeld van de begroting. De
begrotingsartikelen in het jaarverslag geven inzicht in de realisaties
van de plannen zoals die in de begroting zijn gepresenteerd. De
structuur van een begrotingsartikel in het jaarverslag is waar
mogelijk gelijk aan die in de begroting. Dit artikel moet om die reden
in samenhang met de artikelen 5 en 6 van deze wet gelezen worden.
In het eerste lid wordt aangegeven dat de toelichting bij een
beleidsartikel in elk geval inzicht moet geven in de met het beleid
samenhangende:
a. algemene en - indien van toepassing - nader geoperationaliseerde
doelstellingen die worden nagestreefd. Hierbij wordt aangegeven of
er in de verantwoordingsperiode wijzigingen in de algemene
beleidsdoelstelling dan wel in de nader geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen hebben plaatsgevonden en in welke mate de
(uiteindelijke) streefwaarden, doelgroep en de realisatietermijn
bereikt zijn;
a. instrumenten die feitelijk zijn ingezet om de doelstellingen te
realiseren;
a. meerjarig bedragen van de aangegane verplichtingen, waarbij de
verplichtingen van het verslagjaar (t) worden afgezet tegen de
oorspronkelijke raming;
a. meerjarig bedragen van de verrichte programma-uitgaven, waarbij de
uitgaven van het verslagjaar (t) worden afgezet tegen de
oorspronkelijke raming;
a. meerjarig bedragen van de verrichte apparaatsuitgaven, waarbij de
uitgaven van het verslagjaar (t) worden afgezet tegen de
oorspronkelijke raming;
a. meerjarig bedragen aan gerealiseerde ontvangsten, waarbij de
ontvangsten van het verslagjaar (t) worden afgezet tegen de
oorspronkelijke raming.
Opmerkelijke verschillen in raming en realisatie worden toegelicht.
Bedacht moet hierbij worden dat opmerkelijk per beleidsartikel kan
verschillen. Bij de interpretatie van de term opmerkelijke verschillen
is zowel een kwantitatieve als een kwalitatieve, meer beleidsmatige,
invalshoek relevant. Er is vanaf gezien criteria te formuleren voor
wat als opmerkelijk verschil moet worden aangemerkt. Een kwantitatief
criterium is altijd arbitrair. Voor de kwalitatieve, meer
beleidsmatige, invalshoek is het niet doenlijk om een algemene en
concrete lijn te formuleren. Het strikt inkaderen van de term
opmerkelijke verschillen zou ten koste kunnen gaan van de
informatiewaarde van het jaarverslag. Vandaar dat ervoor gekozen is om
de term opmerkelijke verschillen niet te preciseren. De daadwerkelijk
gehanteerde uitgangspunten zullen wel herkenbaar in het jaarverslag
tot uitdrukking moeten worden gebracht.
In het tweede lid wordt bepaald hoever in de tijd het meerjarige
inzicht met betrekking tot de verplichtingen, de uitgaven en de
ontvangsten zichtbaar gemaakt moet worden. Het gaat hierbij om een
terugblik over een periode van vijf jaar (jaar t-4 tot en met jaar t).
Op deze wijze worden de meerjarige ontwikkelingen zichtbaar. De nadruk
zal evenwel liggen op jaar t.
In het derde lid is aangegeven dat de prestatiegegevens die in het
desbetreffende begrotingsjaar als streefwaarden danwel raming in de
toelichting bij het beleidsartikel zijn opgenomen voor het
verantwoordingsjaar in realisatietermen dienen te worden opgenomen. Op
alle ambitieniveaus: doeltreffendheid en doelmatigheid (inclusief
terughoudendheid bij de inzet van middelen) dienen prestatiegegevens
over de realisaties te worden opgenomen. Verwezen wordt naar de in de
toelichting bij artikel 5, derde lid, uiteengezette mix van jaarlijks
beschikbare prestatiegegevens en het periodieke evaluatieonderzoek.
Mochten geen reguliere prestatiegegevens beschikbaar zijn, dan zal
zich dat moeten vertalen in de programmering (aankondiging) van een
evaluatieonderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
overheidshandelen.
In het vierde lid wordt bepaald dat het jaarverslag in de toelichting
bij een beleidsartikel ten laste waarvan een meerjarige
begrotingsreserve wordt aangehouden, inzicht wordt gegeven in de
gerealiseerde omvang van de reserve en in de toevoeging en/of de
onttrekking aan de reserve in het verslagjaar.
Artikel 55
In dit artikel wordt bepaald dat de toelichting bij een
niet-beleidsartikel meerjarig inzicht dient te geven in het bedrag van
de aangegane verplichtingen, van de verrichte programma-uitgaven, van
de verrichte apparaatsuitgaven en van de gerealiseerde ontvangsten.
Voor het verslagjaar wordt ter vergelijking de overeenkomstige
begrotingsraming opgenomen. Opmerkelijke verschillen worden
toegelicht. De daarbij gehanteerde uitgangspunten zullen herkenbaar in
het jaarverslag tot uitdrukking moeten worden gebracht. Het ligt in de
rede dat indien prestatiegegevens in een jaar als streefwaarden dan
wel als raming in de toelichting bij het niet-beleidsartikel in de
begroting zijn opgenomen, dergelijke gegevens voor het verslagjaar in
realisatietermen worden opgenomen.
Artikel 56
Dit artikel is nieuw en bepaalt in het eerste lid dat in het
departementale jaarverslag informatie wordt opgenomen over de
bedrijfsvoering in het verslagjaar van het betrokken ministerie. Deze
bepaling hangt samen met de bepalingen in artikel 21 waarin de
verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering is vastgelegd. De
informatie zal worden verstrekt in de bedrijfsvoeringsparagraaf van
het jaarverslag, ook wel mededeling over de bedrijfsvoering genoemd.
In de mededeling zullen de punten van aandacht die naar voren zijn
gekomen bij de uitvoering van de maatregelen om een kwalitatief goede
bedrijfsvoering te waarborgen, worden weergegeven. In dit kader zullen
ook eventuele tekortkomingen die in de departementale saldibalans zijn
opgetreden via deze mededeling worden verantwoord respectievelijk
toegelicht. Naast de punten van aandacht wordt tevens aangegeven welke
verbeteracties worden opgestart. De reikwijdte van de mededeling over
de bedrijfsvoering is gekoppeld aan de binnen het ministerie gevolgde
aanpak ten aanzien van de bedrijfsvoering: de processen en daarvoor
vastgestelde normen bepalen de betekenis die aan de mededeling kan
worden ontleend. De inhoud van de mededeling kan daardoor per
ministerie verschillen. In de komende jaren wordt bezien in hoeverre
en zo ja, op welke wijze normstelling moet worden ontwikkeld voor het
al dan niet melden van aandachtspunten en verbeteracties.
De bepaling in het tweede lid dat op de niet-departementale
jaarverslagen het eerste lid zoveel mogelijk van toepassing is, houdt
in dat voor zover niet-departementale jaarverslagen betrekking hebben
op organisaties of organen die niet binnen een ministerie (in brede
zin) functioneren, deze organisaties of organen in hun jaarverslag
informatie dienen op te nemen over hun bedrijfsvoering. Praktisch
heeft deze bepaling alleen betekenis voor de colleges. De uitvoering
van de begrotingsfondsen, van de begroting van nationale schuld, van
de begroting van koninkrijksrelaties en van de begroting van het
koninklijk huis vindt immers plaats binnen departementale
organisaties. Informatie over de bedrijfsvoering zal dan worden
opgenomen in het jaarverslag van het ministerie waaronder deze
organisaties vallen.
Overigens ligt het gelet op de staatsrechtelijke positie niet voor de
hand om voor alle colleges bedrijfsvoeringsinformatie in het
jaarverslag op te nemen. Met name wordt dan gedacht aan de beide
kamers der Staten-Generaal. Indien hiertoe niet wordt overgegaan dient
dat op grond van het bepaalde in dit tweede lid in overeenstemming te
geschieden met de Minister van Financiën.
Artikel 57
Dit artikel is nieuw. Het bevat aanvullende - en voor het jaarverslag
van de begroting van het koninklijk huis ook afwijkende - bepalingen
met betrekking tot de niet-departementale jaarverslagen (nationale
schuld, koninkrijksrelaties, koninklijk huis, colleges,
begrotingsfondsen).
De algemene lijn is dat de voorschriften in 52 tot en met 55 onverkort
ook voor de niet-departementale jaarverslagen gelden. In die artikelen
wordt namelijk geen onderscheid naar de categorie jaarverslagen
gemaakt
In het eerste lid is een afwijkende regeling opgenomen voor de
verantwoording die over de uitvoering van de begroting van het
koninklijk huis moet worden afgelegd. Op grond van artikel 8 bevat de
begroting van het koninklijk huis alleen de uitkeringen aan de leden
van dat huis en die uitkeringen worden opgenomen in
begrotingsartikelen die het karakter van niet-beleidsartikelen hebben.
De bepaling in de eerste volzin van dit artikellid impliceert dat de
bepalingen in artikel 54 inzake beleidsartikelen niet op het
jaarverslag van de begroting van het koninklijk huis betrekking
hebben.
De bepaling in het tweede lid sluit aan op de bepaling in artikel 1,
vierde lid, waarin een minister de mogelijkheid wordt geboden de
departementale begroting en de begroting van een begrotingsfonds
waarvoor die minister verantwoordelijk is, in één
begrotingswetsvoorstel op te nemen. Het ligt in de rede dat in dat
geval ook de jaarverslagen van het departement en van het
begrotingsfonds in één boekwerk worden gepresenteerd.
De onderhavige bepaling is opgenomen uit een oogpunt van administratieve doelmatigheid. Door een jaarverslag van een begrotingsfonds als bijlage op te nemen bij het betrokken departementale jaarverslag ontstaat één document dat in één procesgang naar respectievelijk de Minister van Financiën, de Algemene Rekenkamer, de drukkerij en de Staten-Generaal kan worden geleid. Er ontstaat echter niet één jaarverslag; het blijven twee jaarverslagen, gebundeld in één boekwerk. De betrokken minister beoordeelt of dat in zijn specifieke situatie daadwerkelijk doelmatiger is.
Hoewel het voor de hand ligt om deze bepaling met betrekking tot een
bepaald niet-departementaal jaarverslag toe te passen, indien met
betrekking tot de overeenkomstige niet-departementale begroting het
bepaalde in artikel 1, vierde lid, is toegepast (in concreto om een
niet-departementaal jaarverslag alleen dan als bijlage bij het
betrokken departementale jaarverslag op te nemen als de
niet-departementale begroting tezamen met de betrokken departementale
begroting in één begrotingswet is vastgesteld), is het niet
noodzakelijk dat als voorwaarde in de CW voor te schrijven. Het is
uiteindelijk aan de betrokken minister te bepalen wat hij, met
betrekking tot dit aspect van de presentatie van de begrotingen en de
jaarverslagen waarvoor hij verantwoordelijk is, het meest doelmatig
acht.
Ook al wordt een niet-departementaal jaarverslag als bijlage
opgenomen, het blijft een zelfstandig controle- en
verantwoordingsstuk. Alle eisen die bij of krachtens de CW aan
niet-departementale jaarverslagen worden gesteld, blijven onverkort
van kracht. Accountantsdiensten en de Rekenkamer zullen ook over zon
niet-departementaal jaarverslag een afzonderlijk oordeel moeten
geven.
Artikel 58
Dit artikel is nieuw en beschrijft in aanvulling op de artikelen 51
tot en met 57 de eisen waaraan het jaarverslag moet voldoen. Deze
eisen vormen de normen voor de controle door de departementale
accountantsdienst (artikel 66) en het onderzoek door de Algemene
Rekenkamer (artikel 82).
Naast de eis van de rechtmatige totstandkoming van de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten bevat dit artikel ook de eis dat de in het
jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid, de
bedrijfsvoering, en de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, zoals
deze uit de administraties blijken, deugdelijk wordt weergegeven.
Beide eisen waren in de oude CW opgenomen in artikel 51, zij het dat
de eisen toen gekoppeld waren aan het onderzoek door de Rekenkamer. In
het onderhavige artikel zijn deze eisen geformuleerd als normen
waaraan het jaarverslag dient te voldoen. In de artikelen die handelen
over de accountantscontrole (artikel 66) en over het onderzoek door de
Rekenkamer (artikel 82) worden vervolgens deze eisen als
toetsingpunten opgenomen.
Ten aanzien van in het jaarverslag op te nemen informatie is
onderscheid te maken tussen financiële en niet-financiële informatie.
De financiële informatie betreft de bedragen van de gerealiseerde
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die zijn opgenomen in de
verantwoordingsstaat (artikel 53) en in de daarbij gegeven
toelichtingen (artikelen 54 en 55).
De niet-financiële informatie heeft betrekking op de informatie over
de uitkomsten van het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering. Daarbij
gaat het met name om de in de toelichting bij een begrotingsartikel
opgenomen prestatiegegevens en kwalitatieve toelichtingen.
Ministeries dienen waarborgen te treffen dat de financiële en de niet-financiële informatie deugdelijk weergegeven wordt. Voor een deugdelijke weergave geldt als leidende beginsel dat een minister de Staten-Generaal informatie verschaft die betrouwbaar is. Omdat de verwachte en gerealiseerde beleidsprestaties soms minder exact en op dezelfde wijze zijn vast te stellen als de daaraan bestede financiële middelen, kan beleidsinformatie soms niet die hoge mate van exactheid hebben als financiële informatie. Daarbij spelen overigens ook factoren mee als tijdigheid en kosten zoals de AR ook aangeeft in haar rapport Verantwoorden over beleid. In de begroting (en jaarverslag) wordt op een transparante wijze aangegeven welke keuzes aan de totstandkoming van de informatie ten grondslag hebben gelegen. In dat kader is het tevens van belang, zoals ook in de Regeling Prestatiegegevens en evaluatieonderzoek Rijksoverheid tot uitdrukking zal komen, dat beleidsinformatie op een ordelijke en controleerbare wijze tot stand komt. Elke minister is hiervoor verantwoordelijk.
Artikel 59
Dit artikel is nieuw en beschrijft de eisen waaraan de departementale
saldibalans moet voldoen. Deze eisen vormen de normen voor de controle
door de departementale accountantsdienst (artikel 66) en het onderzoek
door de Algemene Rekenkamer (artikel 82).
Artikel 60
Dit was deels het oude artikel 67.
De wijzigingen die in dit artikel zijn doorgevoerd, hebben betrekking
op de versnelling van de verantwoordingsprocedure; daarover is al
eerder met de Tweede Kamer van gedachten gewisseld (kamerstukken II,
1997/1998, 25.396; brieven van de Minister van Financiën van 1-10-1997
en 11-2-1998; brief van de Tweede Kamer van 9-10-1997). In de praktijk
is de versnelling sinds het voorjaar van 2000 (met betrekking tot de
verantwoording van het jaar 1999) geheel doorgevoerd. In dit artikel
wordt thans vastgelegd dat de Minister van Financiën een uiterste
datum kan vaststellen, waarop de jaarverslagen met de
accountantsrapporten en de bijbehorende ontwerp-slotwetten aan
respectievelijk de Minister van Financiën en aan de Algemene
Rekenkamer moeten worden ingestuurd. Ook kan hij een uiterste datum
vaststellen waarop de controlebevindingen van de accountantsdiensten
met betrekking tot de begrotingsartikelen, na afloop van een jaar aan
respectievelijk de Minister van Financiën en aan de Algemene
Rekenkamer moeten worden ingestuurd. Er is met het oog op de in de
praktijk wenselijke flexibiliteit voor gekozen deze data niet (meer)
in de wet zelf vast te leggen.
De Minister van Financiën zal de data jaarlijks opnemen in het
tijdschema van de begrotingsvoorbereiding dat in de (jaarlijkse)
Rijksbegrotingsvoorschriften wordt opgenomen. Het is de bedoeling dat
de departementen jaarlijks rond 15 maart de jaarverslagen aan de
Minister van Financiën sturen. Deze zal de jaarverslagen, voorzien van
zijn eventuele opmerkingen, eind maart doorsturen naar de Rekenkamer.
De controlebevindingen zullen eveneens rond eind maart dienen te
worden ingestuurd.
Decontrolebevindingen zullen veelal in deelrapporten van de
accountantsdiensten zijn opgenomen. Alsdan volstaat het dat die
deelrapporten worden toegezonden. De Rekenkamer en de Minister van
Financiën kunnen van deze controlebevindingen gebruikmaken bij de
beoordeling van de jaarverslagen en de saldibalansen.
Artikel 61
Dit was deels het oude artikel 66 en deels artikel 67, eerste lid.
In het eerste lid wordt bepaald dat de minister van Financiën
jaarlijks het Financieel jaarverslag van het Rijk opmaakt. Deze wordt
elk jaar tezamen met de departementale en niet-departementale
jaarverslagen door de minister van Financiën aangeboden aan de
Staten-Generaal. Met het Financieel jaarverslag van het Rijk wordt de
verantwoording over de financiële realisaties zoals voorheen was
opgenomen in de financiële verantwoording van het Rijk (oud artikel 66
CW) en de uiteenzetting over het in het afgelopen jaar gevoerde
financiële beheer en over de resultaten van de accountantscontrole bij
het Rijk (oud artikel 68) gebundeld. De minister van Financiën maakt
eveneens jaarlijks de saldibalans van het Rijk op. Dit was voorheen
opgenomen in artikel 66 CW.
In het tweede lid wordt de inhoud van het Financieel jaarverslag van
het Rijk beschreven.
a. Het Financieel jaarverslag van het Rijk schetst een beeld van de
opbouw en aanwending van de budgettaire ruimte over het afgelopen
jaar. Daarbij wordt op hoofdlijnen aandacht besteed aan de
beleidsvoornemens die met de in de Miljoenennota aangekondigde
intensiveringen zijn gerealiseerd en de wijze waarop de
ombuigingen zijn gerealiseerd. Tevens worden de oorspronkelijke
geraamde netto-uitgaven voor alle budgetdisciplinesectoren en de
belastingontvangsten afgezet tegen de uiteindelijke dan wel de
vermoedelijke realisaties. Tenslotte wordt een beeld geschetst van
de ontwikkeling van het EMU-saldo en de EMU-schuld.
a. Het Financieel jaarverslag van het Rijk blikt terug op
bedrijfsvoeringsthemas zoals aangekondigd in de Miljoenennota. Het
gaat hier om bedrijfsvoeringsthemas die onder de
verantwoordelijkheid van de minister van Financiën vallen en die
voor meerdere ministeries relevant zijn. Een aantal themas heeft
een jaarlijks wederkerend karakter; andere themas zijn specifieker
en hebben betrekking op de ontwikkeling en implementatie van
rijksbreed beleid. Door deze verantwoording over de
bedrijfsvoering vervalt de brief van de minister van Financiën
inzake het financieel beheer (de zogenoemde 30-juni brief) als
afzonderlijk document.
a. In het Financieel jaarverslag van het Rijk is opgenomen een
overzicht van de totale uitgaven en ontvangsten van de
rijksbegroting (de rekening van het Rijk). Hiermee komt de
Financiële verantwoording van het Rijk als zelfstandig document
te vervallen. In het Financieel jaarverslag van het Rijk wordt dit
totaaloverzicht toegelicht met behulp van de zogenoemde Verticale
Toelichting. Deze toelichting bevat een cijfermatig overzicht van
de mutaties die zich hebben voorgedaan tussen de stand in de
Miljoenennota en de stand in de Slotwet. Voor een verdere
toelichting wordt verwezen naar de jaarverslagen.
a. De staatsbalans geeft de grootte en samenstelling van het
staatsvermogen weer. Met de opname in het Financieel jaarverslag
van het Rijk, maakt de Staatsbalans niet langer onderdeel uit van
de Miljoenennota.
In het derde lid en vierde lid worden de eisen beschreven waaraan het
Financieel jaarverslag van het Rijk respectievelijk de Saldibalans van
het Rijk moeten voldoen.
Artikel 62
Het Financieel jaarverslag van het Rijk en de Saldibalans van het Rijk
worden net als de jaarverslagen en de departementale saldibalansen
voor onderzoek aan de Algemene Rekenkamer aangeboden voordat deze aan
de Staten-Generaal worden voorgelegd.
Artikel 63
Dit was deels het oude artikel 68, tweede en derde lid; deels artikel
56, vierde lid..
In dit artikel is met het oog op de versnelling van de
verantwoordingsprocedure op een aantal plaatsen de daarin vastgelegde
uiterste datumaanduiding (uiterlijk op 1 september) vervangen door de
derde woensdag van mei. Met deze vaste dag wordt verder invulling
gegeven aan de controlerende taak van de Staten-Generaal.
Het derde lid bevat inhoudelijk dezelfde bepaling die in de oude wet
in artikel 56, vierde lid, was opgenomen.
In het eerste lid is geen uitbreiding gegeven aan de reikwijdte van de
dechargeverlening van de ministers door de Staten-Generaal. In het
rapport Jaarverslag in de politieke arena van een ambtelijke
werkgroep, ingesteld door de Commissie voor de Rijksuitgaven is een
ruime defintie van dechargeverlening gehanteerd. Daaronder werd door
de werkgroep zowel de formele decharge over het door een minister
gevoerde financiële beheer verstaan als de materiële decharge over het
gevoerde beleid en de kosten daarvan.
Ik acht dat niet opportuun. Materiële dechargeverlening over beleid
wordt staatsrechtelijk doorlopend verleend op de momenten dat een
minister zich in een van beide kamers der Staten-Generaal moet
verantwoorden over voorgenomen of uitgevoerd beleid. Zolang een
minister daarbij het vertrouwen van de meerderheid van elk der kamers
niet verliest, wordt materieel gedechargeerd. Op deze wijze kan een
minister dus ook materieel gedechargeerd worden aan de hand van (de
behandeling van) een departementaal jaarverslag door de
Staten-Generaal. Daarvoor hoeft in de CW niets extra geregeld te
worden. Waar het om gaat is dat een minister zich op transparante
wijze verantwoordt over het gevoerde beleid. In het algemeen zal dat
het geval zijn als het departementaal jaarverslag wordt gepresenteerd
op de wijze als elders in deze wet (en in de daarop gebaseerde lagere
regelgeving) is voorgeschreven. Het is jaarlijks aan de beide kamers
der Staten-Generaal om aan de hand van elk departementaal jaarverslag
afzonderlijk te oordelen of de betrokken minister zich op een
voldoende transparante wijze heeft verantwoord.
De formele dechargeverlening over het gevoerde financieel beheer dient
wel in de CW een wettelijke basis te behouden. Ik hecht er dus aan dat
de formele dechargeverlening in de CW gekoppeld blijft aan het
financieel beheer. Ik zie dit ook in samenhang met de
autorisatiebeslissing rond de begroting. Het verlenen van autorisatie
hangt rechtstreeks samen met het budgetrecht van de Staten-Generaal.
De nota-VBTB heeft, zoals uitvoerig in een brief aan de
Staten-Generaal (kamerstukken II, 2000/2001, 26.573, nr. 49) is
toegelicht, onder meer tot doel het budgetrecht van de Kamer te
versterken. Deze versterking van het budgetrecht leidt evenwel niet
als vanzelfsprekend tot een wijziging van de autorisatiebeslissing.
Deze laatste zal zich primair blijven richten op het ter beschikking
stellen van een budget op het niveau van een begrotingsartikel. Vanuit
die optiek dient de reikwijdte van de dechargebeslissing te worden
gespiegeld aan de reikwijdte van de autorisatiebeslissing; het gaat
uiteindelijk bij dechargeverlening om de vraag of een minister het hem
toegekende budget op een rechtmatige en doelmatige wijze heeft
beheerd.
Artikel 64
Dit artikel bevat de procedure volgens welke de beide kamers der
Staten-Generaal de dechargeverlening van de ministers voltrekken. Het
wordt zinvol geoordeeld deze jaarlijkse procedure in de CW vast te
leggen. Omdat de jaarverslagen - in tegenstelling tot de begrotingen -
niet in de vorm van wetsvoorstellen aan de Staten-Generaal worden
aangeboden, ligt de procedure van parlementaire behandeling van de
jaarverslagen nog niet zonder meer (wettelijk) vast. Daarin wordt
thans voorzien. Voor een juiste volgtijdelijkheid in de
dechargeverleningsprocedure is het van belang dat alle noodzakelijke
wettelijke begrotingsprocedures, met name het totstandkomen van de
suppletore begrotingswetten, waaronder de slotwet, zijn afgerond
voordat tot dechargeverlening van een minister wordt overgegaan. Ook
is het van belang dat niet tot dechargeverlening wordt overgegaan
voordat de verkaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer is
ontvangen. Daarom is in het eerste lid de bepaling opgenomen dat een
uitspraak over dechargeverlening door elk van de beide Kamers der
Staten-Generaal pas wordt gedaan, nadat deze verklaring is ontvangen
en nadat de betrokken Kamer het desbetreffende voorstel van de slotwet
en in voorkomende gevallen een voorstel van een indemniteitswet heeft
aangenomen. Voor dechargeverlening door de Tweede Kamer is het dus
niet nodig dat de betrokken slotwet en een eventuele indemniteitswet
op het moment van dechargeverlening reeds door de Eerste Kamer zijn
aangenomen.
Bij het vastleggen van de verantwoordingsprocedure door de
Staten-Generaal is zoveel mogelijk aangesloten bij de procedure die
voor wetsvoorstellen geldt. De formulering hoeft niet zo te worden
geïnterpreteerd, dat het doorzenden van de jaarverslagen door de
voorzitters van de beide Kamers pakketgewijs zou moeten geschieden.
Zodra aan een minister decharge is verleend, kan het desbetreffende
jaarverslag, voorzien van de aantekening omtrent de dechargeverlening,
door de voorzitter van Tweede Kamer worden doorgestuurd naar de Eerste
Kamer, respectievelijk kan de voorzitter van de Eerste Kamer het
betrokken jaarverslag aan de Minister van Financiën sturen.
Van de logistiek van de stukken die bij de dechargeverlening een rol
spelen, kan het volgende overzicht worden gegeven:
1. de minister van Financiën zendt op de derde woensdag van mei de
(departementale) jaarverslagen naar de Tweede Kamer (artikel 63,
lid 1);
1. de minister van Financiën zendt met machtiging van de Koningin
uiterlijk op de derde woensdag van mei de (departementale)
slotwetsvoorstellen naar de Tweede Kamer (artikel 14, lid 2, onder
c);
1. de betrokken ministers zenden in voorkomende gevallen
(uitzonderingssituaties) een indemniteitswetsvoorstel aan de
Tweede Kamer (artikel 89, lid 1);
1. de Minister van Financiën zendt op de derde woensdag van mei het
Financieel jaarverslag van het Rijk naar de Staten-Generaal
(Eerste en Tweede Kamer) (artikel 63, lid 1);
1. de Rekenkamer zendt op de derde woensdag van mei haar rapporten
bij de (departementale) jaarverslagen, haar rapport bij het
Financieel jaarverslag en de verklaring van goedkeuring aan de
Staten-Generaal (artikel 84, lid 1);
Op deze wijze kan de in artikel 64, tweede en derde lid, beschreven
parlementaire procedure beperkt worden tot de (departementale)
jaarverslagen. De parlementaire proceduregang voor de slotwetten en
voor indemniteitswetten is in algemene zin in de grondwet voor
wetsvoorstellen geregeld. De overige stukken die bij de
dechargeverlening een rol spelen zijn zijn op grond van de hierboven
aangegeven artikelen in het bezit van beide kamers der
Staten-Generaal.
Artikel 65
Dit was het oude artikel 69. De term financiële verantwoording is
vervangen door de term jaarverslagen. Tevens is de regelgevende
bevoegdheid van de Minister van Financiën met betrekking tot de
departementale saldibalansen geëxpliciteerd.
Artikel 66
Dit was het oude artikel 22, eerste en vijfde lid.
In het eerste tot en met vierde lid wordt de algemene controletaak van
de departementale accountantsdienst (DAD) geregeld. Deze taak heeft
betrekking op het financieel beheer, het materieelbeheer, de daartoe
bijgehouden administraties, de departementale saldibalans en het
departementale jaarverslag. De opsomming in het eerste lid van de
controle-objecten komt grotendeels overeen met die in het oude artikel
22, eerste lid. De jaarverslagen en de departementale saldibalansen
zijn daar thans aan toegevoegd.
De DAD verricht zijn controletaak primair ten behoeve van de leiding
van het ministerie: de minister en de secretaris-generaal, die
verantwoordelijk zijn voor de gang van zaken bij het ministerie. De
externe controlefunctie ten behoeve van de Staten-Generaal is
opgedragen aan de Algemene Rekenkamer. Het verschil tussen de positie
van de DAD en de Rekenkamer is dat de DAD een interne functie binnen
een ministerie vervult ten behoeve van de minister, terwijl de
Rekenkamer een onafhankelijke positie ten opzichte van een minister
inneemt. De taken van de Rekenkamer komen in hoofdstuk VII aan de
orde. Opdat de Rekenkamer bij de uitoefening van haar taken gebruik
kan maken van de resultaten van de door de DAD verrichte controles,
zijn de reikwijdte van de controle van de DAD (artikelen 66 en 67 CW)
en de reikwijdte van het onderzoek van de Rekenkamer (art. 82 en 83
CW) op elkaar afgestemd.
In het eerste lid is de controle van het jaarverslag in de plaats
gekomen van de controle van de financiële verantwoording van een
ministerie. In vergelijking met de traditionele financiële
verantwoording bevat het jaarverslag niet alleen een
verantwoordingsstaat en een toelichting daarbij, maar wordt in de
toelichting tevens verantwoording over de gerealiseerde
beleidsresultaten en de feitelijke bedrijfsvoering afgelegd. De
jaarlijkse verslaggeving van het ministerie is dus een ruimer
controle-object dan voorheen, omdat naast de financiële paragraaf nu
ook een beleids- en een bedrijfsvoeringsparagraaf onderdeel uitmaken
van de jaarlijkse verantwoording van een ministerie. In het derde lid
wordt aangegeven wat de accountantsdienst van het jaarverslag
onderzoekt.
In het tweede lid zijn de normen rechtmatigheid, doelmatigheid,
ordelijkheid en controleerbaarheid opgenomen, waaraan de
accountantsdienst het financieel beheer, het materieelbeheer en de
daartoe bijgehouden administraties dient te toetsen. Die normen worden
bij de artikelen 22, 25 en 26 aan de verantwoordelijke ministers
opgelegd en het is dus logisch dat deze normen voor de
accountantsdienst de toetspunten vormen.
De DAD controleert allereerst of het jaarverslag overeenkomstig de
daarvoor gegeven verslaggevingsvoorschriften is opgesteld (derde lid).
Deze voorschriften zijn opgenomen in hoofdstuk V (De verantwoording
van het Rijk) en in de overige comptabele regelgeving, zoals (het
onderdeel over de jaarverslagen in) de Rijksbegrotingsvoorschriften en
de Regeling departementale begrotingsadministratie.
Op grond van artikel 58 controleert de DAD voorts of het jaarverslag een deugdelijke weergave is van de ontvangen en bestede financiële middelen. Daartoe wordt vastgesteld of de ontvangen en bestede financiële middelen overeenkomstig de werkelijke gang van zaken, zoals die blijkt uit de administratie, zijn weergegeven in de verantwoordingsstaat die in het jaarverslag wordt opgenomen. In samenhang met deze verantwoordingsstaat wordt voorts gecontroleerd of de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen in overeenstemming met de begrotingswetten en met andere wet- en regelgeving.
De controle van het departementale jaarverslag strekt zich in voorkomende gevallen ook uit naar de rechtmatigheid van de baten en lasten, de kapitaalontvangsten en kapitaaluitgaven en de balans per 31 december van de onder het betrokken ministerie ressorterende baten-lastendiensten (zie artikel 58, onder c).
Het onderzoek van de beleidsinformatie zal een toets omvatten, waarbij
wordt vastgesteld dat de beleidsinformatie deugdelijk wordt
weergegeven in het departementale jaarverslag. Zoals is aangegeven bij
de toelichting van artikel 58 behoeft dit niet altijd in te houden dat
beleidsinformatie dezelfde hoge mate van exactheid heeft als de
financiële informatie. Omdat de minister de gerealiseerde
beleidsprestaties soms minder exact kan vaststellen dan de daaraan
bestede financiële middelen, kan bij beleidsinformatie sprake zijn van
een lagere gradatie van exactheid. De DAD zaI dan toetsen of de
deugdelijke weergave van de beleidsinformatie voldoet aan de in de
begroting (en jaarverslag) vermelde uitgangspunten en of sprake is van
een ordelijk en controleerbaar totstandkomingsproces. Om te voorkomen
dat bij de gebruiker van de accountantsverklaring de indruk ontstaat
dat alle door de DAD gecontroleerde informatie een hoge mate van
exactheid heeft, kan de DAD door middel van een toelichtende paragraaf
in de accountantsverklaring verwijzen naar de nuancering die in de
begroting (en jaarverslag) is opgenomen.
Wat de bedrijfsvoering betreft, controleert de DAD of de informatie
over de bedrijfsvoering deugdelijk in het jaarverslag wordt
weergegeven. Daarbij zal de DAD vaststellen dat het beeld dat in de
bedrijfsvoeringsparagraaf wordt geschetst, in overeenstemming is met
de bevindingen van de DAD met betrekking tot het financieel en
materieelbeheer en de ten behoeve daarvan bijgehouden administraties.
De DAD kan zich daarbij (mede) baseren op uitgevoerde
bedrijfsvoeringsonderzoeken, doorlichtingen en evaluatie-onderzoeken.
Bij de uitwerking van de (inhoud van de) mededeling over de
bedrijfsvoering zal hieraan nader invulling worden gegeven.
Conform de nieuwe inrichtingsvoorschriften wordt de departementale saldibalans niet in het departementale jaarverslag opgenomen. Aangezien de departementale saldibalans het sluitstuk van de financiële administratie vormt, wordt deze door de DAD in samenhang met de verantwoordingsstaat gecontroleerd. In het vierde lid wordt de controletaak met betrekking tot de saldibalans daarom apart van het jaarverslag geregeld. De saldibalans is echter geen zelfstandig controle-object in die zin dat er een afzonderlijke accountantsverklaring bij gegeven moet worden. Tijdens de controle gebleken belangrijke tekortkomingen in de saldibalans zullen door de minister via de mededeling over de bedrijfsvoering in het departementale jaarverslagmoeten worden toegelicht.
Het vijfde lid is in die zin gewijzigd dat de accountantsverklaring geen betrekking meer heeft op de financiële verantwoording, maar op het jaarverslag en de departementale saldibalans.
De bepaling dat de resultaten van de controle jaarlijks worden
vastgelegd in raporten, houdt op zich niet de verplichting in tot een
jaarlijkse controle van alle controle-aspecten en -objecten die in
artikel 66 zijn opgenomen. In het algemeen zal er wel sprake zijn van
een jaarlijkse controle, omdat de controle-objecten, die in het eerste
lid zijn opgesomd, jaargerelateerd zijn (jaarverslagen en
saldibalansen). Maar bijvoorbeeld het toetsen van het financieel
beheer, het materieel beheer en de daartoe bijgehouden administraties
aan de eis van doelmatigheid is niet noodzakelijkerwijs uit hoofde van
het afleggen van verantwoording een activiteit die voor alle
onderdelen van het dat beheer en die administraties jaarlijks zal
(moeten) plaatsvinden. Veel doelmatigheidsonderzoeken zullen
plaatsvinden in het kader van een beleidsevaluatieonderzoek en
dergelijke onderzoeken vinden in de regel om de vier à vijf jaar
plaats.
Het zesde lid is nieuw en beschrijft de reikwijdte van de
accountantsverklaring. Deze komt overeen met de in de toelichting bij
het derde en vierde lid beschreven reikwijdte van de controle van de
jaarverslagen en van de departementale saldibalansen.
Artikel 67
Dit was in de oude CW artikel 22, eerste lid, tweede en derde volzin.
In dit artikel wordt in het eerste lid bepaald dat de Minister van
Financiën aan de DAD van zijn ministerie het onderzoek opdraagt van de
centrale administratie van s Rijks schatkist, van het Financieel
jaarverslag van het Rijk en van de Saldibalans van het Rijk. Het
onderzoek naar het Financieel jaarverslag (eerste lid, onderdeel b) is
nieuw en beperkt zich op grond van het bepaalde in het tweede lid tot
het bepaalde in onderdeel c: onderzocht dient te worden of het in dit
verslag opgenomen overzicht van de totale uitgaven en ontvangsten van
het Rijk is opgesteld in overeenstemming met de getotaliseerde
uitgaven en ontvangsten zoals deze zijn vermeld in de departementale
en niet-departementale jaarverslagen. Daarbij maakt de
accountantsdienst van het Ministerie van Financiën mede gebruik van de
samenvattende accountantsrapporten van de DADs. Voorts onderzoekt de
accountantsdienst van het Ministerie van Financiën of het Financieel
jaarverslag van het Rijk overeenkomstig de daarvoor gegeven
voorschriften is opgesteld.
Aangezien de Saldibalans van het Rijk het sluitstuk vormt van de
centrale administratie wordt deze bij het onderzoek betrokken.
Het derde lid regelt waartoe het onderzoek dient te leiden: een rapport waarin de belangrijkste bevindingen worden opgenomen alsmede mededelingen omtrent de verantwoording van de centrale administratie van s Rijks schatkist, omtrent het Financieel jaarverslag van het Rijk en omtrent de Saldibalans van het Rijk. Bij de mededeling omtrent de verantwoording van de centrale administratie van s Rijks schatkist zal de accountantsdienst een accountantsverklaring overleggen over de opgestelde saldibalans die uit de centrale administratie wordt afgeleid (de zogenaamde saldibalans van de RHB). In de mededeling omtrent het Financieel jaarverslag van het Rijk zal worden aangegeven of het in dit jaarverslag opgenomen overzicht van de totale uitgaven en ontvangsten van het Rijk is opgesteld in overeenstemming met de getotaliseerde uitgaven en ontvangsten zoals deze zijn vermeld in de departementale en niet-departementale jaarverslagen. Voorts zal in de mededeling worden aangegeven of de Saldibalans van het Rijk in overeenstemming is met de getotaliseerde saldi zoals deze zijn vermeld in de departementale en niet-departementale saldibalansen, alsmede of het Financieel jaarverslag van het Rijk en de Saldibalans van het Rijk overeenkomstig de daarvoor gegeven voorschriften zijn opgesteld.
Artikel 68
Dit was het oude artikel 22, tweede tot en met vierde lid.
Het schrappenn van de in het oude lid bedoelde intrekking (van de
aanwijzing van de directeur DAD) is om bestuursrechtelijke reden
gebeurd: een aanwijzingsbevoegdheid impliceert namelijk de bevoegdheid
om de aanwijzing in te trekken. Er wordt dus geen wijziging in de
bevoegdheden mee beoogd.
In deze bepalingen zijn overigens geen wijzigingen aangebracht.
Artikel 69
Dit was gedeeltelijk het oude artikel 32, voor zover dat betrekking
had op de nadere regelgeving met betrekking tot de departementale
accountantsdiensten.
Aan die bepaling is in het tweede lid toegevoegd dat bij ministeriële
regeling van de Minister van Financiën regels gesteld kunnen worden
inzake de accountantsverklaring die de departementale
accountantsdiensten afgeven omtrent het jaarverslag en de
departementale saldibalans. Met deze bepaling wordt beoogd de gewenste
uniformiteit van de door de departementale accountantsdiensten te
verstrekken accountantsverklaringen te bevorderen, zodat aan iedere
accountantsverklaring omtrent een jaarverslag (en saldibalans)
eenzelfde betekenis kan worden toegekend. Dit is mede van belang voor
de Algemene Rekenkamer omdat zij bij de uitvoering van haar onderzoek
gebruik kan maken van de uitkomsten van de controles van de
departementale accountantsdiensten.
In het kader van deze bepaling wordt bij wijze van voorbeeld
gerefereerd aan het besluit van de ministerraad van 6 mei 1994. In dit
besluit wordt, op voorstel van de minister van Financiën, bepaald dat
de departementale accountantsdiensten een goedkeuringstolerantie van
1% dienen te hanteren. Deze tolerantie geeft bij kwantitatieve
controlebevindingen de grens aan waarboven fouten als van materieel
belang worden aangemerkt en dientengevolge een goedkeurende
accountantsverklaring niet mogelijk is.
Met deze bepaling wordt niet beoogd de reikwijdte van de
accountantsverklaring te regelen aangezien dit reeds in artikel 66,
lid 6 is geregeld.
Artikel 70
Dit was het oude artikel 39.
In dit artikel is in het eerste lid toegevoegd dat het koninklijk
besluit waarbij de president van de Rekenkamer uit de leden in gewone
dienst wordt benoemd, wordt opgesteld op voordracht van de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit betreft de
vastlegging van de bestaande praktijk.
Artikel 71
Dit was het oude artikel 40.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 72
Dit was het oude artikel 41.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 73
Dit was het oude artikel 42.
In het eerste lid is reeds rekening gehouden met het vervallen van de
minimumleeftijdsgrens van dertig jaar. Die grens wordt door middel van
het wetsvoorstel Opheffing leeftijdsdiscriminatie (kamerstukken II,
1999/2000, 26.880) uit dit artikellid verwijderd. Er zijn overigens
geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 74
Dit was het oude artikel 43.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 75
Dit was het oude artikel 44.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 76
Dit was het oude artikel 45
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 77
Dit was het oude artikel 46.
Het eerst lid luidde oorspronkelijk: De president (van de Rekenkamer)
oefent het toezicht uit op de werkzaamheden van de Algemene Rekenkamer
en op de juiste toepassing van het bij of krachtens dit hoofdstuk
bepaalde en van het in het vorige artikel bedoelde reglement van orde.
Dit slotzinsdeel is wegens overbodigheid geschrapt; het wordt immers
al gedekt door de formulering het bij of krachtens dit hoofdstuk
bepaalde. Er zijn overigens geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 78
Dit was het oude artikel 47.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 79
Dit was het oude artikel 48.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 80
Dit was het oude artikel 49.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 81
Dit was het oude artikel 50.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 82
Dit was het oude artikel 51.
De onderzoekstaak van de Algemene Rekenkamer is bijna één op één
geformuleerd met de controletaak van de departementale
accountantsdiensten (DAD). Hetgeen in de toelichting bij artikel 66 is
uiteengezet voor de controle van de DAD geldt overeenkomstig voor het
onderzoek van de Rekenkamer. Verschil is gemaakt met betrekking tot de
toetsing van de eis van doelmatigheid waaraan het financieel beheer,
het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties moeten
voldoen. Voor de Rekenkamer is deze eis niet in het tweede lid van
artikel 82 opgenomen, maar in artikel 85. De reden om het aspect van
doelmatigheid niet in het tweede lid mee te nemen - zoals dat wel in
artikel 66, tweede lid, voor de controle van de departementale
accountantsdienst is gedaan - is dat het doelmatigheidsonderzoek van
de Rekenkamer geen verplicht jaarlijkse taak is, terwijl dat met
betrekking tot de controle van de rechtmatigheid, de ordelijkheid en
de controleerbaarheid wel het geval is.
Overigens is het wezenlijke verschil in beide onderzoeken de
verschillende functies die de onderzoeken hebben. De controle van de
DAD heeft een interne functie ten behoeve van de betrokken minister,
het onderzoek van de Rekenkamer heeft primair een externe functie: de
Rekenkamer controleert onafhankelijk ten behoeve van de
Staten-Generaal. Dit verschil infunctie komt tot uitdrukking in het
vijfde lid van artikel 66, respectievelijk het eerste lid van artikel
84.
Zoals is aangegeven in artikel 86 kan de Rekenkamer bij het uitoefenen
van haar taken gebruik maken van door anderen verrichte controles,
onverminderd haar bevoegdheid tot eigen onderzoek. Het beleid van de
Rekenkamer is er immers op gericht zo min mogelijk
controlewerkzaamheden van met name de DADs te dupliceren. Daartoe gaat
de Rekenkamer na op welke wijze de DAD tot een bepaald oordeel is
gekomen door onder andere de controleprogrammas van de DAD met de DAD
te bespreken. Wanneer de Rekenkamer dit nodig acht, doet zij
aanvullend onderzoek.
Voorts brengt de informerende functie voor de Staten-Generaal met zich
mee dat de Rekenkamer in haar rapportages aandacht kan schenken aan
problemen die op de ministeries nog niet tot een oplossing zijn
gekomen, alsmede aan eerdere toezeggingen (ter verbetering van
geconstateerde tekortkomingen) die nog niet door de ministeries zijn
nagekomen. Bovendien kan de Rekenkamer in haar rapporten inzake het
uitgevoerde rechtmatigheidsonderzoek horizontale (rijksbrede) themas
belichten.
Artikel 83
Dit was het oude artikel 52.
Ook bij dit artikel geldt - zoals bij artikel 82 is opgemerkt - dat de
onderzoekstaak van de Rekenkamer ten aanzien van de centrale
administratie van s Rijks schatkist, het Financieel jaarverslag van
het Rijk en de Saldibalans van het Rijk om dezelfde reden één op één
geformuleerd is met de controletaak van de DAD in artikel 67.
Ten behoeve van de grondwettelijk voorgeschreven verklaring van goedkeuring onderzoekt de Rekenkamer de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk, die onderdeel uitmaakt van het Financieel jaarverslag van het Rijk. Dit onderzoek houdt in dat nagegaan wordt of de gepresenteerde cijfers aansluiten op de cijfers die in de departementale jaarverslagen zijn opgenomen. De overige onderdelen van het Financieel jaarverslag van het Rijk hebben een beleidsmatig karakter en worden niet door de Rekenkamer onderzocht.
Artikel 84
Dit was het oude artikel 68, eerste lid.
In de oude bepaling was sprake van een mededeling omtrent de stand van
haar onderzoek wanneer de Rekenkamer op de datum van (toen) 1
september haar onderzoek naar een financiële verantwoording nog niet
had afgesloten. Thans wordt gesproken over een voorlopig rapport over
de stand van het betrokken onderzoek. De formulering voorlopig rapport
sluit beter aan bij de praktijk, waarin de Rekenkamer al zoveel
mogelijk relevante bevindingen in de mededeling opneemt.
Artikel 85
Dit was het oude artikel 57, eerste lid.
In de oude tekst werd gesproken over het aandacht wijden aan de
doelmatigheid. Daarmee werd volgens de toelichting beoogd aan te geven
dat geen integraal, in de zin van door de Rekenkamer zelf uit te
voeren, onderzoek werd bedoeld. Thans wordt de meer gebruikelijke term
onderzoeken gebruikt, zonder dat daarmee beoogd wordt dat thans wel op
integrale wijze aandacht aan de doelmatigheid besteed moet worden. Ook
op het doelmatigheidsonderzoek is onder andere de bepaling in artikel
86, eerste lid, van toepassing, dat de Rekenkamer gebruik kan maken
van de resultaten van door anderen verrichte controles. De bepalingen
in het oude artikel 57, tweede lid, inzake het tijdig op de hoogte
stellen van de Rekenkamer door de ministers van
doelmatigheidsonderzoeken die zij doen instellen en van de resultaten
daarvan, is thans geregeld in artikel 21, vierde lid.
De overige wijzigingen in dit artikel hangen samen met het loslaten
van de containerbegrippen doelmatigheid respectievelijk beheer. Er
zijn geen wijzigingen aangebracht in de reikwijdte van het
doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. Voor een nadere
toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij de artikelen 20 en
21.
Artikel 86
Dit was het oude artikel 53.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 87
Dit was het oude artikel 54.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 88
Dit was het oude artikel 55.
Er zijn, afgezien van een redactionele aanpassing (Onze daarbij
betrokken minister is gewijzigd in Onze betrokken Minister), geen
wijzigingen in aangebracht.
Artikel 89
Dit was het oude artikel 56.
Het derde lid bevat een gewijzigde artikelverwijzing en een tekstuele
wijziging die samenhangt met de vervanging van het begrip Financiële
verantwoording van het Rijk door het begrip Financieel jaarverslag van
het Rijk.
Artikel 90
Dit was het oude artikel 58.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 91
Dit was het oude artikel 59
In het zesde lid is een onjuiste verwijzing naar onderdeel e van het
eerste lid ongedaan gemaakt. Onderdeel e van het eerste lid was bij
een eerdere wijziging van de CW reeds vervallen.
Het zevende lid is gewijzigd. Het bevatte een bepaling die de Rekenkamer de bevoegdheid gaf om plaatsen, niet zijnde woningen, te betreden als dat naar haar oordeel voor de vervulling van haar taak nodig is. Zo nodig kon zij zich toegang verschaffen met de sterke arm. De thans opgenomen bepaling verklaart een aantal artikelen van de Algemene Wet Bestuursrecht overeenkomstig van toepassing. Het betreft artikelen inzake het toezicht op de naleving van gestelde voorschriften. Naast de oude bepaling inzake de bevoegdheid om plaatsen, niet zijnde woningen, eventueel met behulp van de sterke arm te betreden, bevatten deze artikelen ook bepalingen over de legitimatieplicht van de betrokken toezichthouders/onderzoekers en over de bevoegdheid om kopieën te maken van gegevens en bescheiden.
Artikel 92
Dit was artikel 59a dat bij de Achtste wijziging van de CW
(kamerstukken II, 2000/2001, 27.571 in de Comptabiliteitswet wordt
ingevoegd. Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 93
Dit was het oude artikel 60.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 94
Dit was het oude artikel 61.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 95
Dit was het oude artikel 62.
Er zijn geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 96
Dit was het oude artikel 63.
In het eerste lid is een redactionele aanpassing doorgevoerd: taken en
of brevoegdheden is vervangen door taken of bevoegdheden zonder dat
daarmee een wijziging van de inhoud van het artikellid wordt beoogd.
Er zijn overigens geen wijzigingen in aangebracht.
Artikel 97
Dit artikel vervangt de oude artikelen 74 en 74a. Er zijn geen
inhoudelijke wijzigingen in aangebracht. Wel is de tekst van artikel
74a thans opgenomen in het eerste lid van artikel 97 (oud 74) artikel.
Op deze wijze ligt duidelijker vast, dat de bevoegdheid van de
Minister van Financiën om regels te kunnen stellen in afwijking van de
CW en van de instellingswetten van begrotingsfondsen (de wetten,
bedoeld in artikel 9, tweede lid) is beperkt tot de situaties waarin
sprake is van buitengewone omstandigheden.
Naar aanleiding van een opmerking van de Rekenkamer wordt bij deze
artikelen de volgende aanvullende toelichting gegeven.
De hier bedoelde bepalingen hebben betrekking op buitengewone
omstandigheden als bedoeld in de Coördinatiewet
uitzonderingstoestanden, waarbij de inwendige of uitwendige veiligheid
van het Rijk in het geding is. Artikel 103 van de Grondwet (GW) geeft
aan welke bevoegdheid de wetgever heeft aangaande
uitzonderingsbepalingen. Tot op zekere (beperkte) hoogte mogen daarbij
bepalingen van de GW opzij worden gezet. Dat geldt niet voor de
bepalingen inzake de AR. De GW bepaalt echter alleen dat de AR de
uitgaven en ontvangsten van het Rijk onderzoekt en dat zij de
Rijksrekening goedkeurt. De afwijkende regels die de Minister van
Financiën op grond van artikel 98 kan stellen, zullen daarom geen
betrekking kunnen hebben op de inhoud/aard van deze twee taken. Dat
sluit mijns inziens niet uit dat wel van de regels in de CW kan worden
afgeweken, voor zover die regels bijvoorbeeld betrekking hebben op de
wijze waarop de AR die taken dient uit te voeren, op de bevoegdheden
die zij daarbij tot haar beschikking heeft, op de uiterste data die
daarbij gerespecteerd moeten worden, e.d. Bepaald zou bijvoorbeeld
kunnen worden dat de AR het bedoelde onderzoek en de goedkeuring van
de Rijksrekening uitvoert, nadat de uitzonderingstoestand is
afgelopen.
Artikelen 98 tot en met 109
In deze artikelen worden andere wetten aangepast aan de wijzigingen
die bij deze wet in de CW zijn doorgevoerd.
Artikel 110
Dit was het oude artikel 75 inzake de citeertitel. Aan de naam
Comptabiliteitswet is het jaartal 2001 toegevoegd, zijnde het jaar
waarin deze nieuwe Comptabiliteitswet in werking treedt. Deze nieuwe
Comptabiliteitswet is overigens voor het eerst pas op het
begrotingsjaar 2002 van toepassing (zie artikel 111, eerste lid).
Artikel 111
Dit wetsartikel regelt de inwerkingtreding (leden 1 en 2), de
intrekking van de CW, zoals die luidt na de Achtste wijziging CW (lid
3), de geldigheid van de oude CW (lid 4) en een overgangsbepaling (lid
5).
Het eerste lid houdt in dat bij de voorbereiding van de begroting voor
het jaar 2002, die in het jaar 2001 plaatsvindt, uitgegaan dient te
worden van de bepalingen van de nieuwe wet.
In het tweede lid is ervan uitgegaan dat de Achtste wijziging van de
CW (kamerstukken II, 2000/2001, 27.571), die op 2 januari 2001 bij de
Tweede Kamer is ingediend, eerder het Staatsblad bereikt dan de
onderhavige CW 2001.
Het derde lid brengt met zich mee dat de financiële verantwoording
over het jaar 2001 - die in het begin van het jaar 2002 zal worden
opgemaakt - plaatsvindt op basis van de bepalingen van de CW zoals die
luidden vóór de inwerkingtreding van de onderhavige wijzigingswet.
Aan de overgangsbepaling in het vierde lid is behoefte, omdat de artikelindeling van de begroting 2002 en volgende jaren aanzienlijk zal afwijken van die van de voorafgaande jaren. Waar de nieuwe wettelijke bepalingen voorschrijven dat op artikelniveau in de toelichting gegevens gepresenteerd moeten worden over jaren vóór 2002 zullen die gegevens op het aggregatieniveau van een nieuw begrotingsartikel niet altijd voor handen zijn en ook niet altijd zonder aanzienlijke inspanningen te reconstrueren zijn. Om die reden wordt in dit artikellid geregeld dat de Minister van Financiën in de Rijksbegrotingsvoorschriften kan regelen dat alsdan andere informatie in die overgangsjaren hoeft te worden verstrekt.
DE MINISTER VAN FINANCIEN,
Vaststelling van de wet inzake het beheer van de financiën van het
Rijk (Comptabiliteitswet 2001)
MEMORIE VAN TOELICHTING
Bijlage 1
A. Conversietabel 1
Overzicht van de artikelen van de Comptabiliteitswet 2001, van de
daarin opgenomen onderwerpen en van de plaatsing van de vergelijkbare
bepalingen in de Comptabiliteitswet, zoals deze luidt na de 8e
wijziging (kamerstukken II, 2000/2001, 27.571)
Artikel(lid)-nummers CW 2001
Onderwerp
Artikel(lid)nummers CW na 8e wijziging
Hoofdstuk 1: De begroting van het Rijk
Par. 1: De inrichting van de begroting en het begrotingsstelsel
1
Samenstelling Rijksbegroting
1
2.1
Begrotingsjaar
4.1
2.2
Beleidsartikelen/niet-beleidsartikelen
-
2.3
Verplichtingen-kasstelsel
4.2
2.4
Ramingen buiten begrotingsverband
4.3
3.1
Definitie uitgaven en ontvangsten
4.4
3.2
Definitie verplichtingen
4.5
3.3
Verplichtingen=kas
4.6
3.4
Mededeling aan Algemene Rekenkamer
4.7
4
Begrotingsstaat en begrotingsartikel
5
5.1-3
De toelichting per beleidsartikel
-
5.4-5
Begrotingsreserve
5.5
6
Niet-beleidsartikelen
5.6-9
7
Begroting van nationale schuld
6.2-3
8.1
Begroting van het koninklijk huis
6.1
8.2
Toepassing beleidsartikel op de begroting van Hoge Colleges
-
9
Begrotingsfondsen
2
Par. 2: De baten-lastendiensten
10
Baten-lastendiensten: de instelling (procedure)
70
11
Baten-lastendiensten: betalingen en ramingen
71
Par. 3; Het tijdschema van de begroting
12
De ontwerp-begroting: inzending aan Financiën en aande Tweede Kamer
8
13
De Miljoenennota
9
Par. 4: Het wijzigen van de begroting
14
Suppletore begrotingen
10
15
Voorjaarsnota, Vermoedelijke uitkomsten, Najaarsnota
12
Par. 5: Beleidsvoornemens met financiële gevolgen
16
Positie Minister van Financiën m.b.t. voorstellen, voornemens en
toezeggingen met financiële gevolgen voor het Rijk
13
17
Toelichting bij doelstellingen, instrumenten en financiële gevolgen
van voorstellen, voornemens en toezeggingen in ministerraad en
staten-generaal
14
Par. 6: Nadere regelgeving
18.1
Inzake de rijksbegroting
Inzake de toelichting bij beleidsmatige en financiële gevolgen van
voorstellen, voornemens en toezeggingen ex artikel 17.1
15
15
18.2
Inzake criteria begrotingsreserve
15a
18.3
Inzake baten-lastendiensten
73
Hoofdstuk II: Het begrotingsbeheer en de bedrijfsvoering van het Rijk
Par. 1: Het begrotingsbeheer
19
Aanwijzing van begrotingsbeherende ministers
16
Par. 2: Het beleid
20
Ministeriële verantwoordelijkheid voor doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid
-
Par. 3: De bedrijfsvoering
21
Ministeriële verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering; definitie van bedrijfsvoering
17.1
Par. 3.1: Het financieel beheer
22.1.
Normen: rechtmatigheid, doelmatigheid, ordelijkheid,
controleerbaarheid
-
22.2
Beschikken over het verplichtingenbudget
17.2
22.3
Beschikken over Nominaal en onvoorzien
17.3
22.4
Aanwijzing kasbeheerders bij de ministeries
17.4
22.5
Aanwijzing kasbeheerders bij Hoge Colleges van Staat
17.5
22.6
Mededeling an Algemene Rekenkamer
17.6
23
Beschikken over begrotingsbedragen indien de begroting niet tijdig is
vastgesteld.
18
24
Kasbeheer
19
Par. 3.2: Het materieelbeheer
25.1
Normen: rechtmatigheid, doelmatigheid, ordelijkheid,
controleerbaarheid
19A1
25.2-3
Ministeriële verantwoordelijkheid voor materieelbeheer
19A.2
25.4
Verantwoordelijkheid Minister van Financiën voor overtollig materieel
19A.3
Paragraaf 3.3: De administratie van het Rijk
26.1
Normen: rechtmatigheid, doelmatigheid, ordelijkheid,
controleerbaarheid
20.1
26.2
Verantwoordleijkheid Minister van Financiën voor centrale
administratie bij het Rijk
20.2
27.1-3
Taak directie FEZ: zorg voor de begrotingszaken
21.1-2
27.4
Aanwijzing directeur FEZ
21.3
27.5
Mededeling an Algemene Rekenkamer
21.4
Paragraaf 4: De boeking van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
28.1
Bruto boeken (desalderen) binnen begrotingsverband
23.1
28.2-3
Boeken buiten begrotingsverband
23.2-3
28.4
Uitzonderingen op bruto-boekenregel (salderen)
23.4
28.5
Relatie verplichtingen/kasadministraties
23.5
28.6
Mededeling aan Algemene Rekenkamer
23.6
29
Bepaling begrotingsjaar voor verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
24
30
Boeken van niet-geldelijke betalingen en ontvangstern
25
31
Boeken van onderlinge verrekeningen binnen het Rijk
26
Paragraaf 5: Het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen
en het privaatrechtelijke beheer
32.1
Privaatrechtelijke rechtshandelingen namens de Staat
27.1
32.2
Privaatrechtelijk beheer door Minister van Financiën
27.2
32.3
Privaatrechtelijke rechtshandelingen bij de Hoge Colleges
27.3
32.4
Privaatrechtelijke rechtshandelingen met bijzondere of algemene
volmacht.
33.1
Sluiten van geldleningen door de Staat
28
34
Oprichting van en deelneming in een privaatrechtelijke rechtspersonen
door de Staat
29
35
Privaatrechtelijke rechtshandelingen met een geldelijk belang
30
36
Geldigheid van privaatrechtelijke rechtshandelingen bij niet-naleving
van de CW-bepalingen
31
Paragraaf 6: Nadere regelgeving
37
inzake de taak directies FEZ en het kasbeheer
32
38
inzake financieel beheer, materieelbeheer en administraties
33
39
inzake privaatrechtelijke rechtshandelingen en aanbesteding van werken
34
Hoofdstuk III: Het toezicht van Onze Ministers
Paragraaf 1: Het toezicht van Onze Minister van Financiën op de
uitvoering van de begroting
40
Toezicht op de uitvoering van de begroting
35
41.1
Gegevensverstrekking t.b.v. het toezicht
36.1
41.2
Voorafgaand toezicht op bepaalde verplichtingen
36.2
42.1
Toezicht op de administraties
37.1
42.2
Toezicht op de controle
37.2
43.1
Verstrekken van inlichtingen door vakministers
38.1
43.2
Toegang tot of inzageverlening in de administratie
38.2
43.3
Aanwijzing toezichthoudende ambtenaren
38.3
Paragraaf 2: Het toezicht op derden die collectieve middelen ontvangen
en uitgeven
44
Toezicht door vakministers op lagere overheden en bedrijven voor zover
die Europese subsidies ontvangen
22a
Hoofdstuk IV: gereserveerd
45
Gereserveerd
46
Gereserveerd
47
Gereserveerd
48
Gereserveerd
49
Gereserveerd
Hoofdstuk V: De verantwoording van het Rijk
50
De Voorlopige Rekening
64
51
Verantwoording afleggen door de ministers aan de hand van
jaarverslagen
65.1-2
52
Inrichting jaarverslag
65.2
53
Inrichting verantwoordingsstaat
65.3
54
Toelichting per beleidsartikel
65.4
55
Toelichting per niet-beleidsartikel
-
56
Informatie over de bedrijfsvoering in het jaarverslag
-
57.1
Het jaarverslag van de begroting van het koninklijk huis
-
57.2
Jaarverslag van begrotingsfondsen
-
58
Eisen aan het jaarverslag
-
59
Eisen aan de departementale saldibalans
-
60.1
Toezending jaarstukken door vakministers aan Minister van Financiën
65.5
60.2
Toezending departementale jaarstukken door Minister van Financiën aan
Rekenkamer
67.1
60.3
Toezending controlebevindingen per begrotingsartikel door vakministers
aan Rekenkamer en Minister van Financiën
-
61
Financieel Jaarverslag en Saldibalans van het Rijk
66
62
Toezending Financieel Jaarverslag van het Rijk en Saldibalans van het
Rijk door Minister van Financiën aan Rekenkamer
67.1
63
Toezending jaarstukken e.d. aan Staten-Generaal
68.2-3
64
Dechargeverlening door Staten-Generaal
-
65
Nadere regelgeving inzake jaarverslagen en departementale
saldibalansen
69
Hoofdstuk VI: De accountantscontrole bij het Rijk
66
Accountantscontrole bij de departementen (de DAD)
22.1-2
67
Accountantscontrole bij s Rijks schatkist
22.1
68.1
Controle door anderen dan de DAD
22.2
68.2
Aanwijzing van het hoofd DAD
22.3
68.3
Mededeling aan Rekenkamer inzake aanwijzing hoofd DAD
22.4
69
Nadere regelgeving inzake plaats en taak van de DAD en inzake de
accountantsverklaring
Hoofdstuk VII: De Algemene Rekenkamer
Paragraaf 1: De samenstelling en de inwendige dienst
70
Samenstelling
39
71
Leden in buitengewone dienst
40
72
De secretaris
41
73
Eisen te stellen aan de leden en de secretaris
42
74
Ontslag
43
75
Eed, verklaring of belofte
44
76
Reglement van orde
45
77
De president
46
78
Besluiten nemen
47
79
Persoonlijke betrokkenheid van leden en secretaris bij bepaalde
onderwerpen van beraad
48
80
Aanstelling en ontslag van ambtenaren van de Rekenkamer
49
81
Instructies voor de secretaris en de ambtenaren
50
Paragraaf 2: Het rechtmatigheids- en doelmatigheidsonderzoek
82
Het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek van de departementale
jaarstukken
51
83
Het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek van de centrale administratie,
het Financieel Jaarverslag en de Saldibalans van het Rijk
52, 67.3-4
84
Toezending door de Rekenkamer van rapporten en de verklaring van
goedkeuring aan de Koningin en de Staten-Generaal
68.1
85
Het doelmatigheidsonderzoek
57
86
Bevoegdheden van de Rekenkamer (1)
53
87.1-2
Bevoegdheden van de Rekenkamer (2)
54.1-2
87.3-5
Onderzoek naar begrotingsartikelen geheim
54.3-5
88
Bezwaarprocedure
55
89.1-2
Bezwaren leidende tot een Indemniteitswetprocedure
56.1-2
89.3-4
Bezwaren leidende tot vermelding in een rapport van de Rekenkamer
56.3-4
Paragraaf 3: De overige taken en bevoegdheden
90
Onderzoeken door de Rekenkamer op verzoek van de Eerste of Tweede
Kamer
58
91
Controlebevoegdheden van de Rekenkamer bij bedrijven en instellingen
die collectieve middelen ontvangen
59
92
Controlebevoegdheden van de Rekenkamer bij lagere overheden, bedrijven
en instellingen voor zover die Europese subsidies ontvangen
59a
93
Bevoegdheden Rekenkamer in geval van uitbesteding van de administratie
die onder haar controle valt
60
94
Mededelingen van de Rekenkamer aan vakministers, de minister van
Financiën en de Staten-Generaal naar aanleiding van een controle
61
95
Toezending door de Rekenkamer van rapporten aan de Koningin en de
Staten-Generaal
62
96
Voorafgaand overleg voeren tussen ministers en de Rekenkamer over
taken en bevoegdheden van de Rekenkamer en over comptabele regelgeving
63
Hoofdstuk VIII: Comptabele noodwetgeving
97
Comptabele noodwetgeving
74/74a
Hoofdstuk IX: Overgangs- en slotbepalingen
98-109
Aanpassing andere wetten
110
Citeertitel
75
111
Inwerkingtreding en andere (overgangs)bepalingen
B. Conversietabel 2
Overzicht van de artikelen van de Comptabiliteitswet, zoals deze luidt
na de 8e wijziging (kamerstukken II, 2000/2001, 27.571), die niet
(meer) in de CW 2001 zijn opgenomen met vermelding van de onderwerpen.
Artikel(lid)-nummers CW na 8e wijziging
Onderwerp
5.3
Hoofdbeleidsterreinen in de begroting
7, onder f
Garantie-overzichten en overzichten van grote projecten in de memorie
van toelichting bij een begroting
7, onder g
Economische en functionele classificaties in de memorie van
toelichting bij een begroting
9, onder f
Staatsbalans in de Milojoenennota
10.4
zwarte lijst inzake suppletore begrotingen
11
Begrotingswijzigingen als gevolg van een wijziging van de
taakverdeling tussen departementen
28.2
Schenkingen door de Staat
Bijlage 2
Chronologisch overzicht van de Comptabiliteitswetswijzigingen vanaf de
Comptabiliteitswet 1976
datum
Stb.
t.a.v. de art.
I.w.tr.
Blijkens Stb.
31-10-1986
605
26, 34, 43 (2e wijziging)
16-12-1986
Stb. 1986, 605
23-12-1987
606
10, 12, 14, 16, 43, 71, 72, 84, 85, 86, 86A, 90, 91 (3e wijziging)
30-12-1987
Stb. 1987, 606
08-12-1988
596
40, 80 (1e wijziging)
01-02-19895
Stb. 1988, 18
25-10-1989
490
35, 38, 56
01-01-1992
Stb. 1991, 607
19-12-1991
752
1 t/m 44, 56, 64, 83 t/m 94 (4e wijziging)
01-01-19926
Stb. 1991, 752
24-06-1992
350
17, 22, 27, 33, 35 t/m 94 (5e wijziging)
10-07-1992
Stb. 1992, 350
03-07-1992
351
Integrale herplaatsing
23-12-1992
722
59
01-01-1993
Stb. 1997, 723
10-07-1995
375
3, 5, 6, 8, 10, 17, 19, 22, 29, 34, 39, 46, 49, 51, 52, 56, 60, 63 t/m
68, 70 t/m 74 (6e wijziging)
18-08-1995
Stb. 1995, 375
03-04-1996
366
74 en 74a
01-05-1997
Stb. 1997, 172
03-07-1996
378
6a
01-01-1997
Stb. 1996, 378
26-02-1997
96
59
01-03-1997
Stb. 1997, 97
17-12-1997
660
48
01-01-1998
Stb. 1997, 746
28-01-1999
30
6a, 18, 22
17-02-1999
Stb. 1999, 40
Kmstukken
26 880
42 (opheffing leeftijdsdiscriminatie)
nog niet in werking
12-04-2001
240
2, 4 t/m 8, 10, 14, 15, 15a, 17, 19, 19a, 20, 22, 26, 28 t/m 30, 32,
33, 38, 50 t/m 52, 54, 56 t/m 59, 62, 63, 70 t/m 73 (7e wijziging)
01-07-2000
Stb. 2001, 240
Kmstukken
27.571
22a, 59a (8e wijziging)
nog niet in werking
Kmstukken
??
CW 2001
nog niet in werking
Bijlage 3
Brief van de Algemene Rekenkamer van 19 oktober 2000 met haar
commentaar op de Negende wijziging van de Comptabiliteitswet7.
PERSOONLIJK
Minister van Financiën,
Postbus 20201,
2500 EE Den Haag
19 oktober 2000
Uw kenmerk BZ 2000-01161 M
Ons kenmerk 881 R
Betreft: Negende wijziging CW
Hierbij ontvangt u onze reactie op het concept van de negende
wijziging van de Comptabiliteitswet dat u ons bij brief van 8
september 2000 heeft toegezonden.
De negende wijziging heeft vooral tot doel de voorstellen uit de
regeringsnota 'Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording' (Tweede
Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 573, nrs. 1 en 2; hierna te noemen:
regeringsnota vbtb) een wettelijke basis te geven. Daarnaast wordt aan
de Comptabiliteitswet een logischer opbouw gegeven en worden waar
nodig artikelen aangepast.
Gedurende de totstandkoming van deze wijziging heeft meermalen
ambtelijk overleg met uw ministerie plaatsgevonden. Dat overleg heeft
geleid tot enkele betekenisvolle aanpassingen. We zijn van mening dat
met het voorliggende wetsvoorstel een belangrijke stap in de richting
van een verbeterde, meer beleidsinhoudelijke begrotingscyclus wordt
gezet. Desalniettemin zien wij nog aanleiding tot het plaatsen van een
aantal kanttekeningen bij het voorstel. Met name doen we enkele
suggesties om, op onderdelen waar nu vooral overwegingen van
haalbaarheid en codificatie van de bestaande praktijk lijken te hebben
gedomineerd, meer ruimte te scheppen voor de ontwikkelingen in
begroting, verantwoording en controle die door vbtb zijn geïnitieerd.
In het vervolg van deze brief zullen we onze opmerkingen en suggesties
in algemene zin aan de orde stellen. Bijlage 1 bevat ons
artikelsgewijze commentaar dat in samenhang met de brief moet worden
gezien, terwijl in bijlage II opmerkingen van wetstechnische aard zijn
opgenomen.
Voor de goede orde merken wij op dat deze reactie geen integrale
herhaling zal bevatten van eerder door ons ingenomen inhoudelijke
standpunten, zoals verwoord in onze reacties op de regeringsnota vbtb
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 573, nr. 6) en de
voortgangsrapportage vbtb (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000,
26573, nr. 27). Zo gaven wij bijvoorbeeld via laatstgenoemde
rapportage in overweging de mogelijkheden te bezien om het Financieel
Jaarverslag van het Rijk op termijn meer beleidsmatig in te richten.
Wij vertrouwen erop dat deze eerder ingenomen standpunten in het
verdere implementatietraject inzake vbtb zullen worden betrokken.
Relatie begroting en verantwoording
Een van de waardevolle elementen van vbtb is de stroomlijning van de
principes van begroten en verantwoorden. Daarbij kan worden
gesteld dat een goede begroting, die heldere beleidsdoelstellingen
en daarvan afgeleide prestatiegegevens bevat, een belangrijk
uitgangspunt vormt voor een goede verantwoording. In dat verband
merken wij op dat in de Comptabilitetswet wellicht een aantal
algemene kwaliteitseisen voor de begrotingen zou kunnen worden
opgenomen. Daarbij kan worden gedacht aan aan de regeringsnota
vbtb te ontlenen aspecten als inzichtelijkheid, samenhang en
toegankelijkheid, alsmede aan het aspect onderbouwing van de in de
begroting opgenomen informatie.
Kwaliteitseisen aan informatie in jaarverslaggeving
De artikelen 58 en 59 van het wetsvoorstel bevatten een aantal
algemene kwaliteitseisen waaraan jaarverslagen respectievelijk
saldibalansen dienen te voldoen. De invoeging van deze nieuwe
artikelen betekent naar onze mening een principieel juiste aanpassing
van de wet: de eisen worden niet langer geformuleerd als onderdeel van
de bepalingen inzake de controle bij het Rijk, maar als onderdeel van
de bepalingen inzake de verantwoording. Bij consequente toepassing van
deze lijn zou het naar onze mening logisch zijn voor zowel jaarverslag
als saldibalans de algemene eis dat deze stukken zijn opgesteld
overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften eveneens over te brengen
van de controlebepalingen (artikel 66 lid 3 en lid 4) naar de
verantwoordingsbepalingen.
De Memorie van Toelichting bij artikel 58 vermeldt, in lijn met dat
artikel zelf, dat ministeries waarborgen dienen te treffen dat de
financiële en de niet-financiële informatie deugdelijk weergegeven
wordt. In het vervolg van de toelichting wordt gesteld dat bij de
controle door de departementale accountantsdienst voor de financiële
informatie in zijn algemeenheid een andere gradatie van
betrouwbaarheid en nauwkeurigheid zal gelden. In de leeswijzer van het
departementale jaarverslag wordt nader toegelicht wat het verschil in
gradatie inhoudt, aldus de Memorie van Toelichting.
Wij menen dat deze passages over de gradaties van betrouwbaarheid en
nauwkeurigheid zouden kunnen leiden tot verwarring omtrent de eisen
waaraan de niet-financiële informatie dient te voldoen. Niet ter
discussie staat dat (ook) de niet-financiële informatie aan de eis van
betrouwbaarheid dient te voldoen (zie ook uw antwoord dd. 15 juni jl.
op vraag 45 van de Commissie voor de Rijksuitgaven over de
voortgangsrapportage vbtb en het op die voortgangsrapportage
betrekking hebbende rapport van de Rekenkamer; Tweede Kamer,
vergaderjaar 1999-2000, 26573, nr. 30). Over de nauwkeurigheid van
beleidsinformatie zouden afspraken gemaakt kunnen worden tussen
ministers en Staten-Generaal, die in de leeswijzer bij het
departementale jaarverslag kunnen worden toegelicht. We bevelen aan
deze uitgangspunten in de Memorie van Toelichting op te nemen. Omdat
accountantscontrole op de informatie in het jaarverslag in artikel 66
aan de orde komt, behoeft daarop in de toelichting bij artikel 58 niet
te worden ingegaan.
In het wetsvoorstel ontbreekt een opsomming van algemene
kwaliteitseisen waaraan het Financieel jaarverslag van het Rijk dient
te voldoen. Wij zijn van mening dat voor dit rijksbrede
verantwoordingsdocument kwaliteitseisen dienen te gelden die zoveel
mogelijk aansluiten bij de eisen die aan de jaarverslagen worden
gesteld: deugdelijke weergave en voldoen aan
verslaggevingsvoorschriften. We stellen voor deze eisen aan artikel 61
toe te voegen.
Overzichtsconstructies
Het wetsvoorstel bevat geen bepalingen voor overzichtsconstructies. In
de regeringsnota vbtb wordt het belang van overzichtsconstructies
gemotiveerd vanuit de beleidsmatige invalshoek van begroting en
verantwoording, waarin integraal overheidsbeleid voorop staat. Daartoe
aangewezen ministers moeten via overzichtsconstructies voor een aantal
relevante beleidsterreinen in hun begroting en jaarverslag een
totaaloverzicht bieden in beleid dat door meerdere ministeries wordt
uitgevoerd.
We adviseren u de te hanteren uitgangspunten voor deze
overzichtsconstructies in het wetsvoorstel te verwerken.
Bedrijfsvoering
Verantwoording over bedrijfsvoering is, zo blijkt uit de
regeringsnota vbtb, een van de pijlers van de nieuwe
jaarverslaggeving bij het Rijk. Het is dan ook van groot belang
dat ten behoeve van de nadere uitwerking die in de komende tijd
zal worden gegeven aan dit element van de regeringsnota - met name
de mededeling over de bedrijfsvoering - een toereikende
omschrijving van het begrip bedrijfsvoering en een aantal
hoofdnormen voor bedrijfsvoering in de Comptabiliteitswet
beschikbaar zijn. De definitie en de hoofdnormen zouden naar onze
mening een helder en omvattend kader moeten bieden waarbinnen de
in de komende tijd in interdepartementaal verband te benoemen
onderdelen van bedrijfsvoering en bijbehorende specifieke normen
kunnen worden gepositioneerd.
Wij stellen in dit verband voor in artikel 21 een omschrijving van
bedrijfsvoering op te nemen die duidelijk maakt dat
bedrijfsvoering meer is dan financieel beheer, materieelbeheer en
administraties. Het gaat bij de bedrijfsvoering naar onze mening
om het geheel aan primaire en ondersteunende processen alsmede om
de daarop betrekking hebbende sturings- en beheersingsprocessen
binnen een ministerie. Omwille van een goede aansluiting met de
paragrafen 3.1 tot en met 3.3 van de wet kan artikel 21 tevens een
bepaling blijven bevatten waaruit blijkt dat financieel beheer,
materieelbeheer en de administraties ten behoeve van de beide
vormen van beheer deel uitmaken van de bedrijfsvoering.
Ook stellen wij voor dat in het eerste lid van artikel 21 naast
doelmatigheid ook de hoofdnormen rechtmatigheid, ordelijkheid en
controleerbaarheid worden genoemd.
In het licht van de mededeling over de bedrijfsvoering staan de
sturings- en beheersingsprocessen centraal. Ten aanzien van deze
mededeling over de bedrijfsvoering is in de Memorie van
Toelichting bij artikel 56 vooralsnog het uitgangspunt van de
voortgangsrapportage vbtb gehandhaafd dat de inhoud van de
mededeling per ministerie kan verschillen, omdat deze inhoud is
gekoppeld aan de binnen het ministerie gevolgde aanpak ten aanzien
van de bedrijfsvoering. U geeft aan dat zal worden bezien in
hoeverre, en zo ja op welke wijze, normstelling moet worden
ontwikkeld voor het al dan niet melden van aandachtspunten en
verbeteracties.
Wij hebben, zoals wij uitvoerig hebben vermeld in onze reactie op
de voortgangsrapportage vbtb (Tweede Kamer, vergaderjaar
1999-2000, 26573, nr. 27), overwegende bezwaren tegen deze
uitgangspunten. Via een aldus ingevulde mededeling, waarin
algemene principes van goede bedrijfsvoering als referentiekader
ontbreken, krijgt naar onze mening de in de regeringsnota vbtb
verwoorde bedoeling om de Staten-Generaal te informeren over de
vraag of de bedrijfsvoering op orde is, onvoldoende gestalte. Wij
wijzen met nadruk nogmaals op deze bezwaren en stellen u voor in
de Memorie van Toelichting op te nemen dat in de komende jaren aan
de hand van praktijkervaringen in interdepartementaal verband
wordt toegewerkt naar een algemeen referentiekader dat als basis
kan dienen voor een uitspraak dat de bedrijfsvoering in
hoofdlijnen op orde is. Wij wijzen in dit verband op de analogie
met het recente initiatief tot gezamenlijke ontwikkeling door
iofez, iodad en Rekenkamer van een baseline financieel beheer
Accountantscontrole van de jaarverslagen en het Financieel jaarverslag
van het Rijk
Wij achten de uitwerking van artikel 66 in de Memorie van Toelichting
(blz. 58) van de controletaak van de departementale accountantsdienst
(dad) voor wat betreft de in het jaarverslag opgenomen
beleidsinformatie en bedrijfsvoeringsinformatie te mager. Gesteld
wordt dat het onderzoek van de beleidsinformatie een toets zal
omvatten, waarbij onder meer wordt vastgesteld dat de
beleidsinformatie niet strijdig is met het beeld dat de financiële
cijfers oproepen. De financiële cijfers hebben naar onze mening echter
weinig of geen indicatieve waarde voor de informatie over de
beleidsresultaten, zodat dit een lege toets is. Voor wat betreft de
bedrijfsvoering wordt gesteld dat de dad controleert of het beeld dat
in de mededeling over de bedrijfsvoering wordt geschetst in
overeenstemming is met de bevindingen van de dad met betrekking tot
het financieel en materieelbeheer en de ten behoeve daarvan
bijgehouden administraties. Voor beide soorten informatie dient naar
onze mening - en in lijn met artikel 66, derde lid, aanhef en onder b,
juncto artikel 58, aanhef en onder a - te worden vastgesteld of sprake
is van een deugdelijke weergave. Deze toets gaat verder dan hetgeen in
de Memorie van Toelichting wordt voorgesteld.
We stellen u voor de Memorie van Toelichting meer in lijn te brengen
met de wettekst.
Wij achten de controletaak van de accountantsdienst van het Ministerie
van Financiën inzake de rijksbrede verantwoordingsdocumenten
Financieel jaarverslag van het Rijk, saldibalans van het Rijk en
verantwoording van de centrale administratie (genoemd in artikel 67)
eveneens te weinig uitgewerkt. We adviseren u in de wet en/of de
Memorie van Toelichting duidelijk aan te geven dat voor deze
documenten dient te worden gecontroleerd of wordt voldaan aan de te
stellen eisen en dat het in lid 3 van artikel 67 bedoelde rapport een
accountantsverklaring omtrent deze documenten bevat. De samenvattende
rapporten van de overige jaarverslagen bevatten immers op grond van
artikel 66 ook een accountantsverklaring.
Verwerking van de hiervoor voorgestelde aanvullingen waarborgt dat
reeds binnen de rijksdienst wordt vastgesteld dat de door de ministers
gepresenteerde verantwoordingsdocumenten aan de te stellen eisen
voldoen. In een dergelijk systeem zien wij tevens een grotere rol voor
Audit Committees waarvan externen deel kunnen uitmaken- die de
minister adviseren over verantwoording van beleids- en
bedrijfsvoeringskwesties. De Rekenkamer kan zich dan onder meer
richten op opzet en goede werking van dit systeem.
Verklaring van goedkeuring
Volgens het wetsvoorstel (artikel 83) heeft de verklaring van
goedkeuring van de Rekenkamer slechts betrekking op de rekening en de
saldibalans van het Rijk. Omdat het onderzoek van de Rekenkamer
betrekking heeft op het Financieel jaarverslag van het Rijk als
geheel, dat een aanzienlijk ruimere inhoud heeft, ligt het in de rede
de goedkeuring ook op dat gehele document te betrekken. De verklaring
van goedkeuring zou dan worden gegeven als de Rekenkamer - gebruik
makend van de controle van de accountantsdienst van het Ministerie van
Financiën - heeft vastgesteld dat het Financieel Jaarverslag van het
Rijk en de saldibalans van het Rijk aan de gestelde eisen voldoen.
Oordeel Rekenkamer in jaarverslagen
Het wetsvoorstel bevat, overeenkomstig de regeringsnota vbtb, de
bepaling dat de oordelen van de Rekenkamer over de jaarverslagen en
haar verklaring van goedkeuring bij het Financieel jaarverslag van het
Rijk worden opgenomen in de betrokken jaarverslagen (artikel 84, derde
lid). In onze reactie op de regeringsnota vbtb (Tweede Kamer,
vergaderjaar 1999-2000, 26573, nr. 6) gaven wij reeds aan geen
voorstander te zijn van een dergelijke constructie en het beter te
achten onze oordelen (uitsluitend) te blijven opnemen in onze eigen
publicaties. Wij wezen daarbij onder meer op onze onafhankelijke
positie. De in de Memorie van Toelichting gemaakte vergelijking met
het bedrijfsleven wordt door ons niet onderschreven, omdat de
Rekenkamer voor haar onderzoek geen opdracht ontvangt maar haar
onderzoek krachtens de (Grond)wet verricht.
Wij verzoeken u de betreffende bepaling in het wetsvoorstel aan te
passen.
Doelmatigheidsonderzoek Rekenkamer
In het voorstel is verzuimd de huidige bepaling van artikel 57 op te
nemen. Dit betreft de - door ons essentieel geachte - taak van de
Rekenkamer om doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek te doen.
In een eerdere versie die ambtelijk is becommentarieerd kwam een
dergelijke bepaling wel voor. We gaan ervan uit dat deze bepaling
thans abusievelijk niet is opgenomen. Bijlage 1 bevat een
tekstvoorstel voor het betreffende artikel (vooralsnog aangeduid als
88A).
Plaats Rekenkamer in wetsvoorstel
In paragraaf 3 van hoofdstuk VI wordt geregeld onder andere de
samenstelling en de inwendige dienst, het onderzoek, alsmede de
overige taken en bevoegdheden van de Rekenkamer. We achten het niet
juist de grondwettelijke taken en bevoegdheden, de inrichting en de
samenstelling van de Rekenkamer te regelen in een paragraaf van de
Comptabiliteitswet. Een afzonderlijk hoofdstuk zou recht doen aan de
grondwettelijke eis. Dat hoofdstuk zou moeten luiden 'De Algemene
Rekenkamer'.
Geïntegreerd middelenbeheer en bewaking EMU-saldo RWTs
De artikelen over geïntegreerd middelenbeheer en de bewaking van het
emu-saldo van rechtspersonen met een wettelijke taak zijn nog niet
ingevuld. Volgens uw brief is het de bedoeling dat deze artikelen
alsnog in de negende wijziging worden opgenomen. Inmiddels is
ambtelijk gebleken dat dat niet meer haalbaar is en dat deze artikelen
waarschijnlijk worden opgenomen in een volgende wijziging. We zien met
belangstelling uw voorstellen tegemoet.
Algemene Rekenkamer
mr. dr. A.J.E. Havermans, M.J. Winters RA,
wnd. president wnd. Secretaris
oOo
Bijlage I bij de brief van de Algemene Rekenkamer van 19 oktober
2000, kenmerk 881R.
Artikelsgewijze opmerkingen
De in deze bijlage te maken opmerkingen moeten worden gezien als
samenhangend met en aanvullend op de in de brief gemaakte
opmerkingen.
Hoofdstuk I: De begroting van het Rijk
* Artikel 1, vierde lid
Deze bepaling laat toe dat bijvoorbeeld de minister van bzk kan
besluiten dat zijn/haar departementale begroting en bijvoorbeeld
de begroting van de colleges worden opgenomen in één wetsvoorstel?
Hoewel de Memorie van Toelichting meldt dat dit niet de bedoeling
is, wordt die mogelijkheid door het artikel niet uitgesloten.
Voorgesteld wordt de tekst anders te formuleren zodat deze alleen
van toepassing is bij begrotingsfondsen. Dan sluit deze tevens
goed aan bij artikel 57, derde lid.
Zie ook onze opmerkingen bij 57, derde lid.
* Artikel 5, derde lid
Volgens deze bepaling moet de toelichting bij een beleidsartikel onder
andere doeltreffendheidsgegevens bevatten over het bereiken van de
doelstellingen. Het moet duidelijk zijn dat hier niet alleen
gedoeld wordt op doelbereikingsgegevens. Daarom stellen we voor de
bepaling onder a na het woord 'doelstellingen', aan te vullen met
'en de mate waarin het beleid heeft bijgedragen aan het bereiken
daarvan'. Dan pas is er sprake van doeltreffendheidsgegevens.
We stellen voor de passage in onderdeel b luidende 'al dan niet
verkregen dan wel te verkrijgen uit beleidsevaluatieonderzoek' te
vervangen door 'bij voorkeur verkregen uit
beleidsevaluatieonderzoek'. Gegevens die nog moeten worden
verkregen ('dan wel te verkrijgen') kunnen niet in de toelichting
worden opgenomen. Overigens is niet duidelijk waarom de
doelmatigheidsgegevens slechts ten aanzien van apparaatsuitgaven
moeten worden verstrekt en niet voor programma-uitgaven.
Tenslotte merken we op dat sommige passages van de Memorie van
Toelichting niet aansluiten op de wettekst, met name die over
prestatiegegevens. Bovendien zijn die passages onduidelijk. Zie
bijvoorbeeld de laatste alinea van blz. 36 en blz. 37, eerste
alinea. Deze passages wekken de indruk dat met de reguliere - aan
de jaarlijkse begrotingscyclus gekoppelde - prestatiegegevens iets
gezegd kan worden over de doeltreffendheid van het beleid. In
aanvulling daarop kan volgens de toelichting
beleidsevaluatieonderzoek een antwoord geven op de mate van
doeltreffendheid.
Een omgekeerde redenering zou beter zijn. Het is niet mogelijk
doeltreffendheidsgegevens te verkrijgen op andere wijze dan met
evaluatieonderzoek. De bedoelde regulier verkregen
prestatiegegevens kunnen hoogstens aanvullende informatie geven.
We stellen voor om de passage als volgt te laten luiden: 'Het
volgen van de doeltreffendheid van beleid en daarmee ook van de
ingezette instrumenten om de doelstelling(en) te realiseren zal
gebaseerd zijn op beleidsevaluatieonderzoek. Aanvullende
informatie hierop kan worden verkregen door middel van
prestatiegegevens die op een reguliere - aan de jaarlijkse
begrotingscyclus gekoppelde - wijze beschikbaar komen.'
Voor de passages op de blz. 29 (tweede alinea) en 45 (tweede
alinea) van de Memorie van Toelichting geldt hetzelfde.
* Artikel 8, tweede lid
Volgens deze bepaling kunnen de eisen die aan de toelichting bij een
beleidsartikel worden gesteld, voor bepaalde begrotingsartikelen,
in overeenstemming met de minister van Financiën, worden terzijde
gesteld.
Dit achten wij niet juist. Indien er afwijkende beheersregels
worden toegestaan, dienen deze gebaseerd te zijn op artikel 19,
vierde lid. Het is natuurlijk ook mogelijk dat de wet zelf
aangeeft, welke eisen niet gelden voor de begroting van de
colleges.
Een soortgelijke opmerking is te vinden bij artikel 57, tweede
lid.
* Artikel 17, eerste lid
Deze bepaling bevat onder andere eisen waaraan de toelichting bij
voorstellen e.d. met financiële gevolgen moet voldoen.
We stellen voor aan deze eisen een punt d toe te voegen luidende:
'd. de wijze waarop zal worden nagegaan of het beleid doeltreffend
en doelmatig is.'
Op die manier moet al bij de voorbereiding van beleid na worden
gegaan welke prestatiegegevens op welke wijze worden verzameld.
Derde lid
Deze bepaling verwijst naar de in artikel 5, derde lid bedoelde
prestatiegegevens. Deze komen in artikel 5 niet (meer) voor.
Het derde lid zou moeten luiden:
'3. De doelstellingen en de financiële gevolgen worden zoveeel
mogelijk toegelicht met doeltreffendheidsgegevens en
doelmatigheidsgegevens.'
Zie ook onze opmerkingen bij artikel 5, derde lid.
Hoofdstuk II: Het begrotingsbeheer en de bedrijfsvoering van het
Rijk
* Artikel 21, eerste lid
Het eerste lid stelt de minister slechts verantwoordelijk voor de
doelmatigheid van de bedrijfsvoering. De eisen van rechtmatigheid,
ordelijkheid en controleerbaarheid worden hier niet genoemd. Ook
voor deze aspecten van de bedrijfsvoering is de minister
verantwoordelijk. Zie de artikelen 22, 25 en 26. We stellen voor
ook deze eisen in het eerste lid op te nemen zodat duidelijk is
dat in de eindsituatie de bedrijfsvoering als geheel aan deze
eisen moet voldoen. Zolang nog geen normen zijn ontwikkeld voor de
overige aspecten - naast het financieel beheer, het
materieelbeheer en de daarmee verbonden administraties - zou het
tweede lid de bedrijfsvoering tot de genoemde aspecten kunnen
beperken.
Voorts is niet duidelijk wat onder de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering moet worden verstaan. In artikel 21 is het
dusdanig verwoord dat daaronder niet alleen de opzet maar ook de
werking valt. In de artikelen 22, eerste lid, 25, eerste lid en
26, eerste lid, staat dat het financieel beheer, enz. doelmatig
moet zijn ingericht. Hierin is doelmatigheid alleen in opzettermen
beschreven. Het zou beter zijn, ook in de artikelen 22, 25 en 26
aan te geven dat de bedrijfsvoering doelmatig moet zijn.
In dit verband merken we ten aanzien van de Memorie van
Toelichting, blz. 46, nog het volgende op. De derde alinea die
begint met 'De eis van doelmatigheid in relatie tot de
bedrijfsvoering', is vaag en mede daardoor onduidelijk. De
omschrijving van doelmatigheid is onjuist, en niet consequent met
de op andere plaatsen gebruikte term voor doelmatigheid.
Doelmatigheid is op andere plaatsen omschreven als efficiency. Dat
zou ook uit de omschrijving van het begrip moeten blijken.
We stellen voor de alinea te vervangen door de volgende:
'De eis van doelmatigheid van de bedrijfsvoering heeft betrekking
op de relatie tussen de input en de output van de organisatie. Het
gaat met andere woorden om het verband tussen de ingezette
apparaatsmiddelen en de kwantiteit en kwaliteit van de geleverde
prestaties (producten en diensten). Door bijvoorbeeld de kostprijs
van een geleverd product of dienst vast te stellen en deze te
vergelijken met de kosten van eerdere jaren of de kostprijs van
producten en diensten van vergelijkbare organisaties, kan inzicht
worden verkregen in de ontwikkeling van de (relatieve)
doelmatigheid van het betreffende productieproces.
Hieruit blijkt ook dat de doelmatigheid van de bedrijfsvoering
eerder als een resultaats- dan als een inspanningsverplichting
moet worden gezien'.
In deze zin is doelmatigheid van de bedrijfsvoering ook uitgewerkt
in de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek
Rijksoverheid, opgesteld door het ministerie van Financiën. Die
regeling is opgesteld/gewijzigd mede naar aanleiding van het
onderzoek van de Rekenkamer 'Organisatie van Beleidsevaluatie'
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 065, nrs. 1-2).
Overigens komt deze alinea nog twee keer voor (zie onderaan blz.
46 en blz. 47 bij artikel 25). Op blz. 48 (onder artikel 26) wordt
er ook aan gerefereerd.
Tweede lid
Indien bedrijfsvoering wordt omschreven zoals in onze brief is
opgemerkt, kan in het tweede lid worden aangegeven dat in deze
paragraaf tot de bedrijfsvoering wordt gerekend het financieel
beheer, het materieelbeheer, alsmede de administraties die ten
behoeve van dat beheer worden bijgehouden. Daartoe zou in het
tweede lid kunnen worden ingevoegd 'in deze paragraaf.'
Hoofdstuk V: De verantwoording van het Rijk
* Artikelen 54, eerste en derde lid en 55
In alle komt het begrip 'opmerkelijke verschillen' voor. In de Memorie
van Toelichting (blz. 52) wordt niet uitgelegd wat onder
'opmerkelijke verschillen' moet worden verstaan. Integendeel, daar
staat dat 'opmerkelijk per beleidsartikel kan verschillen'. En dat
de gehanteerde uitgangspunten herkenbaar in het jaarverslag tot
uitdrukking moeten worden gebracht. Ter vermijding van
verschillende interpretaties door de afzonderlijke bewindslieden
is het gewenst dat de uitgangspunten in lagere regelgeving worden
opgenomen.
* Artikel 56
Volgens deze bepaling bevat een departementaal jaarverslag in de
toelichting bij de verantwoordingsstaat informatie over de
bedrijfsvoering (de zogenaamde mededeling over de
bedrijfsvoering). Uit de wettekst blijkt niet in hoeverre deze
bepaling van toepassing is voor baten-lastendiensten. De Memorie
van Toelichting (blz. 31) noemt alleen de 'financiële informatie'
in de baten- lastenparagraaf bij een departementaal jaarverslag.
We gaan ervan uit dat informatie over de bedrijfsvoering van een
baten- lastendienst wordt opgenomen in de
bedrijfsvoeringsparagraaf van het betrokken ministerie.
De wettekst zou daarover wel duidelijk moeten zijn en zou kunnen
worden aangevuld met de woorden 'en de eventueel daaronder
ressorterende baten- lastendienst(en)'.
* Artikel 57, tweede lid
Deze bepaling regelt onder andere het niet-toepassen van artikel 56
(informatie over de bedrijfsvoering) bij niet-departementale
jaarverslagen. Volgens de bepaling geschiedt dit in overeenstemmig
met de minister van Financiën. In de praktijk zal de bepaling
alleen betrekking hebben op de (begroting van de) colleges.
Dit achten wij niet juist. Indien er afwijkende beheersregels
worden toegestaan, dienen deze gebaseerd te zijn op artikel 19,
vierde lid. Het is ook mogelijk dat de wet zelf bepaalt of artikel
56 geldt voor de begroting van de colleges.
Bovendien zou uit de wettekst moeten blijken dat deze alleen de
colleges betreft en niet bijvoorbeeld de begrotingsfondsen.
Derde lid
Volgens deze bepaling kan een beherende minister besluiten het
jaarverslag van een begrotingsfonds op te nemen in een bijlage bij
het departementale jaarverslag. Volgens de Memorie van Toelichting
sluit deze bepaling aan bij artikel 1, vierde lid. De Memorie van
Toelichting maakt niet duidelijk in welke gevallen een minister
een dergelijk besluit kan nemen. Om een willekeurige
rapportagesystematiek te vermijden is het zinvol in de Memorie van
Toelichting uiteen te zetten in welke gevallen een minister deze
bepaling kan toepassen en dat deze uitgangspunten zullen worden
verwerkt in lagere regelgeving. Bovendien zou de bepaling alleen
van toepassing mogen zijn in de gevallen bedoeld in artikel 1,
vierde lid. Dus indien een minister heeft besloten dat zijn/haar
departementale begroting en de begroting van een fonds worden
opgenomen in één wetsvoorstel. Dan kunnen ook de Staten-Generaal
hierover een oordeel geven.
De wettekst is voorts niet duidelijk over de informatie- en
inrichtingseisen van de (bijlage bij de) verantwoording bij
toepassing van deze bepaling. Gelden bijvoorbeeld de artikelen 51
tot en met 59 onverkort? Zie ook de Memorie van Toelichting bij
artikel 1, vierde lid waaruit blijkt dat het wel de bedoeling is
dat de onderscheiden begrotingen elk in de vorm van een
afzonderlijke begrotingsstaat met een daarbijbehorende toelichting
afzonderlijk worden gepresenteerd en ter autorisatie voorgelegd
aan de Staten-Generaal.
Bovendien is niet duidelijk of de accountantsdiensten en de
Rekenkamer in deze gevallen afzonderlijke oordelen of één oordeel
moeten geven. Het lijkt erop dat slechts één oordeel moet worden
gegeven, zie de artikelen 66, zesde lid (het jaarverslag) en 82,
derde en zesde lid ('een jaarverslag', respectievelijk 'oordeel').
Wij stellen voor in de wet op te nemen dat in de gevallen van toepassing van deze bepaling, voor de jaarverslagen en saldibalansen dezelfde eisen gelden als voor de departementale jaarverslagen, met name de eisen genoemd in de artikelen 58 en 59.
Tenslotte wijzen we er op dat artikel 57, derde lid uitsluitend de
begrotingsfondsen betreft, terwijl artikel 1, vierde lid een
ruimere strekking heeft (alle begrotingen waarover de minister het
beheer voert). Zie ook onze opmerking bij de artikelen 1, vierde
lid en 82.
* Artikel 58
Dit artikel bevat de eisen waaraan het jaarverslag moet voldoen.
Daaraan zou ook de eis moeten worden toegevoegd dat deze
'overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften is opgesteld'. Deze
eis is wel als toetsingspunt opgenomen in artikel 66, derde lid,
onderdeel a (onderzoek accountantsdienst) en artikel 82, derde
lid, onderdeel a (onderzoek Rekenkamer). Indien deze eis wordt
opgenomen in artikel 58, kunnen de genoemde onderdelen van artikel
66, respectievelijk artikel 82 vervallen, omdat het voldoen aan de
in artikel 58 gestelde eisen is opgenomen in onderdeel b van beide
artikelen.
Voorts moet in het jaarverslag volgens deze bepaling onder andere
informatie worden opgenomen over het gevoerde beleid. In de
Memorie van Toelichting bij dit artikel wordt opgemerkt dat voor
de financiële informatie in zijn algemeenheid een andere gradatie
van betrouwbaarheid geldt dan voor niet-financiële informatie. We
merken hierbij op dat ook de niet-financiële informatie
(bijvoorbeeld beleidsinformatie) betrouwbaar moet zijn. Gegevens
zijn niet altijd van goede kwaliteit. Met name onderzoek naar
beleidsinformatie is afhankelijk van betrouwbare gegevens. De
betrouwbaarheid, validiteit, juistheid e.d. van de gegevens moeten
gewaarborgd zijn.
De Memorie van Toelichting zou aan dit aspect van de
informatieverschaffing aandacht moeten wijden.
* Artikel 59
Dit artikel bevat de eisen waaraan de departementale saldibalans moet
voldoen. Hier geldt hetzelfde als gezegd bij artikel 58. De eis dat de
saldibalans moet zijn opgesteld overeenkomstig de
verslaggevingsvoorschriften, zou hier moeten worden opgenomen. Dan
kunnen de onderdelen a van de artikelen 66, vierde lid en 82, vierde
lid vervallen, omdat volgens onderdeel b van die artikelen al voldaan
moet worden aan artikel 59.
* Artikel 61, derde lid
In deze bepaling wordt de eis gesteld dat de in het Financieel
jaarverslag van het Rijk opgenomen rekening van uitgaven en
ontvangsten aansluit op in de overige jaarverslagen opgenomen
verantwoordingsstaten. Er worden geen eisen gesteld voor de andere in
het tweee lid genoemde onderdelen van het Financieel jaarverslag van
het Rijk.
Voor al deze onderdelen zou de eis van een deugdelijke weergave moeten
gelden. Het Financieel jaarverslag van het Rijk bevat immers
belangrijke verantwoordingsinformatie die aan gebruikelijke
kwaliteitseisen moet voldoen. Zie ook de regeringsnota vbtb (blz. 28
en 29).
Bovendien zou als eis van het Financieel jaarverslag van het Rijk -
naast de eis van aansluiting op de verantwoordingsstaten van de
overige jaarverslagen - moeten worden opgenomen dat deze
'overeenkomstig de voorschriften is opgesteld'. De hiergenoemde twee
eisen zijn in het voorstel als toetsingspunten opgenomen in artikel
67, tweede lid, onderdelen c en d.
Zie voor een soortgelijke opmerking ook bij de artikelen 58 en 59.
Voor de saldibalans van het Rijk (onderdeel e van artikel 67, tweede
lid, geldt hetzelfde. De eis van 'opgesteld overeenkomstig de
voorschriften' kan worden opgenomen in artikel 61, vierde lid. Artikel
67, tweede lid, onderdelen c, d en e, kunnen dan worden vervangen
door:
'c. of voldaan is aan de in artikel 61, derde en vierde lid gestelde
eisen'.
Tenslotte zou in dit artikel (bij voorkeur het eerste lid) moeten
worden opgenomen dat de minister van Financiën verantwoording aflegt
over de centrale administratie van 's Rijks schatkist. Ook deze
verantwoording zou tenminste moeten voldoen aan de eis van een
deugdelijke weergave.
* Artikel 63, eerste lid
Voorgeschreven wordt dat slechts decharge wordt verleend over het
gevoerde financiële beheer. In de Memorie van Toelichting is niet
aangegeven waarom de decharge wordt beperkt tot het financiële
beheer. Het zou meer in de lijn van vbtb liggen indien de decharge
de bedrijfsvoering zou betreffen zoals die op dat moment in de
Comptabiliteitswet wordt geformuleerd (vooralsnog alleen het
financiële beheer, maar ook het materieelbeheer en de ten behoeve
van dat beheer bijgehouden administraties). We wijzen nog op het
advies van de ambtelijke werkgroep die door de Commissie voor de
Rijksuitgaven is ingesteld met de opdracht om advies te geven over
de verbetering van de kwaliteit van de financiële
verantwoordingen. Het rapport van deze werkgroep (Jaarverslag in
de politieke arena) die bestond uit vertegenwoordigers van de staf
van de Commissie, het ministerie van Financiën, de Rekenkamer en
twee ministeries, gaat in op de decharge door de Staten-Generaal.
De werkgroep hanteert een ruime definitie van het begrip decharge.
Zij verstaat hieronder zowel de formele decharge over het door de
minister gevoerde financiële beheer, als de materiële decharge
over het gevoerde beleid en de kosten daarvan. De werkgroep is er
voorstander van om beide aspecten van decharge meer expliciet tot
uitdrukking te brengen.
We achten het zinvol dat de decharge òf wordt uitgebreid tot de
genoemde aspecten, òf dat in de Memorie van Toelichting wordt
uitgelegd waarom de decharge zich beperkt tot het financiële
beheer en in hoeverre dat strookt met vbtb.
Hoofdstuk VI: De controle bij het Rijk
* Artikel 66, derde lid
De uitwerking in de Memorie van Toelichting (blz. 57 en 58) van de in
het derde lid genoemde controletaak van de departementale
accountantsdienst is voor wat betreft de in het jaarverslag
opgenomen beleidsinformatie en bedrijfsvoeringsinformatie te
mager. Er staat dat het onderzoek van de beleidsinformatie een
toets zal omvatten, waarbij wordt vastgesteld dat de
beleidsinformatie 'niet strijdig is met het beeld dat de
financiële cijfers oproepen'. De financiële cijfers zeggen echter
niet veel over de beleidsresultaten, zodat dit een lege toets is.
Voor wat betreft de bedrijfsvoering staat er dat de
accountantsdienst controleert of het beeld dat in de mededeling
over de bedrijfsvoering wordt geschetst 'in overeenstemming is met
de bevindingen van de dad met betrekking tot het financieel en
materieelbeheer en de ten behoeve daarvan bijgehouden
administraties'. Voor beide soorten informatie dient naar onze
mening - en in lijn met artikel 66, derde lid, aanhef en onder b,
juncto artikel 58, aanhef en onder a - te worden vastgesteld of
sprake is van een deugdelijke weergave. Deze toets gaat (veel)
verder dan hetgeen in de Memorie van Toelichting wordt
voorgesteld.
We stellen voor de Memorie van Toelichting aan de wettekst aan te
passen.
Zie wat betreft onderdeel a van het derde en vierde lid, de
opmerking bij de artikelen 58 en 59.
* Artikel 67, derde lid
Bepaald is dat het accountantsrapport naast de belangrijkste
bevindingen een mededeling omtrent de verantwoording van het Rijk
bevat. De Memorie van Toelichting gaat niet in op de inhoud van de
mededeling. In plaats van een mededeling lijkt juister het geven
van een accountantsverklaring. De samenvattende rapporten van de
overige jaarverslagen bevatten immers op grond van artikel 66 ook
een accountantsverklaring.
Voorgesteld wordt de tweede zin van het derde lid als volgt te
laten luiden:
Het rapport bevat, behalve de belangrijkste bevindingen van de
onderzoeken, een accountantsverklaring omtrent het Financieel
jaarverslag van het Rijk, de saldibalans van het Rijk en de
centrale administratie van s Rijks schatkist. De
accountantsverklaring heeft betrekking op de in dit artikel en
artikel 61 gestelde eisen'.
Zie ook onze opmerkingen bij artikel 61, derde lid, over de eis
van een deugdelijke weergave van de in het Financieel jaarverslag
van het Rijk opgenomen (beleids- en bedrijfsvoerings)informatie,
alsmede over de verantwoording van de centrale administratie van
's Rijks schatkist.
Paragraaf 3 (van hoofdstuk VI): De externe controle bij het Rijk
* Artikel 82
Deze bepaling geeft de onderzoekstaak van de Rekenkamer bij de
ministeries weer. Deze is volgens de Memorie van Toelichting één
op één geformuleerd met de controletaak van de departementale
acoountantsdiensten. De Memorie van Toelichting vermeldt dat het
verschil tussen het onderzoek van de departmeentale
accountantsdienst en de Rekenkamer niet de inhoud is, maar de
functie van de Rekenkamer. De Rekenkamer onderzoekt primair ten
behoeve van de Staten-Generaal.
Naar onze mening is er ook een inhoudelijk verschil. Het beleid
van de Rekenkamer is erop gericht zomin mogelijk
controlewerkzaamheden van de departementale accountantsdiensten te
dupliceren. Onze informerende functie voor de Staten-Generaal
brengt met zich dat de Rekenkamer ook aandacht schenkt aan
problemen inzake de bedrijfsvoering op de ministeries die nog niet
tot een oplossing zijn gekomen. Bovendien gaat de Rekenkamer bij
haar onderzoek na hoe een departementale accountantsdienst tot een
bepaald oordeel is gekomen. Daartoe worden onder andere de
controleprogramma's van de accountantsdiensten met de Rekenkamer
besproken. Wanneer de Rekenkamer dit nodig acht, doet zij
aanvullend onderzoek.
Wij missen een beschrijving in de Memorie van Toelichting van deze
'meerwaarde' die het onderzoek van de Rekenkamer met name voor de
Staten-Generaal kan hebben.
Een praktische opmerking betreft het volgende. We gaan ervan uit
dat de Rekenkamer een afzonderlijk rapport bij een jaarverslag van
een begrotingsfonds kan opmaken, indien met toepassing van artikel
57, derde lid een dergelijk jaarverslag als bijlage wordt
opgenomen bij het departementale jaarverslag. Hierbij nemen wij
tevens aan dat alle eisen die voor de 'gewone' jaarverslagen en
saldibalansen gelden, eveneens gelden voor een jaarverslag die als
bijlage is opgenomen bij het departementale jaarverslag. Zie voor
die eisen de artikelen 57 en 58. De betrokken ministers zijn
immers op grond van artikel 9, derde lid verantwoordelijk voor het
beheer van de begrotingsfondsen.
Zie ook de opmerking bij artikel 57, derde lid.
* Artikel 83
Deze bepaling betreft het onderzoek van de Rekenkamer naar onder
andere het Financieel jaarverslag van het Rijk en de verklaring
van goedkeuring van de Rekenkamer.
In de Memorie van Toelichting (blz. 60) wordt opgemerkt dat de
Rekenkamer alleen de rekening van uitgaven en ontvangsten van het
Rijk onderzoekt, maar niet de overige onderdelen van het
Financieel jaarverslag van het Rijk omdat deze een beleidsmatig
karakter hebben. Deze zin (laatste zin bij artikel 83) behoort te
vervallen.
Die overige onderdelen betreffen de beschouwingen van de minister
van Financiën over de budgettaire betekenis van het gevoerde
beleid en voor andere onderdelen van de collectieve sector,
alsmede beschouwingen over de bedrijfsvoering van het Rijk. Tevens
behoort tot het Financieel jaarverslag van het Rijk de
staatsbalans. Deze stukken worden op grond van artikel 62 naar de
Rekenkamer gezonden. Deze stukken worden in tegenstelling tot wat
de Memorie van Toelichting meldt, wel door de Rekenkamer
onderzocht. Volgens het voorstel vallen ze echter buiten de
verklaring van goedkeuring.
We stellen voor de verklaring van goedkeuring te betrekken op het
Financieel jaarverslag van het Rijk als geheel.
Overigens komt uit de Memorie van Toelichting onvoldoende tot uiting dat de verklaring van goedkeuring van de Rekenkamer inhoudt dat de in de onderliggende departementale en niet-departementale jaarverslagen opgenomen financiële gegevens deugdelijk zijn weergegeven. Dit zou in de toelichting kunnen worden opgenomen.
* Artikel 84, tweede lid
Deze bepaling vermeldt alleen het onderzoek van het jaarverslag en
niet van de saldibalans. De saldibalans moet hier ook worden
genoemd. De saldibalansen worden namelijk ook door de Rekenkamer
onderzocht (artikel 82, vierde lid en artikel 83, tweede lid voor
wat betreft de saldibalans van het Rijk) en zolang het onderzoek
daarnaar nog niet is afgesloten kan de Rekenkamer geen verklaring
van goedkeuring geven.
Derde lid
Hier wordt bepaald dat de oordelen van de Rekenkamer over de
jaarverslagen en haar verklaring van goedkeuring door de minister
van Financiën worden opgenomen in de betrokken jaarverslagen die
aan de Tweede Kamer worden gezonden. Deze bepaling moet worden
geschrapt. Het strookt niet met de onafhankelijkheid van de
Rekenkamer en haar rol in het staatsrecht indien haar oordelen en
verklaring worden opgenomen in ministeriële jaarverslagen die
vervolgens door de minister van Financiën naar de Tweede Kamer
worden gestuurd.
De Memorie van Toelichting (blz. 60) trekt hierbij een
vergelijking met het bedrijfsleven. De Rekenkamer ontvangt voor
haar onderzoek echter geen opdracht van de gecontroleerde, zoals
in het bedrijfsleven, maar voert onderzoek uit krachtens de
(Grond)wet. Bovendien zendt de Rekenkamer op grond van het eerste
lid, haar rapporten en de goedkeuring zelf al naar de Tweede
Kamer. Tenslotte zal het in de praktijk niet mogelijk zijn om de
oordelen en de verklaring van goedkeuring tijdig vóór de derde
woensdag van mei te versturen zoals het voorstel suggereert.
Onze mening inzake dit punt hebben wij al eerder verwoord in onze
brief van 15 september 1999 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer.
* Artikel 88A
In het voorstel is verzuimd de huidige bepaling van artikel 57 op te
nemen. Dit betreft de taak van de Rekenkamer om doelmatigheids- en
doeltreffendheidsonderzoek te doen. In een eerdere versie die
ambtelijk is becommentarieerd kwam een dergelijke bepaling wel
voor. Wij stellen voor dit artikel als volgt op te nemen na
artikel 88. De tekst sluit zoveel mogelijk aan bij de genoemde
eerdere versie:
'1 De Algemene Rekenkamer onderzoekt de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het gevoerde beleid en de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering van het Rijk.
2 De artikelen 85 en 86 zijn van overeenkomstige toepassing.'
Wij wijzen erop dat de nieuwe tekst geen inhoudelijke wijziging
inhoudt. De aanpassingen betreffen het in overeenstemming brengen
van de tekst met de overige artikelen van het voorstel.
Eerste lid
In het eerste lid is het woord 'onderzoekt' opgenomen in de plaats
van de huidige woorden 'wijdt aandacht aan'. Die laatste woorden
zijn destijds opgenomen om daarmee het facultatieve karakter van
deze onderzoeken aan te geven. Er is namelijk geen jaarlijks
integraal onderzoek beoogd.
Ons voorstel beoogt daarin geen wijziging te brengen. Nu het
zogenaamde rechtmatigheidsonderzoek (bedrijfsvoeringsonderzoek) in
de artikelen 82 en 83 is gedefinieerd als een jaarlijks
terugkerend onderzoek, is er geen argument meer om het
doeltreffendheids- en doelmatigheidsonderzoek aan te duiden als
een taak waaraan de Rekenkamer 'aandacht wijdt'.
De huidige tekst noemt de onderzoeksaspecten 'doelmatigheid van
beheer, de organisatie en het gevoerde beleid van het Rijk'. Het
vervangen van het woord 'doelmatigheid' door de woorden
'doeltreffendheid en doelmatigheid' sluit aan bij de overige
artikelen waar deze begrippen worden gebruikt (zie bijvoorbeeld
artikel 20 en de toelichting daarop) en geeft tevens duidelijker
de taak van de Rekenkamer weer. Immers dit betreft naast de
'efficiency', ook de effectiviteit (zie de vijfde wijziging van de
Comptabiliteitswet; Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 471,
nr. 3, blz. 13 en 14).
De woorden beheer en organisatie komen in het voorstel niet meer
voor. In de Memorie van Toelichting zou duidelijk gemaakt moeten
worden dat naast het beleid, ook het beheer en de organisatie kan
worden onderzocht op doeltreffendheid en doelmatigheid.
Bovendien moet duidelijk zijn dat met 'beleid' niet alleen extern
beleid is bedoeld (met effecten in de maatschappij) maar ook
intern beleid.
We achten het noodzakelijk dat de Memorie van Toelichting bij dit
artikel een uiteenzetting bevat zoals hiervoor opgenomen.
* Artikel 95, eerste lid
Deze bepaling (het huidige artikel 63, eerste lid) is destijds op
verzoek van de Rekenkamer opgenomen. De reden daarvan is dat het
van belang is dat de Rekenkamer door overleg vooraf de
mogelijkheid wordt geboden te beoordelen of de controle- en
verantwoordingsstructuur in de nieuwe situatie geen lacunes bevat.
Tevens kan het overleg ervoor zorgen dat de bevoegdheden van de
Rekenkamer in de nieuwe situatie duidelijk zijn.
Artikel 63, eerste lid luidt:
'Onze minister wie het aangaat voert overleg met Onze Minister van
Financiën en met de Algemene Rekenkamer over de bij of krachtens
de wet te stellen regels die betrekking hebben op de taken en of
bevoegdheden van de Rekenkamer.'
Wij stellen voor de bepaling als volgt te laten luiden:
'Onze minister wie het aangaat voert overleg met Onze minister van
Financiën en met de Algemene Rekenkamer over de bij of krachtens
de wet te stellen regels die gevolgen hebben voor de taken en of
bevoegdheden van de Rekenkamer.'
Bij zevende wijziging van de Comptabiliteitswet hebben wij gewezen
op de verschillende interpretaties tussen de minister van
Financiën en de Rekenkamer over het huidige eerste lid. Die
interpretatie betreft met name de woorden 'die betrekking hebben
op'. De interpretatie van de minister leidt ertoe dat overleg
alleen geboden is indien het voorstel een wijziging geeft in de
taak en of bevoegdheden van de Rekenkamer en niet indien het
voorstel gevolgen heeft voor de omvang van de taken en of
bevoegdheden van de Rekenkamer. De briefwisseling bij de zevende
wijziging heeft niet tot aanpassing van de wettekst geleid omdat
volgens de minister de toegepaste interpretatie van de Rekenkamer
goed werkbaar is (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 974,
nr. 6).
Inmiddels is gebleken dat er toch weer interpretatieverschillen
met de minister van Financiën zijn ontstaan. De interpretatie van
de minister zou ertoe leiden dat bij de oprichting van een
zelfstandig bestuursorgaan, waarbij de Rekenkamer bevoegdheden
krijgt op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder d
(rechtspersoon met een wettelijke taak) de bepaling niet zou
gelden. Het wetsvoorstel tot oprichting van de rechtspersoon houdt
namelijk in strikte zin geen wijziging van de taak en/of
bevoegdheid van de Rekenkamer in (de bevoegdheden van de
Rekenkamer zoals geregeld in bijvoorbeeld artikel 59 cw blijven
hetzelfde). Wel heeft het wetsvoorstel tot oprichting van een
zelfstandig bestuursorgaan tot gevolg dat de Rekenkamer, zoals
gezegd, controlebevoegdheden krijgt op grond van artikel 59 cw.
Het gaat hier niet om een uitbreiding van bevoegdheden van de
Rekenkamer. Wel komt een nieuw orgaan - in het voorbeeld een
zelfstandig bestuursorgaan - te vallen onder de bevoegdheid van de
Rekenkamer. Zie nog Aanwijzing 124x, tweede lid van de
Aanwijzingen voor de regelgeving, die melding maakt van het
verplichte overleg met de Rekenkamer in dergelijke situaties.
We wijzen er nogmaals met klem op dat voor een goede toepassing
van deze bepaling het vereist is de tekst aan te passen, zoals
hiervoor is aangegeven. We benadrukken daarbij dat de aanpassing
geen inhoudelijke wijziging beoogt, maar wel de noodzakelijke
duidelijkheid geeft.
Bijlage II Opmerkingen van wetstechnische aard
* Begrippen
Het zou de doorzichtigheid ten goede komen indien de wet zou beginnen
met een begrippenartikel. Zo'n artikel zou er als volgt kunnen
uitzien.
* Artikel 1
In deze wet wordt verstaan onder:
1. Hoge Colleges: de Hoge Colleges van Staat en het Kabinet van de
Koningin.
1. Departementale begrotingen: de begrotingen van de onderscheiden
ministeries.
1. Baten- lastendienst: een dienstonderdeel van een ministerie dat
een baten- lastenstelsel voert.
1. Bedrijfsvoering: het geheel van activiteiten inzake de aanwending
van financiële, personele, materiële en informatiemiddelen in het
kader van de beleids- en begrotingsprocessen waarvoor Onze
Minister verantwoordelijk is.
1. Voorjaarsnota: tussentijds overzicht van de lopende
begrotingsuitvoering, waarin is aangegeven welke wijzigingen ten
opzichte van de oospronkelijke begroting noodzakelijk worden
geacht.
1. Najaarsnota: tussentijds overzicht van de lopende
begrotingsuitvoering, waarin is aangegeven welke wijzigingen nader
in het jaar noodzakelijk worden geacht.
Wellicht kunnen ook definities worden opgenomen van de begrippen
'miljoenennota', 'saldibalans' en 'doeltreffendheidgegevens'.
* Artikel 1 en andere
Het gebruik van hoofdletters lijkt niet consequent. Wel bijv.
Minister(s), Rijk, Voorjaarsnota, Miljoenennota, Najaarsnota en
'Voorlopige Rekening'. Maar niet 'hoge colleges van staat',
'koninklijk huis' en college indien daarmee een bepaald College
wordt aangeduid.
* Artikel 1, tweede lid
Volgens deze bepaling bestaat een begroting uit een begrotingsstaat en
een daarbij behorende toelichting. De begroting bestaat echter ook
uit wetsartikelen. De staat is een onderdeel van de begroting. De
toelichting behoort overigens formeel niet tot de begrotingswet,
al is uiteraard de toelichting materieel wel van belang.
Derde lid
Volgens deze bepaling worden begrotingsstaten bij de wet
vastgesteld. Dat lijkt niet goed. Volgens de Grondwet dienen
jaarlijks begrotingswetten te worden ingediend. Met andere woorden
de begrotingen worden bij wet vastgesteld en niet slechts een
onderdeel daarvan, nl. de begrotingsstaat. De begrotingswet kan
ook belangrijke wetsartikelen bevatten. Denk aan afwijkingen van
de cw die worden gesanctioneerd.
Voorstel: bepalen dat de begrotingen elk afzonderlijk bij de wet
worden vastgesteld, en bepalen dat de begrotingsstaat een
onderdeel van de begroting is, zodat duidelijk is dat ook deze bij
de begrotingswet behoort.
* Artikel 10, zesde lid
In deze bepaling wordt alleen naar het eerste lid verwezen. Moet ook
niet worden verwezen naar het tweede lid?
* Artikel 23
Dit artikel betreft de procedure van het niet tijdig vaststellen van
een begroting. Het past beter in de paragraaf over het tijdschema
van de begroting. Bijvoorbeeld na artikel 12.
* Artikelen 54 en 55
De redactie van de artikelen 54 en 55 verschilt. Zie met name het
woord 'meerjarig'.
* Artikel 57
Dit artikel is niet erg overzichtelijk. Het eerste lid betreft de
begroting van het Koninklijk Huis. Het tweede lid betreft alle
niet-departementale begrotingen, terwijl het derde lid de
mogelijkheid van het opnemen van het jaarverslag van een
begrotingsfonds als bijlage bij het departementale jaarverslag
regelt. Beter lijkt te beginnen met het tweede lid of deze
bepaling onder te brengen bij artikel 56.
* Artikel 63, tweede lid
Schrappen de woorden 'of worden'.
* Artikel 70, eerste lid
In de Memorie van Toelichting wordt opgemerkt dat in deze bepaling
geen wijziging is aangebracht. Toegevoegd aan de wettekst is
echter dat de president van de Rekenkamer uit de gewone leden, bij
koninklijk besluit, 'op voordracht van Onze Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties', wordt benoemd. Thans
staat in de wettekst alleen 'bij koninklijk besluit'. De
toevoeging is een vastlegging van de praktijk. De minister van bzk
is immers de beherende minister voor de begrotingen van de
colleges.
De Memorie van Toelichting moet echter wel melding maken van de
aanpassing.
* Artikel 84, eerste en tweede lid
De Memorie van Toelichting geeft geen uitleg over de volgende
wijzigingen ten opzichte van de huidige bepaling.
1. Thans stuurt de Rekenkamer de rapporten over de financiële
verantwoordingen en de goedkeuring naar de Staten-Generaal en de
betrokken ministers (zie artikel 68, eerste lid). Dat wordt 'Ons'
(de regering) en de Staten-Generaal. De betrokken minister wordt
niet meer genoemd. De bepaling verbiedt niet dat de betrokken
minister tevens een rapport van de Rekenkamer ontvangt.
2. Thans stuurt de Rekenkamer een mededeling over de stand van het
onderzoek indien het onderzoek naar een financiële verantwoording
nog niet is afgesloten (zie artikel 68, eerste lid). In de nieuwe
situatie stuurt de Rekenkamer een voorlopig rapport over de stand
van het onderzoek waarbij het definitieve rapport zo spoedig
mogelijk wordt nagezonden. Het verschil zit hierin dat in de
nieuwe situatie alles wat tot dat moment is onderzocht, wordt
opgenomen in het rapport, de rest volgt dan later. Thans kan de
Rekenkamer volstaan met een mededeling.
Wij hebben tegen beide wijzigingen geen bezwaar. Wel is het zaak
een en ander toe te lichten.
* Artikel 96 en 97
Is het staatsrechtelijk juist dat via deze bepalingen ook de taak van
de Rekenkamer die grondwettelijk is verankerd, buiten werking
wordt gesteld?
* Memorie van Toelichting, blz. 28
Het laatstgenoemde aspect in Tabel 3 luidt: 'Veronderstellingen in
effectbereiking, doelmatigheid en raming'. In de plaats hiervan
kan het beter als volgt luiden: 'Veronderstellingen in
doeltreffendheid, doelmatigheid en raming'. Dat is consistenter
met de overige tekst.
* Memorie van Toelichting, blz. 29
In de eerste alinea lijkt het voorbeeld - handhaving van de kustlijn -
niet goed gekozen. Ook deze doelstelling zal nader moeten worden
geoperationaliseerd.
* Memorie van Toelichting, blz. 33
De zin in het midden van de blz. 'Vanuit een juridische invalshoek is
de begroting derhalve gelijk aan de vastgestelde begrotingsstaat.'
kan beter worden geschrapt.
* Memorie van Toelichting, blz. 45
De derde alinea stelt de doelmatigheid van beleid gelijk aan
'kosteneffectiviteit'. Het introduceren van nieuwe begrippen geeft
verwarring en kan daarom beter achterwege blijven.
De vijfde alinea beginnende met 'De eisen van doeltreffendheid'
kan beter vervallen. Het is niet duidelijk wat met deze alinea
wordt beoogd.
* Memorie van Toelichting, blz. 51
Volgens de toelichting heeft het artikel geen wijziging ondergaan. De
richtlijn waarnaar in onderdeel 2b wordt verwezen is echter
aangepast.
* Memorie van Toelichting, blz. 52
De verwijzing naar artikel 69 (vijfde regel van boven) moet zijn '65'.
* Memorie van Toelichting, blz. 53
In de derde regel onder artikel 56 moet het woord 'zorg' gewijzigd
worden in 'verantwoordelijkheid'.
Bijlage 4
Antwoordbrief van de Minister van Financiën (brief van 22 januari
2001, kenmerk BZ 2000/01441 U) aan de Algemene Rekenkamer als reactie
op het commentaar van de Rekenkamer op het wetsvoorstel
Comptabiliteitswet 2001 (brief van de Rekenkamer van 19 oktober 2000,
kenmerk 881R).
De president van de Algemene Rekenkamer,
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
Uw brief van/kenmerk
Ons kenmerk
Den Haag
19-10-2000/881R
BZ 2000-01441 U
22 januari 2001
Onderwerp
CW 2001
Ik ontving met uw bovengenoemde brief het commentaar van de Rekenkamer
(AR) op de Negende wijziging van de Comptabiliteitswet (CW). Voor deze
reactie zeg ik u bij deze dank. Het commentaar geeft mij aanleiding
tot onderstaande opmerkingen. Indien het commentaar aanleiding is om
het wetsvoorstel aan te passen, heb ik dat aangegeven. De gewijzigde
wetteksten en passages in de memorie van toelichting zijn verwerkt in
het bijgevoegde, aangepaste wetsvoorstel1.
Het wetsvoorstel heeft een nieuwe citeertitel gekregen:
Comptabiliteitswet 2001. Er is dus niet langer sprake van de Negende
wijziging van de Comptabiliteitswet.
De Ministerraad heeft inmiddels ingestemd met het vragen van advies
over het wetsvoorstel aan de Raad van State. Deze adviesaanvraag is,
of zal op korte termijn worden, verzonden.
Commentaar opgenomen in de brief van de AR (881R/2000)
1. Inleidende opmerking
Op bladzijde 2 wordt opgemerkt dat de reactie van de AR geen integrale
herhaling bevat van eerder ingenomen inhoudelijke standpunten. Het
betreft onder andere de overweging om de mogelijkheden te bezien het
Financieel jaarverslag van het Rijk op termijn meer beleidsmatig in te
richten. De AR zegt erop te vertrouwen dat de eerder ingenomen
standpunten in het verdere implementatietraject van VBTB zullen worden
betrokken.
Ik zeg u dat bij deze gaarne toe.
2. Relatie begroting en verantwoording
De AR stelt voor om in de CW een aantal algemene kwaliteitseisen voor
de begrotingen op te nemen. Genoemd worden daarbij de aspecten
inzichtelijkheid, samenhang en toegankelijkheid en het aspect
onderbouwing van de in de begroting opgenomen informatie.
De aspecten inzichtelijkheid, samenhang en onderbouwing komen naar
mijn oordeel reeds in voldoende mate naar voren in de formulering van
de artikelen 4 tot en met 8, waarin specifieke bepalingen zijn
opgenomen over de inrichting van de begrotingsartikelen in de
begrotingswet en de daarbij behorende (memorie van) toelichting. Het
daarenboven opnemen in de wet van algemene kwaliteitseisen met
betrekking tot deze aspecten heeft als bezwaar dat een algemenere
normstelling op gespannen voet kan komen te staan met de specifieke
normstelling in voornoemde artikelen.
Wat betreft het aspect toegankelijkheid merk ik op dat dit aspect
dicht aan ligt tegen het aspect inzichtelijkheid. In het algemeen deel
van de memorie van toelichting wordt in de paragrafen 3 en 4
uitgebreid ingegaan op de wijze waarop gestreefd wordt naar een meer
informatieve en transparante begroting en verantwoording. Hierbij
speelt de wijze van presenteren een belangrijke rol. De voorschriften
inzake de presentatie van de begrotings- en verantwoordingsinformatie
zullen in lagere regelgeving, ex de artikelen 18 en 65 (in casu in de
Rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschriften), worden opgenomen.
Dat biedt ook meer ruimte om flexibel in te spelen op de specifieke
situaties die de verschillende departementale begrotingen en
verantwoordingen kenmerken.
3. Kwaliteitseisen aan informatie in de jaarverslaggeving
In artikel 58 worden in aanvulling op de artikelen 51 tot en met 57 de
eisen beschreven waaraan het jaarverslag moet voldoen. Naar de mening
van de AR zou het logisch zijn in dit artikel eveneens de eis op te
nemen dat het jaarverslag is opgesteld overeenkomstig de
verslaggevingsvoorschriften. Eenzelfde redenering volgt de AR voor
artikel 59, waarin de eisen ten aanzien van de departementale
saldibalans zijn opgenomen, en voor artikel 61, waarin de eisen ten
aanzien van het Financieel jaarverslag van het Rijk en de Saldibalans
van het Rijk zijn opgenomen.
De verslaggevingsvoorschriften zijn deels neergelegd in de CW en deels
via de bepaling in artikel 65 in lagere regelgeving. Daarbij wordt met
name gedoeld op de Rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschriften,
maar ook bijvoorbeeld op de Regeling Departementale
Begrotingsadministratie. Vanzelfsprekend moeten het jaarverslag, de
departementale saldibalans, het Financieel jaarverslag van het Rijk en
de Saldibalans van het Rijk voldoen aan de CW en de lagere
regelgeving. Dit hoeft niet nog eens expliciet geregeld te worden in
de artikelen 58, 59 respectievelijk 61 van de CW. Wat wel expliciet
geregeld moet worden in de CW is de controle op de naleving van wet-
en regelgeving. Vandaar dat dit in de artikelen 66 en 67
respectievelijk in de artikelen 82 en 83 expliciet is opgenomen.
In relatie tot de toelichting bij artikel 58 merkt de AR op dat de passages over de gradaties van betrouwbaarheid en nauwkeurigheid zouden kunnen leiden tot verwarring omtrent de eisen waaraan de niet-financiële informatie dient te voldoen. Aanbevolen wordt de uitgangspunten duidelijker in de memorie van toelichting op te nemen.
In antwoord hierop merk ik op dat conform een eerder door mij
beantwoorde kamervraag1 het leidende beginsel bij het verstrekken van
informatie aan de Staten-Generaal is, dat de informatie betrouwbaar
is. De inspanningen van de minister dienen erop gericht te zijn om
betrouwbare informatie tot stand te brengen. Dit door waarborgen te
scheppen voor een ordelijk en controleerbaar totstandkomingsproces.
Omdat de verwachte en gerealiseerde beleidsprestaties soms minder
exact zijn vast te stellen dan de daaraan bestede financiële middelen,
kan beleidsinformatie soms niet die hoge mate van exactheid hebben als
financiële informatie. Daarbij spelen overigens ook factoren mee als
tijdigheid en kosten (zoals de AR ook aangeeft in haar rapport
Verantwoorden over beleid. Door in de begroting (en het jaarverslag)
op een transparante wijze aan te geven welke keuzes aan de
totstandkoming van de informatie ten grondslag hebben gelegen, wordt
de door de AR beoogde communicatie tussen de minister en de
Staten-Generaal bevorderd.
Ter voorkoming van de door de AR gesignaleerde verwarring zullen de
laatste drie volzinnen van de toelichting bij artikel 58 worden
vervangen door een aangepaste tekst, waarbij tevens rekening wordt
gehouden met de opmerking dat de accountantscontrole bij dit artikel
niet aan de orde hoeft te komen.
Als reactie op de opmerking dat in het wetsvoorstel een opsomming
ontbreekt van algemene kwaliteitseisen waaraan het Financieel
jaarverslag van het Rijk dient te voldoen, merk ik op dat specifieke
kwaliteitseisen met betrekking tot de inrichting van het Financieel
jaarverslag van het Rijk zijn opgenomen in artikel 61, tweede lid.
Verder verwijs ik kortheidshalve naar mijn reactie onder punt 2
hiervoor.
In dit kader geeft de AR tevens aan dat de kwaliteitseisen van het
Financieel jaarverslag van het Rijk zoveel mogelijk aan moeten sluiten
op de kwaliteitseisen die aan de jaarverslagen worden gesteld. De AR
stelt voor om de eis inzake deugdelijke weergave aan artikel 61 toe te
voegen.
Het Financieel jaarverslag van het Rijk beoogt geen volledig beeld te
geven van het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering. Het schetst een
beeld van de opbouw en de aanwending van de budgettaire ruimte over
het afgelopen jaar, waarbij op hoofdlijnen aandacht besteed wordt aan
de beleidsvoornemens die met de in de Miljoenennota aangekondigde
intensiveringen zijn gerealiseerd. Tevens wordt erin teruggeblikt op
bedrijfsvoeringsthemas die onder de verantwoordelijkheid van de
Minister van Financiën vallen en voor meerdere ministeries relevant
zijn. Het Financieel jaarverslag van het Rijk is daarmee geen
samenvatting van de departementale en niet-departementale
jaarverslagen.
In het Financieel jaarverslag van het Rijk worden overigens wel de
totale uitgaven en ontvangsten weergegeven. In artikel 61 is daarom
expliciet bepaald dat deze financiële informatie moet aansluiten op de
financiële informatie in de departementale en niet-departementale
jaarverslagen. De in het Financieel jaarverslag van het Rijk opgenomen
financiële informatie mag dus niet strijdig zijn met de financiële
informatie die is opgenomen in de onderscheiden departementale en
niet-departementale jaarverslagen. Vandaar dat in de artikelen 67 en
83 is aangegeven dat de departementale accountantsdienst van
Financiën, respectievelijk de AR onderzoekt of de financiële
informatie in het Financieel jaarverslag van het Rijk aansluit op de
financiële informatie in de genoemde jaarverslagen.
4. Overzichtsconstructies
De AR constateert dat het wetsvoorstel geen bepalingen bevat voor
overzichtsconstructies, terwijl dergelijke constructies van belang
zijn vanuit de beleidsmatige invalshoek van begroting en
verantwoording, waarin integraal overheidsbeleid voorop staat. De AR
adviseert om de te hanteren uitgangspunten voor het opnemen van
overzichtsconstructies in een begroting en jaarverslag in het
wetsvoorstel te verwerken.
Het belang van overzichtsconstructies onderschrijf ik. In de nota VBTB
is dat belang, zoals de AR opmerkt, gemotiveerd vanuit de
beleidsmatige invalshoek. Vaste uitgangspunten voor het opnemen van
dergelijke constructies in een begroting en jaarverslag zijn evenwel
moeilijk te geven. Overzichtsconstructies hebben betrekking op
beleidsterreinen die raakvlakken hebben met verschillende
departementale begrotingen en waarvoor een coördinerend bewindspersoon
is of wordt aangewezen dan wel waarbij de informatiewaarde van de
begroting hiermee gediend is. De aanwijzing van dergelijke
beleidsterreinen is erg politiek bepaald. Er dient daarom voldoende
flexibel met dit instrument te kunnen worden omgegaan. Het heeft
daarom mijn voorkeur om de keuze van de beleidsterreinen waarvoor de
overzichtsconstructie moet worden toegepast, in lagere regelgeving, in
casu in de Rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschriften (ex
artikel 18 en 65 CW), vast te leggen en niet in de CW.
5. Bedrijfsvoering
De AR stelt voor ten aanzien van de bedrijfsvoering over te gaan tot
een verdergaande codificatie door in artikel 21 een omschrijving van
bedrijfsvoering op te nemen die duidelijk maakt dat bedrijfsvoering
meer is dan financieel beheer, materieelbeheer en de daartoe
bijgehouden administraties. Ook stelt de AR voor dat in het eerste lid
van artikel 21 naast doelmatigheid ook de hoofdnormen rechtmatigheid,
ordelijkheid en controleerbaarheid worden genoemd.
In het wetsvoorstel tot Negende wijziging van de CW worden de voorstellen uit de nota en de voortgangsrapportage Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) gecodificeerd. Bij de codificatie van verschillende onderdelen wordt uitgegaan van een eindbeeld dat nog niet bereikt is. Er is ruimte gelaten voor een groeitraject. De codificatie van de voorstellen inzake de mededeling over de bedrijfsvoering is echter anders van aard. Bij de bedrijfsvoering bestaat nog geen concreet zicht op de gewenste vormgeving. Het eindbeeld is nog niet zeker. Ik hecht aan een zorgvuldig wetgevingstraject. Het nu codificeren van een onduidelijk eindbeeld, bergt het risico in zich dat redelijk snel een wetswijziging nodig is om de eerdere codificatie aan te passen.
Weliswaar is het begrip bedrijfsvoering in de CW geïntroduceerd, maar daarbij is tot uitdrukking gebracht wat in ieder geval tot de bedrijfsvoering moet worden gerekend, te weten het financieel beheer, het materieel beheer en de administraties die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden. Deze invulling stemt overeen met de onderdelen van de bedrijfsvoering, zoals deze reeds in eerdere wijzigingen van de CW zijn vastgelegd. De formulering in de CW na de Negende wijziging staat het toe om in een later stadium eenvoudig expliciet in te gaan op andere onderdelen van bedrijfsvoering.
Deze benadering leidt ertoe dat de suggesties van de AR om (1) in
artikel 21 een omschrijving van het begrip bedrijfsvoering te geven en
(2) in het eerste lid van artikel 21 naast doelmatigheid ook de
hoofdnormen rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid te
noemen, niet worden overgenomen. In het eerste lid van artikel 21
wordt de verantwoordelijkheid van de ministers voor de doelmatigheid
van de bedrijfsvoering benoemd; in het tweede lid wordt
bedrijfsvoering gedefinieerd als in ieder geval het financieel, het
materieel beheer en de administraties die ten behoeve van dat beheer
worden bijgehouden. Deze onderdelen waren reeds in de CW geregeld en
aan deze onderdelen van de bedrijfsvoering zijn in de artikelen 22, 25
en 26 thans expliciet de normen rechtmatigheid, doelmatigheid,
ordelijkheid en controleerbaarheid gekoppeld. Voor mogelijke andere
onderdelen van de bedrijfsvoering is nog geen codificatie aan de orde.
Wanneer bij volgende wijzigingen van de CW expliciet wordt ingegaan op
andere onderdelen van bedrijfsvoering, zal moeten blijken of de eisen
van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid breed van
toepassing zijn.
In dit kader wordt de wijze waarop met financieel beheer ten tijde van
de Operatie Comptabel Bestel is omgegaan, in herinnering geroepen. In
de Negende wijziging van de CW wordt voor het eerst een definitie van
financieel beheer in de memorie van toelichting opgenomen. Ook bij het
financieel beheer is de benadering gevolgd dat de precieze invulling
van het begrip en de daaraan te stellen normen zich in de praktijk
moesten uitkristalliseren.
De AR geeft verder aan overwegende bezwaren te hebben tegen het
uitgangspunt dat de inhoud van de mededeling per ministerie kan
verschillen, omdat deze inhoud is gekoppeld aan de binnen het
ministerie gevolgde aanpak ten aanzien van de bedrijfsvoering. Dit
uitgangspunt vormt het fundament van de in de nota VBTB voorgestane
benadering ten aanzien van de bedrijfsvoering. De te hanteren normen
voor de bedrijfsvoering zijn te onderscheiden in procedurele en
inhoudelijke normen. Zeker ten aanzien van de inhoudelijke normen is
het van belang erop te wijzen dat de primaire processen bij de
verschillende ministeries verschillend van aard zijn.
Optimale borging van de bedrijfsvoering kan worden verkregen door de
risico's die in de primaire processen worden gelopen, zichtbaar te
maken en te ondervangen. De daarvoor te treffen maatregelen van
sturing en beheersing kunnen per ministerie verschillen. Een vergaande
uniformering als doel op zich kan tot ondoelmatigheden leiden. Om die
reden is het wenselijk eerst duidelijkheid en overeenstemming te
krijgen over het gewenste eindbeeld alvorens tot een verdergaande
codificatie in de CW over te gaan.
De AR stelt tevens voor om aan de hand van praktijkervaringen in
interdepartementaal verband toe te werken naar een algemeen
referentiekader dat als basis kan dienen voor een uitspraak dat de
bedrijfsvoering op hoofdlijnen op orde is. Ik ben voornemens te gaan
voorzien in het gevraagde referentiekader. Bij een aantal ministeries
zal, ter voorbereiding op de rijksbrede invoering, de mededeling over
de bedrijfsvoering als pilotproject worden opgepakt (kamerstukken II,
1999/2000, 26.573 nr. 30). Daarbij staat de benadering ten aanzien van
beleidsevaluaties in het begin van de jaren negentig voor ogen. In
eerste aanleg zal het referentiekader sterk procedurele normen
bevatten en naarmate meer ervaring wordt opgedaan met de
bedrijfsvoering zullen meer rijksbrede inhoudelijke normen kunnen
evolueren die waar nodig in de CW worden vastgelegd.
6. Accountantscontrole van de jaarverslagen en het Financieel
jaarverslag van het Rijk
In relatie tot de memorie van toelichting bij artikel 66 acht de AR de
uitwerking van de controletaak van de departementale accountantsdienst
(DAD) wat betreft de in het jaarverslag opgenomen beleidsinformatie en
bedrijfsvoeringsinformatie te mager. Voorgesteld wordt om de memorie
van toelichting meer in lijn te brengen met de wetteksten van de
artikelen 58 en 66, waarin onder meer wordt bepaald dat de DAD dient
te onderzoeken of de informatie over het beleid en de bedrijfsvoering
deugdelijk wordt weergegeven in het jaarverslag.
Deze suggestie zal ik overnemen. Ik zal de memorie van toelichting bij
artikel 66 zodanig zal aanpassen, dat duidelijker blijkt dat de DAD
ook met betrekking tot informatie over het beleid en de
bedrijfsvoering zal onderzoeken of deze informatie deugdelijk wordt
weergegeven in het jaarverslag.
Ik teken daarbij echter wel aan dat, zoals nu ook wordt aangegeven in
de herziene toelichting op artikel 58, dat dit niet zonder meer
behoeft in te houden dat uit de accountantsverklaring van de DAD mag
worden opgemaakt dat de in het jaarverslag opgenomen informatie over
het beleid en de bedrijfsvoering dezelfde hoge mate van exactheid
heeft als de financiële informatie. Omdat de minister de uitkomsten
van beleid soms minder exact kan vaststellen dan de daaraan bestede
financiële middelen, kan bij beleidsinformatie sprake zijn van een
lagere gradatie van exactheid. De DAD zaI dan toetsen of de
deugdelijke weergave van de beleidsinformatie voldoet aan de in de
begroting (en het jaarverslag) vermelde uitgangspunten en of sprake is
van een ordelijk en controleerbaar totstandkomingsproces. Om te
voorkomen dat bij de gebruiker van de accountantsverklaring de indruk
ontstaat dat alle door de DAD gecontroleerde informatie een hoge mate
van exactheid heeft, kan de DAD door middel van een toelichtende
paragraaf in de accountantsverklaring verwijzen naar de nuancering die
in de begroting (en het jaarverslag) is opgenomen.
In relatie tot artikel 67, derde lid, merkt de AR op dat de memorie van toelichting niet ingaat op de inhoud van de mededeling die door de accountantsdienst van het Ministerie van Financiën omtrent het Financieel jaarverslag van het Rijk wordt verstrekt.
In antwoord hierop deel ik mede dat in de mededeling zal worden aangegeven of het in het Financieel jaarverslag van het Rijk opgenomen overzicht van de totale uitgaven en ontvangsten van het Rijk is opgesteld in overeenstemming met de getotaliseerde uitgaven en ontvangsten, zoals deze zijn vermeld in de departementale en niet-departementale jaarverslagen. Voorts zal in de mededeling worden aangegeven of de Saldibalans van het Rijk in overeenstemming is met de getotaliseerde saldi, zoals deze zijn vermeld in de departementale en niet-departementale saldibalansen, alsmede of het Financieel jaarverslag van het Rijk en de Saldibalans van het Rijk overeenkomstig de daarvoor gegeven voorschriften zijn opgesteld.
Ik wil benadrukken dat deze mededeling niet het karakter heeft van een
accountantsverklaring. Het afgeven van een accountantsverklaring zou
betekenen dat de onder mij ressorterende Departementale
Accountantsdienst Financiën (de DAF), de eindverantwoordelijkheid zou
gaan dragen voor de gehele accountantscontrole bij het Rijksoverheid.
Het afgeven van een accountantsverklaring bij het Financieel
jaarverslag van het Rijk is op grond van de beroepsreglementering van
registeraccountants slechts mogelijk, nadat de DAF op basis van
reviews bij de andere departementale accountantsdiensten heeft
vastgesteld dat deze diensten toereikende controlewerkzaamheden hebben
verricht in het kader van de door de DAF af te geven
accountantsverklaring bij de totale uitgaven en ontvangsten van het
Rijk. Het fungeren van mijn accountantsdienst als groepsaccountant
voor de Rijksoverheid acht ik echter op grond van het vigerende
gelijkheidsbeginsel van de afzonderlijke ministeries niet opportuun.
De departementale accountantsdiensten zijn immers ingesteld ten
behoeve van de afzonderlijke ministers en ressorteren niet onder de
minister van Financiën.
Op grond van het voorgaande heb ik gekozen voor een specifieke
opdracht, waarbij door de DAF wordt onderzocht of de in de CW genoemde
onderdelen van het Financieel jaarverslag van het Rijk zijn
samengesteld op basis van de juiste informatie. Daarbij kan de DAF
overigens mede gebruik maken van de samenvattende accountantsrapporten
van andere accountantsdiensten.
Naar aanleiding van het commentaar van de AR zal ik de memorie van
toelichting bij het derde lid van artikel 67 aanvullen met een tekst,
waarin wordt ingegaan op de inhoud van de mededeling van de DAF
omtrent het Financieel jaarverslag van het Rijk.
7. Verklaring van goedkeuring
De AR geeft aan dat het in de rede ligt dat de verklaring van
goedkeuring op het gehele Financieel jaarverslag van het Rijk wordt
betrokken, omdat het onderzoek van de AR ook betrekking heeft op het
gehele document.
De reikwijdte van de verklaring van goedkeuring is in de voorstellen
niet gewijzigd ten opzichte van de huidige situatie. De verklaring van
goedkeuring heeft betrekking op de ontvangsten en uitgaven van het
Rijk en op de saldibalans. Ik zie op dit moment geen aanleiding om de
reikwijdte van de verklaring te vergroten. De informatie in het
Financieel jaarverslag van het Rijk die niet onder de verklaring van
goedkeuring valt, is immers van een andere aard. Ten dele is deze
informatie beleidsmatig van aard (bijvoorbeeld de verantwoording over
het gevoerde begrotingsbeleid en het gevoerde financieel management)
en ten dele weliswaar cijfermatig, maar niet (geheel) voortvloeiend
uit de departementale administraties (de gegevens over het
uitgavenkader en de staatsbalans). Het is niet mogelijk en passend om
het rechtmatigheidsonderzoek op deze informatie van toepassing te
laten zijn.
8. Oordeel AR in jaarverslagen
De AR merkt op dat in het wetsvoorstel de bepaling is opgenomen, dat
de oordelen van de Rekenkamer over de jaarverslagen en haar verklaring
van goedkeuring bij het Financieel jaarverslag van het Rijk worden
opgenomen in de betrokken jaarverslagen (artikel 84, derde lid). De AR
is geen voorstander van deze constructie. Mede gelet op haar
onafhankelijke positie en op de grondwettelijke basis van haar
onderzoekstaak acht zij het beter als haar oordelen uitsluitend
opgenomen worden in haar eigen publicaties.
In de nota VBTB is verwoord dat het wenselijk is om het samenvattend
oordeel van de externe controleur in het betrokken jaarverslag op te
nemen om het waarheidsgehalte van het jaarverslag tot uitdrukking te
brengen. De AR is de externe controleur ten behoeve van de
Staten-Generaal.
De AR deelt deze opvatting niet. Het voorstel om het samenvattend
oordeel in het jaarverslag op te nemen, is gedaan ten dienste van de
controlerende taak van de Staten-Generaal. Ik ben van mening dat het
opnemen van het oordeel van de AR de onafhankelijkheid van de AR op
geen enkele wijze aantast. Gezien het grote belang dat de AR hecht aan
het afzonderlijk communiceren van haar oordelen over de jaarverslagen
naar de Staten-Generaal heb ik besloten het wetsvoorstel op dit punt
aan te passen. Dit betekent dat, net als in de huidige situatie, de
oordelen van de AR niet in de jaarverslagen zelf zullen worden
opgenomen, maar zelfstandig door de AR aan de Staten-Generaal worden
aangeboden.
9. Doelmatigheidsonderzoek AR
De AR merkt op dat bij verzuim de bepaling inzake de taak van de AR om
doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken in te stellen uit de
toegestuurde versie van het wetsvoorstel is weggevallen.
De AR heeft hier gedeeltelijk gelijk. Het verzuim zal worden hersteld.
Bij de bespreking van het commentaar bij artikel 88A wordt hierop
nader ingegaan.
10. Plaats AR in het wetsvoorstel
De AR acht het niet juist de bepalingen inzake de AR in een
subparagraaf van de CW te regelen. Een afzonderlijk hoofdstuk doet
naar het oordeel van de AR meer recht aan de grondwettelijk
vastgelegde taken van de AR.
Ik heb er geen bezwaar tegen om aan dit voorstel tegemoet te komen. Ik
heb paragraaf 3 (De externe controle bij het Rijk) van hoofdstuk VI
(De controle bij het Rijk) thans opgewaardeerd tot Hoofdstuk VII (De
Algemene Rekenkamer). Hoofdstuk VI luidt thans: De interne
accountantscontrole bij het Rijk.
11. Geïntegreerd middelenbeheer en bewaking EMU-saldo RWTs
Naar aanleiding van de procedurele opmerkingen van de AR over de
(voortgang van de) artikelen inzake het geïntegreerd middelenbeheer en
de bewaking van het EMU-saldo kan ik bevestigen, dat de voorbereiding
van de wetteksten en de vaststelling van de reikwijdte van dit
beleidsdossier meer tijd vergen dan eerder was voorzien. Ik heb daarom
besloten de aanpassing van de CW die voortvloeit uit dit dossier te
verwerken in een aparte wijziging van die wet (de Tiende wijziging
CW).
B.
Artikelsgewijs commentaar opgenomen in de bijlage 1 bij de brief
van de AR (881R/2000)
Artikel 1, vierde lid
De AR heeft er een probleem mee dat op grond van de bepaling in dit
artikellid de mogelijkheid ontstaat dat bijvoorbeeld de begroting van
de hoge colleges tezamen met de begroting van het departement van BZK
in één wetsvoorstel wordt opgenomen. Voorgesteld wordt de tekst van
dit artikellid zodanig te formuleren dat de bepaling alleen van
toepassing is op begrotingsfondsen.
Deze bepaling is opgenomen met het oog op de mogelijkheid de
begrotingswetten op een meer doelmatige wijze tot stand te brengen. Op
basis van deze bepaling ontstaat de mogelijkheid om - zonder het
aantal begrotingen als bedoeld in het eerste lid terug te brengen -
het aantal begrotingswetten waarin die begrotingen worden opgenomen,
terug te brengen. Bij de toepassing van deze mogelijkheid kan in de
praktijk een begrotingswet zo vorm worden gegeven dat elke
afzonderlijke begroting(sstaat) door middel van een of meer
afzonderlijke wetsartikelen wordt vastgesteld.
In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat voor de toepassing
van deze bepaling met name gedacht kan worden aan een eventuele
wetsintegratie van een departementale begroting en een begroting van
begrotingsfonds waarvoor dezelfde minister verantwoordelijk is. Een
verdergaande toepassing sluit deze bepaling - zoals de AR terecht
opmerkt - evenwel niet uit. Omdat het niet in het voornemen ligt een
zo vergaande wetsintegratie van de verschillende begrotingen te gaan
toepassen, ben ik bereid de AR op dit punt tegemoet te komen. Ik zal
de wetsintegratie beperken tot de departementale begroting en de
begroting(en) van een (de) begrotingsfonds(en) waarvoor dezelfde
minister verantwoordelijk is.
Overigens wijs ik erop dat de hier bedoelde wetsintegratie alleen kan
plaatsvinden met medewerking van de Staten-Generaal als medewetgever.
Artikel 5, derde lid
In reactie op artikel 5, derde lid, stelt de AR voor de zinsnede
doeltreffendheidsgegevens over het bereiken van de in het eerste lid
bedoelde algemene en/of nader geoperationaliseerde doelstellingen aan
te vullen met de zinsnede en de mate waarin het beleid heeft
bijgedragen aan het bereiken daarvan. Genoemde passage wekt - zo
begrijp ik - bij de AR de suggestie dat het daarbij alleen om
informatie over doelbereiking zou gaan.
Ik heb er bewust voor gekozen in de wettekst van artikel 5 geen
onderscheid aan te brengen tussen doelbereikingsgegevens (is het doel
bereikt?) en doeltreffendheidsgegevens (is het doel bereikt dankzij
het gevoerde beleid?). Dit om te voorkomen dat het artikel enkel
begrijpelijk is voor methodologische specialisten. In het artikellid
wordt de term doelftreffendheidsgegevens gebruikt. Wil men iets kunnen
zeggen over de doeltreffendheid (is het doel bereikt dankzij het
gevoerde beleid), dan zal eerst moeten worden vastgesteld of dat doel
überhaupt bereikt is; inzicht in doeltreffendheid impliceert inzicht
in doelbereiking. Ik stel voor de woorden het bereiken van uit het
artikellid te schrappen en de passage onderaan bladzijde 36 in de
memorie van toelichting te verduidelijken, zoals hierboven aangegeven.
De opmerking dat de tweede zinsnede van artikel 5, lid 3 al dan niet
verkregen dan wel te verkrijgen uit beleidsevaluatieonderzoek zou
moeten worden veranderd in bij voorkeur te verkrijgen uit
beleidsevaluatieonderzoek hangt hoogstwaarschijnlijk samen met
bovenstaande onduidelijkheid. In het licht van het zojuist gestelde,
zal in de memorie van toelichting beter tot uitdrukking worden
gebracht dat de bereiking van - algemene en met name nader
geoperationaliseerde - doelen vaak wel met reguliere prestatiegegevens
kan worden gevolgd, maar dat informatie over doeltreffendheid van
beleid in de regel niet door reguliere prestatiegegevens kan worden
verkregen. Daartoe is nagenoeg altijd periodiek evaluatieonderzoek
noodzakelijk. Dit onderzoek moet voorzien in informatie waar met
reguliere prestatiegegevens gaten vallen. Deze gedachtegang is
uitgebreid beschreven in de Regeling prestatiegegevens en
evaluatieonderzoek Rijksoverheid waarnaar in de memorie van
toelichting verwezen wordt.
Ik ben het eens met de suggestie van de AR dat de zinsnede beide al
dan niet verkregen, dan wel te verkrijgen beter kan worden veranderd
in beide al dan niet verkregen, waarbij ik uit taalkundige overweging
beide door alle zal vervangen.
De suggestie dat ook in doelmatigheidsinformatie over programmagelden
zou moeten worden voorzien, neem ik niet over. Er is al voorzien in
doelmatigheidsgegevens over het beleid. Programmagelden (zoals
subsidies of garanties) sec kunnen nooit doelmatig of ondoelmatig
zijn. Hier kan hoogstens de norm van zuinigheid worden gehanteerd.
Voor een beoordeling daarvan is zicht nodig in de volume- en
prijscomponent van deze uitgaven. Voor de uitvoering van subsidie- of
garantieregelingen kan wel de doelmatigheidsnorm gelden. Dit betreft
evenwel apparaatsuitgaven.
In het kader van artikel 5 geeft de AR ten slotte aan dat het algemeen
deel van de memorie van toelichting en het artikelsgewijze deel niet
geheel aansluiten en sommige passages wat onduidelijkheden bevatten.
Met dank voor de gedane suggesties, heb ik genoemde passages nog eens
kritisch bezien en een aantal redactionele verbeteringen aangebracht.
Artikel 8, tweede lid
De AR acht het niet juist dat in dit artikellid wordt geregeld dat de
toepassing van artikel 5 (in casu het voldoen aan de in dat artikel te
stellen eisen met betrekking tot de inrichting van de toelichting bij
een beleidsartikel) in overeenstemming met de Minister van Financiën
bij de hoge colleges geheel of gedeeltelijk achterwege kan blijven. De
AR is van oordeel dat afwijkende beheersregels gebaseerd dienen te
zijn op artikel 19, vierde lid. In dat artikellid is sprake van
afspraken tussen een hoog college en de Minister van BZK.
In de toelichting bij artikel 8, tweede lid, wordt opgemerkt dat het,
gelet op de bijzondere staatsrechtelijke positie van een aantal hoge
colleges (met name de Tweede en de Eerste Kamer der Staten-Generaal)
niet zonder meer voor de hand ligt om de activiteiten van alle
colleges te benaderen vanuit de VBTB-invalshoek. De bepaling in
artikel 8, tweede lid, biedt de mogelijkheid om rekening te houden met
de specifieke positie van elk college.
Indien het bezwaar van de AR zich richt op het vermeende passeren van
de Minister van BZK bij het geheel of gedeeltelijk niet toepassen van
de bepalingen in artikel 5 met betrekking tot een bepaald college, dan
is er sprake van een misverstand. Immers, op grond van artikel 12
dient de Minister van BZK als verantwoordelijke minister voor de
begroting van de colleges, de jaarlijkse begroting van de colleges bij
de Minister van Financiën in. Indien een college van mening is dat het
bepaalde in artikel 5 geheel of gedeeltelijk niet op hem van
toepassing kan zijn, zal hij daarover in eerste aanleg met de Minister
van BZK in overleg treden. Als de Minister van BZK die mening deelt,
zal dat tot uitdrukking komen in de ontwerp-begroting die bij de
Minister van Financiën wordt ingediend. Als ook de Minister van
Financiën die mening heeft, biedt artikel 8, tweede lid, vervolgens de
wettelijke basis om die begroting niet conform het bepaalde in artikel
5 in te richten.
Indien het bezwaar van de AR zich richt tegen de taak/bevoegdheid op
zich die aan de Minister van Financiën wordt toegekend, dan deel ik
dit bezwaar niet. De beoordeling van een ontwerp-begroting op onder
andere het voldoen aan gestelde inrichtingseisen behoort tot de
toezichthoudende taak van de Minister van Financiën. Het ligt dan ook
in de rede om in bijzondere situaties als waarin artikel 8, tweede
lid, beoogt te voorzien, de Minister van Financiën een beoordelende
taak te geven waar het betreft het eventueel toestaan om van algemeen
gestelde wettelijke bepalingen af te wijken.
Zoals de AR opmerkt, is het ook mogelijk om in de CW zelf aan te geven
welke eisen voor welke colleges eventueel niet gelden. Er bestaat
echter op dit moment nog te weinig ervaring met de toepassing van het
VBTB-model op de begrotingen van de colleges. Om die reden is het niet
praktisch om thans een en ander in de CW te regelen. Ik sluit niet uit
dat in de toekomst, nadat de toepassing van het VBTB-model in de
praktijk meer is uitgekristalliseerd, in de CW kan worden geregeld
welke afwijkende eisen voor de begrotingen van de colleges zullen
gelden.
Artikel 17, eerste lid
In reactie op artikel 17, eerste lid, stelt de AR voor een bepaling
toe te voegen, dat bij schriftelijke voorstellen, voornemens en
toezeggingen - zoals bedoeld in artikel 16 - ook de wijze aangegeven
wordt waarop zal worden nagegaan of het beleid doeltreffend en
doelmatig is.
Op zich is dit een logische suggestie, ware het niet dat:
1. in artikel 17, derde lid reeds voorgeschreven wordt dat de
doelstellingen en financiële gevolgen van bedoelde voorstellen,
voornemens en toezeggingen zoveel mogelijk worden toegelicht met
prestatiegegevens, en
2. in de regels op grond van artikel 38, tweede lid, onder a, van de
CW - in casu in de Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek
Rijksoverheid - voorschriften (zullen) worden gegeven inzake de mate
waarin en periodiciteit waarmee algemene en/of nader
geoperationaliseerde doelstellingen van beleid ex post dienen te
worden geëvalueerd op doeltreffendheid en doelmatigheid. In de
genoemde regeling - die ik op 30 oktober 2000 voor advies aan de AR
heb voorgelegd - worden ook voorschriften gegeven over de wijze waarop
dit alles wordt vastgelegd en aan de Staten der Generaal wordt
gepresenteerd.
Voor de noodzakelijke eenduidigheid zal ik in de toelichting bij
artikel 17, eerste lid, een verwijzing opnemen naar de genoemde
regeling.
Artikel 17, derde lid
Volgens de AR wordt in het derde lid van artikel 17 onjuist verwezen
naar prestatiegegevens in het derde lid van artikel 5.
Deze opmerking begrijp ik niet, daar in artikel 5, derde lid, verschillende soorten prestatiegegevens worden genoemd.
Artikel 21,eerste lid
De AR merkt op dat de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en
controleerbaarheid niet genoemd worden in het eerste lid en stelt voor
deze alsnog op te nemen.
Op deze opmerking is reeds ingegaan bij punt 5 van onderdeel A van
deze brief (bedrijfsvoering). Ik verwijs kortheidshalve daarnaar.
Voorts merkt de AR op dat het niet duidelijk is wat onder de
doelmatigheid van de bedrijfsvoering moet worden verstaan. Volgens
haar valt daaronder in artikel 21 zowel de (doelmatige) opzet als de
(doelmatige) werking van de bedrijfsvoering, maar in de artikelen 22,
25 en 26 zou de doelmatigheid alleen in opzettermen zijn beschreven.
In de memorie van toelichting bij artikel 21 is doelmatigheid van de
bedrijfsvoering zodanig verwoord, dat daaronder niet alleen de opzet
maar ook de werking valt. In toelichting bij de artikelen 22, 25 en 26
is de doelmatigheid van respectievelijk het financieel beheer, het
materieel beheer en de administraties die ten behoeve van dat beheer
worden bijgehouden, alleen in opzettermen beschreven.
De beschrijving van de eis van doelmatigheid in de memorie van
toelichting bij alle vier de hier genoemde artikelen is gelijkluidend
en beoogt zowel de doelmatige opzet van de bedrijfsvoering,
respectievelijk van het financieel beheer, het materieelbeheer en de
administraties als de doelmatige werking daarvan. De toelichting zal
op dit punt worden verduidelijkt.
De AR merkt verder op dat de omschrijving van de eis van doelmatigheid
in relatie tot bedrijfsvoering niet aansluit op de op andere plaatsen
gebruikte term voor doelmatigheid. De AR stelt daarbij de volgende
definitie voor: De eis van doelmatigheid van de bedrijfsvoering heeft
betrekking op de relatie tussen de input en de output van de
organisatie. Het gaat met andere woorden om het verband tussen de
ingezette apparaatsmiddelen en de kwantiteit en kwaliteit van de
geleverde prestaties (producten en diensten).
In de voorliggende CW is er bewust voor gekozen om onderscheid te
maken tussen de doelmatigheid van beleid (artikel 20) en de
doelmatigheid van de bedrijfsvoering (artikel 21). In de memorie van
toelichting wordt daarbij onderkend dat de doelmatigheid van beleid
(mede) afhankelijk is van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering, met
name die onderdelen die zich richten op de ontwikkeling, aansturing en
uitvoering van beleid. De doelmatigheid van beleid wordt immers
gedefinieerd als de vraag of hetzelfde effect met de inzet van minder
financiële middelen en/of prestaties gerealiseerd kan worden of dat er
met de bestaande inzet meer effect kan worden behaald. Voorwaarden
daartoe zijn onder meer een terughoudende inzet van middelen en een
doelmatige ontwikkeling, aansturing en uitvoering van beleid. Daarbij
gaat het om het verband tussen de ingezette apparaatsmiddelen en de
kwantiteit en kwaliteit van de geleverde prestaties. De door de AR
gedefinieerde eis van doelmatigheid van de bedrijfsvoering maakt
onderdeel uit van de doelmatigheid van beleid en wordt bij de
beoordeling daarvan expliciet betrokken.
In artikel 21 is een andere invalshoek gekozen. Uitgangspunt daarbij
is het brede begrip bedrijfsvoering: de sturing en de beheersing van
de diverse activiteiten c.q. processen die binnen ministeries
plaatsvinden in het streven naar realisatie van beleidsdoelstellingen.
De eis van doelmatigheid is nu niet gedefinieerd in relatie tot het
beleid, maar in relatie tot de risicos die de organisatie loopt. De
bedrijfsvoering moet zodanig zijn dat de relatie tussen de (kosten van
de) inzet van sturings- en beheersingsinstrumenten en de risicos die
de organisatie loopt, geoptimaliseerd wordt. Zoals hiervoor is
aangegeven, maakt de doelmatigheid van de ontwikkeling, de aansturing
en de uitvoering van het beleid hier onderdeel van uit.
Artikel 21,tweede lid
Ten aanzien van dit artikellid stelt de AR voor, uitgaande van een
omschrijving van het begrip bedrijfsvoering, aan te geven dat in deze
paragraaf tot bedrijfsvoering wordt gerekend het financieel beheer,
het materieelbeheer alsmede de administraties die ten behoeve van dat
beheer worden bijgehouden.
Bij punt 5 van onderdeel A van deze brief (bedrijfsvoering) is reeds
uiteengezet dat de codificatie beperkt wordt tot de drie genoemde
aspecten, waardoor de in ieder geval-formulering meer voor de hand
ligt.
Artikel 54, eerste en derde lid, en artikel 55
In de memorie van toelichting wordt ten aanzien van de artikelen 54 en
55 niet uitgelegd wat onder opmerkelijke verschillen wordt verstaan.
De AR geeft aan dat het ter vermijding van verschillende
interpretaties door de afzonderlijke bewindslieden gewenst is dat de
uitgangspunten in lagere regelgeving worden opgenomen.
Bij de interpretatie van de term opmerkelijke verschillen is zowel een
kwantitatieve als een kwalitatieve, meer beleidsmatige, invalshoek
relevant. Het zou in principe mogelijk zijn om in de lagere
regelgeving een algemene en concrete lijn uit hoofde van de
kwantitatieve invalshoek op te nemen. Deze zal evenwel enigszins
arbitrair zijn. Voor de kwalitatieve, meer beleidsmatige, invalshoek
is het niet mogelijk om een algemene en concrete lijn te formuleren.
Het strikt inkaderen van de term opmerkelijke verschillen zou ten
koste kunnen gaan van de informatiewaarde van het jaarverslag. Vandaar
dat ervoor gekozen is om de term opmerkelijke verschillen niet te
preciseren. Zoals in de memorie van toelichting al is aangegeven
zullen de gehanteerde uitgangspunten herkenbaar in het jaarverslag tot
uitdrukking moeten komen zodat deze desgewenst in de dialoog met de
Staten-Generaal aan de orde kunnen komen.
Artikel 56
De AR stelt de vraag of de in de toelichting bij de
verantwoordingsstaat opgenomen informatie over de bedrijfsvoering ook
betrekking heeft op de baten-lastendiensten.
Dit is inderdaad het geval.
Artikel 57, tweede lid
De opmerking van de AR bij dit artikellid (met betrekking tot de
inrichting van het jaarverslag van de hoge colleges) is van gelijke
strekking als haar opmerking bij artikel 8, tweede lid, met betrekking
tot de inrichting van de begroting van de colleges.
De strekking van mijn antwoord bij artikel 8, tweede lid, geldt overeenkomstig de hierbedoelde opmerking van de AR.
Artikel 57, derde lid
Deze bepaling sluit aan bij de bepaling in artikel 1, vierde lid,
inzake de mogelijkheid om meerdere begrotingen waarvoor dezelfde
minister verantwoordelijk is, in één begrotingswet op te nemen. In de
onderhavige bepaling wordt bepaald dat, in geval van een
begrotingsfonds, het jaarverslag van dat fonds opgenomen kan worden in
een bijlage bij het betrokken departementale jaarverslag.
De AR merkt op dat de memorie van toelichting niet duidelijk maakt in
welke gevallen een minister een dergelijk besluit kan nemen. Om een
willekeurige rapportagesystematiek te vermijden, acht de AR het zinvol
in de memorie van toelichting uiteen te zetten in welke gevallen een
minister deze bepaling kan toepassen en dat deze uitgangspunten in
lagere regelgeving zullen worden verwerkt.
De AR is voorts van mening dat deze bepaling alleen van toepassing mag
zijn in gevallen waarin de begroting van een begrotingsfonds en de
betrokken departementale begroting in één begrotingswet zijn
opgenomen.
Verder is het volgens de AR niet duidelijk welke informatie- en
inrichtingseisen van de (bijlage bij de) verantwoording van toepassing
zijn in geval van opname van het jaarverslag van een begrotingsfonds
als een bijlage bij het jaarverslag van de betrokken begroting. Ook is
voor de AR niet duidelijk of de accountantsdiensten en de AR in deze
gevallen afzonderlijke oordelen of één oordeel moeten geven. En ten
slotte wijst de AR op de beperktere strekking van deze bepaling in
vergelijking met de bepaling in artikel 1, vierde lid.
De onderhavige bepaling is opgenomen uit een oogpunt van administratieve doelmatigheid. Door een jaarverslag van een begrotingsfonds als bijlage op te nemen bij het betrokken departementale jaarverslag ontstaat één document dat in één procesgang naar respectievelijk de Minister van Financiën, de AR, de Sdu en de Staten-Generaal kan worden geleid. Er ontstaat echter niet één jaarverslag; het blijven twee jaarverslagen, gebundeld tot één document. De betrokken minister beoordeelt of dat in zijn specifieke situatie daadwerkelijk doelmatiger is. Met andere criteria hoeft bij een dergelijk besluit geen rekening te worden gehouden.
Ook al wordt het jaarverslag van een begrotingsfonds als bijlage opgenomen bij het departementale jaarverslag, het blijft een zelfstandig controle- en verantwoordingsstuk. Alle eisen die bij of krachtens de CW aan een jaarverslag van een begrotingsfonds worden gesteld, blijven onverkort van kracht. Accountantsdiensten en de AR zullen ook over zon jaarverslag een afzonderlijk oordeel moeten geven. Ik zal de memorie van toelichting in bovenstaande zin uitbreiden.
De strekking van deze bepaling is thans gelijk aan die van artikel 1,
vierde lid, nu ik heb toegezegd de strekking van artikel 1, vierde
lid, te zullen beperken tot begrotingsfondsen. Hoewel het voor de hand
ligt om deze bepaling met betrekking tot een bepaald jaarverslag van
een begrotingsfonds toe te passen, indien met betrekking tot de
overeenkomstige begroting het bepaalde in artikel 1, vierde lid, is
toegepast (in concreto om een jaarverslag van een begrotingsfonds
alleen dan als bijlage bij het betrokken departementale jaarverslag op
te nemen als de begroting van dat fonds tezamen met de betrokken
departementale begroting in één begrotingswet is vastgesteld), vind ik
het niet noodzakelijk dat als voorwaarde in de CW voor te schrijven.
Het is uiteindelijk aan de betrokken minister te bepalen wat hij, met
betrekking tot dit aspect van de presentatie van de begrotingen en de
jaarverslagen waarvoor hij verantwoordelijk is, het meest doelmatig
acht.
Artikel 58
De AR beveelt in verband met een meer logische opbouw van de wet aan
om in dit artikel de eis op te nemen dat het jaarverslag
overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften is opgesteld. Alsdan
kunnen de overeenkomstige toetspunten bij de artikelen inzake de
accountantscontrole (artikel 66, derde lid, onder a) en inzake het
onderzoek van de AR (artikel 82, derde lid, onder a) worden geschrapt.
Kortheidshalve verwijs ik naar punt 3 van onderdeel A van deze brief
(Kwaliteitseisen aan informatie in de jaarverslaggeving) waarin nader
op dit punt is ingegaan.
Ook wat betreft de de opmerkingen die de AR bij artikel 58 heeft
gemaakt inzake de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie verwijs ik
kortheidshalve naar punt 3 van onderdeel A van deze brief.
Artikel 59
Dit artikel bevat de eisen waaraan de departementale saldibalans moet
voldoen. De AR is van mening dat ook in dit artikel de eis moet worden
opgenomen, dat de saldibalans moet zijn opgesteld overeenkomstig de
verslaggevingsvoorschriften.
Kortheidshalve verwijs ik naar punt 3 van onderdeel A van deze brief
(Kwaliteitseisen aan informatie in de jaarverslaggeving) waarin nader
op dit punt is ingegaan.
Artikel 61, derde lid
Dit artikel bevat de eisen waaraan het Financieel jaarverslag van het
Rijk en de Saldibalans van het Rijk moeten voldoen. De AR is van
mening dat ook in dit artikel de eis moet worden opgenomen, dat het
Financieel jaarverslag van het Rijk en de Saldibalans van het Rijk
moeten zijn opgesteld overeenkomstig de verslaggevingsvoorschriften .
Hier geldt hetzelfde als wat ik heb opgemerkt bij de artikelen 58 en
59. Kortheidshalve verwijs ik naar punt 3 van onderdeel A van deze
brief (Kwaliteitseisen aan informatie in de jaarverslaggeving).
De AR geeft aan dat in artikel 61, bij voorkeur in het eerste lid, zou
moeten worden opgenomen dat de Minister van Financiën verantwoording
aflegt over de centrale administratie van s Rijks schatkist. Ook deze
verantwoording zou tenminste moeten voldoen aan de eis van een
deugdelijke weergave.
Met het voorstel van de AR om voor te schrijven dat de Minister van
Financiën verantwoording dient af te leggen over de gevoerde centrale
administratie, kan ik instemmen. Op grond van artikel 26, tweede lid,
is de Minister van Financiën verantwoordelijk voor de centrale
administratie van s Rijks schatkist. Vanuit het beginsel geen
verantwoordelijkheid zonder verantwoording is het gepast dat over die
administratie verantwoording wordt afgelegd. Die verantwoording kan
worden afgelegd aan de hand van de financiële verantwoording van de
Rijkshoofdboekhouding (RHB), in casu de door die afdeling op te
stellen saldibalans. Die verantwoording dient daartoe een deugdelijke
weergave te bevatten van de gevoerde centrale administratie. Teneinde
er zeker van te zijn dat de saldibalans van de RHB met dezelfde
betrouwbaarheid en exactheid is opgesteld als de departementale
verantwoordingen, lijkt het mij gewenst dat voortaan jaarlijks bij de
saldibalans van de RHB een accountantsverklaring wordt afgegeven.
Daartoe zal ik de DAF een specifieke opdracht geven.
De saldibalans van de RHB wordt met de departementale saldibalansen geconsolideerd tot de Saldibalans van het Rijk. De deugdelijkheid van de weergave zit dus impliciet verwerkt in de eisen die in artikel 61, derde en vierde lid, zijn opgenomen, namelijk dat de rekening van uitgaven en ontvangsten en de saldibalans van het Rijk aan moeten sluiten op de overeenkomstige departementale stukken. Alleen als de uitkomsten van de centrale administratie en van de departementale administraties deugdelijk in de verantwoordingsstukken zijn weergegeven, zal er sprake kunnen zijn van een één op één aansluiting.
Ik merk overigens wel op dat het wettelijk vastleggen van deze
verantwoordingsverplichting geen wijziging brengt in de verantwoording
richting Staten-Generaal die door de Minister van Financiën wordt
afgelegd. De Minister van Financiën legt primair verantwoording af aan
de Staten-Generaal over het financieel beheer dat hij heeft gevoerd
als beherende minister van de begrotingen van Financiën (IXB), van
nationale schuld (IXA) en van het gemeentefonds. Daarvoor dient hij op
grond van artikel 63, eerste lid, ook te worden gedechargeerd. Over
het gevoerde macro-budgettaire beleid, zijn toezichthoudende en
coördinerende taken in het kader van het financieel management bij het
Rijk en over de onder zijn verantwoordelijkheid gevoerde centrale
administratie van s Rijks schatkist legt de Minister van Financiën
door middel van het overleggen van het Financieel jaarverslag van Rijk
aan de Staten-Generaal weliswaar verantwoording af, maar daarbij is
geen sprake van dechargeverlening.
Artikel 63, eerste lid
In het wetsvoorstel inzake de Negende wijziging van de CW wordt de
procedure tot het verlenen van decharge beschreven. Voorts wordt
bepaald dat de verlening van decharge betrekking heeft op het door een
minister gevoerde financiële beheer. De AR is van mening dat het in de
lijn van VBTB ligt om de dechargeverlening betrekking te laten hebben
op de bedrijfsvoering (vooralsnog op het financieel beheer, het
materieel beheer en de ten behoeve daarvan bijgehouden
administraties). Als niet voor de uitbreiding van de decharge met de
aspecten materieelbeheer en administraties wordt gekozen, acht zij het
zinvol dat in de memorie van toelichting wordt uitgelegd waarom de
dechargeverlening beperkt wordt tot het financieel beheer.
Aan dit verzoek zal gevolg worden gegeven.
Ik ben van mening dat het op dit moment nog niet opportuun is de
reikwijdte van de dechargeverlening uit te breiden. Bovendien zou
zulks in samenhang met de autorisatiebeslissing bezien moeten worden.
Het verlenen van autorisatie hangt rechtstreeks samen met het
budgetrecht van de Staten-Generaal. VBTB heeft, zoals onlangs nog
uitvoerig in een brief aan de Staten-Generaal (kamerstukken II,
2000/2001, 26.573, nr. 49) is toegelicht, onder meer tot doel het
budgetrecht van de Kamer te versterken. Deze versterking van het
budgetrecht leidt evenwel niet als vanzelfsprekend tot een wijziging
van de autorisatiebeslissing. Deze laatste zal zich primair blijven
richten op het ter beschikking stellen van budget op het niveau van
een begrotingsartikel. Vanuit die optiek dient de reikwijdte van de
dechargebeslissing te worden gespiegeld aan de reikwijdte van de
autorisatiebeslissing; het gaat uiteindelijk bij dechargeverlening om
de vraag of een minister het hem toegekende budget op een rechtmatige
en doelmatige wijze heeft beheerd.
In deze zin zal ik de memorie van toelichting bij artikel 63, eerste
lid, aanvullen.
Artikel 66, derde lid
De AR is van mening dat de controletaak van de DAD in de memorie van
toelichting bij dit artikellid te mager is uitgewerkt wat betreft de
in het jaarverslag opgenomen beleidsinfromatie en
bedrijfsvoeringsinformatie. Deze opmerking sluit aan bij de opmerking
van de AR die zij gemaakt heeft in het hoofdgedeelte van haar brief en
waarop van mijn kant bij punt 6 van onderdeel A al is ingegaan.
Voor mijn reactie verwijs ik daarom kortheidshalve naar dat punt 6
(Accountantscontrole van de jaarverslagen en het Financieel
jaarverslag van het Rijk).
Artikel 67, derde lid
De AR stelt voor om een accountantsverklaring te laten opmaken omtrent
het Financieel jaarverslag van het Rijk, de saldibalans van het Rijk
en de centrale administratie van s Rijks schatkist. Zij sluit hiermee
aan bij haar opmerking in het hoofdgedeelte van haar brief en waarop
van mijn kant bij punt 6 van onderdeel A al is ingegaan.
Voor mijn reactie verwijs ik daarom kortheidshalve naar dat punt 6
(Accountantscontrole van de jaarverslagen en het Financieel
jaarverslag van het Rijk).
Artikel 82
In relatie tot de toelichting bij artikel 82 merkt de AR op dat zij
hierin een beschrijving mist van de meerwaarde die het onderzoek van
de AR voor met name de Staten-Generaal kan hebben.
Ik zal aan de hand van de gedane tekstsuggesties aan de toelichting
een passage toevoegen, waarin wordt ingegaan op de wijze van
uitvoering van de onderzoekstaak door de AR. Voorts zal in de
toelichting bij artikel 82 de opmerking worden geschrapt dat tussen de
inhoud van de onderzoeken van de DAD en de AR geen wezenlijk verschil
bestaat.
De AR geeft aan ervan uit te gaan dat de AR een afzonderlijk rapport
bij een jaarverslag van een begrotingsfonds kan opmaken, indien met
toepassing van artikel 57 een dergelijk jaarverslag als bijlage wordt
opgenomen bij het departementale jaarverslag en dat voor dit
jaarverslag dezelfde eisen gelden als voor de gewone jaarverslagen. In
antwoord hierop verwijs ik kortheidshalve naar mijn reactie bij de
opmerkingen van de AR over artikel 57, derde lid.
Artikel 83
De AR stelt voor de verklaring van goedkeuring te betrekken op het
Financieel jaarverslag van het Rijk als geheel.
Bij punt 7 van onderdeel A van deze brief (verklaring van goedkeuring)
is reeds de motivatie uiteengezet om de reikwijdte van de verklaring
van goedkeuring ongewijzigd te laten. Kortheidshalve verwijs ik
daarnaar.
Artikel 84, tweede lid
De AR merkt op dat in dit artikellid alleen wordt gesproken over het
onderzoek van een jaarverslag en niet van de saldibalans. Zij stelt
voor de bepaling met dit onderzoeksobject uit te breiden.
De AR heeft hier een terecht punt. Ik stel echter voor de bepaling nog iets algemener te formuleren door te verwijzen naar een onderzoek als bedoeld in artikel 82, eerste lid, dan wel artikel 83, eerste lid.
Artikel 84, derde lid
De AR is van mening dat de bepaling dat de oordelen van de AR over de
jaarverslagen en haar verklaring van goedkeuring door de minister van
Financiën worden opgenomen in de betrokken jaarverslagen die aan de
Tweede Kamer worden gezonden, geschrapt moet worden. Volgens de AR
strookt dit niet met de onafhankelijkheid van de AR en haar rol in het
staatsrecht.
Voor mijn reactie verwijs ik kortheidshalve naar mijn opmerkingen in
onderdeel A van deze brief, onder punt 8.
Artikel 88A
In haar commentaar constateert de AR dat verzuimd is de huidige
bepaling van artikel 57 op te nemen. Dit betreft de taak van de AR om
doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek te doen. Zij stelt voor
na artikel 88 een nieuw artikel in te voegen .
De AR wijst terecht op dit verzuim, zij het dat het verzuim alleen
betreft het onderzoek naar de doelmatigheid van het beleid. Het
onderzoek naar de doelmatigheid van het beheer en de organisatie - in
nieuwe termen: de bedrijfsvoering - is verwerkt in artikel 82, tweede
lid. Daarin wordt bepaald dat de AR onderzoekt of het financieel
beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties
voldoen aan de eisen in de artikelen 22, 25 en 26. De doelmatigheid is
daarin een van de eisen. Door de koppeling van rechtmatigheids- en
doelmatigheidsonderzoek in artikel 82 wordt echter - ten onrechte -
het doelmatigheidsonderzoek als een jaarlijks onderzoek aangemerkt.
Het is niet de praktijk en niet de bedoeling (voor te schrijven) dat
de AR integraal jaarlijks het beleid en de bedrijfsvoering op
doelmatigheid beoordeelt.
Ik ben daarom meegegaan met suggestie van de AR om het
doelmatigheidsonderzoek van de AR in een apart wetsartikel (84A) op te
nemen. Dit artikel is thans als volgt geformuleerd:
De Algemene Rekenkamer onderzoekt de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het gevoerde beleid en de doelmatigheid van het
financieel en het materieelbeheer, de daartoe bijgehouden
administraties en de organisatie van het Rijk.
Artikel 95, eerste lid
Dit artikellid betreft het voormalige artikel 63, eerste lid. Daarin
zijn geen wijzigingen aangebracht. De AR doet thans wederom het
voorstel de tekst van dit artikellid aan te passen.
In het kader van de Zevende wijziging van de CW is hierover al uitgebreid van gedachten gewisseld. Ik volsta in eerste aanleg met naar mijn daarbij weergegeven standpunt te verwijzen.
De AR merkt aanvullend op dat inmiddels toch weer
interpretatieverschillen met mij zijn gerezen. Volgens de AR zou mijn
interpretatie ertoe leiden dat bij de oprichting van een zelfstandig
bestuursorgaan (zbo) artikel 63, eerste lid, (thans artikel 95) niet
zou gelden. Dat houdt in dat over een wetsvoorstel tot oprichting van
een zbo, op grond van artikel 95, eerste lid, geen voorafgaand overleg
met de AR gevoerd hoeft te worden. Op grond van het oude artikel 59,
eerste lid, onder d (nieuw artikel 90, eerste lid, onder d) krijgt de
AR evenwel bij zon zbo - voor zover dat orgaan tevens als een
rechtspersoon met een wettelijke taak is aan te merken -
controlebevoegdheden. Bovendien wijst de AR erop dat op grond van
Aanwijzing 124x, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving
vooraf verplicht overleg met de AR gevoerd dient te worden over de
oprichting van een zbo. Om deze redenen bepleit de AR nogmaals de
aanpassing van artikel 95, eerste lid.
Ik constateer aan de hand van de uiteenzetting van de AR dat op grond
van andere regelgeving dan die bedoeld in artikel 95, eerste lid, van
de CW vooraf overleg gevoerd moet worden met de AR over een
wetsvoorstel tot instelling, oprichting of aanwijzing van een zbo. Ik
zie daarom geen dwingende reden voor de door de AR bepleite aanpassing
van artikel 95, temeer omdat naar mijn oordeel de voorgestelde
wijziging kan leiden tot een interpretatie waarbij bijvoorbeeld ook
subsidieregelingen vooraf aan de AR voorgelegd zouden moeten worden.
C. Wetstechnische opmerkingen opgenomen in bijlage 2 bij de brief van
de AR (881R/2000)
Begrippen
Er wordt opgemerkt dat het de doorzichtigheid van de wet ten goede zou
komen indien de wet zou beginnen met een begrippenartikel.
Hoewel niet geheel duidelijk is wat in dit verband met doorzichtigheid
(transparantie) wordt bedoeld, merk ik op dat een begrippenartikel
naar mijn oordeel met name meerwaarde heeft als daarmee begrippen met
een hoog abstractieniveau eenduidig worden vertaald naar een lager
abstractieniveau. Daarvan is in de gegeven voorbeelden, met
uitzondering van de begrippen bedrijfsvoering en
doeltreffendheidsgegevens geen sprake. Een praktisch bezwaar is
verder dat vele begrippen niet alleen in deze wet worden gebruikt,
maar ook in lagere comptabele regelgeving. Definiëring van begrippen
in deze wet is niet wenselijk als niet gelijktijdig de consequentie
van die definiëring voor de lagere regelgeving wordt nagegaan. Omdat
dat tot een aanzienlijke vertraging in de totstandkoming van deze wet
kan leiden, neem ik dit voorstel niet over.
Artikel 1 en andere
Opgemerkt wordt dat het gebruik van hoofdletters niet consequent
lijkt.
Bij het gebruik van hoofdletters is zo goed mogelijk aanwijzing 93 van
de Aanwijzingen voor de regelgeving gevolgd.
Artikel 1, tweede lid
Er worden door de AR bepaalde relaties gelegd tussen de begrippen
begroting, begrotingsstaat, begrotingswet, wetsartikelen en
toelichting, waaruit blijkt dat kennelijk niet helder is hoe die
relaties in dit wetsvoorstel liggen. Tevens blijkt uit de beschrijving
dat door de AR de begroting wordt opgevat als de optelsom van de
begrotingsstaat en de (op die staat betrekking hebbende)
wetsartikelen.
De relaties zoals deze in deze wet worden gelegd zijn als volgt.
a. Een begrotingswetsvoorstel (A) wordt gevormd door de wetsartikelen
(B), de als bijlage bij die wetsartikelen behorende
begrotingsstaat (C) en de memorie van toelichting (D).
a. De memorie van toelichting (D) wordt gevormd door een toelichting
bij de wetsartikelen (D1) en een toelichting bij de
(begrotingsartikelen zoals opgenomen in de) begrotingsstaat (D2).
a. Een begrotingswet (E) wordt gevormd door de wetsartikelen (B) en
de begrotingsstaat (C). De wetsartikelen regelen in procedurele
zin de inhoud van de begrotingsstaat. Zij behoren niet tot de
begrotingsstaat en vallen dus ook niet onder het begrip begroting.
a. Een begroting wordt gevormd door de begrotingsstaat (C) en een
daarbij behorende toelichting (D2).
e. De begrotingsstaat (C) wordt bij de wet vastgesteld en -
staatsrechtelijk vanzelfsprekend - niet de bij die staat behorende
toelichting (D2).
Ik heb dit schema alsnog in de toelichting bij artikel 1, tweede lid,
verwerkt.
Artikel 1, derde lid
Opgemerkt wordt dat de begrotingsstaten bij de wet worden vastgesteld.
Dat lijkt volgens de AR niet goed, omdat volgens de Grondwet jaarlijks
begrotingswetten dienen te worden ingediend. Volgens de AR worden
derhalve begrotingen bij de wet vastgesteld en niet slechts een
onderdeel daarvan, namelijk de begrotingsstaat.
Voor de relaties zoals die tussen de verschillende begrippen in het wetsvoorstel worden gelegd, wordt verwezen naar het overzicht dat hiervoor bij artikel 1, tweede lid, is opgenomen.
Het misverstand kan ontstaan doordat het begrip begroting in de
Grondwet en het begrip begroting in deze wet niet dezelfde zijn. Het
begrip begroting in de Grondwet komt in deze wet overeen met het
begrip begrotingsstaat. Deze vertaalslag is nodig omdat in de
bestuurlijk-administratieve praktijk een begroting meer is dan alleen
de bij de (begrotings)wet opgenomen staat; de daarbij behorende
toelichting is een wezenlijk onderdeel van een begroting (zie de Nota
VBTB).
Ik geef er sterk de voorkeur aan om het begrip begroting in de CW te
laten aansluiten bij hetgeen de gebruikers ervan als begroting ervaren
om misverstanden in de praktijk te voorkomen.
In de toelichting bij het tweede lid van artikel 1 zal ik opnemen dat
het begrip begrotingsstaat in de CW overeenkomt met het begrip
begroting in artikel 105 van de Grondwet.
Artikel 10, zesde lid
Gevraagd wordt of in dit lid niet ook verwezen moet worden naar het
tweede lid van artikel 10.
Een zodanige verwijzing is niet nodig, omdat met de schriftelijke
kennisgeving aan de Tweede Kamer van het voornemen tot instelling van
een baten-lastendienst, het concept-besluit zal worden meegestuurd.
Het (concept-)besluit moet worden ingericht conform een door de
Minister van Financiën voorgeschreven model (Hafir A6.2), waaruit de
overeenstemming met het oordeel van de ministerraad dient te blijken.
Artikel 23
Volgens de AR past het beter om dit artikel, dat volgens haar de
procedure betreft van het niet-tijdig vaststellen van een begroting,
op te nemen in de paragraaf over het tijdschema van de begroting.
Artikel 23 betreft naar mijn oordeel niet de procedure van het
niet-tijdig vaststellen van de begroting, maar regelt welke
begrotingsuitvoerende handelingen na de aanvang van het begrotingsjaar
door een minister mogen worden verricht, indien de begrotingswet
alsdan nog niet is vastgesteld. Dit artikel hoort daarom thuis in het
hoofdstuk over het begrotingsbeheer. Ook in de oude CW was dit artikel
in dat hoofdstuk opgenomen.
Artikelen 54 en 55
Opgemerkt wordt dat de redactie van deze artikelen verschilt voor
zover het betreft het gebruik van het woord meerjarig.
Bewust is hier gekozen voor een enigszins afwijkende redactie in twee
situaties die op elkaar lijken.
De tekst van artikel 54 sluit aan bij die van artikel 5, eerste lid,
en de tekst van 55 bij die van artikel 6, vierde lid. Ook bij die
artikelen verschilt de inpassing van het woord meerjarig.
De formulering in artikel 6, vierde lid, heeft taalkundig mijn voorkeur, omdat het aspect van meerjarigheid betrekking heeft op alle vier de onderdelen die in dat artikellid worden opgesomd. Die formulering kan evenwel in artikel 5, eerste lid, niet worden gebruikt, omdat het meerjarige aspect in dat artikellid slechts betrekking heeft op vier van de zes opgesomde onderdelen.
Artikel 57
Artikel 57 wordt niet erg overzichtelijk bevonden. Voorgesteld wordt
het tweede lid onder te brengen bij artikel 56.
Deze suggestie heb ik overgenomen.
Artikel 63, tweede lid
Het voorstel om de woorden of worden te schrappen, is niet
overgenomen. De tekst van dit artikellid nog eens goed lezend, is het
bij nader inzien beter om de tekst te formuleren als volgt:
.die niet uiterlijk op de derde woensdag van mei aan de Tweede Kamer
worden gezonden, met de reden daarvan..
Artikel 70, eerste lid
Gewezen wordt hier op een omissie in de toelichting. In dit artikellid
is een wijziging aangebracht, terwijl in de toelichting wordt
opgemerkt dat geen wijziging is aangebracht.
In de toelichting zal ik alsnog op de aangebrachte wijziging ingaan.
Artikel 84, eerste en tweede lid
Ook bij deze artikelleden wordt door de AR gewezen op een
tekortschietende toelichting.
Ik zal de toelichting in het licht van de door de AR gemaakte
opmerking aanpassen.
Artikel 96 en 97
De AR vraagt zich af of het staatsrechtelijk juist is dat via deze
bepalingen inzake de comptabele noodwetgeving ook de taak van de AR,
die grondwettelijk is verankerd, buiten werking wordt gesteld.
De hier bedoelde bepalingen hebben betrekking op buitengewone
omstandigheden als bedoeld in de Coördinatiewet
uitzonderingstoestanden, waarbij de inwendige of uitwendige veiligheid
van het Rijk in het geding is. Artikel 103 van de Grondwet (GW) geeft
aan welke bevoegdheid de wetgever heeft aangaande
uitzonderingsbepalingen. Tot op zekere (beperkte) hoogte mogen daarbij
bepalingen van de GW opzij worden gezet. Dat geldt niet voor de
bepalingen inzake de AR. De GW bepaalt echter alleen dat de AR de
uitgaven en ontvangsten van het Rijk onderzoekt en dat zij de
Rijksrekening goedkeurt. De afwijkende regels die de Minister van
Financiën op grond van artikel 97 kan stellen, zullen daarom geen
betrekking kunnen hebben op de inhoud/aard van deze twee taken. Dat
sluit mijns inziens niet uit dat wel van de regels in de CW kan worden
afgeweken, voor zover die regels bijvoorbeeld betrekking hebben op de
wijze waarop de AR die taken dient uit te voeren, op de bevoegdheden
die zij daarbij tot haar beschikking heeft, op de uiterste data die
daarbij gerespecteerd moeten worden, e.d. Bepaald zou bijvoorbeeld
kunnen worden dat de AR het bedoelde onderzoek en de goedkeuring van
de Rijksrekening uitvoert, nadat de uitzonderingstoestand is
afgelopen.
Een passage in deze zin zal in de memorie van toelichting worden
opgenomen.
Memorie van toelichting, blz. 28
De AR merkt op dat het laatstgenoemde aspect in tabel 3 luidt:
Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming. De AR
vindt het consistenter met de overige tekst als dit aspect als volgt
wordt verwoord: Veronderstellingen in doeltreffendheid, doelmatigheid
en raming.
Vanuit consistentie met de overige tekst bezien, lijkt op het eerste
gezicht het vervangen van de term effectbereiking door
doeltreffendheid logisch. Het genoemde aspect Veronderstelllingen
heeft echter tot doel de (maatschappelijk) context van het beleid
duidelijk te maken. Dat wil zeggen, dat naast informatie over
bijvoorbeeld sociaal-economische of maatschappelijke ontwikkelingen of
beleid van anderen dat van invloed is op de doeltreffendheid van het
beleid, ook het effect van het beleid op andere beleidsterreinen
toegelicht wordt: de positieve en negatieve neveneffecten. De term
effectbereiking dekt de lading van deze paragraaf dus beter, omdat
het ook effecten betreft die niet aan het doel van het beleidsartikel
zijn te relateren.
Memorie van toelichting, blz. 29
Volgens de AR lijkt in de eerste alinea het voorbeeld - handhaving van
de kustlijn - niet goed gekozen. Ook deze doelstelling zal nader
moeten worden geoperationaliseerd.
De algemene doelstelling handhaving van de kustlijn is meetbaar:
hoeveel kilometer kustlijn is er op dit moment en door te meten of dat
zo blijft, biedt deze doelstelling tevens concrete aanknopingspunten
voor sturing. Ons inziens is een verdere operationalisering van deze
doelstelling dan ook niet nodig. Wat wel nodig is, is het benoemen van
de waarden die de 0-situatie - ofwel de te handhaven situatie -
betreffen: X km kustlijn op een hoogte van Y meter, bij afkalven te
herstellen binnen Z periode. Het aangeven van streefwaarden voor
effecten en prestaties en het aangeven van de doelgroep en de
planningshorizon maken een doelstelling - algemeen en operationeel -
concreter, maar zijn als zodanig niet als de nadere operationalisatie
zelf aan te merken. Het begrip operationaliseren wordt gereserveerd
voor het zodanig formuleren van niet-meetbare en/of niet-stuurbare
doelstellingen dat ze wel meetbaar en stuurbaar zijn. Voorzover dat in
de memorie van toelichting niet goed tot uitdrukking komt, zal deze
hierop worden aangepast.
Memorie van toelichting, blz. 33
Door de AR wordt voorgesteld de zin Vanuit een juridische invalshoek
is de begroting derhalve gelijk aan de vastgestelde begrotingsstaat te
schrappen.
Onder verwijzing naar mijn uiteenzetting bij artikel 1, tweede en
derde lid (van dit onderdeel C) neem ik dit voorstel niet over.
Memorie van toelichting, blz. 45
De AR merkt op dat in de derde alinea de doelmatigheid van beleid
gelijk wordt gesteld aan kosteneffectiviteit. Het introduceren van
nieuwe begrippen geeft volgens de AR verwarring en kan daarom beter
achterwege blijven.
Verder wordt gesteld dat de vijfde alinea, beginnende met De eisen van
doeltreffendheid beter kan vervallen.
Doordat het begrip doelmatigheid voor de AR een bredere betekenis had
dan voor de (vak)departementen is de ruimte tussen deze definities
ingevuld door eigen formuleringen van het begrip doelmatigheid met
alle onduidelijkheid en miscommunicatie van dien. In de Negende
wijziging wordt onderscheid gemaakt tussen de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleid en de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering. Omdat bij een enkel ministerie voor doelmatigheid van
beleid het begrip kosteneffectiviteit wordt gebruikt, is - om geen
mistverstanden te laten bestaan - in de toelichtende sfeer tussen
haakjes het begrip kosteneffectiviteit opgenomen. Ook het begrip
doelmatigheid van de bedrijfsvoering kent een nadere toelichting,
evenals het begrip terughoudendheid. Er is bewust gekozen voor het
gebruik van de term doelmatigheid van beleid, omdat dit het best
aansluit bij de belevingswereld van de departementen.
Memorie van toelichting, blz. 51
De AR bedoelt hier te verwijzen naar artikel 39 op blz. 50.
De gemaakte opmerking over de aanpassing van de richtlijn, waarnaar in artikel 39 wordt verwezen, is terecht en zal worden verwerkt.
Memorie van toelichting, blz. 52
De foutieve verwijzing naar artikel 69 zal worden aangepast door een
juiste verwijzing naar artikel 65.
Memorie van toelichting, blz. 53
Het woord zorg in de toelichting bij artikel 56 zal, gelet op de
wettekst van artikel 21, eerste lid, waarnaar wordt verwezen, worden
vervangen door verantwoordelijkheid.
Ik vertrouw erop dat ik met de bovenstaande reactie op een
evenwichtige wijze rekening heb gehouden met de opvattingen die bij de
Rekenkamer leven, over de wijze waarop de voorstellen uit de
regeringsnota VBTB in de Comptabiliteitswet verwerkt zouden moeten
worden.
Ten slotte wijs ik u erop dat ook artikel 7, inzake de begroting van
nationale schuld, is gewijzigd. Over dit artikel zijn door de AR geen
opmerkingen gemaakt. Deze wijziging hangt onder meer samen met
wijzigingen in het beleid ter zake van het geïntegreerd middelenbeheer
met betrekking tot rechtspersonen met een wettelijke taak.
DE MINISTER VAN FINANCIEN
No.W06.01.0054/IV s-Gravenhage, 6 april 2001
Bij Kabinetsmissive van 30 januari 2001, no.01.000405, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met
memorie van toelichting tot vaststelling van de wet inzake het beheer
van de financiën van het Rijk (Comptabiliteitswet 2001).
Het voorstel voor een nieuwe, volledig herziene Comptabiliteitswet
2001 is ingegeven door de ingrijpende wijziging die de
begrotingscyclus ondergaat als gevolg van de operatie Van
beleidsbegroting tot beleidsverantwoording oftewel VBTB.1 De kern van
dit herontwerp is een andere opzet en inhoud van de begrotingswetten,
waardoor antwoord wordt gegeven op de vragen wat wil de regering
bereiken, wat gaat zij daarvoor doen en wat mag dat kosten. De
verantwoording (achteraf) geeft dan antwoord op de vragen heeft de
regering bereikt wat zij heeft beoogd, heeft zij gedaan wat ze
daarvoor zou doen en heeft dat gekost wat zij dacht dat het zou
kosten?. Deze opzet is nader geoperationaliseerd in een aantal
uitgangspunten.
* De begrotings- en verantwoordingsstukken moeten beleidsmatiger
worden. Dit houdt in dat een relatie moet worden gelegd tussen het
beleid (de doelen), de prestaties en de financiële middelen.
* De samenhang tussen en binnen de verschillende stukken moet worden
verbeterd.
* Bij presentatie van de stukken moet meer gebruik worden gemaakt
van informatie- en communicatie-technologie.
* De financiële verantwoordingen moeten tijdig beschikbaar komen,
zodat deze effectief gebruikt kunnen worden voor een beoordeling
van de uitvoering van de lopende begroting en bij de voorbereiding
van de komende begroting.
Consequentie van de nieuwe opzet is dat de bestaande artikelen die
zijn ingedeeld op basis van financiële middelen (bijvoorbeeld
apparaatuitgaven) of instrumenten (bijvoorbeeld subsidies) niet meer
worden opgenomen. Al met al leidt dit tot een aanzienlijke reductie
van het aantal artikelen. De Rijksbegroting 2000 telde 577
uitgavenartikelen. De voorbeeldbegrotingen 194; een verschil van
383.2
Het doel van deze operatie is om meer informatieve en transparante
begrotingen en verantwoordingen te krijgen.3
De Raad van State maakt enkele opmerkingen ten aanzien van de
toelichting en de gehanteerde begrippen, alsmede een aantal meer
wetstechnische opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband hiermee
aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.
1. In de memorie van toelichting wordt op diverse plaatsen volstaan
met een verwijzing naar een artikel uit de huidige wet, zonder dat dit
verder wordt toegelicht.
Voor het latere gebruik van de wet is het niet eenvoudig wanneer voor
bepaalde artikelen de toelichting moet worden gevonden in oudere
kamerstukken. Een toelichting moet zelfstandig leesbaar zijn. De
volledige herziening van een wet zoals hier aan de orde is, biedt
hiervoor een uitgelezen gelegenheid.
De Raad adviseert daarom te voorzien in een volledige, zelfstandige
leesbare toelichting.
2. Artikel 1, tweede lid, introduceert een nieuwe betekenis voor de
gehanteerde begrippen door te stellen dat een begroting bestaat uit
een begrotingsstaat en een toelichting. Ingevolge het derde lid moet
de begrotingsstaat bij wet worden vastgesteld. Ondanks de toelichting
bij artikel 1 is het de Raad onduidelijk waarom de invoering van deze
nieuwe systematiek uit juridisch oogpunt noodzakelijk is voor de
invoering van VBTB, mede gezien de in artikel 105 van de Grondwet
gebruikte terminologie.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn voorts niet geheel
consequent in hun terminologie. Een begroting bestaat in het
wetsvoorstel - zoals gezegd - uit een begrotingsstaat, die bij wet
wordt vastgesteld, en een bij die staat behorende toelichting (artikel
1, tweede lid). Een begrotingsartikel is een onderdeel van de
begrotingsstaat (artikel 4, tweede lid). Het onderscheid tussen de
verschillende elementen (begroting - begrotingsstaat - toelichting) is
essentieel voor een correcte ordening in de begroting.
In latere artikelen wordt dit niet altijd scherp onderscheiden.
Bijvoorbeeld artikel 16 is qua woordkeuze onzorgvuldig: het spreekt
van voorstellen van wet tot vaststelling of wijziging van een
begroting.
De Raad adviseert de keuze voor deze nieuwe wetsystematiek nader te
motiveren en de gehanteerde terminologie van het wetsvoorstel
systematisch na te lopen om ervoor te zorgen dat er geen onjuistheden
of misverstanden kunnen ontstaan.
3. Het wetsvoorstel gebruikt daarnaast nog een aantal belangrijke
begrippen waarvan niet direct duidelijk is wat eronder moet worden
verstaan, zoals bedrijfsvoering (onder meer artikel 21, eerste lid) de
collectieve sector (onder meer artikel 13, onder a) en nationale
schuld (onder meer artikel 7). Het zou de leesbaarheid van het
wetsvoorstel ten goede komen om een artikel met definitiebepalingen op
te nemen. Daarin kunnen dan ook de zinsneden worden opgenomen die
beginnen met hierna te noemen, welke thans verspreid in het
wetsvoorstel zijn terug te vinden.
Het college beveelt aan het wetsvoorstel aan te vullen met een artikel
met definitiebepalingen.
4. In de artikelen 19 en 20 wordt aan de ministers een aantal taken
opgedragen in de sfeer van uitvoering van en controle op de
begrotingen. Daarbij wordt telkens de term is verantwoordelijk voor
gebruikt. Aangezien het begrip verantwoordelijkheid voor ministers een
zeer specifieke betekenis heeft, die is ontwikkeld op grond van
artikel 42 van de Grondwet, beveelt de Raad aan een dergelijke term
niet te hanteren in het formuleren van deze wettelijke opdrachten. Men
zou kunnen spreken van voert het beheer of doet onderzoek.
De Raad beveelt aan de terminologie op dit punt aan te passen. Hetzelfde adviseert hij met betrekking tot de artikelen 25, 26 en 32.
Daarbij geeft hij tevens in overweging om artikel 20, eerste lid, achterwege te laten. Hetzelfde geldt voor artikel 21, eerste lid.
5. In artikel 19, vijfde lid, wordt voor de colleges voorzien in
bijzondere bepalingen met betrekking tot het begrotingsbeheer. Met
betrekking tot het financiële beheer en het materieelbeheer
(paragrafen 3.1 en 3.2) ontbreken overeenkomstige bepalingen. De Raad
beveelt aan dit aspect nog eens te bezien en zo nodig de
desbetreffende paragrafen aan te vullen.
6. Voor het bereiken van een meer informatieve verantwoording wordt de
departementale financiële verantwoording uitgebreid tot een
departementaal jaarverslag (paragraaf 4 van de toelichting). Centraal
daarin staat de verantwoording van het gevoerde beleid op hoofdlijnen
en per beleidsartikel. De toelichting geeft naar het oordeel van de
Raad te weinig inzicht in de wijze waarop deze verantwoording van het
voorgenomen beleid zal worden georganiseerd. De Raad adviseert hierop
in de toelichting nader in te gaan.
7. In artikel 85 wordt aan de Algemene Rekenkamer opgedragen om
- naast de rechtmatigheidscontrole - de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het gevoerde beleid en de doelmatigheid van het
financieel en het materieel beheer, de daartoe bijgehouden
administraties en de organisatie van het Rijk te onderzoeken. Deze
tekst wijkt iets af van de bestaande regeling (artikel 57), waarin
slechts wordt gesproken van aandacht, te wijden aan een
doelmatigheidsonderzoek.
Volgens de toelichting op dit artikel worden er geen wijzigingen
aangebracht in de reikwijdte van het doelmatigheidsonderzoek van de
Algemene Rekenkamer. In de toelichting op artikel 20 is al uiteengezet
op welke wijze het oude begrip doelmatigheid en de nieuwe begrippen
doeltreffendheid en doelmatigheid zich tot elkaar verhouden. Kort
gezegd verandert er niets, maar acht de regering het juist
doeltreffendheid als afzonderlijke categorie te noemen, mede in het
licht van de nadruk die in de nieuwe systematiek wordt gelegd op het
bereiken van gestelde doelen.
De Raad beveelt aan in de toelichting uiteen te zetten waarom de
nieuwe terminologie wordt geïntroduceerd indien die niet beoogt te
leiden tot een taakverbreding van de Algemene Rekenkamer.
8. In de artikelen 37 en 38 is geregeld dat bepaalde nadere regels bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur onderscheidenlijk
ministeriële regeling worden gesteld.
Op basis van welke overweging op deze punten een onderscheid naar
niveau van regelgeving wordt gemaakt is niet duidelijk. Het is
bijvoorbeeld niet evident waarom de regels met betrekking tot
kasbeheer bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden
vastgesteld, terwijl de regels met betrekking tot het financiële
beheer direct bij ministeriële regeling worden vastgesteld.
Hoewel het onderscheid thans al bestaat in de wet, ziet de Raad er,
mede gelet op aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar), geen inhoudelijke reden toe het te handhaven. Hij adviseert dan
ook te bepalen dat deze regels alle bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur worden vastgesteld.
9. In de artikelen 40 tot en met 43 wordt een regeling getroffen voor
het toezicht, welke nagenoeg gelijkluidend is aan de geldende
regeling. Aangezien het hier toezicht op de naleving van wettelijke
voorschriften betreft, met een aantal bijbehorende bevoegdheden, is er
thans - nu de hele wet wordt herzien - geen reden meer om niet aan te
sluiten bij titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (inzake
toezicht op de naleving) en de aanwijzingen 132 en 133 Ar over de
vormgeving van toezichtbepalingen.
Het college beveelt aan de artikelen 40 tot en met 43 in deze zin
opnieuw te formuleren. Hetzelfde geldt met betrekking tot de artikelen
87 en 91.
10. In de toelichting op artikel 55 wordt gesteld dat ook in de
toelichting bij de verantwoordingsstaat van een niet-beleidsartikel
prestatiegegevens die in het desbetreffende begrotingsjaar als
streefwaarden dan wel als raming zijn opgenomen, voor het verslagjaar
in realisatietermen dienen te worden opgenomen.
Voor beleidsartikelen is dit bepaald in artikel 54, derde lid, maar voor de niet-beleidsartikelen wordt dit niet uitdrukkelijk bepaald.
Mede gelet op aanwijzing 214 Ar beveelt de Raad aan hierin te
voorzien.
11. In artikel 109 wordt artikel 12 van de Wet Scheepvaartfonds 1955
gewijzigd. In de nieuwe tekst wordt bepaald dat voorzover ten aanzien
van het beheer de Wet Scheepvaartfonds 1955 niet van toepassing is, de
Comptabiliteitswet 2001 van toepassing is, met dien verstande dat in
overeenstemming met de Minister van Financiën daarvan kan worden
afgeweken.
In de thans geldende tekst kan slechts worden afgeweken van een aantal
specifiek genoemde artikelen. Waarom deze inhoudelijke wijziging is
doorgevoerd wordt niet vermeld in de toelichting.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
12. Artikel 111, derde lid, beoogt blijkbaar een samenloopregeling te
treffen met de achtste wijziging van de Comptabiliteitswet, voor het
geval die onverhoopt later in werking mocht treden.
Door echter dezelfde bepalingen in het wetsvoorstel op te nemen als
die in de achtste wijziging staan, ontstaat de kans dat de discussie
die daarover gevoerd zou moeten worden, te zeer in de schaduw raakt
van de meer principiële wijziging van dit wetsvoorstel. De Raad
beveelt aan om deze onderwerpen uit de Comptabiliteitswet 2001 te
halen en in het voorstel voor de achtste wijziging een afzonderlijk
artikel op te nemen dat regelt dat die bepalingen (ook) in de
Comptabiliteitswet 2001 worden opgenomen.
13. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij
het advies behorende bijlage.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 6 april 2001,
no.W06.01.0054/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.
* In artikel 5, tweede lid, de zinsnede op het jaar t-2 tot en met
het jaar t+4, dat wil zeggen laten vervallen. Hetzelfde geldt voor
artikel 54, tweede lid.
* Artikel 5, vierde lid, in artikel 4 onderbrengen.
* In artikel 6, vierde lid, artikel 5, tweede lid, is van toepassing
vervangen door: Artikel 5, tweede lid, is van overeenkomstige
toepassing.
* In artikel 9, vierde lid, de tweede volzin, mede gelet op
aanwijzing 61 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar),
vervangen door: In dat geval is artikel 6, vierde lid, van
overeenkomstige toepassing.
* In artikel 11, vijfde lid, mogen vervangen door: kunnen.
* In artikel 12, eerste lid, verduidelijken wie bedoeld wordt met
hem.
* In artikel 16, derde lid, het eerste lid is eveneens van
toepassing vervangen door: het eerste lid is van overeenkomstige
toepassing. Tevens toelichten bij dit artikel waarom het tweede
lid niet van overeenkomstige toepassing is.
* In de artikelen 18, 28, tweede lid, 30, eerste lid, 38 en 65
aanwijzing 30 Ar in acht nemen.
* In artikel 23, eerste lid, Onze verantwoordelijke Minister
vervangen door: Onze Minister wie het aangaat.
* In artikel 51 het eerste en tweede lid op elkaar afstemmen ten
aanzien van de term jaarverslag.
* Artikel 57 splitsen in twee afzonderlijke artikelen.
* In artikel 58, onder b en c, alsmede in artikel 59, onder b, beter
tot uitdrukking brengen dat deze onderdelen van het jaarverslag
rechtmatig, dus volgens de voorschriften tot stand moeten komen.
Voorts artikel 58, onder a, splitsen in twee onderdelen.
* In artikel 64, eerste lid, uitspraken vervangen door: besluiten.
* In artikel 96, eerste lid, overeenkomstig aanwijzing 124x Ar
uitdrukkelijk opnemen dat de Algemene Rekenkamer moet worden
gehoord bij een wet die strekt tot instelling van een zelfstandig
bestuursorgaan.
* De artikelen 110 en 111 omwisselen in het licht van aanwijzing 96
Ar.