Titel: Gebruik en effectiviteit van begrotingsregels en -normen in de
De Voorzitter en leden van de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
5 juli 2001
BFB 2001-00535 M
Onderwerp
Gebruik en effectiviteit van begrotingsregels en -normen in de EU
Hierbij bied ik u ter informatie het rapport The use and effectiveness of budgetary rules and norms in EU-member states aan. Eveneens is een beknopte samenvatting van dit rapport bijgevoegd.
Het rapport geeft een beeld van de budgettaire normen en regels die de
verschillende EU-lidstaten hanteren. Uit het rapport blijkt dat de
diversiteit binnen de EU op het gebied van begrotingsregels en -normen
groot is. Het rapport bevat verder informatie over de effectiviteit
van budgettaire regels en normen, alsmede aanbevelingen op basis van
de opgedane bevindingen.
Het onderzoek is uitgevoerd door professor dr. Jürgen von Hagen van
het Centre for European Integration Studies in opdracht van het
ministerie van Financiën.
DE MINISTER VAN FINANCIEN,
Bijlage samenvatting The use and Effectiveness of Budgetary Rules and
Norms in EU Member States
In opdracht van het ministerie van Financiën is door prof. dr. Jürgen
von Hagen van het Centre for European Integration Studies onderzoek
gedaan naar de begrotingsregels die verschillende lidstaten hanteren
en naar de relatieve effectiviteit van die regels. Von Hagen
onderzoekt de periode 1998-2000. In het kader van dit onderzoek heeft
Von Hagen een uitgebreide enquête gestuurd naar de ministeries van
financiën en centrale banken in de verschillende lidstaten. Dit levert
een overzicht van de gehanteerde regels en normen in de verschillende
lidstaten.
Het onderzoek maakt een grote diversiteit aan regels binnen de
Europese Unie zichtbaar. Ondanks deze diversiteit kunnen er bepaalde
patronen worden onderscheiden. De mate waarin landen gebruik maken van
bepaalde regels en normen sluit aan bij de verschillende typen van
regeringsvormen in de Europese Unie. Ruwweg zijn deze in te delen in
delegation states, commitment states en een tussenvorm met elementen
van beide.
In de zogeheten delegation states delegeren partijen in het
begrotingsproces veel bevoegdheden naar de minister van Financiën.
Deze heeft een institutioneel sterke positie bij het bepalen van de
budgettaire doelstellingen en het aanpassen van deze doelstellingen.
Vaak gaat dit samen met een omgeving waarin één partij de meerderheid
heeft of een blok van traditioneel nauw samenwerkende partijen een
meerderheidsregering vormt. Voorbeelden zijn het Verenigd Koninkrijk,
Duitsland en Frankrijk.
Onder het tweede type (commitment states) maken de verschillende
betrokken partijen onderling afspraken over de budgettaire
doelstellingen. Alle partijen committeren zich als het ware aan een
contract. Vaak gebeurt dit in de vorm van een regeerakkoord waarin een
meerjarig programma wordt overeengekomen door coalitiepartners. De rol
van de minister van Financiën is erin gelegen de naleving van deze
vooraf overeengekomen spelregels te bewaken. Nederland komt uit het
onderzoek naar voren als een duidelijke commitment state. Andere
voorbeelden zijn België, Luxemburg, Ierland en Finland.
Naast verschillen zijn ook overeenkomsten tussen landen gevonden. Alle
EU-lidstaten blijken gebruik te maken van een budgettair plan voor de
middellange termijn (gemiddeld drie tot vier jaar). De manier waarop
en de mate waarin betrokken partijen zich hieraan committeren
verschilt per lidstaat. In landen waar sprake is van
coalitieregeringen worden deze plannen veelal vastgelegd in het
regeerakkoord waarbij er dus sprake is van een politieke committering.
Ook in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk heeft deze committering
een politiek karakter. In een groot deel van de landen (vooral
delegation states) worden de plannen door het ministerie van
financiën opgesteld en zijn deze indicatief. Ten slotte zijn er twee
landen die deze plannen bij wet vastleggen (Zweden en Portugal).
Twaalf van de vijftien landen hanteren in de meerjarige budgettaire
plannen expliciete doelstellingen voor de uitgaven, in veel gevallen
aangevuld met doelstellingen voor het saldo en in sommige landen
worden ook doelstellingen voor de inkomsten gehanteerd. Voor vier
landen geldt dat wordt gewerkt met reële uitgavendoelstellingen
(Frankrijk, Finland, Denemarken en Nederland). Deze reële doelstelling
wordt aan het begin van het begrotingsjaar met behulp van de dan
geldende verwachte inflatie omgezet in nominale termen. In Nederland
gebeurt dit aan de hand van de BBP-deflator.
Uit het onderzoek blijkt dat voor de landen in de categorie commitment
states in de periode 1998-2000 het verschil tussen de gerealiseerde
groei en de verwachte groei hoger is dan in eerstgenoemde categorie.
Von Hagen schrijft dit toe aan het bewust hanteren van behoedzame
ramingen voor de economische groei. Nederland, België en Luxemburg
hebben dit ook in de enquête aangegeven. Afgezien van Finland baseren
de landen in deze categorie zich niet op eigen ramingen, maar op die
van onafhankelijke bureaus zoals het CPB. Zo vermindert België de
geraamde groei bewust met
0,5 %-punt. Door behoedzame ramingen te gebruiken kunnen moeizame
onderhandelingen bij tegenvallende economische groei binnen de
coalitie worden voorkomen. Een land dat niet tot de deze categorie
behoort, maar wel bewust behoedzaam raamt, is het Verenigd Koninkrijk.
De behoedzaamheid in de ramingen wordt in Nederland, België en
Luxemburg gecombineerd met een formele regel voor de aanwending van
meevallers. Zulke regels bepalen in welke mate lidstaten de
automatische stabilisatoren laten werken. Finland heeft een dergelijke
regel niet, maar hanteert ook geen bewust behoedzame ramingen. Von
Hagen concludeert dat landen die formele regels (meevallerformules)
hanteren er beter in zijn geslaagd om te voorkomen dat de meevallers
ten gevolge van hoger dan verwachte groei hebben geleid tot een sterk
expansief budgettair beleid. In een land als Ierland dat geen regel
(formule) kent, is dit juist wel gebeurd. Daar had men volgens Von
Hagen kunnen profiteren van regels zoals die in België en Nederland
worden gehanteerd.
De conclusie van het rapport van Von Hagen is dat de regels en normen
medebepalend zijn voor de uitkomsten van het budgettaire beleid. De
positieve bijdrage die regels en normen leveren aan de budgettaire
discipline hangt af van het bredere institutionele kader dat voor een
land relevant is. Er zijn verschillende methoden om budgettaire
discipline te handhaven, en de meest geschikte methode verschilt per
lidstaat. In de zogenaamde delegation states wordt meer vertrouwd op
de positie van de sterke minister van Financiën om de budgettaire
discipline te handhaven. In de commitment states is het gebruik van
budgettaire regels en normen juist een geschikte methode om
budgettaire discipline te handhaven. Met name heldere meerjarige
afspraken in een regeerakkoord en het gebruik van een mee- en
tegenvallerformule dragen volgens Von Hagen bij aan de budgettaire
discipline.
- o -