Ministerie van Financien

Titel: Gebruik en effectiviteit van begrotingsregels en -normen in de



De Voorzitter en leden van de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Datum

Uw brief (Kenmerk)

Ons kenmerk

5 juli 2001

BFB 2001-00535 M

Onderwerp

Gebruik en effectiviteit van begrotingsregels en -normen in de EU

Hierbij bied ik u ter informatie het rapport The use and effectiveness of budgetary rules and norms in EU-member states aan. Eveneens is een beknopte samenvatting van dit rapport bijgevoegd.

Het rapport geeft een beeld van de budgettaire normen en regels die de verschillende EU-lidstaten hanteren. Uit het rapport blijkt dat de diversiteit binnen de EU op het gebied van begrotingsregels en -normen groot is. Het rapport bevat verder informatie over de effectiviteit van budgettaire regels en normen, alsmede aanbevelingen op basis van de opgedane bevindingen.

Het onderzoek is uitgevoerd door professor dr. Jürgen von Hagen van het Centre for European Integration Studies in opdracht van het ministerie van Financiën.

DE MINISTER VAN FINANCIEN,

Bijlage samenvatting The use and Effectiveness of Budgetary Rules and Norms in EU Member States

In opdracht van het ministerie van Financiën is door prof. dr. Jürgen von Hagen van het Centre for European Integration Studies onderzoek gedaan naar de begrotingsregels die verschillende lidstaten hanteren en naar de relatieve effectiviteit van die regels. Von Hagen onderzoekt de periode 1998-2000. In het kader van dit onderzoek heeft Von Hagen een uitgebreide enquête gestuurd naar de ministeries van financiën en centrale banken in de verschillende lidstaten. Dit levert een overzicht van de gehanteerde regels en normen in de verschillende lidstaten.

Het onderzoek maakt een grote diversiteit aan regels binnen de Europese Unie zichtbaar. Ondanks deze diversiteit kunnen er bepaalde patronen worden onderscheiden. De mate waarin landen gebruik maken van bepaalde regels en normen sluit aan bij de verschillende typen van regeringsvormen in de Europese Unie. Ruwweg zijn deze in te delen in delegation states, commitment states en een tussenvorm met elementen van beide.
In de zogeheten delegation states delegeren partijen in het begrotingsproces veel bevoegdheden naar de minister van Financiën. Deze heeft een institutioneel sterke positie bij het bepalen van de budgettaire doelstellingen en het aanpassen van deze doelstellingen. Vaak gaat dit samen met een omgeving waarin één partij de meerderheid heeft of een blok van traditioneel nauw samenwerkende partijen een meerderheidsregering vormt. Voorbeelden zijn het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk.
Onder het tweede type (commitment states) maken de verschillende betrokken partijen onderling afspraken over de budgettaire doelstellingen. Alle partijen committeren zich als het ware aan een contract. Vaak gebeurt dit in de vorm van een regeerakkoord waarin een meerjarig programma wordt overeengekomen door coalitiepartners. De rol van de minister van Financiën is erin gelegen de naleving van deze vooraf overeengekomen spelregels te bewaken. Nederland komt uit het onderzoek naar voren als een duidelijke commitment state. Andere voorbeelden zijn België, Luxemburg, Ierland en Finland.

Naast verschillen zijn ook overeenkomsten tussen landen gevonden. Alle EU-lidstaten blijken gebruik te maken van een budgettair plan voor de middellange termijn (gemiddeld drie tot vier jaar). De manier waarop en de mate waarin betrokken partijen zich hieraan committeren verschilt per lidstaat. In landen waar sprake is van coalitieregeringen worden deze plannen veelal vastgelegd in het regeerakkoord waarbij er dus sprake is van een politieke committering. Ook in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk heeft deze committering een politiek karakter. In een groot deel van de landen (vooral delegation states) worden de plannen door het ministerie van financiën opgesteld en zijn deze indicatief. Ten slotte zijn er twee landen die deze plannen bij wet vastleggen (Zweden en Portugal). Twaalf van de vijftien landen hanteren in de meerjarige budgettaire plannen expliciete doelstellingen voor de uitgaven, in veel gevallen aangevuld met doelstellingen voor het saldo en in sommige landen worden ook doelstellingen voor de inkomsten gehanteerd. Voor vier landen geldt dat wordt gewerkt met reële uitgavendoelstellingen (Frankrijk, Finland, Denemarken en Nederland). Deze reële doelstelling wordt aan het begin van het begrotingsjaar met behulp van de dan geldende verwachte inflatie omgezet in nominale termen. In Nederland gebeurt dit aan de hand van de BBP-deflator.

Uit het onderzoek blijkt dat voor de landen in de categorie commitment states in de periode 1998-2000 het verschil tussen de gerealiseerde groei en de verwachte groei hoger is dan in eerstgenoemde categorie. Von Hagen schrijft dit toe aan het bewust hanteren van behoedzame ramingen voor de economische groei. Nederland, België en Luxemburg hebben dit ook in de enquête aangegeven. Afgezien van Finland baseren de landen in deze categorie zich niet op eigen ramingen, maar op die van onafhankelijke bureaus zoals het CPB. Zo vermindert België de geraamde groei bewust met
0,5 %-punt. Door behoedzame ramingen te gebruiken kunnen moeizame onderhandelingen bij tegenvallende economische groei binnen de coalitie worden voorkomen. Een land dat niet tot de deze categorie behoort, maar wel bewust behoedzaam raamt, is het Verenigd Koninkrijk.

De behoedzaamheid in de ramingen wordt in Nederland, België en Luxemburg gecombineerd met een formele regel voor de aanwending van meevallers. Zulke regels bepalen in welke mate lidstaten de automatische stabilisatoren laten werken. Finland heeft een dergelijke regel niet, maar hanteert ook geen bewust behoedzame ramingen. Von Hagen concludeert dat landen die formele regels (meevallerformules) hanteren er beter in zijn geslaagd om te voorkomen dat de meevallers ten gevolge van hoger dan verwachte groei hebben geleid tot een sterk expansief budgettair beleid. In een land als Ierland dat geen regel (formule) kent, is dit juist wel gebeurd. Daar had men volgens Von Hagen kunnen profiteren van regels zoals die in België en Nederland worden gehanteerd.

De conclusie van het rapport van Von Hagen is dat de regels en normen medebepalend zijn voor de uitkomsten van het budgettaire beleid. De positieve bijdrage die regels en normen leveren aan de budgettaire discipline hangt af van het bredere institutionele kader dat voor een land relevant is. Er zijn verschillende methoden om budgettaire discipline te handhaven, en de meest geschikte methode verschilt per lidstaat. In de zogenaamde delegation states wordt meer vertrouwd op de positie van de sterke minister van Financiën om de budgettaire discipline te handhaven. In de commitment states is het gebruik van budgettaire regels en normen juist een geschikte methode om budgettaire discipline te handhaven. Met name heldere meerjarige afspraken in een regeerakkoord en het gebruik van een mee- en tegenvallerformule dragen volgens Von Hagen bij aan de budgettaire discipline.


- o -