http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=417631
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Bureau Secretaris-Generaal Afdeling Beleidsplanning Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 2 juli 2001 Auteur M.W.J. Lak
Kenmerk BSG/PL-151/01 Telefoon 070 - 348 6654
Blad /1 Fax 070 - 348 4258
Bijlage(n) 1 E-mail bsg-pl@minbuza.nl
Betreft Aanbieding advies 'De Wereldconferentie tegen Racisme en de problematiek van rechtsherstel
Zeer geachte Voorzitter,
Hierbij heb ik de eer U aan te bieden het advies 'De Wereldconferentie tegen Racisme en de problematiek van rechtsherstel', een advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken.
De Minister van Buitenlandse Zaken
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen (waarnemend voorzitter)
Leden Dhr. A.L. ter Beek
Mw. prof. dr. C.E. von
Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
Mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
Mw. drs. A.C. van Es
Prof. mr. C. Flinterman
Prof. dr. E.J. de Kadt
Dr. B. Knapen
Mw. mr. E.M.A. Schmitz
Ambtelijk adviseurs Mr. F.A.M. Majoor (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
Drs. B.W. Bargerbos (Ministerie van Defensie)
Secretaris Drs. F. van Beuningen
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
telefoon 070 - 348 5108/6060
fax 070 - 348 6256
E-mail AIV@minbuza.nl
Internet www.AIV-advies.nl
Inhoudsopgave
I Inleiding5
II Racisme en rassendiscriminatie in verleden en heden7
Het begrip rassendiscriminatie7
De Europese agenda8
Hedendaagse en historische vormen van racisme en rassendiscriminatie9
III Recht op rechtsherstel voor slachtoffers van rassendiscriminatie13
Juridisch kader13
Classificatie van verschillende vormen van rechtsherstel13
Relevante uitspraken en aanbevelingen van het verdragscomité tegen
rassendiscriminatie (CERD)14
Enige andere ontwikkelingen15
Enkele conclusies15
IV De aanstaande Wereldconferentie:
ter tafel liggende voorstellen en standpunten17
Europese voorstellen17
Latijns-Amerikaanse voorstellen18
Afrikaanse voorstellen18
Aziatische voorstellen18
Ontwerptekst van het Secretariaat19
Tussenbalans19
V Conclusies en aanbevelingen22
Bijlage I Adviesaanvraag
Bijlage II VN. doc. E/CN.4/Sub.2/1993/8, para. 24
Bijlage III Lijst van afkortingen
I Inleiding
Op 27 april 2001 is de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd
te adviseren over de Wereldconferentie tegen Racisme, die van 31 augustus
tot 7 september 2001 in Durban, Zuid-Afrika, zal worden gehouden.
In de adviesaanvraag (zie bijlage I voor tekst) wordt onder meer aangegeven dat het formuleren van maatregelen en beleid op nationaal, regionaal en internationaal niveau ter bestrijding van hedendaagse vormen van racisme, discriminatie, vreemdelingenhaat en aanverwante vormen van intolerantie het doel is van de Wereldconferentie. In de aanloop naar de Wereldconferentie hebben staten en regio's zich, tijdens regionale conferenties, met name op de eigen problemen gericht. Het is de bedoeling dat de Wereldconferentie 'action oriented' en 'forward looking' resultaten gaat opleveren, die zullen worden samengebracht in een Verklaring en Actieprogramma.
Voorts wordt ingegaan op ontwikkelingen tijdens de voorbereiding van de
conferentie en wordt aangegeven dat uit de tot nu toe gevoerde discussies is
op te maken dat op vele punten aanvaardbare compromissen te bereiken zijn,
maar ook dat een aantal probleemgebieden blijft bestaan. Eén van deze
gebieden betreft het thema compensatoire maatregelen voor slachtoffers van
slavernij en kolonialisme; een thema waarop met name door de Afrikaanse
staten sterk is ingezet. Daarbij gaat het om de vraag of staten met een
koloniaal en/of slavernij-verleden financiële compensatie verschuldigd zijn
aan bepaalde personen, groepen of staten die zich heden ten dage in een
positie van achterstand bevinden ten gevolge van slavernij of kolonialisme
in het verleden.
Ook wordt gewezen op het gegeven dat de Europese Unie (EU), tijdens de
Europese Conferentie in Straatsburg, plechtig heeft bevestigd dat leed
veroorzaakt door slavernij of voortgekomen uit kolonialisme in herinnering
gehouden moet worden. In de afgelopen maanden is de EU tot het volgende
standpunt over rechtsherstel en compensatie gekomen. Onderkend wordt dat
bewustzijn van slavernij en kolonialisme, die in hun
historische context moeten worden geplaatst, noodzakelijk is en breed moet
worden uitgedragen, met name onder jongeren, zodat het aangerichte leed in
de toekomst niet wordt herhaald. Daarnaast is de EU van mening dat de
doelstellingen van de Wereldconferentie niet zijn gediend met een debat over
financiële compensatie met betrekking tot de gebeurtenissen uit het
verleden. Een dergelijk debat zou de conferentie afleiden van haar
hoofddoel, te weten het behalen van resultaten die gericht zijn op het heden
en de toekomst, en niet het vereffenen van rekeningen uit het verleden. Ook
zou een dergelijk debat niet in overeenstemming zijn met een aantal
juridische beginselen inzake rechtsherstel. Bovendien meent de EU dat een
debat tijdens de conferentie over financiële compensatie de strijd tegen
racisme en discriminatie, vreemdelingenhaat en aanverwante vormen van
intolerantie eerder zou belasten dan bevorderen.
Tegen bovenbeschreven achtergrond wordt om advies verzocht over de volgende
vragen:
1. Nederland wil - voortbouwend op de EU-positie zoals hierboven uiteengezet
- op positieve wijze bijdragen aan de discussie over hoe invulling te geven
aan de onderkenning van het leed dat de slachtoffers van slavernij en
kolonialisme hebben ondergaan en de mogelijke gevolgen daarvan voor hun
nabestaanden. Welke mogelijkheden doen zich in dit verband voor?
2. Hoe vallen eventuele positieve maatregelen jegens nabestaanden van
slachtoffers van slavernij en kolonialisme in te passen in een breder
antiracisme beleid, dat ook andere groepen omvat die met racisme,
discriminatie, vreemdelingenhaat en aanverwante vormen van intolerantie
worden geconfronteerd?
In antwoord op de adviesaanvraag wordt door de AIV in de eerste plaats
ingegaan op de meer algemene aspecten van het onderwerp, in de vorm van een
beschrijving van racisme en rassendiscriminatie in verleden en heden
(hoofdstuk II). In hoofdstuk III wordt aandacht besteed aan enkele aspecten
van het recht op rechtsherstel van slachtoffers van racisme en
rassendiscriminatie.1 Daarbij wordt onder meer ingegaan op het bestaande
juridisch kader en de verschillende vormen van rechtsherstel. In Hoofdstuk
IV wordt aandacht besteed aan uitkomsten en standpuntbepalingen over dit
onderwerp op de regionale bijeenkomsten. Het advies wordt in hoofdstuk V
afgesloten met conclusies en aanbevelingen. De AIV heeft zich, mede in het
licht van de korte periode die nog rest tot de begin van de
Wereldconferentie, bij het opstellen van dit advies noodzakelijkerwijs
moeten beperken tot een aantal hoofdlijnen van de onderhavige problematiek.
Het advies hierover is voorbereid in een subcommissie van de Commissie
Mensenrechten (CMR) van de AIV. Deze Commissie bestaat uit de volgende
personen: prof. dr.
P.R. Baehr*, mw. prof. dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
(vice-voorzitter), prof. mr. Th.C. van Boven* (voorzitter subcommissie), mw.
dr. M.C. Castermans-
Holleman*, mw. prof. mr. C.P.M. Cleiren, prof. dr. P. Cliteur, drs. T.
Etty*, prof. mr.
C. Flinterman* (voorzitter), prof. dr. W.J.M. van Genugten*, mw. mr. L.Y.
Gonçalves-Ho Kang You*, mw. mr. C. Hak*, mw. mr. M. Koers-van der Linden,
mr. F. Kuitenbrouwer,
mw. A.L.E.C. van der Stoel, mr. J. G. van der Tas en mw. mr. H.M. Verrijn
Stuart. De leden van wie de naam met een asterisk (*) is gemarkeerd, hebben
actief deelgenomen aan de subcommissie die het conceptadvies heeft
voorbereid en de heren Cliteur en Kuitenbrouwer hebben geparticipeerd als
corresponderend lid.
Aan de voorbereiding van het advies is bovendien bijgedragen door prof. dr.
I. Wolffers van de Commissie Ontwikkelingssamenwerking (COS). De
werkzaamheden ten behoeve van het opstellen van het advies zijn in het
bijzonder ondersteund door (ambtelijk)
adviseur mw. mr. W.A. van Aardenne (DMV/MR). Het secretariaat is gevoerd
door drs. T.D.J. Oostenbrink (secretaris CMR) met assistentie van de heren
M.M.T. Keyte en
M.F. De Lange en mw. W. Neeft (stagiaires).
De AIV heeft het voorliggende advies besproken in zijn vergadering van 1
juni 2001 en heeft daarbij de procedure, leidend tot vaststelling op 18 juni
2001, vastgesteld.
1 Rechtsherstel is hier gebruikt als het equivalent van het Engelse begrip
'reparation', dat niet geheel overeenkomt met het Nederlandse woord
reparatie.
II Racisme en rassendiscriminatie in verleden en heden
Het begrip rassendisciminatie
Het begrip rassendicriminatie is lange tijd in verband gebracht met de
overheersing van blanken over gekleurde volkeren ('white rule'). In de
Verenigde Naties (VN) werd de strijd tegen rassendiscriminatie en racisme
gezien in het verlengde van de strijd tegen kolonialisme. De
Dekolonisatieverklaring van de VN en de Anti-Racisme Verklaring van de VN
tonen opmerkelijke punten van gelijkenis in hun veroordeling van
kolonialisme en in praktijken van segregatie en daarmee gepaard gaande
rassendiscriminatie en in de uitspraak dat 'elke doctrine van raciale
superioriteit wetenschappelijk onjuist, moreel laakbaar en sociaal
ongerechtvaardigd en gevaarlijk is'.2
Tegen dezelfde achtergrond aanvaardden de VN in 1965 het Internationale
Verdrag ter Uitbanning van Elke Vorm van Rassendiscriminatie.3 Dit verdrag,
het eerste VN-mensenrechten-verdrag met een eigen toezichtsmechanisme, is
het meest omvangrijke internationale juridische instrument gericht op de
bestrijding en uitbanning van rassendiscriminatie.4 Bij het Verdrag zijn per
28 maart 2001, 157 staten partij, waaronder Nederland. Opmerkelijk is de
ruime definitie die het Verdrag hanteert met betrekking tot het begrip
rassendiscriminatie. Dit begrip omvat elke vorm van onderscheid,
uitsluiting, beperking of voorkeursbehandeling die gebaseerd is op ras,
huidskleur, afkomst, nationale of etnische afstamming en die tot doel of
gevolg heeft de erkenning, het genot of de uitoefening, op gelijke voet, van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden te niet te doen of in te
perken (art. 1).5 Deze definitie is opmerkelijk, omdat zij niet alleen ras
en huidskleur omvat, maar zich ook uitstrekt tot afkomst en nationale of
etnische afstamming. In de praktijk betekent dit dat, zoals ook voortdurend
door het toezichthoudende Comité ter uitbanning van rassendiscriminatie
(CERD) is bevestigd, etnische minderheden, inclusief migranten, inheemse
volkeren en andere door afstamming of afkomst gekenmerkte groeperingen,
zoals kastelozen, onder de werking van het Verdrag vallen.6 Hoewel
individuele verdragspartijen in sommige gevallen deze veelomvattende
benadering aanvechten - bijvoorbeeld India ten aanzien van de Dalits - moet
de hierboven vermelde ruime definitie als gezaghebbend worden beschouwd. De
AIV sluit zich bij deze, ook in Nederland door jurisprudentie van de Hoge
Raad aanvaarde, definitie aan.
2 Resolutie 1514 (XV) van de AVVN (1960) en Resolutie 1904 (XVIII) van de
AVVN (1963).
3 Resolutie 2106A (XX) van de AVVN (1965).
4 Het begrip discriminatie sluit aan bij soortgelijke definities in
ILO-verdrag 111 inzake discriminatie met betrekking tot beroep en
beroepsuitoefening (1958) en het UNESCO-verdrag tegen discriminatie in het
onderwijs (1960).
5 Overigens zij opgemerkt, dat het begrip 'ras' als onderscheidend kenmerk
tussen mensen een sociale constructie is met kwalijke veronderstellingen en
effecten. Er bestaat slechts één ras, namelijk het menselijke.
6 In dit verband diene dat met racisme en rassendiscriminatie verband
houdende vormen van onverdraagzaamheid, zoals die van religieuze aard, ook
binnen het bereik van de Conferentie vallen.
De toepassing van deze ruime definitie bracht ook de erkenning met zich dat
rassendiscriminatie niet louter een historisch gegeven is dat was verbonden
met de perverse rassenwaan van het nationaal-socialisme, met de
geïnstitutionaliseerde blanke apartheidspolitiek of met de raciale
onderdrukking waartegen de Amerikaanse burgerrechtenbeweging zich verzette.
Voorts heeft de toepassing van de ruime definitie ertoe geleid dat
rassendiscriminatie niet uitsluitend kan worden beschouwd als een
buitenlands verschijnsel dat zich elders voordoet. Hoewel het voor bepaalde
overheden een aantrekkelijke optie is het euvel van rassendiscriminatie te
associëren met het verleden en met praktijken die zich elders voordoen en
bijgevolg het genoemde Internationale Verdrag te hanteren als een instrument
van buitenlands beleid, heeft de praktijk van het toezicht op de naleving
van het Verdrag bewezen dat problemen van rassendiscriminatie in hun
verschillende vormen zich, latent en acuut, overal voordoen, zowel in den
vreemde als in eigen land en regio, en derhalve binnenlandse implicaties
hebben. De AIV meent dat de Wereldconferentie mede aan haar doel zal
beantwoorden indien alle deelnemende staten deze kritische zelfreflectie
zullen opbrengen. Vervolgens dient de Wereldconferentie de resultaten van
deze reflectie te weerspiegelen en in het uiteindelijke Actieplan
maatregelen te treffen die zijn gericht op toetsing van de uitvoering van
praktische maatregelen ter bestrijding van racisme en rassendiscriminatie.
De Europese agenda
Lange tijd heeft de politieke en rechtsontwikkeling in het Europa van na de
Tweede Wereldoorlog onvoldoende het euvel van racisme en rassendiscriminatie
onderkend.7 Terwijl de rechten van de mens in Europa (en ook daarbuiten) een
prominente plaats verwierven op de politieke en juridische agenda's, bleef
rassendiscriminatie onderbelicht als mensenrechtenprobleem. Dit blijkt onder
meer uit de zeer spaarzame jurisprudentie van het Europese Hof voor de
Rechten van de Mens met betrekking tot zaken die rassendiscriminatie
betreffen. Inmiddels is deze situatie gewijzigd, hoewel nog een lange weg
moet worden afgelegd tot het onderwerp de aandacht krijgt die het verdient.
In het kader van de Raad van Europa doet de Europese Commissie tegen Racisme
en Intolerantie (ECRI) belangrijk werk via de publicatie van openhartige
landenrapporten en het propageren van 'good practices'. Voorts betekent de
totstandkoming in juni 2000 van Protocol nr. 12 bij het Europese Verdrag
voor de Rechten van de Mens, dat een verbreding beoogt van de
non-discriminatieformule van het Europese Verdrag,8 een versterking van het
juridische arsenaal om rassendiscriminatie in Europa tegen te gaan. Het
voornemen om binnen Europa met kracht te streven naar bestrijding en
voorkoming van rassendiscriminatie en vreemdelingenhaat is ook verankerd in
de Politieke Verklaring die de Ministers van de Raad van Europa hebben
aangenomen tijdens de regionale voorbereidingsconferentie 'All different,
all equal: From principle to practice', die in Straatsburg van 11 tot en met
13 oktober 2000 is gehouden.9 Nadere inhoud aan dit
7 Tijdens de behandeling van de het wetgevingstraject van CERD, werd door de
toenmalige minister van Justitie Polak in de memorie van Toelichting bij de
Uitvoeringswet nog het oordeel uitgesproken dat: 'de situatie in Nederland
niet zo erg (is), dat grote behoefte bestaat aan nieuwe, speciaal tegen
rassendiscriminatie gerichte wettelijke maatregelen.' (MvT. 9724 nr. 3, p.
3).
8 Door het aannemen van dit Protocol wordt het non-discriminatiebeginsel
niet meer beperkt tot de rechten vervat in het EVRM. Ook valt discriminatie
ten aanzien van sociale rechten onder de werkingssfeer van dit Protocol.
9 EUROCONF (2000) 1 final.
voornemen is gegeven in de Algemene Conclusies van de Europese Conferentie
tegen
Racisme.10
Mede onder druk van het Europese Parlement, dat zich in de loop der jaren
waakzaam heeft getoond ten aanzien van de gevaren van extreem rechts en de
vele racistische incidenten die zich voordeden in bij de Europese Unie
aangesloten landen, is ook de Europese Commissie zich actiever gaan betonen
in de strijd tegen racisme en in de bevordering van verdraagzaamheid en
respect in een multiculturele samenleving. Het in 1997 gehouden Europese
Jaar tegen Racisme en de aanvaarding van een Actieplan (1998) gaven hiervan
blijk. Van groot juridisch en politiek belang was de aanvaarding door de
Raad van de Europese Unie op 29 juni 2000 van Richtlijn 2000/43/EC, ter
uitvoering van artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam, met het doel
verdere inhoud te geven aan het beginsel van gelijke behandeling aan
personen ongeacht hun raciale of etnische afkomst. Deze richtlijn richt zich
vooral op terreinen waar in het dagelijkse leven rassendiscriminatie het
meest voelbaar is, t.w. toegang tot beroep en bedrijf,
arbeidsomstandigheden, beroepstraining, lidmaatschap van
vakbondsorganisaties, sociale zekerheid en gezondheidszorg, onderwijs,
huisvesting en toegang tot publieke diensten en gelegenheden. Ook de
vestiging van het European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia in
Wenen is een positieve stap ter verhoging van waakzaamheid, ter versterking
van toezicht en ter onderbouwing van beleid. Al deze maatregelen op het
gebied van wetgeving, beleid, toezicht, voorlichting en onderwijs blijven
hoogst noodzakelijk. De jaarlijkse rapporten en de landenrapporten van de
ECRI schetsen jaar in jaar uit een zorgwekkend beeld omtrent de situatie in
Europa, zoals wijdverbreide en voortdurende vijandigheid tegenover
migranten, vreemdelingen, asielzoekers en vluchtelingen; racistisch gedrag
in kringen van wetsdienaren; aanwakkering van onverdraagzaamheid en raciale
of etnische haatzaaierij etcetera.11 De AIV neemt met instemming kennis van
de maatregelen die op verschillende niveaus in Europa worden genomen om
uitingen van racisme en praktijken van rassendiscriminatie tegen te gaan en
onderstreept dat aan deze zaken blijvend prioriteit moet worden gegeven op
nationale en Europese agenda's. De AIV beveelt tevens aan dat deze
prioriteit, mede verwoord in het slotdocument van de regionale bijeenkomst
in Straatsburg, nadrukkelijk over het voetlicht wordt gebracht tijdens de
Wereldconferentie.
Hedendaagse en historische vormen van racisme en rassendiscriminatie
Zichtbare en minder zichtbare, vaak sluipende, vormen van racisme en
rassendiscriminatie knagen, ook vandaag de dag, aan alle samenlevingen. Zij
vormen een aanslag op de eigenwaarde van mensen en dragen bij aan een bestel
van onrecht, ongelijkheid en onvrede. Bovendien kunnen zij de kiemen in zich
dragen van escalatie tot niveaus van grove onmenselijkheid en onuitwisbaar
leed. Drang naar expansie en overheersing, agressie, bezetting en annexatie,
economische uitbuiting en onderwerping en om in hedendaagse termen te
spreken, etnische zuivering en etnisch geweld. Aan al deze historische en
hedendaagse verschijnselen van massaal politiek, economisch en soms
cultureel geweld lagen en liggen vaak racistische attitudes en racistische
motieven ten grondslag. Voorts hebben ze vaak raciale effecten. Mensen
worden als koopwaar verhandeld en uitgebuit: klassieke vormen van slavernij
en lijfeigenschap leven ook nu nog voort, onder andere in bepaalde landen in
Afrika en Azië. Dwangarbeid, mensen
10 EUROCONF (2000) 7 final.
11 Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie, Jaarrapport 1999, pp.
7-9.
handel, in het bijzonder de handel in vrouwen en kinderen,12 zijn evenzovele
hedendaagse vormen van uitbuiting, vaak in combinatie met seksistische
onderwerping op basis van raciale motieven en effecten. Maar bijvoorbeeld
ook in de sport zijn uitingen van racistisch (verbaal) geweld een toenemend
verschijnsel. Deze praktijken zijn uitvoerig gedocumenteerd, o.a. door de
Anti Slavery Society en in rapporten die jaarlijks aan de VN-werkgroep
inzake Hedendaagse Vormen van Slavernij worden voorgelegd.13 Eeuwenlang zijn
en worden inheemse volken, wier menszijn door overheersers impliciet of
expliciet werden ontkend, tot slachtoffer gemaakt, geliquideerd,
gemarginaliseerd, geassimileerd of anderszins in hun rechten aangetast.14
Hun grondgebieden werden tot terra nullius (land van niemand) verklaard en
hun natuurschatten in bezit genomen.
Praktijken van racisme en rassendiscriminatie van het verleden, bedreven
door en tussen mensen, groepen mensen en volkeren hebben hun gevolgen tot
aan de dag van vandaag toe, zoals discriminatie op grond van huidskleur,
historische en hedendaagse vormen van slavernij, racistische uitbuiting van
vrouwen15, marginalisering van inheemse volkeren, antisemitisme en
uitsluiting van Roma en Sinti. Discriminatie en onrecht uit het verleden
trekken hun sporen naar het heden en hebben gevolgen gehad die tot op heden
bepalend zijn voor de situatie waarin mensen zich bevinden.16 Dit geldt
bijvoorbeeld voor nazaten van slavenhandel en slavernij, voor inheemse
volken, voor gedeporteerden. Het is ondoenlijk en onmogelijk al het raciale
en etnische onrecht dat in het verleden is gepleegd, te vergoeden en te
herstellen, maar onderkend en erkend dient te worden dat dit onrecht is
geschied en voortleeft in de belevingswereld en in de werkelijkheid van vele
mensen.
Voorts is relevant dat sedert de Tweede Wereldoorlog, bij wijze van
'Wiedergutmachung', op grote schaal voorzieningen zijn getroffen voor en
claims zijn gehonoreerd van overlevenden/slachtoffers van vervolgingen.17
Deze compensatie kan natuurlijk
12 Zie bijvoorbeeld: Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid,
'Mensenhandel', advies nummer 14, Den Haag, 1992. Zie verder ook
EGM/GDR/Report, 'Report of the Expertgroup, gender and racial
discrimination', Zagreb, 21-24 November 2000, publication of the UN Division
on the Advancement of Women.
13 Zie laatstelijk: 'Report on the Working Group on Contemporary Forms of
Slavery in its twenty-fifth
session', UN.Doc. E/CN.4/Sub.2/2000/23.
14 Zie voor een meer uitgebreide beschrijving van de problematiek van
Inheemse volken: Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid, 'Inheemse
Volken', advies nummer 16, Den Haag, 1993. Zie verder ook ILO-verdrag 169
inzake Inheemse Volken (1989).
15 Vrouwen worden vaak meervoudig gediscrimineerd, zowel om de huidskleur
als om het zijn van vrouw.
16 De gevolgen van langdurige en systematische achterstelling en
discriminatie, niet alleen in materiële zin maar ook mentaal en emotioneel,
zijn treffend verwoord door het US Supreme Court in zijn fameuze uitspraak
Brown versus The Board of Education (1954), waar het Hof stelde dat raciaal
gescheiden onderwijs '...generates a feeling of inferiority as to their
status in the community that may effect their hearts and minds in a way
unlikely ever to be undone'.
17 Zie in dit verband de 'Study concerning the right to restitution,
compensation and rehabilitation for victims of gross violations of human
rights and fundamental freedoms. Final report by mr. Theo van Boven',
UN.doc. E/CN.4/sub.2/1993/8, in het bijzonder paras. 107-11, en 125.
nooit het toegebrachte leed en het ondergane lijden herstellen, maar zij was
niettemin, vanuit menselijk en moreel oogpunt, essentieel voor de
slachtoffers en een belangrijke voorwaarde voor Duitsland om zijn plaats in
de internationale gemeenschap weer in te nemen. Claims voorgelegd aan
Japanse rechters tot compensatie van door het Japanse leger seksueel
misbruikte vrouwen (de zogenoemde troostmeisjes) en van door Japan
tewerkgestelde dwangarbeiders hebben tot dusverre weinig of geen resultaat
opgeleverd en tot grote frustratie en onvrede geleid bij
overlevenden/slachtoffers. Ook in de Verenigde Staten krijgen dergelijke
claims in toenemende mate aandacht. Precedenten gericht op Amerikaanse
Indianen en Japanse Amerikanen worden door Afro-Amerikanen als grondslag
ingeroepen voor compensatieclaims voor historisch onrecht als gevolg van
slavernij en langdurige systematische rassendiscriminatie.18 In Australië
eisen Aboriginals schadevergoeding in verband met aan hen ontnomen
historische landrechten en voor de uit hun midden weggehaalde kinderen.
Voorts zijn in verschillende landen van vooral Latijns-Amerika en Midden- en
Oost-Europa, in het kader van de overgang van autoritaire regime's naar een
democratisch bestel, maatregelen genomen en claims gehonoreerd ter
restitutie en compensatie van slachtoffers van vervolging. Al deze
ontwikkelingen hebben ertoe bijgedragen dat meer aandacht wordt besteed aan
de gerechtvaardigde belangen en rechten van slachtoffers en dat een
politieke en rechtscultuur aan het ontstaan is, gericht op erkenning en
rechtsherstel.
Een andere belangwekkende ontwikkeling die na 1945 een beslissende wending
heeft veroorzaakt in het internationale rechtsbewustzijn en die
rassendiscriminatie op bijzondere wijze kwalificeert, is de opvatting dat
praktijken van systematische rassendiscriminatie in strijd zijn met de
fundamentele beginselen van de internationale rechtsorde en met de eisen van
dwingend recht (ius cogens). Met deze rechtsontwikkeling houdt tevens
verband dat, voorzover raciale of etnische praktijken genocidale dimensies
vertonen of binnen de termen vallen van de definitie van misdrijven tegen de
menselijkheid (zie artikelen 6 en 7 van het Statuut van Rome van het
Internationaal Strafhof), sprake is van internationale misdrijven waarvoor
plegers en medeplegers strafrechtelijk ter verantwoording kunnen worden
geroepen. De maatstaven van het hedendaagse internationale recht zijn op dit
gebied dwingend en onmiskenbaar, een rechtsontwikkeling waarin de tweede
helft van de twintigste eeuw zich onderscheidt van eerdere
perioden.
Het hedendaagse racisme wordt in grote mate mede beïnvloed, meer dan ooit in
het verleden, door wat de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens in
een recent rapport treffend aanduidde: 'movement of people' (migratie,
mensenhandel, ontheemding en ontworteling), 'movement of information' (o.a.
haatzaaierij via de media en internet), 'movement of capital' (met nadelige
sociale effecten en uitbuiting van achtergestelden en gemarginaliseerden).19
Samenvattend meent de AIV dat historische en hedendaagse praktijken van
rassendiscriminatie en hun effecten wel van elkaar dienen te worden
onderscheiden, doch niet altijd zijn te scheiden. Afhankelijk van plaats en
tijd zijn wel verschillen en veranderingen opgetreden. Gebeurtenissen en
praktijken van het verleden werken in de beleving veelal door en hebben
daarom effecten tot op het heden. Naast de materiële gevolgen van langdurige
achterstelling en systematische discriminatie voor betrokkenen en
nabestaanden, dienen ook de mentale en morele gevolgen mede betrokken te
worden in het recht op rechtsherstel voor slachtoffers van
rassendiscriminatie.
18 Natasha Parassram Concepcion, 'Reparations for Afro-Americans', in: Human
Rights Brief, Center for Human Rights and Humanitarian Law, Washington
College of Law, Vol. 8, Issue 2 (Winter 2001), p. 16.
19 Report of the High Commissioner for Human Rights and Follow-Up to the
World Conference on Human Rights, UN doc. E/CN.4/2001/16.
III Recht op rechtsherstel voor slachtoffers van
rassendiscriminatie
De discussie over compensatoire claims en compensatoire maatregelen met het
oog op het verlenen van rechtsherstel aan slachtoffers van historische en
hedendaagse praktijken van rassendiscriminatie dient in een breder juridisch
kader te worden geplaatst. Dit kader biedt openingen en opties die niet
beperkt blijven tot financiële vormen van rechtsherstel, maar die zich ook
uitstrekken tot andere vormen van erkenning en genoegdoening ten gunste van
de slachtoffers. In dit verband zal in het kort worden verwezen naar enige
relevante bepalingen van verdragen op het gebied van de rechten van de mens.
Voorts volgt een classificatie van verschillende vormen van rechtsherstel,
waarna aandacht wordt gevestigd op een aantal relevante aanbevelingen van
het Comité ter Uitbanning van Rassendiscriminatie (CERD), het
toezichthoudende verdragscomité tegen rassendiscriminatie. Tenslotte komen
nog enige andere ontwikkelingen aan de orde ter verheldering van het
geschetste juridische kader.
Juridisch kader
De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens bepaalt dat een ieder
recht heeft op een effectief rechtsmiddel van bevoegde nationale instanties
tegen handelingen die in strijd zijn met de grondrechten die zijn
gewaarborgd bij de grondwet of de wet (art. 8). Deze bepaling wordt nader
bevestigd en uitgewerkt in het Internationale Verdrag inzake Burgerrechten
en Politieke Rechten (art. 2 (3) (a)). Bijzonder relevant is de bepaling in
het Internationale Verdrag inzake de Uitbanning van Elke Vorm van
Rassendiscriminatie die staten verplicht te voorzien in effectieve
bescherming en rechtsmiddelen en meer in het bijzonder aan slachtoffers van
rassendiscriminatie het recht toekent een 'rechtvaardig en toereikend
rechtsherstel of genoegdoening voor geleden schade' na te streven (art. 6).
Het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens geeft het Europese Hof de
bevoegdheid, in geval van geconstateerde schending van het Verdrag, billijke
genoegdoening aan de benadeelde toe te kennen (art. 41), en krachtens het
Amerikaanse Verdrag voor de Rechten van de Mens kan het Inter-Amerikaanse
Hof bepalen dat de gevolgen van een schending van het Verdrag worden
goedgemaakt en dat billijke compensatie wordt betaald aan de benadeelde
partij
(art. 63 (1)). Het juridische kader verschaft weliswaar de basis en het
uitgangspunt voor rechtsherstel aan slachtoffers, maar de uitwerking en
toetsing daarvan zijn complex en laten nog veel te wensen over.
Classificatie van verschillende vormen van rechtsherstel
De Commissie van Internationaal Recht van de Verenigde Naties
('International Law Commission') heeft in haar activiteiten op het gebied
van de staatsaansprakelijkheid regels opgesteld met betrekking tot
verschillende vormen van rechtsherstel in interstatelijke betrekkingen. Zij
brengt onder het generieke begrip rechtsherstel de volgende modaliteiten:
restitutie, compensatie en genoegdoening.20 Hierop voortbouwend is in de
Basisbeginselen en Richtlijnen over het Recht op Rechtsmiddelen en
Rechtsherstel voor Slachtoffers van Schendingen van de Rechten van de Mens
en het Internationale Humanitaire Recht, welke thans voorliggen bij de
VN-Commissie voor de Rechten van de Mens,21 nadere inhoud gegeven aan de
verschillende vormen van rechtsherstel.
20 Zie VN.doc. A/CN.4/L.600, art. 35 e.v.
21 Zie VN.doc. E/CN.4/2000/62, Annex.
Het genoemde document, dat nog niet is goedgekeurd door de Commissie voor de
Rechten van de Mens, vormt een goede basis om het begrip rechtsherstel te
verduidelijken en te specificeren.
In het document wordt de volgende indeling gehanteerd:
* Het recht op rechtsherstel ('reparation') heeft tot doel de gerechtigheid
te dienen door middel van het herstellen van schendingen van de rechten van
de mens. Rechtsherstel dient evenredig te zijn aan de zwaarte van de
schendingen en de geleden schade (para. 15). Rechtsherstel kan geschieden in
de volgende modaliteiten: restitutie, compensatie, rehabilitatie,
genoegdoening en waarborgen tegen herhaling van onrecht (para. 21).
* Restitutie moet waar mogelijk de situatie herstellen van vóór de tijd dat
schendingen plaatshadden. Restitutie kan inhouden: teruggave van vrijheid,
herstel juridische en sociale status, familieleven, en burgerschapsrechten,
terugkeer naar eigen land en woning, herstel in beroep en
beroepsuitoefening, en teruggave van eigendommen (para. 22).
* Compensatie kan worden verleend voor in economische termen te waarderen
schade als gevolg van lichamelijk of geestelijk letsel, verloren kansen
(onder andere op het gebied van onderwijs), materiële schade en verlies aan
inkomsten, schade aan eer en goede naam, kosten ten behoeve van juridische
bijstand, medische diensten, psychologische en sociale dienstverlening
(para. 23).
* Rehabilitatie kan medische en psychologische zorg inhouden, als ook
juridische en sociale dienstverlening (para. 24).
* Genoegdoening en waarborgen tegen herhaling van onrecht kunnen een breed
scala van voorzieningen en beleidsmaatregelen inhouden. In de context van
dit advies worden genoemd: onderzoek van feiten en publieke bekendmaking
daarvan, officiële verklaringen of rechterlijke uitspraken ter herstel van
waardigheid en goede naam, erkenning van feiten en aanvaarding van
verantwoordelijkheid, herdenkingen en het betonen van eer aan slachtoffers
en overlevenden.
Er dient op gewezen te worden dat 'reparation' het algemene, veelomvattende
begrip vormt om onrecht te redresseren en dat restitutie, compensatie,
rehabilitatie alsmede genoegdoening en waarborgen tegen herhaling van
onrecht bijzondere vormen zijn van rechtsherstel. Het verlenen van één wijze
van rechtsherstel sluit overigens andere vormen van rechtsherstel niet uit.
Verscheidene vormen van rechtsherstel kunnen hand in hand gaan om tegemoet
te komen aan geleden onrecht.
Relevante uitspraken en aanbevelingen van het verdragscomité tegen rassen-
discriminatie (CERD)
Het CERD heeft zich in zijn concluderende evaluaties van landenrapporten en
in zijn uitspraken over individuele klachten, in het licht van artikel 6 van
het Verdrag, talrijke malen uitgelaten over het toekennen van rechtvaardig
en toereikend rechtsherstel aan slachtoffers van rassendiscriminatie in de
ruime betekenis van dit begrip conform artikel 1 van het Verdrag.22
Ook in een reeks Algemene Aanbevelingen heeft het CERD ten aanzien van
bepaalde categorieën personen gewezen op het belang van rechtsherstel in de
één of andere vorm om geleden onrecht goed te maken. Zo stelde het Comité
met betrekking tot
22 Zie 'Common Problems linked to all Remedies Available to Victims of
Racial Discrimination', backgroundpaper by Theo van Boven, Doc.
HR/GVA/WCR/SEM.1/2000/BP. 5.
vluchtelingen en andere personen die om raciale of etnische redenen ontheemd
zijn dat zij na terugkeer naar hun landen van herkomst, recht hebben op
restitutie van hun eigendommen of, zo zulks niet mogelijk is, op compensatie
in plaats daarvan.23 In een andere Algemene Aanbeveling over de rechten van
inheemse volkeren doet CERD een beroep op verdragspartijen de rechten van
deze volkeren te erkennen en te beschermen waar het gaat om het bezit,
gebruik en beheer van hun gemeenschappelijke territoria en hulpbronnen en,
voorzover deze territoria en hulpbronnen aan deze volkeren zijn ontnomen
zonder hun vrijelijk geuite toestemming, dat stappen moeten worden genomen
tot teruggave daarvan. Slechts wanneer dat feitelijk niet mogelijk is, dient
het recht op restitutie te worden vervangen door het recht op rechtvaardige,
billijke en onverwijlde compensatie.24 Ten aanzien van discriminatie tegen
Roma beval CERD aan dat 'verdragspartijen het kwaad erkennen dat tijdens de
Tweede Wereldoorlog aan hun gemeenschappen is aangedaan door middel van
deportatie en uitroeiing en dat middelen overwogen dienen te worden om aan
hen compensatie te verschaffen'.25 Deze Aanbevelingen, bedoeld om
rechtsherstel te bewerkstelligen voor onrecht en schade berokkend aan
groepen personen, minderheden en volkeren waarbij raciale en etnische
factoren in het geding zijn, zijn ook van belang voor andere groeperingen
die eveneens langdurig en hardnekkig het kind van de rekening zijn in
verleden en heden. Zij hebben veelal gemeen dat het door hen geleden onrecht
wereldwijd onvoldoende werd erkend en onderkend, of werd weggecijferd tegen
ander onrecht of andere belangen.
Enige andere ontwikkelingen
Het is opmerkelijk dat ingevolge het Statuut van Rome voor een
Internationaal Strafhof (art. 75) beginselen moeten worden opgesteld voor
rechtsherstel voor slachtoffers, waaronder begrepen restitutie, compensatie
en rehabilitatie. Te zijner tijd kan het Strafhof op deze basis, hetzij op
verzoek hetzij uit eigen beweging, de omvang van door slachtoffers geleden
schade, verlies en letsel vaststellen. Deze bepaling uit het Statuut van
Rome is in de context van de Wereldconferentie tegen Racisme in die zin
relevant dat misdrijven ten aanzien waarvan het Internationale Strafhof
jurisdictie heeft, met name volkerenmoord en misdrijven tegen de
menselijkheid, veelal worden gepleegd in situaties van raciaal en etnisch
geweld en conflict en gruwelijke uitingen zijn van wijdverbreide of
systematische rassendiscriminatie.
Enkele conclusies
Uit het hierboven geschetste kader, de classificatie, de uitspraken en de
ontwikkelingen ter onderbouwing van het recht op rechtsherstel van
slachtoffers van rassendiscriminatie, concludeert de AIV het volgende:
* Op grond van het bestaande juridische kader, neergelegd in internationale
verdragen over de rechten van de mens en nader geadstrueerd in recente
ontwikkelingen van het internationaal strafrecht hebben slachtoffers van
rassendiscriminatie recht op rechtsherstel.
* Het begrip rechtsherstel kent verschillende modaliteiten, namelijk
restitutie, compensatie, rehabilitatie, genoegdoening en waarborgen tegen
herhaling van onrecht. Welke vormen van rechtsherstel, in onderlinge
samenhang of afzonderlijk, aan slachtoffers van rassendiscriminatie worden
toegekend hangt van omstandigheden
23 Algemene Aanbeveling XXII (1996).
24 Algemene Aanbeveling XXIII (1997).
25 Algemene Aanbeveling XXVII (2000).
af, zoals de wensen en verlangens van slachtoffers zelf, de ernst van het
toegebrachte leed, de rechtscultuur van de samenleving en de beschikbaarheid
van middelen.
* Om recht te doen aan slachtoffers van rassendiscriminatie, zijn zowel
financiële als niet-financiële vormen van rechtsherstel van groot belang.
Niet-financiële vormen van rechtsherstel houden onder meer in: het aan het
licht brengen en verificatie van feiten, het doen van rechterlijke
uitspraken en andere publieke verklaringen gericht op herstel van eer,
waardigheid en goede naam, erkenning van toegebracht onrecht en aanvaarding
van verantwoordelijkheid, correcte geschiedschrijving, eerbewijs aan
slachtoffers via herdenkingen, monumenten en andere middelen om de
nagedachtenis levend te houden.
IV De aanstaande Wereldconferentie: ter tafel liggende voorstellen en
standpunten
Het is van cruciaal belang dat van de thans geplande Wereldconferentie tegen
Racisme een stimulans uitgaat op internationaal, regionaal en nationaal
niveau om rassendiscriminatie, vreemdelingenhaat en daarmee verwante vormen
en verschijnselen van onverdraagzaamheid zo effectief mogelijk te bestrijden
en een klimaat te scheppen van meer begrip, respect en verdraagzaamheid
tussen mensen, groepen en volkeren. De vorige twee Wereldconferenties tegen
Racisme, respectievelijk gehouden in 1978 en 1983, werden overschaduwd door
diepe politieke tegenstellingen (o.a. veroorzaakt door
zionisme als vorm van racisme te brandmerken). Er is veel aan gelegen dat de derde Wereldconferentie onder een beter gesternte zal plaatshebben.
De derde Wereldconferentie wordt in ieder geval grondiger voorbereid dan de twee vorige conferenties, mede dank zij de persoonlijke inzet van de Hoge Commissaris van de VN voor de Rechten van de Mens. De regionale bijeenkomsten, de expert-seminars, de bijdragen van organen als CERD en de Sub-Commissie voor de Bevordering en Bescherming van de Rechten van de Mens, alsmede de inbreng van niet-gouvernmentele organisaties, hebben een veelheid aan denkbeelden en voorstellen opgeleverd die bouwstenen vormen voor de voorziene uitkomst van deze Wereldconferentie in de vorm van een Verklaring en een Actieprogramma. Ondanks deze voorbereidingen is het waarschijnlijk dat ook op deze Conferentie politieke verdeeldheid zal ontstaan in verband met de verscherpte situatie in het Midden-Oosten en als gevolg van het voornemen, o.a. tot uiting gebracht door Afrikaanse landen, dat de Wereldconferentie zich zal uitspreken over financiële compensatie voor slachtoffers van slavernij en kolonialisme. Deze laatste kwestie heeft bij de Verenigde Staten en andere Westelijke landen veel weerstand opgeroepen.
In de aanloop naar de Wereldconferentie zijn op regionaal niveau
voorbereidingsconferenties gehouden. Deze hebben plaatsgevonden in
Straatsburg (Europa, 11 tot 13 oktober 2000), Santiago de Chile (Amerika, 5
tot 7 december 2000), Dakar (Afrika,
23 tot 25 januari 2001) en Teheran (Azië, 19 tot 21 februari 2001).
Daarnaast hebben meer algemene gezamenlijke voorbereidende bijeenkomsten
plaatsgevonden ('prepcoms'). Op al deze bijeenkomsten is de thematiek van
rechtsherstel een onderwerp van soms intense discussie geweest. In de
context van dit advies volgt thans eerst een samenvatting van de aspecten
inzake de thematiek van rechtsherstel, die op deze bijeenkomsten aan de orde
zijn gesteld.
Europese voorstellen
Uit de documenten van de Europese Unie met betrekking tot rechtsherstel voor
de Wereldconferentie tegen Racisme26 valt op te maken dat rechtsherstel voor
hedendaagse vormen van racisme en rassendiscriminatie eerst en vooral op
nationaal niveau geregeld dient te worden, bij voorkeur via gerechtelijke
procedures. Als vermeld in de adviesaanvraag, is het standpunt verwoord dat
rechtsherstel vooral een niet-financieel karakter dient te krijgen en dat de
doelstellingen van de Wereldconferentie niet gediend zijn met een debat over
financiële compensatie met betrekking tot gebeurtenissen uit het verleden.
De nadruk dient te liggen op maatregelen op het terrein van de
rechtsbescherming, rechtshandhaving en educatie. Kort gezegd dient in
Europese ogen de invulling van het begrip rechtsherstel met name gezien te
worden in termen van juridische en/of beleidsmatige maatregelen ten gunste
van individuele slachtoffers.
26 General Conclusions of the European Conference against Racism,
Strasbourg, 16 October 2000.
Latijns-Amerikaanse voorstellen
Ook uit de aanbevelingen van de Amerikaanse regionale conferentie kan worden
opgemaakt dat rechtsherstel vooral een zaak is die op nationaal niveau
geregeld dient te worden.27 In paragraaf 70 van de verklaring wordt een
oproep gedaan te komen tot rechtsherstel en vooral ook erkenning van het
onrecht dat een gevolg is van de slavernij. Ten aanzien van deze specifieke
paragraaf is door Canada en de Verenigde Staten een voorbehoud gemaakt.28
Voorts wordt opgeroepen op nationaal en internationaal niveau te komen tot speciale fondsen (voor ontwikkeling en educatie), voor herstel van schade toegebracht aan Afrikaanse nazaten van slavernij en aan inheemse volken. Programma's en maatregelen dienaangaande dienen vooral te worden geëffectueerd door staten die materieel voordeel hebben genoten.
Afrikaanse voorstellen
In de uitkomsten van de Afrikaanse voorbereidingsbijeenkomst leggen de
Afrikaanse staten grote nadruk op verantwoordelijkheid van de internationale
gemeenschap voor de gevolgen van slavernij en andere vormen van racisme.29
Het belang van financieel rechtsherstel staat op de voorgrond. Daartoe
worden onder meer voorstellen gedaan te komen tot het opzetten van een
Ontwikkeling Reparatie Fonds, herstel van economische, culturele en
politieke schade en financiering van voorgestelde instituties mede uit
private bronnen. Voorts wordt aangedrongen op het aanbieden van
verontschuldigingen en op zowel effectieve bescherming en remedies als
juridische hulp.30
Aziatische voorstellen
De aanbevelingen van de Aziatische voorbereidingsbijeenkomst leggen nadruk
op maatregelen die moeten worden genomen op nationaal niveau ter voorkoming
van racisme.31 Daarbij dient speciale aandacht te bestaan voor de
slachtoffers en ook grote aandacht te worden besteed aan preventie en
educatie. Voorts wordt gevraagd om erkenning van en categorisering van
vormen van racistisch geweld. Uitgaande van rechtvaardigheid jegens
slachtoffers dient historische verantwoordelijkheid te worden aanvaard. Het
document wijst erop dat rechtsherstel prompt, adequaat en rechtvaardig moet
zijn.
27 Documents adopted by the Regional Conference of the Americas, Santiago de
Chile, 5-7 December 2000, paras. 68, 70, 193 and 194.
28 Ibid, 41: Note 3.
29 Recommendations by the African Regional Preparatory Conference for a
Programme of Action to the World Conference against Racism, Racial
Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Dakar,
25 January 2001.
30 Ibid, art. 3, 5, 6, 21, 22, and 24 bis.
31 Asian Preparatory Meeting for the World Conference against Racism, Racial
Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, Teheran, 19-21 February
2001.
Ontwerptekst van het VN-Secretariaat
Tijdens de intersessionele werkgroepen ter voorbereiding van de
Wereldconferentie is gesproken over een ontwerpverklaring.32 In de
ontwerptekst van het VN-Secretariaat wordt slechts in algemene zin een
uitspraak gedaan over de problematiek van internationale financiële
compensatie. De nadruk ligt op nationale juridische regelingen en
maatregelen. De tekst, die is opgesteld vóór de werkgroepbijeenkomst van 6
tot 9 maart 2001, heeft in ontwerpartikel 88 een formulering opgenomen die
luidt:
'De Wereldconferentie dringt er bij Staten op aan de nodige maatregelen aan
te nemen om de rechten van slachtoffers te verzekeren, in het bijzonder het
recht op een effectief rechtsmiddel en het recht op prompt, adequaat en
rechtvaardig rechtsherstel voor daden van racisme, rassendiscriminatie,
xenofobie en aanverwante intolerantie, en effectieve maatregelen gericht op
het voorkomen van de heropleving van dergelijke daden. In dit opzicht
verzoekt de Wereldconferentie de Commissie voor de Rechten van de Mens de
suggestie te overwegen, die is voortgekomen uit de regionale conferentie in
Afrika, om de instelling van een internationaal compensatie programma en een
ontwikkelingsreparatiefonds te overwegen.'.
Tussenbalans
In de voorstellen die vanuit de verschillende regio's naar voren zijn
gekomen, valt duidelijk verschil waar te nemen in benadering en accenten ten
aanzien van rechtsherstel van geleden onrecht en toegebrachte schade en
leed. Daarbij lijken de Europese voorstellen en de Afrikaanse voorstellen
het meest uiteen te lopen. De eerste beschouwen 'reparation' vooral als
rechtsherstel binnen het nationale kader ten gunste van individuele
slachtoffers. Daarentegen leggen de Afrikaanse voorstellen de nadruk op
rechtsherstel in de vorm van financiële overdracht tussen staten en in de
internationale gemeenschap voor systematisch en massaal onrecht dat in het
verleden is geschied als gevolg van kolonialisme en slavernij. Men kan hier
globaal van twee benaderingen c.q. twee sporen spreken. De
Latijns-Amerikaanse en de Aziatische voorstellen bevatten elementen uit
beide benaderingen.
De AIV is zich bewust van de complexe juridische, morele en politieke
aspecten van de vraagstukken die hier aan de orde zijn. Een algemene vraag
is of met het leggen van historische claims en het concentreren van de
discussie daarop, geen zware hypotheek wordt gelegd op het vinden van
oplossingen van al het raciaal onrecht dat zich in de wereld van vandaag
voordoet.
Tevens meent de AIV, het is al eerder opgemerkt, dat historische en
hedendaagse praktijken wel van elkaar dienen te worden onderscheiden, doch
niet altijd zijn te scheiden. Ernstig onrecht uit het verleden heeft veelal
gevolgen op de leefomstandigheden en de belevingswereld van mensen van
vandaag. In dit verband moet ook het leed worden onderkend dat de
slachtoffers van slavernij en kolonialisme hebben ondergaan en de effecten
daarvan op de nabestaanden van deze slachtoffers.33 Hieromtrent merkt de AIV
het volgende op:
32 Draft Declaration of The World Conference against Racism, Racial
Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance, UN. Doc. A/Conf.
189/WG.1/3, 22 February 2001, Draft plan of action, art. 15-16.
33 Zie voetnoot 17, paragraaf 24 van dit rapport is relevant in deze context
en is opgenomen in bijlage II.
Slavernij en kolonialisme werden gekenmerkt door diep gewortelde percepties
en praktijken van ongelijkheid tussen mensen. De sociale, psychologische,
politieke en economische gevolgen van laakbare en misplaatste opvattingen
over en gedragingen van menselijke superioriteit en inferioriteit zijn
evident.34 Daarbij dient wel te worden opgemerkt, dat mogelijkerwijs ook
andere factoren een rol spelen, die de achterstandspositie van deze
groeperingen hebben veroorzaakt. Overigens hebben ook andere vormen van
structureel historisch en hedendaags onrecht tot gevolg dat grote groepen
nabestaanden van slachtoffers van slavernij en kolonialisme nog steeds leven
in omstandigheden van achterstelling en armoede. Slavernij en koloniale
overheersing zijn naar thans geldende normen van internationaal recht in
strijd met fundamentele beginselen en doelstellingen van de internationale
rechtsorde. Ook Nederland heeft een aandeel in dit historisch onrecht.
Waar de vraag aan de orde komt van rechtsherstel voor huidige generaties
slachtoffers van rassendiscriminatie benadrukt de AIV dat deze slachtoffers
in het licht van het gestelde van hoofdstuk III aanspraak moeten kunnen
maken op de verschillende vormen van rechtsherstel, van financiële en
niet-financiële aard. Veelal wordt dit recht op rechtsherstel via nationale
rechtsmiddelen verwezenlijkt.
Anderzijds meent de AIV dat de zogenoemde herstelbetalingen, zoals die
vooral in het verleden tussen staten, bijvoorbeeld tussen voormalige
oorlogvoerende partijen, werden gehanteerd om rekeningen te vereffenen, zich
niet lenen als geschikt compensatoir middel ten aanzien van historische
praktijken van slavernij en kolonialisme. Aan een dergelijke benadering
kleven naar de mening van de AIV aanzienlijke praktische en juridische haken
en ogen. In de eerste plaats is er de zorg dat dit soort herstelbetalingen,
die aan staten en regeringen worden toegewezen niet ten goede zullen komen
aan eigenlijke slachtoffers of hun nabestaanden. Maar ook al zouden
compensatoire maatregelen slachtoffer gericht zijn dan rijzen vragen omtrent
wie wel en wie niet aanspraak kunnen maken op schadevergoeding van in het
verleden gepleegd onrecht en welke staten of andere rechtspersonen verplicht
zouden zijn aan compensatoire voorzieningen bij te dragen. Ook kunnen vragen
worden gesteld omtrent het individuele of collectieve karakter van de
aanspraken, omtrent kwantificering van geleden schade en omtrent de
juridische, politieke of administratieve weg waarlangs aanspraken kunnen
worden gevorderd en hard gemaakt. Voorts dient nog het vraagstuk van de
verjaring te worden genoemd. De overheersende internationale opinie is dat
oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid strafrechtelijk niet
voor verjaring vatbaar zijn, maar er bestaat een minder eenduidige opvatting
omtrent niet-verjaring van civiele claims voor schadevergoeding.35
Derhalve moet naar de mening van de AIV de weg van compensatoire claims en middelen niet worden ingeslagen om het historische onrecht van slavernij en kolonialisme te redresseren. Wel acht de AIV het wenselijk dat, mede met erkenning van het leed dat de slachtoffers in het verleden hebben ondergaan, ten behoeve van hun nabestaanden, die in een achterstandspositie verkeren zowel nationaal als internationaal beleidsmaatregelen worden genomen, die zijn gericht op een meer rechtvaardige verdeling van welvaart en hulpbronnen. Dergelijke maatregelen dienen trouwens te gelden voor alle
34 Zie International Council on Human Rights Policy, The persistence and
mutation of racism, Versoix, Genève, 2000, pp. 12-13.
35 Zie 'Basisbeginselen en Richtlijnen' in voetnoot 21, met name paragrafen
6 en 7.
raciaal en etnisch achtergestelde, kansarme en structureel benadeelde
groeperingen, met name ter verwezenlijking van gelijke rechten op
sociaal-economisch gebied, onderwijs, werkgelegenheid en gezondheidszorg
(bijvoorbeeld HIV/aidsbestrijding). In dit verband wijst de AIV op de
verplichting vervat in het Internationale Verdrag inzake Economische,
Sociale en Culturele Rechten,36 dat staten, zowel zelfstandig als binnen het
kader van internationale hulp en samenwerking en met volledige gebruikmaking
van beschikbare hulpbronnen ('to the maximum of available resources'),
passende maatregelen moeten nemen ter verwezenlijking van de in dit Verdrag
erkende rechten. Deze verplichting, indien zij au sérieux wordt genomen, is
van bijzondere betekenis voor de ontwikkeling van sociaal-economische
achtergestelde en kansarme groeperingen in de nationale en internationale
samenleving, daaronder begrepen die groeperingen die structureel de gevolgen
ondervinden van raciaal onrecht.
Indien de Wereldconferentie tegen Racisme zou aanbevelen bijzondere
voorzieningen te treffen ten behoeve van laatstgenoemde groepering,
bijvoorbeeld door instelling van een Speciaal Fonds, dan dienen naar het
oordeel van de AIV waarborgen worden geschapen dat deze voorzieningen
metterdaad gericht zijn op slachtoffers van raciaal onrecht en
discriminatie.
36 Zie vooral artikelen 2 en 22 van dit Verdrag. Bij dit Verdrag zijn per 18
mei 2001 in totaal 144 staten partij, waaronder Nederland en alle andere
lidstaten van de Europese Unie.
V Conclusies en aanbevelingen
* De AIV constateert dat het van cruciaal belang is dat van de in Durban
(Zuid-Afrika) te houden Wereldconferentie van de Verenigde Naties tegen
Racisme een stimulans uitgaat om op internationaal, regionaal en nationaal
niveau rassendiscriminatie, vreemdelingenhaat en daarmee verwante vormen en
verschijnselen van onverdraagzaamheid zo effectief mogelijk te bestrijden en
een klimaat te scheppen van meer begrip, respect en verdraagzaamheid tussen
mensen, groepen en volkeren.
* De AIV sluit zich ten aanzien van het begrip rassendiscriminatie aan bij
de ruime definitie vervat in het Internationale Verdrag ter Uitbanning van
Elke Vorm van Rassendiscriminatie, welke omvat elke vorm van onderscheid,
uitsluiting, beperking of voorkeursbehandeling die gebaseerd is op ras,
huidskleur, afkomst, nationale of etnische afstamming.
* De AIV constateert dat op vele plaatsen in de wereld, ook in Europa,
sprake is van zorgwekkende verschijnselen van rassendiscriminatie,
racistisch gedrag en racistische praktijken. De AIV neemt met instemming
kennis van de maatregelen die op verschillende niveaus in Europa worden
genomen om uitingen van racisme en praktijken van rassendiscriminatie tegen
te gaan, en legt de nadruk op de hoge prioriteit die aan deze zaken moet
worden gegeven op nationale en Europese agenda's.
* De AIV constateert dat in het verleden gepleegd onrecht in vele gevallen
sporen heeft getrokken en gevolgen heeft gehad die bepalend kunnen zijn voor
de situatie waarin mensen zich vandaag de dag bevinden. Het is weliswaar
ondoenlijk en onmogelijk al het raciale en etnische onrecht dat in het
verleden gepleegd is te vergoeden en te herstellen, maar wel dient te worden
onderkend en erkend dat dit onrecht is geschied en voortleeft in de
belevingswereld en in de werkelijkheid van vele mensen.
* De AIV wijst erop dat sedert de Tweede Wereldoorlog, vanwege het in deze
oorlog toegebrachte leed en lijden en in het kader van de overgang van
autoritaire regimes naar een democratisch bestel, in vele landen en soms op
ruime schaal voorzieningen zijn getroffen en aanspraken gehonoreerd voor
overlevenden/slachtoffers van vervolgingen.
* De AIV constateert dat deze en andere aanspraken ertoe hebben bijgedragen
dat meer aandacht wordt besteed aan de gerechtvaardigde belangen en rechten
van slachtoffers en dat een politieke rechtscultuur is ontstaan, gericht op
erkenning en rechtsherstel. Tegen deze achtergrond moeten ook de voorstellen
worden beschouwd omtrent rechtsherstel die zijn geformuleerd met het oog op
de aanstaande Wereldconferentie.
* De AIV wijst erop dat naast bij uitstek materiële en financiële vormen van
rechtsherstel, in het bijzonder restitutie en compensatoire maatregelen, ook
andere vormen van rechtsherstel bestaan zoals rehabilitatie alsmede
genoegdoening en waarborgen tegen herhaling van onrecht. Financiële en
niet-financiële modaliteiten van rechtsherstel zijn gelijkelijk van belang
om recht te doen aan slachtoffers van rassendiscriminatie. Tot de
niet-financiële vormen van rechtsherstel, die vooral ook van belang zijn
voor erkenning van historisch onrecht, behoren onder andere onderzoek naar
feiten en verantwoordelijkheden (accurate geschiedschrijving en onderzoek)
en openbaarmaking daarvan, de erkenning van verantwoordelijkheden, herstel
van eer en goede naam van slachtoffers, herdenking van onrecht dat geschied
is (bijvoorbeeld door middel van slavernijmonumenten) en eerbetoon aan
slachtoffers. Via onderwijs, onderzoek en voorlichting en door de media kan
een belangrijke rol
worden gespeeld om uitvoering te geven aan deze niet-financiële vormen van
rechts herstel. De AIV beveelt aan dat al deze vormen van rechtsherstel in
ruime zin op de Wereldconferentie over het voetlicht worden gebracht.
* De AIV constateert dat velen een causaal verband leggen tussen historisch
onrecht en hedendaags onrecht in gevolgen en effecten op het leven en
samenleven van mensen en groepen mensen. Waar het gaat om rechtsherstel voor
huidige generaties slachtoffers van rassendiscriminatie bestaat, zoals
uiteengezet in hoofdstuk III van dit advies, een juridisch kader.
Daarentegen is de AIV van oordeel dat een ander spoor gevolgd moet worden
ten aanzien van aanspraken tot compensatie van het leed dat slachtoffers van
slavernij en kolonialisme hebben ondergaan. Het bezwaar van deze aanspraken
is dat zij op interstatelijk niveau worden gepresenteerd en dat
dientengevolge het perspectief van de slachtoffers en hun nabestaanden
buiten beeld dreigt te blijven. Bovendien biedt het eerder geschetste
juridische kader te veel praktische vraagpunten en onduidelijkheden om
adequaat te kunnen worden gehanteerd bij wijze van rechtsherstel van dit
historisch onrecht.
* Naar de mening van de AIV moet daarom niet de weg van compensatoire claims
en daarop gebaseerde maatregelen te worden ingeslagen om het historische
onrecht van slavernij en kolonialisme te redresseren, maar moeten grotere
nationale en internationale inspanningen worden getroost om tot een meer
rechtvaardige verdeling van welvaart en hulpbronnen te komen. Dergelijke
inspanningen en maatregelen dienen in het bijzonder ten goede te komen aan
nabestaanden van slachtoffers van historisch raciaal onrecht en aan alle
raciaal en etnisch achtergestelde, kansarme en structureel benadeelde
groeperingen, in het bijzonder ter verwezenlijking van gelijke rechten op
sociaal-economisch terrein. Het Internationale Verdrag inzake
Economische, Sociale en Culturele Rechten biedt hiertoe een normatieve
basis.
* Indien tegen deze achtergrond de Wereldconferentie tegen Racisme
aanbevelingen zou doen tot het treffen van bijzondere voorzieningen,
bijvoorbeeld de instelling van een Speciaal Fonds, dan dienen naar het
oordeel van de AIV waarborgen worden geschapen dat deze voorzieningen
metterdaad ten goede komen aan slachtoffers van raciaal onrecht en
discriminatie.
BIJLAGE 1
Aan de waarnemend Voorzitter van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen Postbus 20061 2500 EB Den Haag Directie
Mensenrechten en Vredesopbouw Afdeling Mensenrechten Bezuidenhoutseweg 67
2594 AC Den Haag
Datum 27 april 2001 Auteur DMV/MR
Kenmerk DMV/MR-132/01 Telefoon 070-3485214
Blad /3 Fax 070-3485049
Bijlage E-mail
Betreft Adviesaanvraag inzake mogelijke maatregelen voor nabestaanden van
slachtoffers van slavernij en kolonialisme
Van 31 augustus tot en met 7 september 2001 zal in Durban, Zuid Afrika, de
Wereldconferentie tegen Racisme gehouden worden. Doelstelling van de
Wereldconferentie is het formuleren van maatregelen en beleid op nationaal,
regionaal en internationaal niveau ter bestrijding van hedendaagse vormen
van racisme, discriminatie, vreemdelingenhaat en aanverwante vormen van
intolerantie. In de aanloop naar de Wereldconferentie is het de bedoeling
dat elke staat en elke regio zich op de eigen problemen richt. Dit geschiedt
in de vorm van regionale conferenties ter voorbereiding op de
Wereldconferentie. De Wereldconferentie zelf moet "action oriented" en
"forward looking" zijn. Het resultaat zal neergelegd worden in een
Verklaring en Actieprogramma. Deze moeten op hun beurt de basis vormen voor
regionale en nationale Actieplannen ter bestrijding van racisme.
In het voorbereidingsproces op de Wereldconferentie wordt steeds gewezen op
de noodzaak van specifieke aandacht voor achterstandsgroepen in de
samenleving die potentieel kwetsbaar zijn en voor positieve maatregelen die
hun positie in de samenleving versterken. Voor de agenda van de
Wereldconferentie is een vijftal hoofdthema's geïdentificeerd. De aandacht
van de Westerse landen is daarbij vooral gericht op preventieve maatregelen
en beschermingsmechanismen op het gebied van wetgeving, beleid en praktijk.
Dit vergt het creëren van een infrastructuur waardoor de burger niet alleen
op nationaal niveau, maar ook op lokaal niveau beschermd wordt tegen
uitingen van racisme.
Met name vanuit de Afrikaanse groep is sterk ingezet op het thema
compensatoire maatregelen voor nabestaanden van slachtoffers van slavernij
en kolonialisme. Daarbij gaat het om de vraag of staten met een koloniaal
en/of slavernij-verleden financiële compensatie verschuldigd zouden zijn aan
bepaalde personen, groepen of staten die zich heden ten dage in een
achterstandspositie bevinden ten gevolge van slavernij of kolonialisme uit
het verleden.
Tijdens de Europese Conferentie in Straatsburg heeft de EU plechtig
bevestigd dat het leed veroorzaakt door slavernij of voortgekomen uit
kolonialisme in herinnering gehouden moet worden. In de afgelopen maanden is
de EU tot de volgende positie over reparatie en compensatie gekomen.
Onderkend wordt dat bewustzijn van slavernij en kolonialisme, die in hun
historische contekst moeten worden geplaatst, noodzakelijk is en breed moet
worden uitgedragen, met name onder jongeren, zodat het aangerichte leed in
de toekomst niet wordt herhaald. Daarnaast is de EU van mening dat de
doelstellingen van de Wereldconferentie niet gediend zijn met een debat over
financiële compensatie met betrekking tot de gebeurtenissen uit het
verleden. Een dergelijk debat zou de Conferentie afleiden van haar
hoofddoel, te weten het behalen van resultaten die gericht zijn op het heden
en de toekomst, en niet het vereffenen van rekeningen uit het verleden. Zo'n
debat zou voorts niet in overeenstemming zijn met een aantal juridische
beginselen inzake reparatie. Bovendien meent de EU dat een debat over
financiële compensatie de uitkomst van de Conferentie wel eens heel
ineffectief zou kunnen maken voor wat betreft de werkelijke strijd tegen
racisme en discriminatie, vreemdelingenhaat en aanverwante vormen van
intolerantie.
1) Nederland wil - voortbouwend op de EU-positie zoals hierboven
uiteengezet-op positieve wijze bijdragen aan de discussie over hoe invulling
te geven aan de onderkenning van het leed dat de slachtoffers van slavernij
en kolonialisme hebben
ondergaan en de mogelijke gevolgen daarvan voor hun nabestaanden. Welke
mogelijkheden doen zich in dit verband voor?
Daarnaast zou ik uw advies op prijs stellen omtrent de volgende vraag:
2) Hoe vallen eventuele positieve maatregelen jegens nabestaanden van
slachtoffers van slavernij en kolonialisme in te passen in een breder
anti-racisme beleid, dat ook andere groepen omvat die met racisme,
discriminatie, vreemdelingenhaat en aanverwante vormen van intolerantie
worden geconfronteerd?
Ik zie uw advies met veel belangstelling tegemoet,
De Minister van Buitenlandse Zaken
BIJLAGE II
(E/CN.4/Sub. 2/1993/8)
COMMISSION ON HUMAN RIGHTS
Sub-Commission on Prevention of
Discrimination and Protection
of Minorities
Forty-fifth session
Item 4 of the provisional agenda
REVIEW OF FURTHER DEVELOPMENT IN FIELDS WITH
WHICH THE SUB-COMMISSION HAS BEEN CONCERNED
Study Concerning the Right to Restitution, Compensation and Rehabilitation
for Victims of Gross Violations of Human Rights and Fundamental Freedoms
Final report submitted by Mr. Theo van Boven, Special Rapporteur
Paragraph 24
The Working Group on Contemporary Forms of Slavery also referred to the need
for moral compensation for victims of the slave trade and other early forms
of slavery. The problem was also touched upon by two African members of the
Sub-Commission in connection with the issue of compensation to the African
descendants of the victims of gross violations of human rights by colonial
Powers. 15/ In this respect the Special Rapporteur would draw attention to
the report of the Secretary-General on the international dimensions of the
right to development as a human right in which a series of ethical aspects
of the right to development were listed, among these a moral duty of
reparation to make up for past exploitation by the colonial Powers and some
others. The Secretary-General noted that acceptance of such a moral duty is
by no means universal. 16/ Perhaps more to the point on this issue are some
recommendations included in the study on the achievements made and obstacles
encountered during the Decades to Combat Racism and Racial Discrimination,
prepared by Special Rapporteur Mr. A. Eide. 17/ In the section of
recommendations relating to situations originating in slavery, the following
are pertinent in the present context:
(a) Research should be carried out in the countries concerned to determine
the degree to which descendants of persons held as slaves continue to suffer
from social handicaps or deprivations (recommendation 17);
(b) Effective affirmative action should be carried out until such time as members of these groups experience no further handicaps or deprivations. Such affirmative action should not be construed to constitute discrimination against members of the dominant society (recommendation 18).
While it would be difficult and complex to construe and uphold a legal duty
to pay compensation to the descendants of the victims of the slave trade and
other early forms of slavery, the present Special Rapporteur agrees that
effective affirmative action is called for in appropriate cases as a moral
duty. In addition, an accurate record of the history of slavery, including
an account of the acts and the activities of the perpetrators and their
accomplices and of the sufferings of the victims, should receive wide
dissemination through the media, in history books and in educational
materials.
Lijst van gebruikte afkortingen
AIV Adviesraad Internationale Vraagstukken
AVVN Algemene Vergadering van de Verenigde Naties
CERD Comité ter Uitbanning van Rassendiscriminatie
CMR Commissie Mensenrechten van de AIV
COS Commissie Ontwikkelingssamenwerking van de AIV
DMV Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
EC Europese Commissie
ECRI Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie
EU Europese Unie
EUROCONF Europese Conferentie
EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
ILO Internationale Arbeidsorganisatie (International Labour Organisation)
MvT Memorie van Toelichting
OS Ontwikkelingssamenwerking
VN Verenigde Naties
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1 Europa inclusief, oktober 1997
2 Conventionele wapenbeheersing: dringende noodzaak, beperkte
mogelijkheden, april 1998
3 De doodstraf en de rechten van de mens; recente ontwikkelingen,
april 1998
4 Universaliteit van de rechten van de mens en culturele
verscheidenheid, juni 1998
5 Europa inclusief II, november 1998
6 Humanitaire hulp: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
7 Commentaar op de criteria voor structurele bilaterale hulp,
november 1998
8 Asielinformatie en de europese unie, juli 1999
9 Naar rustiger vaarwater: een advies over betrekkingen tussen
Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie
in de jaren negentig: van onveilige zekerheid naar onzekere
veiligheid, september 1999
11 Het functioneren van de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens,
september 1999
12 De igc 2000 en daarna: op weg naar een Europese Unie van dertig
lidstaten, januari 2000
13 Humanitaire interventie, april 2000 **
14 Enkele lessen uit de financiële crises van 1997 en 1998, mei 2000
15 Een europees handvest voor grondrechten?, mei 2000
16 Defensie-onderzoek en parlementaire controle, december 2000
17 De worsteling van afrika: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling,
januari 2001
* De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
en
de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
18 Geweld tegen vrouwen: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19 Een gelaagd europa: de verhouding tussen de Europese Unie en
subnationale overheden, april 2001
20 Europese Militair-industriËle samenwerking, mei 2001
21 Registratie van religieuze gemeenschappen, juni 2001
Kenmerk BSG/PL-151/01
Blad /1
1 De EU baseert haar handelen met betrekking tot reparatie van slachtoffers
van racisme hoofdzakelijk op de volgende instrumenten: Artikel 8 van de
Universele Verklaring inzake de Rechten van de Mens, Artikel 6 van het
Verdrag inzake de Uitbanning van Rassendiscrimi-natie, Artikel 2 van het
Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten, het Europees Verdrag ter
Bescherming van de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden en
additionele protocollen, in het bijzonder Artikel 13 van dat Verdrag, en het
Europees Verdrag inzake de Compensatie van Slachtoffers van Gewelddadige
Misdaden.
===