Brieven aan de Kamer
Financiële stand van zaken VN-vredesoperatie in Ethiopië / Eritrea (Unmee)
29-06-2001
Financiële stand van zaken VN-vredesoperatie in Ethiopië / Eritrea
(Unmee)
In mijn brieven van 17 en 30 mei jl. over de kostenontwikkelingen van
de Nederlandse deelneming aan Unmee ben ik in detail ingegaan op de
aanpassingen die sinds de initiële raming van fl. 76 miljoen
(exclusief Djibouti) nodig zijn gebleken. Ik hecht eraan nogmaals te
melden dat de initiële raming gemaakt was ruim vóór de feitelijke
ontplooiing en gebaseerd was op uitgaven met een zekere mate van
waarschijnlijkheid. De verhogingen van de uitgaven zijn vooral terug
te voeren op het aantal in te richten locaties, de kwaliteit van de
inrichting daarvan, het transport, de aanschaf van medische en
farmacologische middelen en diensten, alsmede de kosten die zijn
voortgekomen uit de zorg voor het personeel (bijvoorbeeld
telecommunicatie). In deze brief worden de financiële gegevens
gepresenteerd, zoals gebruikelijk in de financiële verantwoording over
vredesoperaties (zie bijvoorbeeld de financiële verantwoording over
2000) met dien verstande dat een aantal posten van geringe financiële
omvang zijn geclusterd onder kostensoorten waarvan de hoogte van de
uitgaven aanzienlijk is.
Zoals ik tijdens het Algemeen Overleg met de vaste kamercommissie voor
Defensie op 17 mei jl. heb toegezegd, geef ik u in deze brief een
totaaloverzicht van de additionele uitgaven die het gevolg zijn van de
Nederlandse deelneming tot midden juni 2001 aan de VN-operatie Unmee.
Deze informatie betreft tevens de inzet van de Apache-eenheid in
Djibouti.
Opgemerkt zij dat een deel van de additionele uitgaven die deel
uitmaken van dit overzicht ramingen zijn en nog niet feitelijk zijn
gedaan. Met de DEFAC constateer ik dat afwijkingen ten opzichte van
deze voorziene uitgaven niet kunnen worden uitgesloten. Deze
afwijkingen zijn afhankelijk van de staat van het materieel bij
terugkeer in Nederland, het benodigde herstel en andere naijlende
uitgaven (bijvoorbeeld de ontvangen facturen voor transport en de
eindafrekening voor communicatie).
Ik hecht er dan ook aan nadrukkelijk te stellen dat het hieronder
geschetste financiële beeld geen verantwoording betreft in de
comptabele definitie van het woord. In de financiële verantwoording
over het jaar 2001 zal u het definitieve beeld worden aangeboden.
Daarbij zal ik dan ook ingaan op de alsdan te constateren verschillen
in de oorspronkelijke begroting, en de wijzigingen daarop per
suppletore begrotingen, en de uiteindelijke realisatie.
In de eindevaluatie van de Nederlandse deelneming aan Unmee, die de
Kamer dit najaar zal worden aangeboden, zal onder meer worden ingegaan
op de financiële beheersbaarheid van een vredesoperatie. Naast de
presentatie van de gerealiseerde en deels nog voorziene additionele
uitgaven voor Unmee en Djibouti wordt in deze brief nader ingegaan op
verbeteringen in de ramingsystematiek.
Financiële stand van zaken per 1 juli 2001
Inleiding
De additionele uitgaven en ontvangsten die samenhangen met de inzet
van militaire middelen in vredesoperaties komen respectievelijk ten
laste en ten gunste van de structurele voorziening voor
vredesoperaties, zoals opgenomen in de Homogene Groep Internationale
Samenwerking (HGIS). Onder de definitie van additionele uitgaven zijn
tevens de inverdieneffecten begrepen. De aldus vastgestelde
additionele uitgaven worden in de defensiebegroting geraamd en
verantwoord op het begrotingsartikel 08.02. Bij Defensie zijn de
procedures, de richtlijnen en de verantwoordelijkheden met betrekking
tot het ramen, realiseren en verantwoorden van additionele
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten inzake vredesoperaties
vastgelegd in een formele interne aanwijzing.
Totaal overzicht additionele uitgaven Unmee en Djibouti
In tabel 1 treft u een totaal overzicht aan van de additionele uitgaven voor Unmee en Djibouti. In dit overzicht zijn de totalen opgenomen van de additionele uitgaven, en van voorziene inverdieneffecten op het reguliere defensiebudget als gevolg van uitzending. Deze inverdieneffecten zijn vastgesteld op basis van de vigerende regelgeving, zoals opgenomen in eerder genoemde aanwijzing. Hierbij moet worden gedacht aan inverdieneffecten op bijvoorbeeld budgetten voor reguliere, geplande oefeningen en materiële exploitatie. Een aantal van deze oefeningen zijn als gevolg van de UNMEE-operatie niet doorgegaan of zullen niet doorgaan.
Voorts worden aanvullende claims gepresenteerd die buiten het kader
van de "Contribution Agreement" met de VN vallen. De VN-claims worden
separaat weergegeven in de paragraaf "ontvangsten" van deze brief. Een
nadere uitsplitsing van de uitgaven en de inverdieneffecten, en een
toelichting daarop, treft u aan in de paragrafen over Unmee (tabel 2
en 3) en Djibouti (tabel 4 en 5).
Tabel 1
Overzicht additionele uitgaven Unmee en Djibouti (in miljoenen
guldens)
Omschrijving
Bedrag
Unmee
Totaal uitgaven
135,4
Totaal inverdieneffecten
-14,7
Totaal aanvullende claims
-4,1
Totaal Unmee
116,6
Djibouti
Totaal uitgaven
25,7
Totaal inverdieneffecten
-3,5
Totaal Djibouti
22,2
Totaal Unmee en Djibouti
138,8
Stand cijfers per 29 juni 2001
Unmee
De financiële gegevens van de Nederlandse deelneming aan Unmee worden
in tabel 2 gepresenteerd in vier kolommen.
In de eerste kolom wordt de kostensoort omschreven, de tweede kolom
vermeldt de thans werkelijk gepleegde uitgaven, de derde kolom geeft
de voorziene uitgaven weer (uitgaven die nog niet in geautomatiseerde
systemen zijn verwerkt dan wel nog te plegen uitgaven) en tenslotte
treft u in de laatste kolom het totaal van de gepleegde en de
voorziene additionele uitgaven aan.
Tabel 2
Overzicht additionele uitgaven Unmee (in miljoenen guldens)
Kostensoort
Gerealiseerde
Uitgaven
Voorziene
Uitgaven
Totaal
Uitgaven
Personeel :
- vergoedingen en toelagen
25,1
2,9
28,0
- voorbereiding
1,8
0,0
1,8
- kleding
1,4
0,1
1,5
- voeding
4,5
0,1
4,6
Subtotaal personeel
32,8
3,1
35,9
Materieel :
- transport
22,8
18,4
41,2
- huisvesting
8,6
0,0
8,6
- voorbereiding
2,2
0,0
2,2
- communicatie
6,0
3,0
9,0
- overig materieel
25,2
13,3
38,5
Subtotaal materieel
64,8
34,7
99,5
Subtotaal personeel/materieel
97,6
37,8
135,4
Inverdien effecten
- 14,7
Claims
- 4,1
Totaal Unmee
116,6
Stand cijfers per 29 juni 2001
Toelichting bij tabel 2
In tabel 3 zijn de voorziene inverdieneffecten op de reguliere
budgetten nader gespecificeerd.
Personele uitgaven
- Uitgezonden militairen ontvangen een vergoeding voor extra werkdruk
en een tegemoetkoming voor gemaakte onkosten. De totale uitgaven voor
"vergoedingen en toelagen" dient te worden verlaagd vanwege
inverdieneffecten als gevolg van lagere personele uitgaven door het
vervallen van oefeningen van het Korps Mariniers (fl. 5,6 miljoen) en
lagere reguliere vaartoelagen van personeel geplaatst op de Hr.Ms.
Rotterdam (fl. 2,5 miljoen).
- De voorbereidingsuitgaven betreffen vooral uitgaven voor
additionele, missiegerichte opleidingen en voor farmacologische
producten.
- De VN is in gebreke gesteld voor het onvoldoende of niet leveren van
voeding. Hiertoe wordt een aanvullende claim bij de VN ingediend van
ca fl. 1,4 miljoen. Daarnaast is een verrekening voor geleverde
maaltijden en water aan de Canadese eenheid in voorbereiding
(inschatting fl. 1,7 miljoen).
Materiële uitgaven
- Onder de uitgaven voor transport worden begrepen uitgaven ten
behoeve van het voor strategisch transport ingehuurde schepen,
vliegtuigen, containers en de Hr.Ms. Rotterdam, alsmede de uitgaven
voor de shuttle-vluchten van vooral vliegtuigen van de Koninklijke
luchtmacht. Inverdieneffecten kunnen worden ingeboekt vanwege het niet
doorgaan van een gedeelte van het reguliere vaarprogramma van de
Hr.Ms. Rotterdam (fl. 3,3 miljoen).
- De uitgaven voor het inrichten van de locaties van het Nederlandse
bataljon worden weergegeven onder de kostensoort "huisvesting".
- De voorbereidingsuitgaven betreffen uitgaven voor het wit spuiten
van het materieel (vereiste in VN-operaties).
- Onder uitgaven voor "communicatie" vallen, naast de uitgaven voor
operationele militaire communicatie, ook de uitgaven voor de aanleg en
het gebruik van de gsm-voorzieningen in het operatiegebied.
- De reeds gepleegde "overige uitgaven" bestaan uit uitgaven voor
onder meer bevoorradingsgoederen, de huur van materieel,
inventarisgoederen en klein materieel. De voorziene "overige uitgaven"
betreffen uitgaven voor het herstel van terugkerend materieel, nog
niet afgedane verplichtingen in de exploitatiesfeer en kosten van
verbruikte bevoorradingsartikelen. De uitgaven worden verlaagd met
inverdieneffecten op het reguliere exploitatiebudget (fl 1,6 miljoen),
voor terugontvangst van BTW (fl. 1,0 miljoen) en voor besparingen op
het reguliere oefenbudget van de helikopters van de Koninklijke
luchtmacht (fl. 1,7 miljoen).
Tabel 3
Overzicht inverdien effecten en claims Unmee (in miljoenen guldens)
Omschrijving
Inverdien effecten
Aanvullende claims
Oefeningen Korps Mariniers
5,6
Vaartoelagen Hr. Ms. Rotterdam
2,5
VN-claim voeding
1,4
Vaarprogramma Hr. Ms. Rotterdam
3,3
Exploitatie budget
1,6
Terugontvangst BTW
1,0
Oefenbudget helikopters
1,7
Maaltijden/water Canadese eenheid
1,7
Totaal
14,7
4,1
Stand cijfers per 29 juni 2001
Djibouti
De presentatievorm van tabel 4 (Djibouti) is gelijk aan de vorm
gekozen bij tabel 2 (Unmee).
Tabel 4
Overzicht additionele uitgaven Djibouti (in miljoenen guldens)
Kostensoort
Gerealiseerde
Uitgaven
Voorziene
Uitgaven
Totaal
Uitgaven
Personeel :
- vergoedingen en toelagen
1,5
1,1
2,6
- voorbereiding
1,4
0,0
1,4
- kleding
0,0
0,1
0,1
- voeding
0,1
1,3
1,4
Subtotaal personeel
3,0
2,5
5,5
Materieel :
- transport
4,4
1,4
5,8
- huisvesting
0,0
2,8
2,8
- voorbereiding
0,0
0,0
0,0
- communicatie
0,9
0,4
1,3
- overig materieel
2,4
0,4
2,8
- faciliteiten Djibouti
7,5
7,5
Subtotaal materieel
15,2
5,0
20,2
Subtotaal personeel/materieel
18,2
7,5
25,7
Inverdien effecten
-3,5
Totaal Djibouti
22,2
Stand cijfers per 29 juni 2001
Toelichting bij tabel 4
Personele uitgaven
- De voorbereidingsuitgaven zijn vooral gedaan voor "desert training"
van de helikopter-bemanningen.
Materiële uitgaven
- De uitgaven voor transport betreffen het transport van de eenheid
naar Djibouti en het transport van de helikopters vanuit de Verenigde
Staten naar Djibouti, alsmede uitgaven voor brandstof en het onderhoud
van vliegtuigen van de Koninklijke luchtmacht die werden ingezet voor
het luchttransport.
- De uitgaven voor communicatie zijn gedaan uit het oogpunt van
personeelszorg (gsm).
* De uitgaven voor het verblijf in het legeringshotel zijn begrepen
onder de kostensoort "huisvesting".
* Onder "overige materieel" zijn vermeld de uitgaven voor: de huur
van personeel, contact met het thuisfront, voorzieningen op het
gebied van sport en ontspanning. Ook is hier sprake van
inverdieneffecten ter grootte van fl. 2,8 miljoen vanwege de
vermindering van het aantal oefeningen van de Tactische Helikopter
Groep (THG) en van fl. 0,7 miljoen vanwege de waarde van de
`desert training'.
* Onder "faciliteiten Djibouti" is opgenomen het bedrag van US$ 3
miljoen dat als vergoeding voor het gebruik van de faciliteiten
aan Djibouti is betaald.
- Op dit moment wordt nog met de autoriteiten van de luchthaven van
Djibouti gesproken over de betaling van landingsrechten (fl 0,1
miljoen). Defensie is van mening dat deze uitgaven vallen onder de
vergoeding aan Djibouti voor het gebruik van faciliteiten. Deze
uitgave van fl 0,1 miljoen is niet in het overzicht opgenomen.
Tabel 5
Overzicht inverdien effecten Djibouti (in miljoenen guldens)
Omschrijving
Inverdien effecten
Desert training THG
0,7
Oefeningen THG
2,8
Totaal
3,5
Stand cijfers per 29 juni 2001
Ontvangsten Unmee
In het najaar van 2000 heeft Defensie onderhandeld met de VN over de
hoogte van de vergoedingen voor de inzet van Nederlands militair
personeel en materieel in Unmee. Deze onderhandelingen hebben geleid
tot een "Contribution Agreement" (CA). In dit CA is vastgelegd wat de
VN aan personele en materiële vergoedingen zullen uitkeren. Hierbij
wordt opgemerkt dat een deel van het personeel en materieel wordt
aangemerkt als "national asset", waarvoor de VN geen vergoeding geeft.
Op basis van de CA zijn de volgende ontvangsten voorzien:
Toelagen/vergoedingen personeel: US$ 5,30 miljoen
Personele verzorging: US$ 2,08 miljoen
Vergoeding materieel: US$ 2,11 miljoen
Hospitaalfunctie Hr.Ms. Rotterdam: US$ 0,04 miljoen +
Totaal: US$ 9,53 miljoen
Op basis van het overeengekomen aantal personeelsleden en de
hoeveelheid en het soort materieel kent de VN vergoedingen toe voor
het transport van en naar het operatiegebied. Over de hoogte van deze
vergoeding heeft de VN nog geen mededeling gedaan. Voorts zal Defensie
nog claims van geringere omvang bij de VN indienen. Deze claims
betreffen het wit en opnieuw groen spuiten van het materieel dat onder
de CA valt. Naar verwachting zal de totale VN-vergoeding op basis van
de huidige dollarkoers circa fl. 30 miljoen belopen.
Ik teken daarbij het volgende aan. Het verschil tussen de uitgaven en
de ontvangsten is vrij omvangrijk. Voor de stationering van het
Apache-detachement in Djibouti wordt in het geheel geen vergoeding van
de VN ontvangen en voor Unmee slechts een betrekkelijk gering deel.
Dit verschil komt voort uit met name een tweetal constateringen.
Enerzijds zijn de vergoedingen die de VN verstrekken op basis van het
lease-systeem een soort van "grootste gemene deler": de bedragen zijn
universeel en moeten ook als "passend" worden ervaren bij landen met
een lagere financiële standaard. Bovendien willen de VN uiteraard met
de beschikbare middelen zoveel mogelijk bereiken, wat de tarieven nog
verder drukt. Daarnaast bestaan er verschillende opvattingen over de
noodzaak van sommige middelen. Nederland hanteert een hogere personele
en materiële standaard dan de "grootste gemene deler" van de VN. Dit
heeft alles te maken met het voorkómen van calamiteiten bij
vredesoperaties.
Ramingsystematiek Vredesoperaties
.
Inleiding.
De ramingssystematiek maakt deel uit van de eerdergenoemde formele
interne aanwijzing. Naar aanleiding van de ervaring met Unmee zullen
de systematiek en de aanwijzing waar nodig worden aangepast. Voorts
verwijs ik in dit kader naar mijn brief van 1 mei jl. (nr.
D2001001406), waarin is aangekondigd dat nadere invulling zal worden
gegeven aan een control-functie bij de CDS en een versterking hiervan
bij het krijgsmachtdeel dat het grootste aandeel levert in een
operatie.
Daarmee zal de samenhang tussen de financiële functie en de
operationele en logistieke aspecten worden verankerd, zowel ten
aanzien van de ramingen in de voorbereidingsfase als ten aanzien van
het beheer en het toezicht in de uitvoeringsfase.
Raming van de additionele uitgaven
In de raming van additionele uitgaven voor de verschillende
kostenposten wordt zoveel mogelijk uitgegaan van calculatietarieven
die berusten op ervaringsgegevens. Deze tarieven staan onder controle
van de Defac. Voor de vaststelling van de additionele uitgaven en
tarieven voor vredesoperaties per subkostensoort zijn in overleg met
de ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken algemene criteria
opgesteld.
De uitgaven voor vredesoperaties betreffen, zoals bekend, uitsluitend
additionele uitgaven. Onder additionele uitgaven worden
bedrijfsvoeringsuitgaven verstaan die:
* een directe relatie hebben met een vredesoperatie;
* niet zouden zijn gedaan bij een normale aan het krijgsmachtdeel
gebonden bedrijfsuitvoering en als zodanig een surplus vormen op
het normale aan het krijgsmacht gebonden bedrijfsvoeringsbudget en
* normaliter worden beschouwd als zijnde uitgaven vallende onder de
definitie van Personele en Materiële (P&M) uitgaven, inclusief
kleinere (
Daarnaast dienen inverdieneffecten te worden verdisconteerd in de
additionele uitgaven.
Informatievoorziening aan de Kamer
In de informatievoorziening aan de Kamer kan een aantal fasen worden
onderscheiden, die voortschrijdend tot een verbeterd inzicht leiden.
Ter voorbereiding op de besluitvorming over mogelijke deelneming aan
een operatie worden, conform het Toetsingskader, initiële ramingen van
de mogelijke financiële gevolgen opgesteld. In deze fase is weliswaar
de voor de besluitvorming relevante informatie beschikbaar, maar
ontbreken nog veel gegevens die nodig zijn voor de raming. Zo dienen
in dit stadium veelal nog keuzes te worden gemaakt over de wijze
waarop diverse activiteiten (met name ten aanzien van het operationele
en logistieke concept) worden ingevuld; het operationele plan wordt
steeds verder uitgewerkt. Ook kan het zijn dat een verkenningsmissie,
zoals in het geval van Unmee, na het besluit tot uitzending het
operatiegebied bezoekt. De bevindingen van deze verkenningsmissie
kunnen leiden tot een aanpassing van het aantal en soort materieel dat
wordt meegenomen, wat vervolgens weer gevolgen heeft voor de benodigde
transportcapaciteit naar en van het operatiegebied. In dergelijke
gevallen zou kunnen worden overwogen de financiële gevolgen in
"bandbreedtes" aan te geven.
In de volgende fase zal op basis van de bevindingen van de
verkenningsmissie en na overleg met de betrokken internationale
organisatie(s) een nauwkeuriger beeld ontstaan. Zodra dergelijke
informatie beschikbaar is en de financiële gevolgen ervan bekend zijn,
zal dit, naast het reguliere begrotingsproces, in de periodieke
voortgangsrapportages over de vredesoperatie aan de Kamer worden
gemeld. Hierin zal standaard een financiële paragraaf worden
opgenomen.
Verbetering ramingsystematiek.
Naar aanleiding van de ervaring met Unmee wordt meer flexibiliteit
ingebouwd in de ramingsystematiek, om recht te kunnen doen aan de
verschillen (bijvoorbeeld in aard, omvang, duur, enz.) tussen
vredesoperaties. Verder zal meer rekening worden gehouden met de
specifieke politieke, geografische en logistieke omstandigheden in het
operatiegebied.
Om dit mogelijk te maken zullen de financiële effecten van al deze per
operatie verschillende omstandigheden nader worden geanalyseerd.
Afhankelijk van de feitelijke omstandigheden in een operatiegebied
kunnen dan "verzwaringsfactoren" worden toegekend aan de diverse
subkostensoorten. Daarbij moet onder meer worden gedacht aan
klimatologische en terreinomstandigheden, de conditie van de wegen, de
omvang van het operatiegebied, de lengte van logistieke lijnen en het
al dan niet aanwezig zijn van infrastructurele voorzieningen. Tevens
zal worden bezien in welke mate de aanwezigheid van (ongecontroleerde)
mijnenvelden, te verwachten criminele activiteiten en mogelijke
vijandige activiteiten, een kostenverhogend effect hebben. Waar
mogelijk en zinvol zal ook worden bezien of voor specifieke
activiteiten ramingskengetallen kunnen worden ontwikkeld.
Op basis hiervan zal een realistischer ramingsystematiek worden
ontwikkeld. Het ministerie van Financiën heeft ingestemd met deze
verbeteringen in de ramingsystematiek en de informatievoorziening aan
de Kamer. Er dient overigens voor te worden gewaakt dat als gevolg van
de ervaringen met Unmee te ruim zou worden geraamd, aangezien dat
onnodig beslag zou leggen op HGIS-middelen. Er zal nauw worden
samengewerkt met de ministeries van Buitenlandse Zaken en Financiën
over de uitwerking van de "verzwaringsfactoren" en mogelijke
ramingskengetallen.
Deze brief is afgestemd met het ministerie van Buitenlandse Zaken en
met de Inspectie Rijksfinanciën van het ministerie van Financiën.
DE MINISTER VAN DEFENSIE
mr. F.H.G. de Grave