Titel: Advies Raad voor de financiële verhoudingen inzake Aalburg
De voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Plein 2
2511 CR DEN HAAG
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
26 juni 2001
FIPULI 2001-00405 M
Onderwerp
Advies Raad voor de financiële verhoudingen inzake Aalburg
In het Algemeen Overleg van 15 mei jongstleden is onder andere
gesproken over de financiering van de onderwijshuisvesting in de
gemeente Aalburg. Naar aanleiding van dit overleg heb ik mede namens
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Raad voor
de financiële verhoudingen gevraagd over dit onderwerp een advies uit
te brengen. De Raad heeft inmiddels zijn advies uitgebracht. Met deze
brief breng ik u op de hoogte van de inhoud daarvan. Het volledige
advies van de Raad is bijgevoegd.
De Raad concludeert dat hij op basis van het specifieke geval van de
gemeente Aalburg geen aanleiding ziet tot aanpassing van het
verdeelstelsel van het gemeentefonds. Daarnaast meent de Raad dat uit
de context van het politieke debat bij Najaarsnota blijkt dat niet
gesproken kan worden van een ongeclausuleerde toezegging voor een
oplossing voor (het type) Aalburg. De Raad ziet derhalve geen gronden
voor een ad-hoc oplossing voor Aalburg.
Het advies geeft mij geen aanleiding het eerder ingenomen standpunt te
herzien. Ik ga er van uit dat u het advies van de Raad betrekt bij de
discussie over de financiering van onderwijshuisvesting in de gemeente
Aalburg.
De minister van Financiën
De minister van Financiën
de heer drs. G. Zalm
Postbus 20201
2500 EE DEN HAAG
Bijlagen
--
Uw kenmerk
FIPULI 2001-344 M
Ons kenmerk
Rfv2001/U74885
Datum
20 juni 2001
Inlichtingen bij
drs. A.J. van Dijk
Dossier/volgnummer
55806C-023
Doorkiesnummer
070 - 426 6875
Onderwerp
Advies herverdeling onderwijshuisvesting Aalburg
Geachte heer Zalm,
Hierbij biedt de Raad voor de financiële verhoudingen u zijn advies
aan over de problematiek van de gemeente Aalburg aangaande de
herverdeling onderwijshuisvesting. In de adviesaanvraag Aalburg van 8
juni 2001 vraagt u de Raad een advies uit te brengen over het
volgende: Bestaat er gegronde aanleiding om de gemeente Aalburg op het
terrein van haar onderwijshuisvesting tegemoet te komen? Indien ja,
wat adviseert de Raad in dat geval?
De gemeente Aalburg heeft aangegeven nieuwbouw te willen realiseren
voor het Willem van Oranje College. Zij geeft daarbij aan dat met dit
project een investering van 18 miljoen is gemoeid, die de gemeente
niet voor haar rekening kan nemen. In de brief aan de Tweede Kamer van
4 april 2001 (TK 27 400 B, nr. 11) van de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de bewindslieden van
Financiën en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen, mw. K.Y.I.J. Adelmund, wordt omstandig ingegaan op de
argumenten van de gemeente Aalburg inzake financiële tegemoetkoming.
De Raad weegt de daarin naar voren gebrachte punten mee in zijn advies
en betrekt daarbij tevens de reactie van de gemeente Aalburg (brief
gemeente Aalburg, 20 april 2001).
1.
Advies Rfv herverdeling onderwijshuisvesting
De Raad bracht op 8 maart 2001 een algemeen advies uit over de
herverdeling onderwijshuisvesting. Het advies had betrekking op het
rapport Lokaal verdeeld: onderzoek naar een nieuwe verdeling van het
gemeentefonds in verband met de decentralisatie van de
onderwijshuisvesting. De Raad onderschreef de in dat rapport
voorgestelde vormgeving van de herverdeelmaatregelen. De Raad gaf
daarbij aan dat daarmee de uiterste grens is bereikt voor verdergaande
differentiatie van de onderwijshuisvestingsmiddelen binnen het
gemeentefonds. Bovendien gaf de Raad aan dat binnen de context van het
gemeentefonds het formuleren van ad hoc oplossingen in reactie op
acute knelpunten dient te worden voorkomen.
De vraag die nu voorligt is of dit algemene oordeel nuancering behoeft
wanneer het specifieke geval van de gemeente Aalburg het uitgangspunt
is. Teneinde dit te kunnen beoordelen heeft de Raad de problematiek
van Aalburg afzonderlijk tegen het licht gehouden.
2.
Niet specifiek maar algemeen
De Raad benadrukt dat het tot stand komen van adequate voorzieningen
niet de verantwoordelijkheid is van de beheerders van het
gemeentefonds. Hiervoor zijn de gemeenten verantwoordelijk. De
beheerders van het gemeentefonds dienen er voor te zorgen dat de
gemeenten deze verantwoordelijkheid kunnen dragen. Dit betekent dat de
Raad op deze plaats niet uitputtend ingaat op argumenten die
betrekking hebben op de specifieke bekostiging van de
onderwijshuisvesting door de gemeente Aalburg.
Zo wordt in de brief van 4 april 2001 (TK 27 400 B, nr. 11) ingegaan
op het gegeven dat de door de gemeente Aalburg gewenste volledige
nieuwbouw niet noodzakelijk is, aangezien de school op dit moment een
gebouw heeft dat ten dele voldoet. De gemeente Aalburg brengt hier
tegenin dat in een eerder stadium is gekozen voor nieuwbouw nadat
bleek dat algehele nieuwbouw wellicht goedkoper zal zijn dan
uitbreiding en renovatie.
De Raad is van mening dat de keuze voor volledige nieuwbouw in lijn is
met de beleidsvrijheid die de gemeente op dit terrein heeft. Het staat
de gemeente vrij de middelen voor onderwijshuisvesting in te zetten
zoals zij goeddunkt. Naar de mening van de Raad behoort dit type
argumenten, zoals gezegd, geen rol te spelen bij de beoordeling van de
vraag of er gegronde aanleiding is de gemeente Aalburg op het terrein
van onderwijshuisvesting tegemoet te komen.
3.
Kleine gemeente, grote scholen
Van belang is wel de vraag of de gemeente Aalburg wellicht behoort tot
de groep met het knelpunt Kleine gemeenten, grote scholen SO en VO.
Aangezien de gemeente negatief scoort op de maatstaf die specifiek op
dit probleem is toegesneden, luidt de conclusie dat dit niet het geval
is. Wanneer gekeken wordt naar de leerling/inwonerratio blijkt
eveneens dat de gemeente Aalburg niet tot deze groep behoort. De
leerling/inwonerratio voor Aalburg bedraagt 0,043. De gemiddelde
leerling/inwonerratio in gemeenten met SO en/of VO bedraagt 0,068. In
het voorstel van de werkgroep decentralisatie onderwijshuisvesting
worden gemeenten pas extra gecompenseerd voor het geschetste knelpunt
vanaf een ratio van 0,08.
De gemeente Aalburg stelt dat deze toelichting niet relevant is. Zij
stelt dat de oplossing van dit probleem nooit binnen het gemeentefonds
kan worden gevonden. Zij stelt vervolgens dat het probleem niet zou
zijn ontstaan indien destijds adequate gebouwen waren meegekomen. De
kern van het probleem is de algehele toestand van de gebouwen per 1
januari 1997 en het tekort aan vierkante meters. Verder stelt de
gemeente Aalburg dat vaststaat dat nu moet worden geïnvesteerd in een
regioschool en dat dit politiek niet uit te leggen is en dus niet
aanvaardbaar.
4.
De startsituatie
De Raad is het er mee eens dat de oplossing van het probleem niet
binnen het gemeentefonds kan worden gevonden. De gemeente Aalburg
verwijst vooral naar haar slechte startsituatie. Hierop is ingegaan
door de werkgroep decentralisatie onderwijshuisvesting. Dit probleem
is ten tijde van de decentralisatie onderkend en er is volgens de
werkgroep geen reden dit opnieuw ter discussie te stellen. Daarnaast
geeft de werkgroep aan dat het niet haalbaar is om de staat van
onderhoud van 10.000 gebouwen met een oppervlakte van 18 miljoen
vierkante meter als kostenindicator bij te houden. Voor het oplossen
van dit soort knelpunten is geen hanteerbaar, algemeen geldend en
objectief instrument te maken.
De Raad sluit zich aan bij beide punten van de werkgroep. Met
betrekking tot de kostenindicator voor onderhoud is de Raad van mening
dat de bezwaren hiertegen niet in de eerste plaats van praktische aard
zijn. Zoals de Raad in zijn eerder advies over de herverdeling
onderwijshuisvesting heeft aangegeven zijn met betrekking tot de
onderwijshuisvesting de grenzen van kostenoriëntatie bereikt. Verdere
differentiatie tast de globaliteit van het stelsel aan. Ten aanzien
van de startsituatie van de gemeente Aalburg is de geringe
prioritering van de door Aalburg gewenste investeringen onder het oude
regime (plaats 91) wel van belang. Zoals gesteld gaat de Raad niet in
op de bijzonderheden van deze prioritering maar deze maakt wel
duidelijk dat er voor de gemeente Aalburg niet gesproken kan worden
van een uitzonderlijk slechte startsituatie.
5.
Omvangrijke investeringen in perspectief
De constatering van de gemeente dat het een omvangrijke investering
betreft en dat dit politiek niet uit te leggen is, wordt door de Raad
in de eerste plaats gezien als een indicatie van de vitaliteit van de
lokale politiek. Het is naar de mening van de Raad een goede zaak dat
de inzet van middelen uit het gemeentefonds onderwerp is van politiek
debat. Dit past goed in de door de Raad bepleite versterking van de
lokale autonomie.
Het argument dat juist nu moet worden geïnvesteerd leidt voor de Raad
niet tot de conclusie dat voor de gemeente Aalburg tot een specifieke
oplossing moet worden gekomen. In de eerste plaats is de gemeente al
lange tijd, in ieder geval sinds 1996, op de hoogte van de noodzaak
tot investering in de onderwijshuisvesting. De werkgroep merkt terecht
op dat in gevallen dat gemeenten worden geconfronteerd met meer dan
gemiddelde uitgaven een zorgvuldige afweging en het stellen van
prioriteiten door de gemeente van belang is. De lokale zorg voor
onderwijshuisvesting kenmerkt zich door een hoog investeringsgehalte.
Voor de ene gemeente ligt het moment van investeringen vrij snel na de
overheveling, voor de andere gemeente komt dat moment pas na een groot
aantal jaren. Slechts in het geval dat de noodzaak tot investeringen
in de beginjaren over een reeks van jaren hoog ligt, zoals bij
groeigemeenten, heeft de werkgroep geconcludeerd dat dit een te zware
belasting is. Dit is naar de mening van de Raad in de gemeente Aalburg
niet aan de orde.
In de tweede plaats is de Raad van mening dat de door de gemeente
Aalburg noodzakelijk geachte grote investering niet verschilt van
grote investeringen op andere terreinen. De Raad realiseert zich dat
dit soms moeilijke afwegingen vereist en is tegelijkertijd van mening
dat er in het geval van Aalburg niet gesproken kan worden van een
uitzonderlijke situatie. Grote investeringen kunnen op zichzelf
opgevat worden als een verstoring, maar doordat dit type investeringen
met enige regelmaat zal moeten worden gedaan kan een adequate
meerjarenplanning deze verstoringen vereffenen.
6.
Overige knelpunten
Daarnaast wordt in de brief van de minister ingegaan op een ander door
de werkgroep onderzocht knelpunt, de Centrumfunctie basisonderwijs. De
strekking van dit punt is dat de gemeente Aalburg op basis van deze
verdeelmaatstaf een onbeoogd voordeel ontvangt van 17 per inwoner en
dat dit de gemeente Aalburg dus gedeeltelijk compenseert voor haar
problemen in het VO. De gemeente Aalburg tekent hiertegen aan dat dit
punt niet ter zake doet, en dat zij bovendien een substantieel bedrag
uitgeeft aan schoolvervoer. In de brief van de minister wordt tevens
ingegaan op de twee overige door de werkgroep onderzochte knelpunten,
te weten Snelle groei en Meerkernigheid. Deze blijken nauwelijks
financiële consequenties te hebben voor de algemene uitkering van de
gemeente Aalburg. In de brief wordt voorts nader ingegaan op de voor
Aalburg beschikbare middelen voor onderwijshuisvesting. Hierbij wordt
tevens verwezen naar de integratieuitkering en het gegeven dat met
ingang van 2002 de integratieuitkering in de algemene uitkering zal
zijn geïntegreerd en dat ook dit leidt tot een positief effect voor
Aalburg.
De Raad acht de constatering dat er in ieder geval geen cumulatie is
van negatieve herverdeeleffecten voor de gemeente Aalburg bij de
oplossing van de geconstateerde knelpunten van belang.
De gemeente Aalburg plaatst kanttekeningen bij de uitgevoerde berekening waar het de geraamde kosten betreft. Bovendien gaat de minister er volgens de gemeente Aalburg ten onrechte vanuit dat de uitkering uit het gemeentefonds vrij besteedbaar zou zijn. Dit is volgens haar niet het geval, mede in het licht van eerder aangegane verplichtingen en al noodzakelijkerwijs gemaakte kosten ten behoeve van de huisvesting van het Willem van Oranje College.
De Raad wil er in dat verband op wijzen dat het gemeentefonds een algemene uitkering is en dat het geen aanbeveling verdient een specifiek bekostigingsprobleem ten aanzien van een onderdeel van de verdeling een disproportioneel groot gewicht te geven.
7.
Conclusie
Na het voorafgaande zal duidelijk zijn dat de Raad op basis van het
specifieke geval van de gemeente Aalburg geen aanleiding ziet tot
aanpassing van het verdeelstelsel. De gevaren van een verdere
verfijning zijn eerder uiteengezet. Hoe gedetailleerder de verdeling
wordt, des te groter wordt de kans dat de effecten van de eigen
beleidskeuzes van de individuele gemeenten worden gehonoreerd,
waardoor de verdeling in toenemende mate door subjectieve elementen
wordt bepaald. In het geval dat de wijziging in het verdeelstelsel
gericht is op een (beperkte) verbetering van de financiële positie van
één of enkele gemeenten krijgt de te maken keuze steeds meer het
karakter van een afweging tussen het individuele belang van een
willekeurige gemeente en het algemeen belang.
De gemeente Aalburg stelt in haar reactie eveneens dat zij van mening
is dat haar probleem nooit binnen het gemeentefonds kan worden
opgelost, maar heeft uit het politieke debat de indruk gekregen dat
met haar geval op onconventionele wijze zou worden omgegaan. Uit de
context van het politieke debat blijkt echter dat niet gesproken kan
worden van een ongeclausuleerde toezegging. Hoe sympathiek een
onconventionele oplossing in eerste aanleg wellicht ook lijkt, de Raad
acht deze in strijd met de rechtsgelijkheid. De Raad ziet derhalve
geen gronden voor een ad hoc oplossing.
De Raad sluit overigens niet uit dat in algemene zin gesproken kan
worden van een omvangsprobleem ten aanzien van onderwijshuisvesting.
In dit verband kan ook gewezen worden op de recente motie-Noorman-Den
Uyl c.s. (29 mei 2001, 27 400 B, nr. 14) waarin wordt gesteld dat
nieuwe taken in het onderwijs leiden tot een grotere en aangepaste
ruimtebehoefte van de schoolgebouwen, waarvan het primaat van de
financiering ligt bij de rijksoverheid op grond van het
kabinetsstandpunt in de nota Lokale lasten. Het is niet de taak van de
Raad hierover in dit advies een uitspraak te doen.
De Raad voor de financiële verhoudingen,
mevrouw A. van den Berg, voorzitter
M.P.H. van Haeften, secretaris