Publieke belangen in de markt
juni 2001 Witteveen-Corbey
Publieke belangen in de markt
Afwegingen bij liberalisering en privatisering
Nederlandse delegatie Sociaal-Democratische fractie Europees Parlement
Tweede-Kamerfractie PvdA
Samenstellers: Dorette Corbey, lid Sociaal-Democratische fractie
Europees Parlement
Tineke Witteveen-Hevinga, lid Tweede-Kamerfractie Partij van de
Arbeid
Den Haag / Brussel, juni 2001
Inhoudsopgave
Voorwoord
1. Inleiding: de consument als spil
2. Enkele begrippen
3. Basisvoorwaarden voor liberalisering en privatisering 4. Afwegingskader liberalisering
5. Privatisering
5.1. De voorwaarden voor privatisering
5.2. Afwegingskaders privatisering
6. Publieke zeggenschap: alternatieven
6.1. Alternatieven bij "besluit niet - privatisering" 6.2. Zeggenschapspositie in evenwicht met sturingsprofiel
7. Publieke belangen in een dynamische samenleving
Bijlage Ervaringen per sector
A. Liberalisering, privatisering, verzelfstandiging en Europese
besluitvorming
B. ZBO's (zelfstandige bestuursorganen)
C. Markt en Overheid, NMa en MDW
D. Personenvervoer
E. Nederlandse Spoorwegen
F. Luchtvaart
G. Telecom en kabel
H. Post
I. Loodswezen
J. Energiesector
K. Waterleidingsector
L. Voedselveiligheid
M. Onderwijs
N. Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)
O. Kinderopvang
P. Ziekenfondswet (ZFW)
Q. Privatisering Sociale zaken en werkgelegenheid
R. Woningcorporaties
S. Informatie Beheer Groep
Voorwoord
Als sociaal-democraten staan wij voor het algemeen belang. Daarin speelt een doelmatige en doeltreffende overheid een vitale rol. Rechtvaardigheid, solidariteit en duurzaamheid staan daarbij voorop. Publieke dienstverlening behoort tot de kerntaken van de overheid. Vaak zal de markt geen belangstelling hebben voor de uitvoering; in andere gevallen past een doordachte verdeling van verantwoordelijkheden. Deze basishouding wordt gedeeld door sociaal-democraten in heel Europa. Maar dat neemt niet weg dat er over de consequenties heftige discussies gevoerd worden in het Europees Parlement. Liberalisering van de postrichtlijn, de telecomsector, en de energiesector stonden op de agenda. De Sociaal-democratische fractie (de PES) heeft een werkgroep Publieke Diensten ingesteld. Deze werkgroep pleit voor een Europese kaderrichtlijn publieke diensten. Zo'n kaderrichtlijn moet een aantal basisuitgangspunten vast leggen: de gebruiker moet kunnen rekenen op kwaliteit, transparantie, betaalbare en zekere diensten en er moet een effectief toezicht zijn.
In de Tweede Kamer hebben de laatste maanden eveneens grote debatten plaats gevonden over thema's zoals privatisering van Schiphol, de Nederlandse Spoorwegen, liberalisering en privatisering van de energiesector, de sociale zekerheid en de zorg. Ook hier werden de voor- en nadelen van marktwerking afgewogen. Steeds stond en staat het zo goed mogelijk waarborgen van het publieke belang daarbij voorop.
De PvdA Tweede-Kamerfractie en de PvdA-Eurodelegatie werken aan hetzelfde doel. Europese regels zijn direct van invloed op Nederlands beleid. Anderzijds moet Nederland in de voorfase van Europese regelgeving actief het debat over het Europese beleid mede beïnvloeden. Vele PvdA bestuurders en volksvertegenwoordigers in de provincies en in gemeenten hebben direct te maken met deze vraagstukken. Deze brochure beoogt een voorzet voor discussie te bieden. Het gaat om een afwegingskader ofwel een aantal uitgangspunten die we kunnen hanteren bij liberalisering en voor privatisering. Voor ons staat voorop dat toegankelijkheid en kwaliteit van publieke diensten essentieel zijn voor onze samenleving.
Wij bedanken Tineke Witteveen - Hevinga en Dorette Corbey, de samenstellers van deze brochure en alle andere collega's die een bijdrage hebben geleverd. In het bijzonder noemen we graag ook Ton Langenhuyzen en Piotr van Rij die veel werk hebben verricht om dit mogelijk te maken.
Wij hopen dat dit werk bijdraagt aan een goed debat binnen de PvdA.
Ad Melkert, voorzitter Tweede-Kamerfractie PvdA Max van den Berg, voorzitter Nederlandse delegatie Sociaal-Democratische fractie Europees Parlement
1. Inleiding: de consument als spil
Liberalisering en privatisering hebben de laatste jaren in Europa een hoge vlucht genomen. Overheden trekken zich terug en laten de markt hun werk doen. De keuze tussen overheid en markt is geen principiële. Het publieke belang - met vooral aandacht voor de consument - is het doel. Liberalisering, privatisering of overheidsbemoeienis zijn slechts de middelen daartoe. Soms wordt het publieke doel beter door de markt gediend, soms door de overheid.
Binnen de sociaal-democratische beweging in Europa bestaan verschillen van inzicht over de wenselijkheid van deze ontwikkelingen. Er is een aantal goede redenen voor liberalisering denkbaar: er kan sprake zijn van lagere prijzen, meer keuze voor de consument, betere kwaliteit van de dienstverlening, meer klantgerichtheid, nieuwe inkomsten overheid en een heroriëntatie van de overheid. De ervaringen tot nu toe zijn echter niet onverdeeld positief. In heel Europa mopperen treinreizigers over de kwaliteit van de spoorwegen. In Engeland wordt privatisering vooral geassocieerd met slecht onderhoud, slechte dienstverlening en onverantwoord management. Ondanks tegenstand was in Nederland de basishouding niet echt negatief: meer marktwerking kan een louterend effect hebben. Totdat bleek dat de consument er in veel gevallen niet veel mee opgeschoten is. Op de Europese agenda wetgevingsvoorstellen staan over vervolmaking van elektriciteits- en gasmarkt, over publieke dienstverlening, de telecom, openbaar vervoer en de post, is bovendien de stemming ten aanzien van liberalisering niet overal meer even positief. Voorbeelden hiervan zijn de terughoudende opstelling van Frankrijk en Duitsland ten aanzien van de vervolmaking van de Europese energiemarkt. De Europese agenda werkt door in de Nederlandse politiek en vereist stellingnames. Voor we verdere stappen zetten op de weg van de marktwerking moeten we een paar fundamentele vragen beantwoorden. Hebben we last van koudwatervrees, zoals de Nederlandse Eurocommissaris Bolkestein suggereert? Zijn de tegenvallende resultaten kinderziekten van de liberalisering, dus voorbijgaand en niet onrustbarend? Of is het "falen" van de markt meer structureel? Zijn wij mogelijk te hard van stapel gelopen met liberalisering of privatiseringsprocessen? Kortom, het is tijd voor een evaluatie. Een herbezinning die moet leiden tot herbevestiging van beleid dan wel tot bijstelling en nieuwe standpuntbepaling. Deze notitie heeft als doel lokale, regionale, nationale en Europese politici van de Partij van de Arbeid te helpen bij die herbezinning. Het dient er ook toe om bij te dragen aan de discussie tussen de genoemde bestuurslagen, waaraan het tot nu toe soms lijkt te hebben ontbroken.
De onderhavige tekst is niet bedoeld als het laatste woord over het onderwerp liberalisering/privatisering, maar eerder als discussiestuk waarin de belangrijkste discussiepunten onder de aandacht worden gebracht. In een bijlage wordt een kort overzicht gegeven van de stand van zaken met betrekking tot liberalisering/privatisering voor een aantal sectoren.
Liberalisering en privatisering vinden plaats in meerdere sectoren.
Om het maatschappelijk debat zo helder mogelijk te kunnen voeren,
dient er een algemeen toetsingskader te komen:
* Vanwege het gebrek aan transparantie dat mede door de
departementale en Europese verkokering wordt veroorzaakt. Iedere
sector vindt weer opnieuw zijn wiel uit, hoewel het leerproces wel
een beetje begint te werken.
* Omdat liberalisering op verschillende politieke niveaus aan de
orde komt. Europa heeft in toenemende mate een rol als aanjager en
wetgever die nationale overheden moet stimuleren op dit terrein
met beleid te komen. Nationale regelgeving moet uiteraard wel in
overeenstemming zijn met de Europese regels, maar er is ruimte
voor nationale invulling. Afstemming is dus van belang, zowel
tussen de nationale en Europese bestuurslagen, als binnen de
bestuurslagen in Nederland.
2. Enkele begrippen
Publieke diensten zijn diensten die
(1) een basisbehoefte vervullen,
(2) waarbij sprake is van marktfalen: de markt zal niet "uit zichzelf" alle burgers van de dienst voorzien en (3) waarbij de dienst wordt uitgevoerd zonder winstoogmerk.
Er is nooit een scherpe grens te trekken. Het is altijd een
politieke beslissing wat publieke dienst is en wat niet. De
verdediging van een land en zijn inwoners is duidelijk een
voorbeeld van een publieke dienst. Veiligheid is een basisbehoefte,
de markt zal dit niet snel regelen en een winstoogmerk is er niet.
In andere gevallen zijn de keuzes minder evident: de politiek maakt
uit of het vervoeren van personen per trein een publieke dienst is
of niet en welke waarborgen voor bijvoorbeeld betaalbaarheid,
punctualiteit of veiligheid daarbij horen.
Bekijken we de publieke diensten in historisch perspectief, dan
blijkt dat er vaak sprake van een slingerbeweging. Spoorwegvervoer
is resultaat van een privaat initiatief. De meeste lijnen waren in
handen van particulieren, waarbij veel buitenlands kapitaal werd
ingezet. Buiten de Randstad bestond nauwelijks belangstelling van
particuliere investeerders - hier nam de Nederlandse overheid het
voortouw. De overheidsbemoeienis nam geleidelijk toe - waarbij in
1937 het staatsbedrijf de Nederlandse Spoorwegen werd opgericht.
Ook in de sector telefonie waren de eerste verbindingen het
resultaat van private initiatieven. In een latere fase werden deze
initiatieven ondergebracht binnen een staatsbedrijf de PTT, waarbij
de meest rendabele verbindingen Amsterdam, Rotterdam en Den Haag
het laatst aan de beurt waren. Aan het eind van de jaren '80 neemt
de overheidsbemoeienis in veel sectoren weer af.
In vele sectoren zien we de combinatie van publieke taken en
markttaken. Publieke omroepen bestaan naast commerciële omroepen.
In de diverse sectoren wordt gezocht naar andere evenwichten: zo
nemen in de financiële markten de publieke taken toe en nemen ze in
de energie- en zorgwereld af, of wordt het uitvoeren van publieke
taken aan de marktsector overgelaten. Meestal betreft het hier
sectoren waar de transitie van publiek naar privaat of andersom nog
gaande is.
Liberalisering van publieke diensten houdt het in het opgeven van
de dominante positie van de overheid en ruimte scheppen voor
marktwerking en daarmee voor andere aanbieders. Bij liberalisering
gaan we ervan uit dat publieke taken goed door commerciële
ondernemingen uit te voeren zijn. In de zorg hebben
zorgverzekeraars publieke taken, terwijl ze tevens deel uitmaken
van grote financiële conglomeraten. In de energiewereld zullen we
ook met deze ontwikkeling te maken krijgen: zie bijvoorbeeld de
belangstelling van Shell, Essent en Gasunie. Soms zijn het ook
buitenlandse bedrijven die in hun eigen land een forse
overheidspoot kennen: belangstelling van het Spaanse energieconcern
Endesa voor Nederlandse bedrijven en Bundesbahn/Arriva voor de HSL.
Vaak ligt aan liberalisering Europese regelgeving ten grondslag.
Het gaat dan om regels in relatie tot de (internationale) handel,
de interne markt en de toegankelijkheid van nationale markten. Met
betrekking tot de intra-EU-handel speelt harmonisering van de
regelgeving, wat het functioneren van de interne markt moet
verbeteren, een rol. Zodra marktwerking/liberalisering aan de orde
is hebben we vanwege de Interne Markt te maken met Europa en dus
ook toezicht op Europees niveau.
Privatisering is het afstoten van overheidsbedrijven aan de
particuliere sector. Het Rijk, provincies of gemeenten verkopen
(aandelen) in bedrijven die vaak een publieke taak zoals
energievoorziening hebben. Privatisering en in mindere mate
verzelfstandiging spelen vooral op Europees niveau wanneer het
bijvoorbeeld grote (Europese) marktpartijen betreft, die daarnaast
mogelijk door fusies of overnames een te dominante positie
verwerven in Europa. Ook kunnen zaken als ongeoorloofde steun aan
voormalige staatsbedrijven een rol spelen.
3. Basisvoorwaarden voor liberalisering en privatisering
Een sterke nutssector is altijd de basis en de trots van de
sociaal-democratie geweest. Binnen de PvdA-achterban wordt dan ook
niet altijd even positief gedacht over liberalisering en
privatisering. Dat heeft te maken met de ervaringen tot nu toe -
maar ook met een emotionele/ideologische achtergrond. "Ze houden
uitverkoop in Den Haag", is een veelgehoorde klacht. Velen vragen
zich af of nu echt alles "commercieel" moet - zijn er geen diensten
of waarden meer waar de overheid garant voor staat? Velen zijn er
niet van overtuigd dat "de markt" het beter doet dan de overheid.
Tegelijkertijd kan ook niet gesteld worden dat de overheid het per
definitie beter doet dan de markt.
Liberalisering is intussen wel een politiek feit voor enkele
sectoren of onderdelen daarvan. In Europa, maar ook in Nederland.
Een algemeen "nee" tegen marktwerking zou politiek contraproductief
en onwenselijk zijn. Daarom is een goed toetsingskader
noodzakelijk. Een goede discussie over de voorwaarden waaronder
liberalisering en privatisering plaats moet vinden is wenselijk.
Het vertrekpunt moet altijd zijn: de verbetering van de positie van
de consument. Daartoe kan marktwerking dienen. Dat betekent dat het
geen discussie is over het principe van wel/niet marktwerking en
eventuele privatisering, maar dat het gaat over de wijze waarop de
belangen van burgers het beste gediend zijn. Een overheid die zich
als speler terugtrekt moet toch kunnen blijven waarborgen dat het
publiek belang gediend blijft. Geheel vrije marktwerking zal dat
zelden kunnen garanderen. Als louter vanuit winstoogmerk gedreven
energiebedrijven zonder enige overheidsinvloed de markt konden
bedienen, zouden verafgelegen boerderijen geen elektriciteit
krijgen terwijl het als onderdeel van het publiek belang wordt
gezien dat iedereen op basis van vergelijkbare voorwaarden gebruik
kan maken van elektriciteit.
Indien daarentegen niet wordt gekozen liberalisering of
privatisering, dient de overheid er zorg voor te dragen dat het
zelf de sturingsmechanismen houdt of krijgt om gestelde publieke
taken uit te (laten) voeren. Een overheidsbedrijf dient de publieke
belangen niet per se beter dan een particuliere onderneming. In dat
verband pleiten wij voor een benadering waarbij per bedrijf of
sector wordt vastgesteld hoe groot de afstand van de overheid tot
dat bedrijf of sector zou mogen zijn en welk sturingsprofiel
daarbij het best past. Diverse elementen zoals de aard en omvang
van het publieke belang, de dynamiek van het publieke belang, de
voorspelbaarheid van het publieke belang en de mate waarin een
visie is ontwikkeld op dat publieke belang moeten een rol spelen
bij de bepaling van dat sturingsprofiel.
Een voorzet in drie basisvoorwaarden - bruikbaar voor alle vier
bestuurslagen - geeft aan waar wij voor staan als het om
liberalisering en privatisering gaat. Hiervan afgeleid word een
afwegingskader ontwikkeld om tot de keuze wel of niet privatiseren
of liberaliseren te komen.
Drie basisvoorwaarden:
1. De consument moet er op vooruit gaan: hiervoor zijn keuze,
kwaliteit en prijs de indicatoren.
· Keuze: De consument moet in een geliberaliseerde en/of
geprivatiseerde markt kunnen kiezen tussen aanbieders. Eén
aanbieder op een vrije markt heeft de neiging de
prijs-kwaliteitprestatie van zijn dienst of product te
verwaarlozen. De eventuele voordelen van marktwerking in de zin
van betere en goedkopere diensten of producten bestaan dan immers
niet en monopoliewinsten vloeien weg naar de private eigenaren.
Die neiging kan worden vermeden door meer aanbieders in de markt
of door het aanwenden van overheidsinvloed.
· De kwaliteit van de diensten en producten moet blijken uit een
betrouwbare, duurzame en veilige voorziening.
· Prijs: het prijsniveau van een publieke dienst moet ook in een
vrije markt zodanig zijn dat iedereen gebruik van die dienst kan
blijven maken. Dit betekent dat het prijsniveau ten gevolge van
liberalisering zeker niet mag stijgen. In het algemeen wordt juist
verwacht dat een vrije markt - in ieder geval op langere termijn -
efficiencyvoordelen en dus lagere prijzen zal opleveren.
2. Zorgplicht: per sector moet een acceptabel "basispakket" aan
consumenten worden aangeboden (universele dienstverlening). Dat
wil zeggen dat ook in een vrijgemaakte markt essentiële diensten
en producten voor iedereen tegen laagdrempelige voorwaarden
aangeboden zouden moeten worden. Daarbij valt te denken aan
zogenaamde "onrendabele lijnen" in het openbaar vervoer,
energieaansluitingen in afgelegen gebieden of acceptatie- c.q.
zorgplicht (bijvoorbeeld in de zorgsector). Onder de zorgplicht
valt ook het vaststellen van de mate waarin de publieke dienst
universeel is. Moeten alle burgers aanspraak kunnen maken op de
dienst, en tegen welke prijs, en in welke hoeveelheden? De breedte
van een pakket zou gezien kunnen worden als een maatstaf van
solidariteit die betracht wordt.
3. Milieubelasting moet doordat de overheid de markt meer ruimte laat
tenminste gelijk blijven of beter nog, verminderen. Marktwerking
op Europees niveau mag er bijvoorbeeld niet toe leiden dat natuur-
en milieuvervuilende producten vanwege een lagere economische
kostprijs vrijelijk de geliberaliseerde markten kunnen
binnendringen. Denk hierbij aan de import van met bruinkool of
kernenergie opgewekte elektriciteit.
4. Afwegingskader liberalisering
Op enig moment kan een besluit over wel of niet liberaliseren aan de orde komen. Voordat die vraag aan de orde kan komen dient er eerst duidelijkheid te zijn over wat de publieke belangen zijn. Zoals gezegd gaat het hier om (relatief subjectieve) doelen die door de politiek gesteld moeten worden. Hiervoor is geen vaste procedure denkbaar. Het publieke belang dient in een democratisch besluitvormingsproces te worden gedefinieerd. De uitkomst van dat proces verschilt van geval tot geval.
Dit is evenwel niet het hele verhaal. Publieke belangen liggen namelijk over het algemeen niet voor altijd vast, maar zijn dynamisch. Wat wij nu wel een publiek belang vinden, hoeft dat over een aantal jaren niet meer te zijn en andersom. Mogelijk vinden wij over een tijd niet langer dat ieder huis per se een vaste telefoonaansluiting moet hebben en vinden we een aansluiting voor satelliettelevisie juist wel noodzakelijk in het algemeen belang. Het is daarom van belang dat publieke belangen niet alleen gewaarborgd zijn, maar ook dat het sturingsvermogen van de politiek op peil blijft om aan de veranderende eisen van de samenleving te kunnen blijven voldoen.
In sommige gevallen moet via wet- en regelgeving of toezicht zoveel worden gereguleerd, dat de eventuele efficiencyvoordelen te weinig opleveren om liberalisering toe te staan. Een voorbeeld hiervan is de drinkwatersector waar met het oog op volksgezondheid in verhouding tot te geringe te verwachten efficiencyvoordelen, niet gekozen is voor vrijmaking van de markt. Als de publieke belangen hoog zijn en de waarborging daarvan in een geliberaliseerde markt te ingewikkeld zal zijn, is liberalisering geen goede optie.
Bij de keuze om al dan niet te liberaliseren moet een pragmatische
lijn gelden: niet alles wat (theoretisch) geliberaliseerd kán
worden, móet ook geliberaliseerd worden. Soms is het wel een
mogelijkheid, maar niet onmiddellijk de beste mogelijkheid. Van
geval tot geval moet worden bezien of het publieke of private
domein het meest geschikt is. In het vervolg van deze notitie gaan
wij er van uit dat daar waar bepaalde diensten of producten niet
langer tot het publiek domein behoren deze geliberaliseerd of
eventueel geprivatiseerd worden.
Daar waar het gaat om publieke belangen geldt het volgende
afwegingskader:
1. Is concurrentie mogelijk? Of is sprake van een natuurlijk of
feitelijk monopolie? Hoe meer feitelijke concurrentie mogelijk is,
hoe meer liberalisering voor de hand ligt.
2. Is de liberalisering beïnvloedbaar, dat wil zeggen terug of bij te
draaien als dat nodig of wenselijk wordt geacht? Indien
liberalisering niet de verwachte voordelen heeft of juist de
positie van met name de consument nadelig beïnvloedt moet er op
enigerlei wijze sprake kunnen zijn van bijsturing of eventueel
zelfs omkering van het proces. De overheid moet instrumenten
houden om in te grijpen. Om het succes van liberalisering te
kunnen toetsen is een evaluatie van dit proces en de daarbij
behorende wet- en regelgeving nodig. Hiertoe dienen de te toetsen
criteria (afgeleid van bovenstaande basisvoorwaarden 1 tot en met
3) in wetgeving te worden vastgelegd.
3. Blijft de publieke zeggenschap op peil? Overheden moeten kunnen
blijven sturen op (veranderende) publieke belangen aangezien zij
degenen zijn die die definiëren. De introductie van concurrentie
kan ertoe leiden, al dan niet via privatisering, dat de publieke
zeggenschap onder druk komt te staan. De besluitvorming over
diensten of producten van publiek belang moet kunnen plaatsvinden
door democratisch gekozen organen of personen die in het openbaar
verantwoording af moeten leggen. Bovendien moet het mogelijk zijn
om in wet- en regelgeving te verankeren hoe publieke belangen
zoals betaalbaarheid, universele dienstverlening moeten worden
gegarandeerd.
4. Is effectief toezicht mogelijk? Indien er voor liberalisering
wordt gekozen, dient er een effectief toezicht op de marktwerking
en de gevolgen daarvan voor prijs, kwaliteit en milieubelasting en
dergelijke, te zijn. Aangezien liberalisering gepaard gaat, zo
wijst de praktijk uit, met schaalvergroting op zowel Europees als
op mondiaal niveau zal goed overheids- en met name Europees
toezicht een stevig tegenwicht moeten vormen om de
overheidsverantwoordelijkheid voor de publieke taken te kunnen
blijven dragen. Het toezichtssysteem binnen Europa moet
transparant zijn, ook binnen landen waar sprake is van regionale
toezichthouders in plaats van een nationaal orgaan. Indien in
Nederland gekozen wordt voor een onafhankelijk toezichtorgaan
(bijvoorbeeld in de vorm van een ZBO = Zelfstandig Bestuursorgaan)
is het belangrijk dat tevens "het toezicht op het toezicht" wordt
geregeld zodat het beginsel "democratische controle" geen geweld
wordt aangedaan. Deze problemen zijn geringer indien het toezicht
door een agentschap of binnen een departement zelf is geregeld.
Per sector moeten de voor- en nadelen van de soorten toezicht
tegen elkaar worden afgewogen en dient te worden bepaald waar
toezicht op moet worden gehouden en op welke wijze het toezicht
gestalte moet krijgen. Tevens dient er een goed sanctiesysteem
voorhanden te zijn voor het niet nakomen van uitvoering van
publieke taken. Vanzelfsprekend moet er voor gewaakt worden dat
toezichtsorganen beschikken over voldoende en deskundige
menskracht.
5. Blijven investeringen in publieke diensten in stand? Om de
publieke belangen blijvend te kunnen waarborgen, moeten ook
private marktpartijen tijdig en voldoende investeren. Mogelijke
korte termijn winstdoelstellingen mogen niet ten koste gaan van
dit blijvende publieke belang. Hoe groter de investeringen
(bijvoorbeeld infrastructuur, energienetwerken), en hoe langer de
terugverdientijd, hoe moeilijker de concurrentie op gang komt. Dit
betekent dat de overheid als bewaker van dat publieke belang
instrumenten moet houden om daar waar nodig investeringen door
marktpartijen af te dwingen.
6. Blijven de staatsinkomsten op peil? Dalende tarieven kunnen in
bepaalde gevallen rechtstreeks ten koste gaan van de
staatsinkomsten, terwijl er van meer efficiëntie niet
noodzakelijkerwijs sprake hoeft te zijn. Indien vervolgens de
belastingen moeten worden verhoogd om het financiële gat op te
vangen, heeft een dergelijke liberaliseringoperatie weinig zin.
7. Is sprake van nadelige milieueffecten? Dalende tarieven kunnen
ertoe leiden dat grondstoffen (bijvoorbeeld voorraden steenkool of
aardgas) eerder op raken of meer bedreigd worden (bijvoorbeeld
vispopulatie in de Noordzee) dan zonder liberalisering. Dit kan
onwenselijk zijn in verband met milieubelasting of een zorgvuldig
beheer van bodemschatten.
8. Schaadt marktwerking de belangen van werknemers? Hoewel een
efficiënte bedrijfsvoering voorop dient te staan, mag van onnodige
aantasting van deze belangen geen sprake zijn. Dit betekent dat
als liberalisering gepaard gaat met fusies, overnames en
schaalvergrotingen, het economisch gezien ook effectief moet zijn,
wil er sprake kunnen zijn van het afvloeien van personeel. Dalende
werkgelegenheid is op zich geen probleem indien de ontslagen
werknemers door mogelijke efficiëntie-effecten op een andere plek
aan het werk kunnen. Dit zal slechts het geval zijn in een soepele
en flexibele arbeidsmarkt zonder al te veel fricties. Indien
echter op macroniveau sprake is van een relatief hoge
werkloosheid, en/of het transmissiemechanisme op de arbeidsmarkt
hapert, ligt liberalisering minder voor de hand.
9. Is sprake van transparantie? Is de consument daadwerkelijk in
staat en van zins om van diverse producten en (vooral) diensten de
prijs-kwaliteitverhouding goed in te schatten (bijvoorbeeld
ziektekostenverzekeringen) en zijn de kosten van het omschakelen
tussen aanbieders niet te hoog?
Aan ieder van de bovengenoemde punten kan een score worden
verbonden: 0 indien in hoge mate sprake is van wat in het criterium
verwoord staat, 5 indien hiervan in gemiddelde mate sprake is, 10
indien hier in het geheel geen sprake van is. Het gaat hierbij
uiteraard om een indicatie. Het blijft altijd noodzakelijk om de
specifieke eisen die men aan iedere publieke dienst stelt erbij te
betrekken. Voor sommige sectoren zal daarom aan een of meerdere van
bovenstaande criteria een ander gewicht kunnen worden toegekend
Na berekening hebben de scores de volgende betekenis:
72-90 in het geheel niet liberaliseren
54-71 liberalisering ligt niet voor de hand
36-53 twijfelgeval, betrek het antwoord op criterium 1
(onomkeerbaarheid) erbij
18-35 liberalisering kán
0-17 liberalisering is wenselijk
5. Privatisering
5.1 De voorwaarden voor privatisering
In geval men voor de keuze van privatisering staat, is het extra van belang de volgorde in het oog te houden: eerst dient de praktijk te hebben bewezen dat er inderdaad concurrentie optreedt in een geliberaliseerde markt. Pas daarna kan privatisering aan de orde zijn. In het kader van dit criterium moeten we vraagtekens plaatsen of concurrentie mogelijk is bij diensten waarvan er slechts één bestaat. Een algemene regel luidt: geen overheidsdienst overhevelen naar een privaat monopolie.
Vaak wordt de oplossing gezocht in de creatie van zogenaamde Chinese Walls: het kunstmatig administratief van elkaar scheiden van taken binnen één organisatie. Daarnaast zal in de meeste sectoren worden geregeld dat de "monopolietaak" juridisch zal zijn afgesplitst van de rest van de holding. Over het realistisch gehalte daarvan en over het houden van effectief toezicht (dus inclusief sancties) daarop bestaan twijfels. De praktijk wijst uit dat de uitvoering van deze geprivatiseerde taken zal worden uitgevoerd door ondernemingen die deel uitmaken van een grote holding (financiële conglomeraten, multi-utilitybedrijven, vervoersmaatschappijen). Immers concurrentie vereist schaalgrootte. Vastgesteld moet worden dat de holding, als aandeelhouder van het monopoliebedrijf, invloed uitoefent op alle "deelondernemingen" van de holding. Dat betekent dat enkel het toezicht houden niet voldoende is als het gaat om het uitsluiten van invloed door strategisch belanghebbenden. De Nederlandse regering is de overtuiging toegedaan dat via Nederlands toezicht de "monopolieonderneming" precies zal doen wat de Nederlandse toezichthouder wil. Dat lijkt echter haast onmogelijk met name als het gaat om de handhaafbaarheid van het toezicht. Concluderend betekent het voorgaande, dat zolang het gewenste of Europese of internationale toezichtstelsel ontbreekt, de belangen van de consument niet volledig gegarandeerd kunnen worden.
5.2. Afwegingskaders privatisering
Alvorens privatisering kan worden overwogen moet liberalisering al
in gang zijn gezet. Dat betekent ook dat er aan de in paragraaf 3
genoemde basisvoorwaarden al is voldaan en dat de betrokken de
publieke belangen al gedefinieerd zijn.
Pas dan kan de vraag wel of niet privatiseren aan de orde komen.
Aan de hand van de volgende vragen - die voor en groot deel ook bij
liberalisering aan de orde waren - kan de afweging wel of niet
privatiseren worden gemaakt.
1. Is privatisering beïnvloedbaar, dat wil zeggen terug of bij te
draaien als dat nodig of wenselijk wordt geacht? Indien
privatisering niet de verwachte voordelen heeft of juist de
positie van met name de consument nadelig beïnvloedt moet er op
enigerlei wijze sprake kunnen zijn van bijsturing of eventueel
zelfs omkering van het proces. De mate van onomkeerbaarheid is in
de praktijk gering, ook omdat eigendom beschermd wordt door
internationale verdragen (art. 1 Eerste Protocol, Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens). De overheid moet daarom instrumenten
kunnen houden om anderszins in te grijpen.
2. Is er sprake van een monopolistische of monopoloïde
marktstructuur? Hoe meer daar sprake van is, hoe minder
privatisering voor de hand ligt aangezien de voordelen van
marktwerking dan eerder bij de monopolist dan bij de consument
terecht zullen komen. Niet in iedere sector waar nominaal sprake
is van concurrentie, treedt deze concurrentie ook daadwerkelijk
op. Voorkomen moet worden dat strategische belanghebbenden invloed
uitoefenen op de monopolist. Er zijn allerlei niveaus van
concurrentie-intensiteit. Hoe meer ook sprake is van een
basisvoorziening, hoe minder privatisering voor de hand ligt.
Water, elektriciteit en gas zijn basisvoorzieningen.
3. Verhouding investeringen in relatie tot de bedrijfswinst, de
lengte van de terugverdientijden, en de relatieve omvang van de
vaste kosten ten opzichte van de variabele kosten, en de
rentabiliteit. Hoe hoger deze verhouding, hoe minder het voor de
hand ligt om tot privatisering over te gaan. Bijvoorbeeld bij
Schiphol is deze verhouding 5 (investeringen ± f1 miljard, winst f
± 200 miljoen). In een private omgeving is een dergelijke
verhouding minder goed voorstelbaar. Een daling van de
investeringen met 20% leidt tot een stijging van de bedrijfswinst
met 100%, wat een grote neerwaartse druk op de investeringen met
zich mee kan brengen, die groter kan zijn dan de opwaartse druk
van een mogelijke reputatieschade-effect. Hoe lager de
rentabiliteit, hoe minder het voor de hand ligt om tot
privatisering over te gaan, tenzij de overheid instrumenten voor
zichzelf creëert om van particuliere eigenaars tot maatschappelijk
gewenste investeringen af te dwingen.
4. Beslag op de openbare ruimte en andere externe effecten. Hoe
groter dit beslag, hoe minder privatisering voor de hand ligt. Dit
geldt met name voor Nederland, waar de openbare ruimte een schaars
goed is. Externe effecten zijn gevolgen van de bedrijfsvoering,
die neerslaan buiten het bedrijf zelf, zoals bijvoorbeeld bij
milieueffecten. Hoe groter de externe effecten, hoe minder
privatisering voor de hand ligt. Zijn de externe effecten zeer
groot, dan wordt vaak gekozen voor het publieke domein
(bijvoorbeeld de N.V. Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval,
COVRA).
5. Wenselijkheid van democratische controle. Hoe meer een publieke
dienst onderwerp is van publieke discussie en hoe meer er publiek
geld aanwezig is, hoe minder privatisering voor de hand ligt. Met
name als discussies en besluiten direct het publieke belang raken,
moeten die op grond daarvan in het openbaar verantwoord moeten
worden. Indien een bepaalde publieke voorziening met publiek geld
wordt gefinancierd, wordt gewerkt met geld van de
belastingbetaler. Dit rechtvaardigt een openbaar debat over de
exacte besteding daarvan. Indien het bedrijf geprivatiseerd is,
kan de besteding uit zicht raken, en kan politieke besluitvorming
bemoeilijkt of belemmerd worden.
6. De mate waarin het publieke belang qua vorm en inhoud verandert in
de tijd. Hoe groter de kans op die verandering is, hoe minder
privatisering voor de hand ligt. Sturing van private organisaties
door middel van wet- en regelgeving, en contracten en concessies
kan allerlei problemen met zich meebrengen. Over het algemeen is
wetgeving traag, en bijna altijd generiek (voor heel Nederland
geldend), wat een regionale benadering bemoeilijkt. Voor
contracten en concessies geldt in nog sterkere mate dat de
overheid, ook gezien de voorbeeldfunctie die zij heeft, na
sluiting/toekenning van een dergelijke concessie haar
sturingsvermogen sterk beperkt. De overheid moet betrouwbaar zijn,
en kan dus niet tussentijds de spelregels van het spel veranderen.
Een beperkt sturingsvermogen kan echter problematisch zijn als het
publieke belang qua vorm en inhoud voortdurend verandert, of de
voorspelbaarheid van het publieke belang beperkt is.
7. De gevoeligheid voor juridisering en schadeclaims. Hoe meer dit
het geval is, hoe minder privatisering voor de hand ligt. Als de
trend zich doorzet (juridisering, bezwaar en beroep tegen
overheidsbesluiten) zal privatisering in de toekomst steeds minder
voor de hand liggen (Varkenswet, NAM/Waddengas, Microsoft/overheid
VS, TCA/Gemeente Amsterdam, Transavia/nachtsluiting Rotterdam
Airport, enzovoorts). Van groot belang daarbij is in welke mate
besluiten van toezichthouders kunnen worden aangevochten. Het
juridiseringsargument is een belangrijk argument, in die zin, dat
het niet "oplosbaar" is, dat wil zeggen niet verholpen kan worden
door betere wet- of regelgeving. Het is juist die wetgeving die
terzijde kan worden geschoven door de rechter, zoals bij de
Varkenswet in 1999 gebeurde.
8. De mate waarin een kentering van publiek belang en
maatschappelijke waarde enerzijds, in de richting van meer
aandeelhoudersbelang en aandeelhouderswaarde anderzijds te
verwachten is. Dit hangt sterk af van het spanningsveld dat er kan
bestaan tussen het algemeen belang en het (private)
ondernemingsbelang. Zolang deze volledig parallel lopen, is er
meestal geen sprake van een publieke taak. Twinning, een
overheidsonderneming, investeert in startende ondernemers in de
ICT, die via particuliere kanalen geen financiering kunnen
krijgen. De overheidsaandeelhouder zal zich echter terugtrekken
als de het doel van Twinning door de markt kan worden bereikt. In
dat geval lopen publiek en ondernemersbelang parallel. Het
ondernemingsbelang en het algemeen belang kunnen echter ook haaks
op elkaar staan; daartussen is er een groot grijs gebied. De
kredietverstrekking/participaties van regionale
ontwikkelingsmaatschappijen (ROM's) is een voorbeeld van een
situatie waar dit spanningsveld relatief groot is. Hoe groter het
spanningsveld tussen algemeen belang en bedrijfsbelang, hoe minder
privatisering voor de hand ligt.
9. De mate waarin de publieke dienstverlening voortaan zal worden
uitgevoerd door een conglomeraat of holding. Naast de formele
sturingsbevoegdheden die een private aandeelhouder kan aanwenden,
kan een private aandeelhouder alleen al door de winstbestemming,
of juist door wel of niet te investeren in het bedrijf, grote
invloed uitoefenen. Indien het bedrijf, dat de publieke dienst
moet leveren, slechts een onderdeel is van een
prioriteitenafweging in een groter conglomeraat, ontstaat de
mogelijkheid dat op een zeker moment in de toekomst deze afweging
ongunstig uitvalt voor het filiaal. In het geval van een
internationaal conglomeraat kan ook het toezicht bemoeilijkt
worden. Zeker zolang er een internationaal toezichtsstelsel
ontbreekt. Ook hier is overigens de dreiging van juridisering niet
ontdenkbaar,
10. De mate waarin belang gehecht wordt aan exclusiviteit van
overheidsoptreden en rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Indien
de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid in het geding is, ligt het
publieke domein meer voor de hand (bijvoorbeeld IND,
claimbeoordeling WAO). Daarnaast is het soms wenselijk dat de
overheid als enige een bepaalde activiteit mag uitvoeren
(bijvoorbeeld politie/geweldsmonopolie), soms ook om de (illegale
of ongewenste) activiteiten van anderen op dit gebied te
ontmoedigen (bijvoorbeeld onder medische begeleiding verstrekken
van drugs, vroeger de Staatsloterij).
Deze criteria geven een afwegingskader voor het positioneren van
een dienst of bedrijf in de publieke of private sector. Men kan aan
ieder criterium een puntentelling meegeven: 10 indien in hoge mate
sprake is van wat in het criterium verwoord staat, 5 indien hiervan
in gemiddelde mate sprake is, 0 indien hier geen sprake van is.
Uiteindelijk komt men op een score van tussen de 0 en 100.
Na berekening hebben de scores de volgende betekenis:
81-100 in het geheel niet privatiseren
61-80 privatisering ligt niet voor de hand
41-60 twijfelgeval, betrek het antwoord op criterium 1
(onomkeerbaarheid) erbij
21-40 privatisering kán
0 -20 privatisering is wenselijk
Net zoals bij het puntensysteem bij liberalisering gaat het hierbij
uiteraard om een indicatie. Het blijft altijd noodzakelijk om de
specifieke eisen die men aan iedere publieke dienst stelt erbij te
betrekken. Voor sommige sectoren zal aan een of meerdere van
bovenstaande criteria een ander gewicht kunnen worden toegekend.
6. Publieke zeggenschap: alternatieven
6.1. Alternatieven met betrekking tot door overheid aangestuurde ondernemingen bij "besluit niet - privatisering"
Indien niet tot privatisering wordt overgegaan moet nagedacht
worden over hoe de publieke taak moet worden uitgevoerd, aangezien
het niet zo is dat door de overheid aangestuurde ondernemingen het
per definitie beter doen. Hoewel aandeelhouderswaarde en het maken
van winst niet het primaire doel hoeft te zijn, moet toch sprake
zijn van een efficiënt functionerend bedrijf. Als voorbeeld van een
instrument om die efficiency te meten, kan benchmarking dienen. Bij
onderstaande alternatieven blijft het van belang dat goed toezicht
gewaarborgd moet zijn. Ook de verschillende verantwoordelijkheden
van de overheid, in dit geval uitvoering en toezicht, dienen van
elkaar gescheiden te blijven. Voorbeelden van alternatieven voor
privatisering zijn:
* Semi-publieke (pensioenfondsen, ziekenfondsen, sociale fondsen),
corporatieve of coöperatieve eigendom. Een coöperatie heeft als
voordeel dat de leden van een coöperatie, dat wil zeggen de
consumenten, dichter bij het bedrijf staan dan private
aandeelhouders, en ook in meerdere mate dezelfde belangen hebben
als het bedrijf. Er treedt dus meer parallelliteit van belangen
op. Het grote probleem bij het omzetten van een overheidsbedrijf
naar een coöperatie is dat iemand de waarde van de aandelen aan de
bestaande aandeelhouders zou moeten betalen. Bij bijvoorbeeld de
energiebedrijven gaat het om dusdanig hoge bedragen, dat
consumenten als leden van een coöperatie deze niet zomaar op zou
kunnen brengen.
* Een vennootschappelijke inrichting waarvan de aansturing
plaatsvindt op basis van de publieke zeggenschap. De klacht dat
een (structuur-)vennootschap te weinig mogelijkheden biedt voor
publieke zeggenschap is onterecht:
+ In de statuten van de vennootschap kan worden vastgelegd op
welke wijze en op welke resultaten met betrekking tot de
uitvoering van de publieke taken de vennootschap wordt
afgerekend en bijgestuurd. Aangezien de
aandeelhoudersvergadering deze statuten autonoom kan wijzigen
en aanpassen, kan dus via overheidsaandeelhouderschap veel
invloed uitgeoefend worden. Hierbij is van belang dat
commissarissen en bestuurders zich moeten richten naar het
belang van de vennootschap. Indien bij het belang van de
vennootschap ook publieke belangen worden gedefinieerd hoeft
hier geen tegenstrijdigheid in te zitten.
+ Deze invloed zal nog toenemen nadat het SER-advies inzake de
structuurregeling zal zijn omgezet in wetgeving. De
aandeelhouders zullen dan tal van nieuwe bevoegdheden
krijgen, waaronder de mogelijkheid de Raad van Commissarissen
heen te zenden, en commissarisbenoemingen te blokkeren.
+ Mochten bovengenoemde punten niet volstaan om de
zeggenschapspositie van de overheid te garanderen, dan kan
ook nog een ontheffing van het structuurregime worden
aangevraagd.
* "Beheersfonds-optie": bij de energiebedrijven zou een dergelijk
beheersfonds (bijvoorbeeld de Bank Nederlandse Gemeenten, of een
vergelijkbare instantie) de aandelen kunnen overnemen van de
provincies en gemeentes, in ruil voor aandelen in het
beheersfonds. Daarna zouden met het rendement van de netwerken,
6-7%, in een periode van 15 jaar (7%*15= ±100%), de gemeentes en
provincies uitgekocht kunnen worden. Hiermee zou ook de
samenwerking tussen diverse bestuurslagen kunnen worden bevorderd.
Bijvoorbeeld een netwerkstructuur voor energie zou van landelijk,
via provinciaal tot lokaal niveau kunnen worden gestuurd of
gecoördineerd. Een dergelijke netwerkstructuur is overigens ook
mogelijk bij de andere hier genoemde alternatieven voor
privatisering.
* Concessies:
+ Een bedrijf voert dan een publieke taak uit door middel van
een concessie voor een bepaalde periode. Daarna wordt bezien
of dit bedrijf opnieuw de concessie krijgt. Een voordeel bij
openbare aanbesteding is dat meerdere offertes worden gedaan,
waarmee een vorm van concurrentie wordt geïntroduceerd. Een
concessiestelsel kan de nodige onzekerheid met zich
meebrengen voor de concessiehouder, wat de
investeringsbeslissing in gevaar kan brengen.
+ Bij concessieverlening ontstaat een dilemma: hoe korter de
concessietermijn, hoe meer neerwaartse druk op de
investeringen, hoe langer de concessietermijn, hoe meer het
sturingsvermogen van de overheid beperkt wordt. Eventueel kan
overwogen worden om een concessie voor onbepaalde tijd te
verstrekken. Daarbij moet dan wel de mogelijkheid voor de
overheid bestaan om die concessie in geval van bijvoorbeeld
wanprestatie efficiënt te beëindigen en de dienstverlening
door een nieuwe concessiehouder te laten continueren. De
criteria voor het beëindigen van een concessie moeten door de
overheid duidelijk worden vastgelegd en gecontroleerd.
Hiermee wordt een investeerder een lange termijn perspectief
geboden en het publieke belang zo goed mogelijk gewaarborgd.
6.2. Zeggenschapspositie in evenwicht met sturingsprofiel
Bij het uitwerken van alternatieven bij het besluit
niet-privatiseren is ook van belang om de juiste afstand van de
politiek tot een bedrijf te definiëren. Deze afstand zou
afhankelijk moeten zijn van wat de politiek eigenlijk met of van
een bedrijf wil, en dus ook afhankelijk of de politiek een visie
heeft op het beleidsterrein waar het overheidsbedrijf zich mee
bezighoudt, maar ook hoe frequent de politiek wenst in te grijpen
in de manier waarop publieke belangen gewaarborgd worden.
Kiest men voor een sturingsprofiel met actieve borging (veel en
divers ingrijpen van de politiek) dan zal ook de
zeggenschapspositie hiermee in evenwicht moeten zijn. Kiest men
voor meer passieve of statische borging, dan kan ook de
zeggenschapspositie van de politiek beperkt worden.
De afstand van de politiek/overheid tot een overheidsbedrijf/dienst
zou moeten afhangen van de aard en omvang van het publieke belang,
de dynamiek van het publieke belang en de voorspelbaarheid van het
publieke belang. Deze afstand kan tot uiting komen in het wel/niet
benoemen van overheidscommissarissen, de hoedanigheid en
deskundigheid van overheidscommissarissen (wel/geen ambtenaar), de
frequentie van bijeenkomen van Raad van Commissarissen en de
Algemene Vergadering van Aandeelhouders, de mate waarin gebruik
gemaakt wordt van bevoegdheden die daarbij horen, de mate waarin
men bevoegdheden vastlegt in de statuten van een vennootschap, de
mate waarin men eisen stelt aan subsidieverstrekking, of men wel of
niet gebruik maakt van de vrijstelling van het structuurregime,
enz.
7. Publieke belangen in een dynamische samenleving
De grens tussen privaat en publiek is niet altijd makkelijk te
trekken en ligt zeker niet vast. De meeste publieke dienstverlening
is ontstaan als gevolg van eerdere private initiatieven. En een
deel van deze publieke dienstverlening is inmiddels weer terug in
particuliere handen. Tot nu hebben we steeds gekeken naar bestaande
overheidsdiensten. We hebben ons afgevraagd onder welke voorwaarden
meer marktwerking in de vorm van liberalisering en privatisering
een verbetering van de dienstverlening kan betekenen. Maar we
moeten natuurlijk ook de omgekeerde vraag stellen: in welke private
sectoren faalt de markt zodanig dat meer overheidsbemoeienis
gewenst is? In welke sectoren worden publieke belangen te weinig
gewaarborgd? In welke private sectoren zou publiekisering de
dienstverlening beter, eerlijker en rechtvaardiger maken?
Publiekisering zou kunnen bestaan uit directe overheidsbemoeienis
door nieuwe overheidsbedrijven, maar ook uit
Publiek-Private-Samenwerking (PPS). Als het gaat om het falen van
de markt springt het voorbeeld van de farmaceutische industrie in
het oog. Bij de vraag of publieke belangen gewaarborgd zijn ligt
het voor de hand om vooral te kijken naar nieuwe sectoren.
"Onrendabele" ziekten
De ontwikkeling van medicijnen is zeer duur - schattingen komen uit
op honderden miljoenen guldens per medicijn. Hoge researchkosten
moeten worden terug verdiend. Daarom is er bescherming van
patenten. Maar deze bescherming garandeert geen goede werking van
de markt. Tot nu werden vooral "rendabele" medicijnen ontwikkeld.
Voor ziekten waarvoor geen financieel aantrekkelijke markt is,
worden geen medicijnen ontwikkeld. Er zijn twee soorten van die
"onrendabele ziekten", namelijk zeldzame ziekten en tropische
ziekten. Er zijn maatregelen om ontwikkeling van geneesmiddelen
tegen zeldzame ziekten te stimuleren (belastingprikkels,
makkelijker autorisatieprocedures) maar ook met deze stimulansen
blijven de ziekten "onrendabel". Neem het syndroom van Marfan - een
zeer ernstige, erfelijke aandoening, die gelukkig slechts zelden
voorkomt. De laatste jaren is wel onderzoek gedaan - maar de
inspanningen vallen in het niet bij onderzoek naar meer "reguliere"
ziekten.
Een andere groep van onrendabele ziekten zijn de tropische ziekten
- niet omdat ze niet vaak voorkomen - maar omdat de patiënten geen
geld hebben om geneesmiddelen te kopen. Per jaar overlijden 5
miljoen mensen aan AIDS, Malaria en Tuberculose, verreweg de meeste
slachtoffers zijn inwoner van een derde wereldland. Van de ruim
1450 nieuwe medicijnen die de laatste 20 jaar op de markt zijn
gebracht, waren er slechts 13 bestemd voor de bestrijding van
tropische ziekten. Een tragischer voorbeeld van het falen de markt
kan bijna niet bedacht worden.
Onderzoeksprogramma's van de Europese Unie (maar ook van de
nationale overheden) zijn bijna allemaal gericht op innovatie. Een
groot deel van de kosten van ontwikkeling van medicijnen is echter
het tijdrovende en dure testwerk. Niet innovatief en
wetenschappelijk gezien is hier weinig eer aan te behalen - maar
het werk is wel noodzakelijk om werkzame medicijnen en vaccins te
ontwikkelen. Dit werk wordt niet gedaan.
Overheidsinspanningen op het terrein van "onrendabele ziekten" zijn
tot nu toe op zijn best lapmiddelen. Goed bedoeld maar nauwelijks
effectief. Daarom zou een enorme overheidsinvestering hier gebaat
zijn. Liefst gecoördineerd in Europees verband - maar beter nog in
internationaal verband.
Biotechnologie
Biotechnologie vindt toepassing is de landbouw, geneeskunde,
energiesector en milieubeheer, Daarnaast zijn er sectoren zoals het
opsporingswerk en de verzekeringsbranche die direct te maken
krijgen met biotechnologie. De vraag is of een actievere rol van de
overheid hier gewenst is, zodat publieke belangen beter gewaarborgd
kunnen worden of zelfs een zekere democratisering van de techniek
mogelijk wordt.
De menselijke genetica krijgt de laatste tijd veel aandacht. Om de
genen van de mens in kaart te brengen zijn zowel publieke als
private initiatieven genomen. Het in kaart brengen is een kleine,
maar essentiële stap op de lange weg naar effectieve gentherapie.
Het komt er nu op aan het functioneren van de 30.000 menselijke
genen te leren kennen. Voordat gentherapie werkzaam is tegen
bijvoorbeeld de ziekte van Parkinson, moet nog heel wat onderzoek
verricht worden. Dat onderzoek wordt nu gedaan onder meer in
farmaceutische bedrijven, die via patenten bescherming van hun
uitvindingen vragen. Gentherapie zal duur zijn omdat procedures
individueel getest moeten worden. Om te kunnen blijven garanderen
therapie voor iedereen in gelijke mate toegankelijk is, kan een
grote overheidsinspanning nodig zijn.
In de agro-foodsector is biotechnologie wereldwijd sterk in
opkomst. Hier kan in toenemende mate sprake zijn van dominantie van
enkele multinationals op hele wereld. En ook hier spelen patenten
een belangrijke rol. Er is een publiek-privaat initiatief genomen
om rijst te verrijken met vitamine A ('gouden rijst'). Hierbij
moest en moet rekening gehouden worden met zo'n 20 bestaande
patenten. Is meer publiek-private samenwerking nodig? En zo ja op
welke onderdelen?
ICT
ICT is in korte tijd een sleuteltechniek geworden. Samenlevingen
zijn voor een groot deel afhankelijk van het functioneren van
ICT-netwerken. Dat levert in zekere zin ook een veiligheidsrisico
op. Moet de overheid investeren in noodvoorzieningen of
schaduwnetwerken? Of moet de overheid meer regels stellen om
veiligheid te vergroten en kwetsbaarheid te verminderen? Is de
samenleving niet te afhankelijk geworden van enkele de private
investeerders? Er bestaat voor sommige soorten software immers een
wereldwijde dominante positie van enkele software fabrikanten. Als
voorbeeld geldt Microsoft met Windows en de daarop gebaseerde
software. Nieuwe toetreders tot de markt van besturingssoftware
voor personal computers zijn schaars en tot nu toe weinig
succesvol. Deze welhaast monopoloïde aanbieder kan zijn positie
gebruiken, of doet dit mogelijk al, om ongewenste prijszetting na
te streven, gedwongen winkelnering af te dwingen door een koppeling
tussen besturingssysteem en applicatiesoftware te forceren. De
Amerikaanse overheid heeft het gevaar inmiddels onderkend en tracht
de mogelijk dominante marktmacht van Microsoft te breken. Kan een
actiever overheidsbeleid oplossingen bieden?
Actiever overheidsbeleid is mogelijk ook gewenst als het gaat om de
aanleg van snelle data-infrastructuur naar woonhuizen. Kennis en de
omgang met ict zullen naar alle waarschijnlijkheid in de toekomst
nog meer dan nu aan betekenis winnen. Burgers die financieel niet
in staat zijn om toegang tot die "kennissamenleving" te krijgen,
zullen daardoor alleen maar in een grotere achterstandspositie
komen. Om deze grotere maatschappelijke tweedeling te voorkomen is
het gewenst dat een goede en betaalbare toegang tot kennisbronnen
voor iedereen beschikbaar is. Dit kan onder andere door het
aanleggen van snelle breedband infrastructuur naar woonhuizen. Naar
het zich laat aanzien zijn marktpartijen tot nu toe niet van zins
om tegen laagdrempelige voorwaarden dit voor iedereen te doen. Het
aanleggen van een glasvezelkabel naar woonhuizen komt niet van de
grond. Als de overheid het aanleggen van dergelijke
breedbandinfrastructuur voor iedereen tot publiek belang bestempeld
en als de markt op basis van de krachten van vraag en aanbod
inderdaad niet in staat blijkt om voor een universele
dienstverlening op dit vlak te zorgen, dan heeft de overheid een
taak om dit marktfalen te corrigeren. Een glasvezelnet krijgt dan
dezelfde status als bijvoorbeeld het elektriciteitsnet. Dit
betekent niet dat de overheid zelf per se glasvezelnetten moet gaan
aanleggen, maar dat er mogelijk financiële prikkels moeten worden
gegeven om te aanleg te stimuleren.
"Onrendabele energie": CO2-arme energiehuishouding
Daar waar de markt voor conventionele energie geliberaliseerd wordt
en de vruchten daarvan hopelijk binnenkort door een ieder geplukt
kunnen worden, is de voortgang op het terrein van duurzame energie
pover. Weliswaar kan de Nederlandse consument vanaf juli 2001 in
het geval hij duurzame elektriciteit afneemt, kiezen tussen
leveranciers, maar toch blijft de gewenste groei van duurzame
elektriciteit waarschijnlijk achter bij de gestelde doelen omdat
het aanbod achter zal blijven bij de vraag. In een vrije markt
zonder overheidsingrijpen zal duurzame energie het onderspit delven
omdat het meestal een duurdere manier van opwekking betreft. De
overheid heeft dit probleem erkend en tracht dit marktfalen op te
lossen door bijvoorbeeld het heffen van ecotax over niet-duurzame
energie.
Zelfs al zouden deze overheidsmaatregelen succesvol blijken te
zijn, dan nog is het hoogst onwaarschijnlijk dat duurzame energie
tot het midden van deze eeuw een dominante positie zal krijgen. Met
zonnecellen opgewekte elektriciteit kost dan nog steeds een
veelvoud van elektriciteit uit met fossiele brandstoffen gestookte
elektriciteitscentrales. Hetzelfde geldt vooralsnog voor de
veelbelovende brandstofcellen en met waterstof opgewekte energie.
Ook daar zal zonder overheidsingrijpen de markt niet tot stand
brengen wat door de overheid als een publiek belang is bestempeld,
namelijk een duurzame energiehuishouding.
Bijlage Ervaringen per sector
Volgens de Europese Commissie heeft liberalisering van diensten een positieve invloed gehad op "de beschikbaarheid, de kwaliteit en de betaalbaarheid van diensten van algemeen belang". Dat wil niet zeggen dat de diensten bevredigend functioneren. Per sector zijn de volgende observaties waarneembaar:
A. Liberalisering, privatisering, verzelfstandiging in relatie tot Europese besluitvorming
Europese ontwikkelingen
Voor Europa geldt net als voor Nederland dat de drie genoemde ontwikkelingen veel met elkaar te maken hebben, maar niet door elkaar moeten worden gehaald.
Liberalisering manifesteert zich op Europees niveau onder andere in relatie tot de (internationale) handel, de interne markt en de toegankelijkheid van nationale markten. Met betrekking tot de intra EU-handel spelen harmonisering en vereenvoudiging van de regelgeving, die het functioneren van de interne markt moeten verbeteren, een rol. Op het punt van de toegankelijkheid van (nationale) markten is vooruitgang geboekt, maar zijn bepaalde lidstaten verder dan andere. Dit kan in het kader van het reciprociteitsbeginsel leiden dat nationale markten soms tijdelijk worden afgesloten. Dit kan de belangen van ondernemingen in met name de landen die verder zijn, zeker op korte termijn, schaden. Terwijl hun thuismarkt (relatief) open is kunnen ze nog niet of nauwelijks terecht in sommige andere lidstaten. Privatisering en in mindere mate verzelfstandiging spelen vooral op Europees niveau wanneer het bijvoorbeeld grote (Europese) marktpartijen betreft, die daarnaast mogelijk door fusies of overnames een te dominante positie verwerven in Europa. Ook kunnen zaken als ongeoorloofde steun aan voormalige staatsbedrijven een rol spelen. Europa - en daarbinnen vooral de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders - heeft in toenemende mate een rol als aanjager, die de Commissie en nationale overheden moet stimuleren op dit terrein met beleid te komen. Nationale regelgeving moet uiteraard wel in overeenstemming zijn met de Europese regels en Europese regelgeving moet tijdig worden geïmplementeerd.
De Lissabondoelstelling moet van Europa de "meest concurrerende en
dynamische kenniseconomie van de wereld te maken, die in staat is
tot duurzame groei met meer en betere banen en een hechtere sociale
samenhang".
Bij de realisering van de Lissabondoelstelling speelt
liberalisering een belangrijke rol. In de afgelopen weken hebben
wij al meermaals aandacht gevraagd voor met name het tweede deel
van de doelstelling. Een belangrijke vraag is hoe liberalisering de
duurzaamheid kan bevorderen? Wij hebben in dat verband opgemerkt
dat wat ons betreft aan liberalisering duidelijke voorwaarden en
controlemogelijkheden verbonden moeten worden. Ook kan gedacht
worden aan de mondiale effecten van liberalisering voor duurzame
groei en welvaartsverdeling.
Voorjaarstop Stockholm 23-24 maart 2001
In Stockholm vond de eerste voorjaarsbijeenkomst van de Europese
Raad (ER) ter bespreking van de voortgang van de Lissabonstrategie
plaats. Met betrekking tot liberalisering in brede zin kan het
volgende worden geconstateerd:
De ER roept de lidstaten op de omzetting van interne
marktrichtlijnen in nationaal recht hoog op de agenda te plaatsen
en voor de voorjaarsbijeenkomst van de ER in 2002 als tussentijdse
doelstelling 98,5% omzetting na te streven
De ER is blij met het voornemen van de Commissie om in 2002 een
voorstel in te dienen met als doel de geconstateerde belemmeringen
op de interne markt voor diensten weg te nemen
over een einddatum voor volledige liberalisering van de
energiemarkten kon geen overeenstemming worden bereikt
De lidstaten konden wel instemmen met een voorstel van de Commissie
medio 2001 over liberalisering van het EU-luchtruim
Het Lamfalussy-rapport over betere regelgeving voor de integratie
van Europese financiële markten werd bekrachtigd door de ER
De ER neemt nota van het voornemen van de Commissie om uiterlijk in
december 2001 een tweede pakket maatregelen inzake openstelling
binnenlandse markten voor passagiers- en goederenvervoer per spoor
De ER roept de Raad op met een gemeenschappelijk standpunt te komen
en samen met het Europees Parlement voor eind 2001 de richtlijn
betreffende de postdiensten aan te nemen
De Zweedse premier Persson waarschuwde dat het ongelijk lopen van
de liberalisering (bijvoorbeeld de energiemarkten) kan leiden tot
de 'extreem gevaarlijke situatie' dat staatsbedrijven uit
niet-gedereguleerde markten actief worden op markten waar dat wel
het geval is. De Commissie heeft de opdracht gekregen te voorkomen
dat hierdoor concurrentievervalsing ontstaat.
Tenslotte
Er zijn twee belangrijke Europese valkuilen. Enerzijds wordt met
name liberalisering soms te gemakkelijk als toverwoord gebruikt en
worden de mogelijkheden en de positieve effecten (o.a. op het
gebied van duurzame groei en voordelen voor de consument/gebruiker)
overschat. Anderzijds zijn er lidstaten die (ook nadat afspraken
zijn gemaakt) volharden in het frustreren van eerlijke toegang tot
(geliberaliseerde) markten. Frankrijk heeft in dat verband
aangegeven vrijmaking van markten niet af te wijzen, maar dat wel
in eigen tempo wil kunnen doen. Duitsland vindt dat het dan maar
liever iets later moet dan zonder Frankrijk.
Het voldoen aan de behoefte van consumenten/gebruikers en de
noodzaak van een doorzichtige markt zijn belangrijke ijkpunten. Het
centraal stellen van de consument/gebruiker in combinatie met goed
toezicht is essentieel. Voor zover vertraging wordt opgelopen
doordat zorgvuldig wordt gekeken naar de belangen van de Europese
consument en de effecten op de duurzaamheid van de groei (milieu,
mondiale welvaartsverdeling) valt daar mee te leven. Haperingen
door frustreren van de invoering- en naleving van afspraken zijn
niet acceptabel, maar momenteel helaas wel aan de orde.
B. ZBO's (zelfstandige bestuursorganen)
ZBO's algemeen
Stand van zaken rond de ZBO's. Met name de begrippen privatisering
en verzelfstandiging hebben een relatie met de ZBO's.
Liberalisering is in zoverre relevant dat bijvoorbeeld een
voormalig (staats)monopolist die volledig geprivatiseerd is vaak te
maken krijgt met de deregulering van de markt en
(handels)liberalisering. Deze processen lopen nog al eens parallel.
In de huidige situatie gaat het verder om veel verschillende
verzelfstandigingsvormen. Gedacht kan worden aan diverse
privatiseringstrajecten of vormen van (interne en externe)
verzelfstandiging van overheidsdiensten of instellingen, die in hun
nieuwe vorm uitsluitend of deels een publieke taak houden of
uitvoeren.
ZBO's kennen onderling grote verschillen in juridisch en financieel
opzicht, als ook in de taken die zij vervullen.
Juridisch opzicht:
wel of geen rechtspersoon
publiek- ( a-orgaan) en privaatrechterlijke ( b-orgaan)
organisatievorm
privaatrechtelijk met hele wettelijke taak of slechts gedeeltelijke
wettelijke taak
met en zonder bestuur
met en zonder afzonderlijk toezicht
Financieel opzicht:
direct via belastinggelden, 66 miljard (inclusief onderwijs)
premies, 121 miljard
tarieven, 34 miljard
overig, waaronder private financiering, ongeveer 3 miljard
verantwoording kan vallen binnen: comptabiliteitswet, boek II BW,
afdeling 10 AwB
Criteria op basis waarvan een ZBO in het leven kan worden geroepen
(volgens Aanwijzingen tot Regelgeving artikel 124c):
college van onafhankelijke deskundigen
massa-uitvoeringsinstelling, bv IBGroep
participatie-instituut (maatschappelijke organisaties)
PvdA en verzelfstandiging in brede zin
De PvdA heeft transparantie van bestuur naar de burgers en een
heldere verantwoording van publieke middelen altijd als
uitgangspunt gehad met betrekking tot ZBO's. Een gangbare
sociaal-democratische invalshoek met betrekking tot
verzelfstandiging is voorts dat de uiteindelijke
verantwoordelijkheid voor het bereiken van beleidsdoelstellingen
bij het rijk blijft. Dit laatste is gezien de gegroeide zeer
diverse verzelfstandigingspraktijk moeilijk overeind te houden.
In de praktijk blijkt het lastig vol te houden dat de minister verantwoordelijk is voor een extern verzelfstandigde organisatie die publieke taken uitvoert en daarnaast privaat ondernemer is. Deze situatie bevindt zich op de grens van het publieke-en het private domein, met bijbehorend verantwoordelijkheidsprobleem. Bij interne verzelfstandiging in bijvoorbeeld agentschappen speelt dat niet en blijft de uitvoering van publieke taken plaatsvinden onder directe verantwoordelijkheid van de bewindspersoon.
Grofweg kan een onderscheid worden gemaakt tussen publiek, privaat en publiek-privaat. Het vasthouden aan de ministeriële verantwoordelijkheid voor alle zelfstandige bestuursorganen (dus inclusief de extern verzelfstandigde instellingen) blijft daarbij problematisch. Net als de sturing van- en het toezicht op ZBO's.
Kaderwet ZBO's
In het huidige regeerakkoord wordt de totstandkoming van een
Kaderwet ZBO's aangekondigd. De betreffende passage hierover luidt:
"Op het grensvlak tussen overheid en markt opereren vele
zelfstandige bestuursorganen. In de afgelopen periode zijn
belangrijke stappen gezet om tot een verheldering te komen van de
positie van de ZBO's. Het kabinet acht het van belang een eenduidig
kader te scheppen voor bestaande en eventueel nieuw te vormen
ZBO's. Daartoe zal, zo mogelijk nog in 1998, een voorstel voor een
Kaderwet worden ingediend. Juist wanneer overheidstaken op enige
afstand (in ZBO's) of door de markt worden uitgevoerd, moet het
toezicht daarop goed geregeld zijn. Hiervoor zal een kaderstellende
visie worden ontwikkeld". In september jl. is het voorstel voor de
Kaderwet ZBO's, na veel vertraging en een aanvankelijk vernietigend
oordeel van de Raad van State aan de Kamer aangeboden.
De Kaderwet beoogt:
enige ordening aan te brengen in de bestaande situatie dat voor
elke ZBO een eigen organisatieregeling geldt;
een heldere regeling van de ministeriele verantwoordelijkheid te
geven;
helderheid te scheppen t.a.v. de financiële controle;
het inzicht te vergroten in zowel het vóórkomen als het
functioneren van ZBO's;
Gezien onze zorg en twijfels met betrekking tot het naar de Kamer
gestuurde voorstel hebben wij op 18 januari 2001 een redelijk
kritische verslaginbreng ingediend (Bibe 01.172) Tot op heden is
niets meer vernomen over de Kaderwet en naar verluidt blijft de wet
voorlopig nog wel even liggen. Vreemd is dat er inmiddels wel
allerlei voorstellen worden gedaan waarin verwezen wordt naar de
nieuwe Kaderwet.
Een belangrijk kritiekpunt in het advies van de Raad van State was
dat wegens de grote verschillen die er bestaan tussen de ZBO's een
overkoepelende Kaderwet slechts zin heeft als de daarin opgenomen
bepalingen in de overgrote meerderheid van de gevallen onverkort
gelden. Van een aantal van de voorgestelde bepalingen acht de RvS
dat hoogst twijfelachtig. Als vuistregel hanteert de RvS dat 75%
van de ZBO's onder de werking van de Kaderwet zou moeten vallen.
Voorts geldt dat een aantal organen expliciet worden uitgesloten
van de werking van de Kaderwet zoals de rechtspersonen met een
wettelijke taak (RWT's), de Nederlandse Bank, onderwijsinstellingen
en de politieregio's Bovendien is het mogelijk dat bij bijzondere
wet bepaald wordt dat bepaalde onderdelen van de Kaderwet niet van
toepassing zijn en dat bij of krachtens de bijzondere wet een
alternatieve regeling wordt opgesteld.
Conclusie
Gezien het belang wat wij in het kader van
liberalisering/privatisering/verzelfstandiging in het algemeen
hechten aan de positie van de consument/gebruiker en de regeling
van het toezicht zou een goede en functionerende Kaderwet ZBO's
verheldering kunnen brengen. De ontwikkeling van een brede visie op
de relatie tussen liberalisering, privatisering en
verzelfstandiging enerzijds en de belangen van gebruikers, het
toezicht en de verantwoordelijkheid van de overheid anderzijds, kan
goed in verband worden gebracht met de ontwikkeling van een
Kaderwet ZBO's. Gezien het bovenstaande over de gang van zaken tot
nu toe rond deze wet, moet er nog wel een hoop gebeuren. Genoemde
brede visie kan daarin wellicht een rol spelen.
C. Markt en Overheid, NMa en MDW
Markt en overheid
Bij de Raad van State ligt momenteel het wetsvoorstel. Daarin gaat
het vooral om de vraag hoe voorkomen kan worden dat de overheid op
oneigenlijke wijze concurreert met particuliere ondernemingen
(follow-up van de werkgroep Cohen).
NMa
Kort geleden is een voorstel tot wijziging van de Mededingingswet
in verband met het omvormen van de Nederlandse
mededingingsautoriteit (NMa) tot zelfstandig bestuursorgaan
ingediend. Het is verrassend dat de minister van Economische Zaken
dit voorstel ter omvorming van de NMa tot een zbo heeft ingediend.
Bij de behandeling van de nieuwe Mededingingswet in de Tweede Kamer
in 1997 heeft het kabinet toegezegd dat pas na een evaluatie van
deze wet de NMa eventueel een zelfstandige status zou verkrijgen.
In de huidige wet kan de minister de directeur-generaal van de NMa
in individuele gevallen nog instructies geven. Dit komt nu te
vervallen. Daar kan de PvdA-fractie op zich mee instemmen.
Als belangrijkste redenen voor het indienen van het wetsvoorstel worden genoemd de noodzaak de directeur-generaal een onafhankelijke positie te geven, alsmede het goed functioneren van de NMa. Deze mening kan niet op voorhand worden gedeeld omdat de beloofde evaluatie van het functioneren van de wet en het toezicht op de naleving ervan nog niet gereed is. In de memorie van toelichting wordt aangekondigd dat deze er niet eerder dan begin 2002 zal zijn.
De PvdA-fractie heeft nog recent aangegeven kritiek te hebben op
het functioneren van de NMa en bij de begrotingsbehandeling EZ de
minister opgeroepen meer middelen beschikbaar te stellen. Naar onze
mening moet nu eerst de aan de Kamer beloofde evaluatie worden
afgewacht voordat de tweede stap, de verzelfstandiging van het NMa,
kan worden gezet.
Vooralsnog is het wetsvoorstel 27 639 in behandeling genomen. Voor
de schriftelijke behandeling zal een hoorzitting plaatsvinden en
worden schriftelijke reacties uit 'het veld' gevraagd. In de
verschillende fases van de behandeling zal aandacht worden gevraagd
voor de beloofde evaluatie. Die is van belang om te kunnen
beoordelen wat goed is voor de toekomst van de NMa.
MDW
In het kader van het project Marktwerking, deregulering en
wetgevingskwaliteit dat sinds het eerste kabinet Kok bestaat, komt
er in september weer een nieuwe tranche. Waarschijnlijk zal er
onder meer aandacht worden geschonken aan liberalisering van de
zorgsector.
Onlangs hebben wij gevraagd naar de baten van de maatregelen
genomen in het kader van MDW.
D. Personenvervoer
Initiatieven, plannen en tijdsschema
Na jaren touwtrekken is per 1 januari jl. de Wet Personenvervoer
2000 in werking getreden. Hiermee wordt een voorzichtig begin
gemaakt met enerzijds decentralisatie naar provincies en anderzijds
beperkte marktwerking door middel van een concessiestelsel. Deze
wet, aangenomen met steun van de PvdA moet leiden tot de openbare
aanbesteding van:
· 33 regionale spoorlijnen
· (aansluitend) regionaal vervoer
· stadsvervoer in grote(re) steden, met metro en bus
De NS krijgen een 10-jarig contract voor het zogenaamde kernnet,
met name de intercityverbindingen tussen de grotere steden (zie
onderdeel Nederlandse Spoorwegen hierna)
De decentralisatie naar provincies is er voor bedoeld om de
regionale buslijnen beter aansluiting te geven aan de (veelal
regionale) spoorlijnen. Het experiment in Oost-Nederland met
Synthus laat veelal positieve resultaten zien. Ook het experiment
met de aanbesteding van trein en bus in Noord-Nederland heeft vele
positieve resultaten, al spelen in het Noorden nog de nodige
conflicten tussen provincies, met gebrek aan ervaring en de
vervoerders, Arriva en de NS.
E. Nederlandse Spoorwegen
Begin jaren 1990 ontstonden in de EU gedachten voor een verregaande
liberalisering op het gebied van vervoer & transport.
Eén onderdeel was het spoorwegnetwerk voor personen. Een richtlijn
schreef voor dat er een boekhoudkundige scheiding nodig was tussen
de infrastructuur en de vervoersexploitant (NS) Het idee was dat er
in de toekomst meer exploitanten van die infrastructuur gebruik
zouden kunnen maken.
NS werd jaarlijks met zo'n half miljard gesubsidieerd voor de
exploitatie. Men wist niet hoe hoog de kosten waren om van A naar B
te rijden.
Dit leidde er toe dat de NS werd verzelfstandigd in de vorm van een
structuur NV.
De publieke functie zou via contract worden geregeld. Minister
Jorritsma (1994-1998) weigerde één en ander in wetgeving vast te
leggen, terwijl de kamer daar frequent om gevraagd heeft. Jorritsma
wilde privatiseren en volledig vermarkten, de kamer wilde niet
verder gaan dan de minimale EU-richtlijnen.
NS is er niet in geslaagd om de prestaties zoals in het
overgangscontract zijn vastgelegd na te komen. De
exploitatieregeling van het bedrijf is wel enorm verbeterd.
Belangrijke oorzaken daarvan zitten door de verlaging in materieel
en personeelslasten (te weinig personeel). De materieelkosten zijn
verlaagd door uitstel van vernieuwingsaankopen en interen op de
voorraad voor reserveonderdelen. Dit is overigens wel één van de
belangrijkste oorzaken voor de structurele ontwrichting van het
dagelijks vervoersproces.
Daarnaast spelen elementen als gebrekkige infrastructuur,
arbeidsonrust en de onduidelijkheid over de positie van de
taakorganisaties (Railned, verkeersleiding, infrabeheer) een rol
spelen bij de gebrekkige prestaties van NS.
Het contract (éénjarig, vanaf januari 2001) kan niet worden
nagekomen. Ook voor de komende jaren zullen de prestaties ver
achterblijven t.o.v. het minimum niveau.
Door de huidige structuur kan de minister niet ingrijpen bij het
niet nakomen van de contractverplichtingen van de zijde van de NS.
Een en ander leidt nu tot het standpunt van de minister dat ze de,
in december 2000 aanhangig gemaakte, spoorwegwet wil aanscherpen om
zo de publieke belangen beter te waarborgen.
Daarnaast wil de minister aanpassing van de statuten van de NV met
een gelijke doelstelling.
De PvdA heeft voorgesteld de NS in gebreke te stellen en daarnaast
de statuten op een 5-tal punten aan te passen
te weten:
1. instemming AvA bij buitenlandse deelneming
2. instemming AvA bij besluiten van strategisch belang
3. instemming AvA bij besluiten om delen van het bedrijf te
vervreemden
4. aanpassing conform SER-advies
5. opnemen van publiek belang in de statuten.
F. Luchtvaart
Schiphol
Het kabinet is voornemens de aandelen van de NV Luchthaven Schiphol
te gaan vervreemden. Het tijdsschema is afhankelijk van de
wijziging van de Wet Luchtvaart, die de nieuwe milieu- en
veiligheidsnormen voor de luchthaven vanaf 2003 moet gaan regelen.
De regering is voor een snelle privatisering, zodat de luchthaven
mee kan spelen in het internationale spel van samenwerking tussen
en privatisering van de verschillende internationale luchthavens.
De PvdA-fractie heeft tijdens een AO over dit onderwerp op 21 maart
jl. haar twijfels geuit over de onderbouwing van dit voornemen en
gesteld dat het allerminst vanzelfsprekend is dat Schiphol wordt
geprivatiseerd.
Bij de wijziging van de Wet Luchtvaart zitten er nog vele haken en
ogen aan de formulering van de publieke belangen, zoals het
mainportbelang. Ook het toezicht en de handhaving van de normen en
de exploitatievergunning zijn niet goed uitgewerkt.
Ook de PvdA-fractie van mede-aandeelhouder Amsterdam heeft nog
grote twijfels over een eventuele privatisering van de luchthaven.
De spanning die bestaat tussen de macro-economische belangen van de
luchthaven voor Nederland en het bedrijfseconomische belang voor
Schiphol, zoals beschreven in het rapport van de projectgroep
Luchtvaart, maakt het noodzakelijk dat, mocht worden overgegaan tot
privatisering, de publieke belangen goed gewaarborgd moeten worden.
Dit is momenteel niet het geval.
Tijdens de gedachtewisseling tussen de Tweede Kamer en de minister
kwamen beiden tot de conclusie dat er veel meer helderheid moet
komen over de meerwaarde van en de risico's de samenhangen met een
privatisering. Het gaat hierbij ondermeer over de waarborgen voor
het publiek belang, de mainport en de kwaliteit, maar ook over de
vraag; wat te doen bij een vijandige overname. Ondertussen heeft de
NMA in een rapport vastgesteld dat Schiphol in een groot aantal
opzichten een monopoliepositie bezit.
De luchtverkeersleiding Nederland (LVNL)
Het kabinet heeft aangegeven om ook de LVNL te gaan privatiseren op
termijn. Hiervoor zijn nog geen concrete voorstellen ingediend.
De projectgroep Luchtvaart heeft geadviseerd dat het de aanbeveling
verdient de Luchtverkeersleiding (LVNL) bij het bedrijf Schiphol
onder te brengen; privatisering zonder meer is ongewenst.
Regionale luchthavens
Analoog aan de discussie over Schiphol zullen ook de regionale
luchthavens als een gewoon bedrijf behandeld gaan worden, met een
eigen verantwoordelijkheid voor de exploitatie, op basis van een
integrale kosten-doorberekening aan de gebruikers. Regionale
luchthavens vertegenwoordigen niet langer een nationale belang en
bedienen vanuit de regionale markt het zakelijk verkeer,
vakantievluchten en het vervoer van en naar Schiphol. Deze
bijstelling rechtvaardigt dat de rijksbijdrage aan de exploitatie
kan vervallen en de verantwoordelijkheid voor vergunningverlening
en handhaving over kan gaan naar de provincies. Hier speelt het
dubbele-petten probleem; de provincie kan zowel vergunningverlener,
handhaver als aandeelhouder zijn. Een rapport van B&A stelt dat het
probleem wordt erkend en dat de rol als vergunningverlener en
aandeelhouder niet langdurig houdbaar is. Een oplossing ten behoeve
van het scheiden van de verschillende rollen zou kunnen liggen in
privatisering, maar de provincies hebben hierin ook hun eigen
verantwoordelijkheid.
G. Telecom en kabel
Telecom
De PTT-telefonie tak is geprivatiseerd (KPN Telecom). Wel bezit de
staat nog een groot aandelenpakket. Vanwege de slechte
bedrijfsresultaten van KPN zijn deze aandelen nog niet van de hand
gedaan.
In de mobiele sector is de concurrentie goed op gang gekomen. Het
ruime aanbod heeft bovendien geleid tot lagere tarieven.
Op het vaste net is er niet of nauwelijks concurrentie. De
carrier-select bedrijven overleven dankzij uitspraken van de OPTA.
Toegang tot de lokale KPN-centrales geeft voortdurend aanleiding
tot procedures. KPN beroept zich op technische onmogelijkheden; de
concurrentie vindt het onwil. Op dit moment loopt er een
belangrijke procedure.
De tarieven op het vaste net zijn bij KPN erg omlaag gegaan de
afgelopen jaren. De concurrentie stelt echter weer dat de lokale
tarieven zo laag zijn dat concurreren niet mogelijk is. Ook
hierover loopt een procedure. Door lage tarieven te vragen,
mogelijk zelfs onder de kostprijs, kan concurrentie kunstmatig
worden geweerd. Op korte termijn heeft de consument echter baat bij
dergelijke lage tarieven. Omdat er in de telecomsector nog lang
geen sprake is van een volwassen markt (met de daarbij behorende
regelgeving) blijft sectorspecifiek toezicht nodig. De OPTA wordt
overigens binnenkort geëvalueerd
Kabel
Nederland is een van de meest dichtbekabelde landen ter wereld.
De afgelopen tien jaar zijn de meeste kabelnetwerken door lokale en
regionale overheden verkocht aan (vaak buitenlandse) bedrijven.
Dit heeft geleid tot bijvoorbeeld een marktaandeel van UPC van ruim
36% over heel Nederland bezien.
Zowel als het gaat om televisie, radio en internetaanbod hebben de
kabelmaatschappijen een monopolistische positie.
Er wordt inmiddels druk gewerkt aan een wetsontwerp om de kabel ook
voor andere internetproviders open te stellen.
Per 1 januari 2002 zal voor televisie en radio een basisaanbod van
kracht worden (beperkt aantal zenders; daarboven betalen voor
zogenaamde pluspaketten).
Omdat de kabel zo'n typisch Nederlands verschijnsel is, is het
toezicht niet optimaal geregeld. Sommige zaken vallen onder het
Commissariaat voor de Media, andere onder OPTA, weer andere onder
NMA. Dit in tegenstelling tot telecom waar duidelijk Europese
kaders zijn.
H. Post
Een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de
Raad voor een wijziging van de richtlijn inzake de verdere
openstelling van de postmarkt voor mededinging.
Hierbij zou het wettelijk monopolie van nu 350 gram op briefpost
verlaagd moeten worden tot
een nader te bepalen gewicht.
Door politieke tegenstellingen tussen de lidstaten op dit punt is
er onder het vorige voorzitterschap van Frankrijk (zelf één van de
tegenstanders van verdere liberalisering) geen
overeenstemming bereikt.
Het Zweedse voorzitterschap is nog niet aan dit dossier toegekomen.
Het Nederlandse standpunt blijft een zo snel als mogelijke liberalisering van de gehele Europese postmarkt.
Een verdere liberalisering kan alleen als aan de bekende drie
uitgangspunten van marktwerking wordt voldaan:
- voldoende volume van vraag en aanbod (een marktomvang)
- vrije toetreding én uittreding van dienstaanbieders
- vrije prijszetting
Bij post is de liberalisering van het pakketvervoer voltooid,
volledige marktwerking.
Briefverkeer tot 150 gram (in Nederland) is/blijft (?) een
monopolie in een concessie aan TPG. Hier zijn (nog?) geen
alternatieve dienst-aanbieders, zelfs in de gewichtscategorieën
erboven (tot circa 1 kg) zijn die er niet echt. Alleen voor delen
van het bedrijfsleven. De particuliere klant gaat echt niet voor
een brief naar DHL, UPS of Federal Express. De prijsontwikkelingen
in deze categorie, met name exprespost baren zorg. Bij gebrek aan
echte concurrentie zijn de prijzen van PTT post verdubbeld.
Opletten dus!
I. Loodswezen
Minister doet haar best de uitwerking van het marktmodel nog dit
jaar aan de Kamer voor te leggen. Beoordeling zal alsdan moeten
plaatsvinden en bekeken moeten worden binnen de door ons gestelde
randvoorwaarden (garantie dienstverlening en voorkoming van
prijsexplosies in imperfecte marktsituaties).
J. Energiesector
Welk initiatief ligt er, met welk tijdschema?
De liberalisering van de energiesector in Nederland is gebaseerd op
de Elektriciteitsrichtlijn uit 1994 en de Gasrichtlijn uit 1998.
Deze zijn inmiddels geïmplementeerd in de Elektriciteitswet uit
1998 en de Gaswet uit 2000, die overigens verder gaan dan de
betreffende Europese richtlijnen.
Bij het ingaan van deze wetten werden de grootverbruikers
geliberaliseerd, behoudens het Protocol van Samenwerking voor
elektriciteit, dat pas per 1 december 2000 beëindigd werd. De
middenverbruikers en de kleinverbruikers worden respectievelijk in
2002 en 2004 geliberaliseerd. Tot begin 2000 ging men uit van 2007
als jaar waarin de kleinverbruikers zouden worden geliberaliseerd.
In 2004 zal de kleinverbruiker dus kunnen kiezen uit meerdere
energieleveranciers. Dit betekent dat energiebedrijven stroom en
gas van concurrenten zullen moeten doorleveren.
Al voor de liberalisering was het zo dat de Nederlandse energiesector tot de wereldtop behoorde in termen van leveringszekerheid. In Nederland valt slechts zo'n 25 minuten per jaar per aansluiting de stroom uit. De tarieven voor stroomgebruik bestaan in het vervolg uit de transport/netkosten en uit de stroomkosten en worden voor kleinverbruikers voorlopig bepaald door de toezichthouder (Dte) en niet meer door de bedrijven. De tarieven voor transport van elektriciteit en gas zijn gedaald, als gevolg van het toepassen van benchmarking door de Dte, wat in principe los staat van liberalisering als zodanig. De stroomkosten (exclusief de brandstofkosten die wereldwijd hard zijn gestegen en exclusief belastingen) dalen om dezelfde reden. Een beoogd gevolg van de liberalisering is efficiencyverbetering, waarbij wel sprake is van verlies aan werkgelegenheid en verschuivingen aan marktaandeel.
In het kielzog van de liberalisering voltrok zich ook een
gedeeltelijke privatisering van de energiesector. In 1999 werden de
elektriciteitsproductiebedrijven UNA, EZH en EPON geprivatiseerd,
en kwamen en in handen van buitenlandse energieproducenten. Als
eerste distributiebedrijf werd in december 1999 het gasbedrijf
Haarlemmermeer verkocht aan het Duitse RWE. De motie-Crone
(december 1999) en motie-Witteveen-Hevinga (april 2000) creëerden
echter de ruimte voor een nadere discussie over de wenselijkheid
van de privatisering van met name de netwerkbedrijven. Belangrijke
overwegingen daarbij waren het waarborgen van publieke belangen die
samenhangen met het investeringsbeleid, het onderhoud, de
onafhankelijkheid van het netbeheer, het voorkomen van uitwisselen
van strategische commerciële informatie, adequaat toezicht, de
financieringskosten, en strategische keuzes op het gebied van
duurzame energie en WKK. De discussie eindigde voorlopig met het
aannemen van de motie-Crone op 10 april 2001. Hierin wordt
vastgelegd dat het juridisch eigendom van de netwerken bij de
overheid blijft, terwijl over het economisch vruchtgebruik kan
worden uitbesteed (geprivatiseerd) De PvdA-fractie heeft daarmee
een principiële wijziging in het privatiseringsbeleid van Paars
aangebracht: de overheid blijft juridisch eigenaar van de cruciale
netwerken, maar kan de werkzaamheden uitbesteden. Daarbij zou
gekozen moeten worden voor een variant met overheidseigendom van
het netwerkbedrijf met voorlopig een minderheidsparticipatie van
institutionele beleggers, en een andere variant met een
meerderheidsbelang van de overheid en een minderheidsbelang of
concessie van private aandeelhouders, waarschijnlijk de dan
geprivatiseerde leveringsbedrijven. Na 2004 zou
meerderheidsprivatisering mogelijk zijn, mits uit een evaluatie
blijkt dat de effecten daarvan positief zijn. De minister heeft
naar aanleiding van bovengenoemde motie toegezegd dat begin juni de
conceptbeleidsregels aan de Kamer zullen worden toegezonden, waarna
de discussie zal worden hervat.
Met betrekking tot het hoogspanningsnet is besloten dit los te
weken van de elektriciteitsproductiebedrijven (UNA, EZH, EPON en
EPZ), en onder te brengen in TenneT In oktober 2000 is, op
aandringen van de Kamer, besloten TenneT in overheidshanden te
brengen. In februari 2001 is ook de stroombeurs APX, via TenneT in
overheidshanden gebracht.
Wat betreft de Gasunie is er in de Kamer een meerderheid om met het
hogedruknet ongeveer hetzelfde te doen als met het
hoogspanningsnet. De Gasunie zou dan ontvlochten moeten worden in
een handelsbedrijf en een netbedrijf, waaronder dan ook de
gasopslagfaciliteiten zouden kunnen vallen. Een oplossing zou
gevonden moeten worden voor het kleine veldenbeleid. De exploitatie
van het kleine veldengas is bedrijfseconomisch eigenlijk niet
rendabel, en kan onder druk komen te staan in een privaat
handelsbedrijf.
Hoe zijn publieke taken geformuleerd, hoe wordt het toezicht
geregeld en de democratische controle?
De publieke taken zijn neergelegd in de Elektriciteitswet 1998 en
de Gaswet. De elektriciteitsvoorziening en de gasvoorziening moeten
betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch verantwoord
zijn. De exacte betekenis van deze publieke belangen wordt
overigens niet in de twee wetten uitgewerkt. Ook betaalbaarheid (in
de Gaswet: "redelijke tarieven") wordt gezien als een publiek
belang: voor levering geldt er tot 2004 een maximumtarief, voor
transport via de monopolistische netwerken geldt ook daarna een
maximumtarief. Op initiatief van de PvdA is in de wet vastgelegd
dat de toezichthouder er voor dient te zorgen dat de
transporttarieven altijd zullen moeten dalen omdat is vastgelegd
dat de productiviteitsstijgingen worden doorgegeven aan de klant.
Voor de stroomtarieven is -eveneens op PvdA-initiatief - vastgelegd
dat er ook in de vrije markt na 2004 zonodig een maximumtarief zal
gelden.
In de Elektriciteitswet is een aansluitplicht geregeld; in de
Gaswet niet. Een leveringsplicht bestaat slechts tot 2004. Daarna
geldt geen universele dienstverlening meer (ondanks een amendement
van die strekking van de PvdA bij de Gaswet).
Bij de Gaswet wordt met betrekking tot het netbeheer ook de
veiligheid als publiek belang gezien (art. 9). Ook het
(inter)nationale gasreservebeleid moet regelmatig in kaart worden
gebracht voor een periode van 50 jaar (art. 52). Dit moet opgenomen
worden in het Energierapport, net als het "Activiteitenplan voor
mijnbouwactiviteiten" (art. 58). Hierin moet verslag gedaan worden
van de ontwikkeling van gasreserves voor een periode van 10 jaar,
de voornemens met betrekking tot import en export, en de opslag van
gas. Het Energierapport (dat in beginsel eens in de 4 jaar zou
verschijnen, maar volgens de Gaswet eens in de twee jaar) speelt
een belangrijke rol in de democratische controle, net zoals het
jaarverslag van Dte.
Deze Dienst uitvoering en toezicht energie (Dte) is het
toezichthoudende orgaan voor de energiesector. De Dte is een kamer
van de NMa, maar beschikt over zelfstandige regelgevende
bevoegdheden. Deze bevoegdheden zullen waarschijnlijk meeverhuizen
als de NMa een ZBO zou worden. Tegen beschikkingen van de Dte kan
bezwaar aangetekend worden bij de rechter. Dit gebeurt ook met
grote regelmaat.
De Dte is qua personeelsomvang niet groot, ook niet ten opzichte
van het buitenland. De 25 personeelsleden moeten gedeeltelijk nog
worden aangenomen en opgeleid. De PvdA heeft om
personeelsuitbreiding gevraagd naar meer dan 50 personeelsleden,
wat door het kabinet is toegezegd. Dte heeft een toenemend gezag
maar zal zich vooral de komende tijd moeten bewijzen.
Tegenstrijdige belangen tussen bestuurslagen
Het financiële aspect kan worden opgevat als een tegenstrijdig
belang. In sommige provincies en gemeenten worden de
energiebedrijven gezien als een potentiële bron van vrij
besteedbaar geld. Op de andere publieke belangen wordt minder de
nadruk gelegd; kennis van de inhoud van de Gaswet en
Elektriciteitswet ontbreekt vaak. Op lokaal niveau blijkt niet
altijd belangstelling te bestaan voor het borgen van de publieke
belangen; men gaat er vaak te gemakkelijk vanuit dat één en ander
in Den Haag wel geregeld zal worden.
Op landelijk niveau is de insteek precies andersom: het borgen van
publieke belangen staat voorop. Het financiële aspect speelt veel
minder een rol.
Partijpolitieke controverses
In de diverse discussies is wel een duidelijk patroon waarneembaar.
VVD en D66 zijn over het algemeen erg enthousiast over
liberalisering en privatisering. Voor de PvdA en de rest van de
Kamer geldt dit veel minder. Bij de behandeling van de
Elektriciteitswet en de Gaswet in 1998-2000 voorspelden zowel VVD
als D66 grote tariefsverlagingen. Hier wordt nu in brede kring aan
getwijfeld, ook in de sector zelf.
VVD en D66 zien ook de internationaliseringstrategie van de
energiebedrijven als een soort van publiek belang; voor de PvdA en
de rest van de Kamer geldt dit niet. VVD en D66 zijn er (op
aandringen van de PvdA) begin april 2001 wel akkoord mee gegaan dat
het juridisch eigendom van de energie-infrastructuur bij de
overheid komt te liggen, wat door velen is gezien als een
principiële kentering van het denken in Paars: niet meer is het
aloverheersende adagium dat alles naar de markt moet, maar in het
vervolg alleen de delen waar concurrentie kan plaatsvinden. De
cruciale netwerken blijven juridisch in overheidshanden
K. Waterleidingsector
Initiatieven.
Onder Paars-1 heeft het Kabinet een Hoofdlijnennotitie naar de
Kamer gezonden, waarin werd aangekondigd de Waterleidingwet te
herzien om daarmee het proces van liberalisatie en uiteindelijk
privatisering te starten. De Kamer heeft dit wetsontwerp niet
willen afwachten en in april 1998 via de motie-Feenstra (25.869-2)
aangegeven, de Waterleidingwet wel te willen actualiseren, maar dan
uitgezonderd de voorstellen voor marktwerking.
Europa kent richtlijnen die betrekking hebben op de waterkwaliteit,
zoals voor de legionella-bestrijding en de maximaal toegestane
concentraties aan schadelijke stoffen (metalen,
bestrijdingsmiddelen, stikstof). Deze richtlijnen zijn dan wel
worden momenteel in de nationale wetgeving geïmplementeerd, zoals
middels de nu voorliggende wetswijziging van de Waterleidingwet
(26.700). Europa kent echter geen richtlijnen voor het privatiseren
van de waterleidingsector. Vanuit de zich nu privatiserende
energiebedrijven wordt wel gewezen op de mogelijkheid dat binnen de
EU deze ontwikkeling er aan komt, maar hierover zijn geen
Commissie-voorstellen bekend, laat staan dat de lidstaten of het EP
hier mee hebben ingestemd.
Publieke taken.
De publieke taken liggen nu vast in de Waterleidingwet en worden
door nutsbedrijven en onder toezicht van provincies en gemeenten
als aandeelhouders uitgevoerd.
Belangen en Posities.
Het publiek belang van drinkwatersector wordt breed gedragen, in de
Kamer (met alleen de VVD in een milde oppositierol), maar ook
daarbuiten. Het publiek vindt voor 85-90% dat de sector publiek
moet blijven. Ook VEWIN, IPO en VNG zijn voor een publieke
organisatie. Aantrekkelijke biedingen vanuit de energiebedrijven op
gemeentelijke aandelen van drinkwaterbedrijven zijn als vijandige
overnames opgevat en tegen gehouden.
Controverses.
De partijpolitieke controverses beperken zich tot felle debatten
met partijgenoten, die menen dat te privatiseren energiebedrijven
op de harde Europese markt ook over het adressenbestand van de
waterconsumenten zouden moeten beschikken. Deze discussie kent
echter een beperkte omvang en is vaak te traceren in de richting
van een enkel energiebedrijf en enkele daarin actieve
partijgenoot-bestuurders.
L. Voedselveiligheid
Nationaal
De PvdA heeft er steeds voor gepleit dat de eerste
verantwoordelijkheid voor voedselveiligheid komt te liggen bij de
producenten (fabrikanten) en boeren. De nationale controle
instanties houden daar vervolgens toezicht op. Hierbij zijn 2
punten van essentieel belang:
1. De controle en inspectieverantwoordelijkheden zijn over te veel
verschillende instanties verspreid. Hierdoor ontstaat snel
onduidelijkheid over welk instituut waarvoor verantwoordelijkheid
draagt.
2. Het is van groot belang dat de controle-instanties onafhankelijk
opereren. Dat wil dus zeggen dat ze niet afhankelijk mogen zijn
van derde geldstromen. Op dit moment is er sprake van een
combinatie van overheid en bedrijfsleven in het uitvoeren van die
controle. Dit is een ongewenste ontwikkeling. Om de
onafhankelijkheid te kunnen waarborgen is een uitsplitsing van de
verantwoordelijkheden noodzakelijk.
Europees
De PvdA is voorstander van de oprichting van de Europese Voedsel
Autoriteit, mits deze volledig onafhankelijk opereert, in goed
overleg met (en gebruik makend van de kennis van) de reeds
bestaande nationale instanties. De Europese Commissie moet zich
beperken tot het houden van toezicht via inspecties op die
nationale instanties. Tezamen met de Raad van Ministers, het
Europees Parlement en de voedselautoriteit behoudt de EC de
verantwoordelijkheid voor wetgeving en controle.
Verder is het van belang dat er vanuit Europa dwingende
voorschriften worden neergelegd in richtlijnen die door de
lidstaten moeten worden geïmplementeerd in wetgeving. Te vaak nog
worden de bestaande voorschriften in de verschillende landen
uiteenlopend geïnterpreteerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor het
reinheid gebod.
Ook kan in deze context de positie van Duitsland worden genoemd: De
verantwoordelijkheden zijn daar verdeeld over de Bundesregierung
aan de ene kant en de deelstaten aan de andere kant. De
verschillende verantwoordelijkheden zorgen voor veel verwarring,
zeker wanneer het gaat om bijvoorbeeld veterinaire zaken. Dit was
onder andere zichtbaar in het vaccinatiepleidooi van
landbouwminister van Nordrhein Westfalen mevrouw Hohn en minister
Kunast. Beide zijn van de Groenen. Inhoudelijk waren zij het met
elkaar eens, maar omdat zij verschillende posities hebben konden
zij geen overeenstemming bereiken. Dergelijke onduidelijkheid over
verantwoordelijkheden moet in de toekomst zoveel mogelijk worden
tegengegaan.
M. Onderwijs
Initiatieven en plannen
In 2000 hebben de bewindslieden voor onderwijs een beleidsbrief
gepresenteerd, Onderwijs in Stelling genaamd. In deze brief werd
naast thema's als de bestuurlijke verhouding in het onderwijs en de
emanciperende taak van het onderwijs ook het groeiend belang van
private financiering aan de orde wordt gesteld. Al eerder, tijdens
tal van publieke optredens, had minister Hermans laten weten dat
hij private financiering in het onderwijs van harte toejuicht,
sterker nog, hij wekte de indruk allerlei partijen (of het nu
ouders zijn of bedrijven) uit te nodigen om meer geld te investeren
in het Nederlandse onderwijs. Wat daarbij in de beleidsbrief opviel
is dat er geen onderscheid lijkt te worden gemaakt tussen de
groepen die hij daartoe uitnodigt of het oogmerk waarmee die
private investeringen worden gedaan. Want het is nogal een verschil
of je bijvoorbeeld het bedrijfsleven een rol geeft in de
ontwikkeling van leermiddelen voor het basisonderwijs of dat je met
bedrijven en branches samenwerkt in het kader van het versterken
van ons beroepsonderwijs. In de Kamer hebben we menigmaal grondig
gediscussieerd over de mogelijkheden en reikwijdte van de
ouderbijdragen en ook over de sponsoring en giften van het
bedrijfsleven in het onderwijs.
Bij de vrijwillige ouderbijdragen hebben we er vanuit de PvdA op
aangedrongen dat er een landelijk convenant tussen
besturenorganisaties en de staatssecretaris moet komen. We kunnen
ouders die dat willen, niet beletten een bijdrage te leveren aan
beter onderwijs voor hun kinderen. Wat we wel kunnen doen is ervoor
zorg dragen dat deze middelen de school als gemeenschap ten goede
komen en wat we ook kunnen vastleggen is dat deze vrijwillige
bijdragen rekening houden met de draagkracht van ouders.
Vrijwillige ouderbijdragen mogen niet worden aangewend als een
nieuw selectiemiddel bij de aanname van leerlingen. Het is, kortom
wel duidelijk dat wij vinden dat naarmate het rendement van het
onderwijs voor de samenleving groter is - zoals in het primair
onderwijs - de publieke verantwoordelijkheid evenredig groter is.
Zolang we nog niet hebben gedefinieerd wat - gezien de nieuwe
economische ontwikkeling - de norm voor overheidsbekostiging in de
komende jaren zal zijn moet je oppassen allerlei derden uit te
dagen ook hun verantwoordelijkheid te nemen. Dan laad je de schijn
op je van een verkeerde prioriteitsstelling. Bij de begroting 2001
van OCenW heeft de Kamer daarom de motie Dijksma aangenomen met als
strekking dat financiële ouderbijdragen in het onderwijs bestemd
dienen te zijn voor extra activiteiten die een school naast het
reguliere onderwijsprogramma ontplooit.
Bij sponsoring en het geven van giften door het bedrijfsleven geldt
des te meer dat dit geen vooruitschuifoperatie moet opleveren voor
de primaire taken die de overheid zelf heeft. De PvdA wil dat
scholen niet onnodig in een scheve positie ten opzichte van elkaar
worden gemanoeuvreerd Daar komt nog bij dat er officieel wel een
onderscheid waar te nemen valt tussen sponsoring en het geven van
een gift omdat bij dit het geven van giften de wederdienst niet aan
de orde is. Desalniettemin is er in toenemende mate een grijs
gebied waar te nemen tussen sponsorbedragen en giften, omdat een
ultieme sponsoring tegenwoordig geschiedt in de vorm van een gift
(free publicity, belastingtechnisch interessant). Niemand is tegen
het geven van giften, maar wat nou als die giften zijn gebaseerd op
het verlenen van ondersteuning in het primaire onderwijsproces? Wie
betaalt straks de rekening van de ICT-docent? KPN of de overheid?
In de motie over ouderbijdragen bij de onderwijsbegroting legden we
tevens vast dat de overheid het primaire proces in het funderend
onderwijs voor 100 % moet bekostigen en dit sluit sponsoring van
het reguliere lesprogramma uit. In het voorjaar van 2001 zal de
eindevaluatie van het sponsorcontract aan de Kamer worden
voorgelegd. Dan is ook de vraag aan de orde of we dit contract
moeten vervangen door een wettelijke regeling. Ondertussen zou het
dus jammer zijn wanneer de minister vooral zijn energie zou steken
in het opporren van Jan en Alleman om private bijdragen in het
onderwijs te steken en daar heeft de Kamer hem dan ook bepaald geen
carte blanche voor gegeven.
Publieke taken
De PvdA vindt dat naarmate het rendement van het onderwijs voor de
samenleving groter is - zoals in het primair onderwijs - de
publieke verantwoordelijkheid evenredig groter is. Binnen de
BVE-sector is het moeilijker om een scheiding aan te brengen tussen
publieke en private bekostiging omdat de beroepspraktijkvorming
juist nadrukkelijk een bijdrage vanuit de ondernemingen vraagt. Zo
speelt ook bij het hoger onderwijs de derde geldstroom een
belangrijke rol en op deze wijze worden bijvoorbeeld bepaalde extra
leerstoelen worden bekostigd, die van onvoldoende belang worden
geacht om deze uit de eerste en tweede geldstroom te bekostigen.
Binnen de academische vrijheid valt het reguliere programma echter
veel moeilijker te onderscheiden van de extra's.
Binnen het primair en voortgezet onderwijs geldt nu nog het
convenant inzake sponsoring. In de schoolgids moet het beleid
inzake sponsoring worden gemeld en de medezeggenschapsraad heeft
instemmingsrecht met eventuele sponsorcontracten.
Belangen en posities van verschillende bestuurslagen Gemeenten ervaren in hun lokale onderwijsbeleid aan den lijve de sobere financiering van het onderwijs. Daardoor neigen zij er toe minder kritisch te zijn op private financiering.
Partijpolitieke controverses
Alle fracties in de Kamer met uitzondering van de VVD, hebben de
motie-Dijksma over ouderbijdragen medeondertekend. De minister
heeft gezegd dat hij het eens was met de strekking van de motie en
ook de VVD-fractie heeft voor de motie gestemd. In de motie legden
we tevens vast dat de overheid het primaire proces in het funderend
onderwijs voor 100 % moet bekostigen en dit sluit sponsoring van
het reguliere lesprogramma uit. Dit maskeert enigszins de bestaande
meningsverschillen: minister Hermans en de VVD willen de
noodzakelijke extra uitgaven voor onderwijs beperken, door de deur
wagenwijd open te zetten voor private financiering, maar dit durven
zij niet zo te zeggen.
N. Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)
Inleiding
De AWBZ is een volksverzekering die verzekerden aanspraak biedt op
zorg voor in principe onverzekerbare risico's Belangrijke sectoren
in de AWBZ zijn verpleging en verzorging van ouderen, thuiszorg,
geestelijke gezondheidszorg en de gehandicapten zorg. Wettelijke
uitvoerders zijn de verzekeraars, die de feitelijke uitvoering
hebben overgedragen aan zorgkantoren. In ieder van de 31
WZV-regio's is een zorgkantoor gevestigd, die met alle toegelaten
aanbieders van zorg in de regio contracten dient af te sluiten. Het
toezicht op de uitvoering geschiedt door de Commissie Toezicht
Uitvoeringsorganisatie. De Inspectie voor de Gezondheidszorg houdt
toezicht op de kwaliteit van de instellingen en aanbieders van de
zorg.
Plannen liggen er voor liberalisering, privatisering en/of
verzelfstandiging
In de gehele zorgsector staan nogal wat veranderingen en
wetswijzigingen op stapel. Zelfs een algehele stelselherziening is
voorzien voor de volgende kabinetsperiode.
Voor wat betreft de AWBZ, is in juni 1999 de nota Zicht op Zorg
verschenen, waarin uiteen is gezet hoe de AWBZ gemoderniseerd kan
worden. De hele operatie kan gezien worden als een stap naar een
gecontroleerde concurrentie, waarin verantwoordelijkheden meer
worden overgedragen aan regionale partijen, die van oudsher al
private partijen zijn (onder andere zorginstellingen,
zorgverzekeraars).
Uitgangspunt hierbij is te komen tot een omslag van een minder
aanbodgereguleerde sector naar een meer vraaggestuurde sector.
Binnen de provincies worden regiovisies ontwikkeld, waarin in
samenspraak met het gehele veld, de zorgvraag in kaart wordt
gebracht, aan de hand waarvan het zorgkantoor zorg in kan kopen.
Zorgkantoor hoeven niet meer met alle toegelaten instellingen
contracten af te sluiten, waardoor concurrentie tussen
zorgaanbieders ontstaat. Introductie in alle sectoren en
uitbreiding in de reeds bestaande sectoren van het Persoonsgebonden
budget (PGB), werkt als prikkel voor aanbieders om zorg op maat te
bieden.
Tevens worden de aanspraken flexibeler, waardoor aanbieders een
gevarieerder aanbod kunnen aanbieden, afhankelijk van de wensen van
de zorgvrager.
Een onafhankelijk indicatieorgaan bepaalt het recht op zorg,
hiermee kan de zorgvrager naar zijn verzekeraar, in casu het
zorgkantoor, die de plicht heeft de zorg te leveren.
Het toezicht is reeds verzelfstandigd. Dit is vormgegeven in het
College van Toezicht op de Zorgverzekeringen en College voor
Zorgverzekeringen, beide ZBO's ressorterend onder VWS. Andere
ZBO's, die een rol in de gemoderniseerde AWBZ spelen, zijn het CTG
(voor de vaststelling van de tarieven) en het CBZ (beoordeling van
bouwplannen).
De overheid komt dus meer en meer in de rol van toezichthouder op
uitvoering en kwaliteit, bewaker van de toegankelijkheid. De
individuele aanbieders worden zo in staat gesteld meer zorg op maat
te leveren.
Het huidige aanbodstelsel, met tariefafspraken en geen vrije
toetreding, kan, in het kader van Europese regelgeving, in de
toekomst nog wel eens onder vuur komen te liggen.
Contracteervrijheid, flexibele aanspraken en ruimere toelating
kunnen bijdragen aan het voorkomen van een harde botsing tussen het
Nederlandse ordeningsprincipe en Europese regelgeving.
Het tijdschema voor de modernisering van de AWBZ is, door toedoen van onze coalitiegenoten, ernstig vertraagd. Ook gezien de algehele stelselherziening is een tijdplanning lastig aan te geven, maar eerder dan 2004 is een en ander niet afgerond.
Publieke taken
In de gemoderniseerde AWBZ omschrijft de overheid waaruit het
verzekerde pakket bestaat, lokale overheden zijn verantwoordelijk
voor een onafhankelijke indicatiestelling van de zorgvraag.
Provinciale overheden regisseren de visie op de zorg in een regio,
zijn daarin dus faciliterend.
Het toezicht wordt verzorgd door onafhankelijke ZBO's. Op de
kwaliteit van de geleverde zorg past de Inspectie, op de uitvoering
van de verzekering passen CTZ en CVZ.
Ook is de overheid bewaker van het macrobudget.
Wat zijn de mogelijke tegenstrijdige belangen en posities van de
verschillende bestuurslagen?
- Individueel verzekeringsrecht kan conflicteren met het
macrobudget.
- Door dereguleren van bevoegdheden en verantwoordelijkheden naar
de regio's kan de Rijksoverheid beperkt worden in zijn
mogelijkheden in te grijpen in regio's waar sprake is van
misstanden (zie problemen bij WVG, die door gemeenten wordt
uitgevoerd)
- Bij deregulering heeft de overheid belang bij transparantie en
inzicht in behaalde resultaten van regionale partijen met
collectieve middelen, terwijl de uitvoerende partijen juist belang
kunnen hebben bij een gebrek aan transparantie.
Wat zijn de belangrijkste partijpolitieke controverses?
In het proces van modernisering heeft de Kamer, onder aanvoering
van D66, een motie aangenomen die de modernisering eerst een pas op
de plaats doen zetten, vervolgens heeft de Kamer de modernisering
uitgeroepen tot groot-project en toornt de Kamer middels moties aan
de budgetten van de uitvoering en houdt de versterking van de
posities van zorgkantoren tegen.
O. Kinderopvang
Welk initiatief ligt er, met welk tijdschema
In de nieuwe wet op de kinderopvang wordt het systeem van
aanbodfinanciering vervangen door vraagfinanciering. Uitgangspunt
is dat de overheid, de werkgevers en de ouders ieder voor een derde
deel de kosten van de kinderopvang financieren. Voor ouders geldt
daarbij dat zij afhankelijk van het inkomen kan men in aanmerking
komen voor een tegemoetkoming in de kosten. Ook werkgevers kunnen
voor fiscale vergoedingen in aanmerking komen. Het nieuwe systeem
zal de marktwerking in de kinderopvang bevorderen. Het aantal
private partijen zal verder toenemen. Op het ogenblik zijn er al
veel private partijen (van klein tot groot) in de kinderopvang.
Deze bestaan naast de gesubsidieerde instellingen. De meeste
instellingen/organisaties in de kinderopvang hebben al te maken met
verschillende financieringsstromen.
Naast kinderopvang die georganiseerd wordt binnen instellingen,
zijn er ook vele andere vormen van kinderopvang bijvoorbeeld "de
gastouder", kleine buurtprojecten, etc.
De planning is dat de nieuwe wet basisvoorziening kinderopvang in
september a.s. in de Tweede Kamer wordt besproken.
Hoe zijn publieke taken geformuleerd, hoe wordt toezicht geregeld
en democratische controle?
Publieke taken van de kinderopvang worden geformuleerd in de
huidige regelingen en in de nieuwe wet basisvoorziening
kinderopvang. Het gaat uiteraard om het verzorgen van voldoende
kinderopvang met een goede kwaliteit. De kwaliteitseisen zijn thans
geregeld via de gemeenten, de controle verloopt via de G.G.D. Ook
in de nieuwe wet houden de gemeenten een rol bij de
kwaliteitsbewaking, maar er komt wel een landelijke richtlijn. De
uitwerking van dit punt is nog volop in discussie.
De democratische controle zou m.i. moeten verlopen via
medezeggenschap van ouders, maar op dit punt is nog weinig
geregeld.
Wat zijn de tegenstrijdige belangen tussen bijv. gemeenten en Rijk?
Een tegenstrijdig belang tussen gemeenten en Rijk kan zijn dat de
gemeenten door de wijziging van aanbod naar vraagfinanciering
minder zeggenschap en invloed krijgen. Sommigen gemeenten waarderen
dit negatief, anderen beoordelen het juist als positief dat zij
meer de rol van inkoper krijgen. In sommige gemeenten vormt de
gemeente ook nog het bestuur van de instelling, hoewel dit nu op
heel veel plaatsen aan het veranderen is en de gemeenten zich
steeds meer gaan opstellen als inkoper van kinderopvang.
De rol van de gemeenten in de kwaliteitsbewaking is ook nog wel een
dubbele. Een landelijke onafhankelijke inspectie zou daarom wat mij
betreft de voorkeur verdienen.
Partijpolitieke controverses
Voor de PvdA staat de combinatie van voldoende plaatsen, kwaliteit,
betaalbaarheid/toegankelijkheid en diversiteit. Vraagfinanciering
is een middel om deze doelen te bereiken, geen op zich zelfstaand
doel. De PvdA heeft zich daarom steeds voor deze verschuiving van
aanbod naar vraagfinanciering uitgesproken.
Grootste politieke controverse zit in de betaalbaarheid van de
kinderopvang en de zorg voor de groepen die het minst makkelijk
over kinderopvang kunnen beschikken. Met name VVD stelt zich op het
standpunt dat de inkomensafhankelijke bijdrage aan de kinderopvang
moeten verdwijnen.
P. Ziekenfondswet (ZFW)
Inleiding
Het tweede compartiment in de zorg bevat een door de overheid
vastgesteld pakket van aanspraken op curatieve zorg. Voor dit
pakket kan men zich verzekeren via de ZFW, particulier of de WTZ.
Zorgverzekeraars maken afspraken met de aanbieders en instellingen
van zorg.
Het toezicht op de uitvoering geschiedt door de Commissie Toezicht
Uitvoeringsorganisatie. De Inspectie voor de Gezondheidszorg houdt
toezicht op de kwaliteit van de instellingen en aanbieders van de
zorg.
In het begin van de jaren negentig is de versterking van het
verzekeringskarakter van de ZFW in gang gezet, de modernisering van
de curatieve sector.
Welke initiatieven en plannen liggen er voor liberalisering,
privatisering en/of verzelfstandiging in de betreffende sector en
van welk schema wordt daarbij uitgegaan?
In de gehele zorgsector staan nogal wat veranderingen en
wetswijzigingen op stapel. Zelfs een algehele stelselherziening is
voorzien voor de volgende kabinetsperiode.
Het veranderingsproces in de (complexe en omvangrijke) curatieve
sector naar een meer vraaggestuurde en organisatorisch
gemoderniseerde sector is een meerjarig traject.
De overheid stelt een kader waarin zorgverzekeraars, consumenten en
zorgaanbieders de vrijheid en verantwoordelijkheid krijgen om de
zorg naar eigen inzicht, behoeften en mogelijkheden te regelen. De
overheid blijft eindverantwoordelijk voor het niveau en de
samenstelling van de collectieve uitgaven.
Een verschuiving moet plaatsvinden van regulering, controle op
input en toetsing vooraf, naar controle op prestaties en toetsing
achteraf.
Er blijft voor de overheid een sturende rol weggelegd voor
investeringsbeslissingen die bepalend zijn voor de landelijke
(infra-)structuur van de zorg (zoals topklinische zorg,
opleidingen)
Om dit te bereiken zijn drie structuurwetten aan herziening toe: de
ziekenfondswet, de Wet Tarieven Gezondheidszorg en de Wet
Ziekenhuisvoorzieningen (wordt Wet Exploitatie Zorginstellingen).
Door het creëren van een incentive-structuur zal de doelmatigheid
(lees: effectiviteit en efficiency) worden bereikt. Hiertoe worden
de verzekeraars risicodragend gemaakt, de contracteerplicht
opgeheven en het overeenkomstenstelsel en de tariefvorming herzien.
Deze druk op doelmatigheid kan concentratietendensen in de hand
werken, de hulp van de NMa wordt hier gewenst geacht.
De omschakeling zal via vele wetswijzigingen (en niet de kleinste)
zich voltrekken. Mede daardoor zal dit proces nog enige jaren
duren.
Hoe zijn publieke taken geformuleerd en hoe wordt de uitvoering via
toezicht geregeld, alsmede de democratische controle gewaarborgd?
De overheid blijft verantwoordelijk voor een doelmatig werkend
systeem dat toegankelijk is en noodzakelijke zorg van aanvaardbare
kwaliteit levert, alsmede betaalbaar, aldus de regering over de
toekomstige rol van de overheid
Het publieke belang wordt bewaakt door toezicht:
intern toezicht bij instellingen door Raad van Toezicht
extern toezicht op kwaliteit door de Inspectie
toezicht op de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de
verzekeringsuitvoering door het College Toezicht Zorgverzekering
In de toekomstige gemoderniseerde curatieve sector blijft het
toezicht op bovengenoemde punten een publieke taak. Voor de
bewaking van doelmatigheid van zorg worden eisen gesteld, die door
het veld dienen te worden geoperationaliseerd. De overheid
ondersteunt de formulering van deze eisen en toetst hier achteraf
aan.
Wat zijn de mogelijke tegenstrijdige belangen en posities van de
verschillende bestuurslagen?
Zoals blijkt uit de ontwikkelingen bij de ziekenhuizen, kunnen de
concentratietendensen binnen de ziekenhuissector leiden tot het
afnemen van locaties van kleinere ziekenhuizen of het verdwijnen
van bepaalde vorm van zorg uit bepaalde regio's Gemeenten kunnen de
door hun burgers gewenste zorgvoorzieningen in de nabijheid niet in
stand houden; ze hebben hier immers geen invloed op. Binnen de
gemeenten kan dit tot spanningen leiden, die zich zouden kunnen
vertalen naar spanningen tussen bestuurslagen.
Kleinere gemeenten zullen wellicht uit eigen middelen voorzieningen
moeten aanbieden dan huisartsen of andere (para-)medici zich er
niet willen vestigen.
Wat zijn de belangrijkste partijpolitieke controverses?
De VVD wil in principe privatiseren wat er te privatiseren valt:
'marktwerking in de gezondheidszorg is het panacee voor alle
problemen'. Kraam- en thuiszorg hebben bewezen dat je daar toch
eerst even over na moet denken. Met de VVD, D66 en CDA zijn wij van
mening dat de duizenden beperkende regeltjes die flexibele zorg
dwarsbomen moeten worden gedecimeerd. Voorwaarde: toezicht op
kwaliteit, bereikbaarheid en beschikbaarheid is nagelvast en
transparant geregeld.
Q. Privatisering Sociale zaken en werkgelegenheid
Het terrein van Sociale zaken en werkgelegenheid is overzichtelijk.
De grootste operatie is SUWI : nieuwe structuur van werk en
inkomen.
Daar zijn twee bewegingen
1. Het ontvlechten van een diffuse verantwoordelijkheidsverdeling
bij de uitvoering van sociale verzekeringen.
2. Het naar de markt brengen van reïntegratie
Publieke taak: uitkeringsverzorging en ondersteuning mobiliteit
toegang arbeidsmarkt.
Bijstand
ABW blijft een taak van de overheid (publiek): medebewind in beleid
en geld (75%-25%) van rijk en gemeenten. Er is wat discussie over
uitbesteden van taken. Maar B&W blijven verantwoordelijk.
Intake voor werk en uitkering
(CWI) wordt afgesplitst van gemeente en UWV: wordt (lichte) ZBO.
Bestaat uit gedeeltelijk ARBVO per 1.1.2002
Hier speelt een zekere belangen tegenstelling, onduidelijkheid bij
verantwoordelijkheid verdeling. Gemeente is financieel
risicodragend op de bijstand maar doet niet zelf de eerste intake.
Zal opgelost worden tijdens lopende wetgeving.
Uitvoering sociale verzekeringen
WW, WAO, TW, WAJONG etc worden weer publiek, bovenwettelijke taken
(pensioen en verzekeringen) worden naar de markt afgestoten door
GAK, Cadans, GUO, SFB en USZO (deels op termijn).
Deze vijf bedrijven worden samengevoegd tot 1 bedrijf UWV: wordt
ZBO ingangsdatum formeel 1.1.2002. Doorlooptijd vijf jaar.
Uitvoering volksverzekeringen
AOW, ANW, KB uitvoering door SVB wordt bestuurlijk aan ZBO
aangehaakt. per 1.1.2002.
Toezicht
Toezicht wordt samengevoegd: was Inspectie, Rijksconsulent en ZBO
(CTSV) wordt agentschap/ Inspectie met onafhankelijke status
.Ingangsdatum 1.1.2002.
Over de mate van onafhankelijkheid is nog verschil van inzicht met
de kamer.
Over toezicht op de reïntegratie markt is discussie: regering wil
dat niet: reden is toch markt?
De kamer wil dat wel.(op resultaat van overheidsgeld)
Algemeen
Voor het hele traject geldt dat de wetgeving loopt; dat er nog
onvoldoende balans is in de verantwoordelijkheidsverdeling versus
risico' en bevoegdheden, maar het gaat steeds beter.
Politiek
Daar is ook spanning met VVD (rol gemeenten bij reïntegratie, met
VVD/D66 verantwoordelijkheid bij reïntegratie)
Met de regering: recht van cliënt op reïntegratie en budget.
Op onderdelen is er spanning met VVD, soms D66 (Raad voor werk en
inkomen).
Lastig is de reïntegratie die onvoldoende is uitgedacht en
uitgewerkt; daar zitten ook nog verschillende agenda'' tussen.
WAO
Donner kan volgend jaar nog voor wijziging in de
verantwoordelijkheidsverdeling voor reïntegratie bij de WAO zorgen.
Deels van publiek naar privaat (sociale partners). Is nog niets van
te zeggen. Discussie voor en na de zomer. Mogelijke implementatie
van wijzigingen na de verkiezingen? Wat is wenselijk?
ESF
Werd door ZBO Arbvo uitgevoerd . Met ingang van 1.4.2001 door
Agentschap aan ministerie SZW. Uitvoering wordt gecentraliseerd.
Naar de markt
Reïntegratie
Arbeidsvoorziening gaat gesplitst naar de markt. Wordt NV KLIQ per
1.4.2001 (voorlopig overheids N.V.) Risicovol gezien de markt en de
discussie over de bruidschat. Kan probleem zijn met VVD.
CVA (centrum beroepseducatie) wordt verzelfstandigd. Blijft naar verwachting binnen publiek domein (?) Onduidelijk is hoe. Moet dit jaar beslist. Is binnen ARBVO verzelfstandigd.
Andere onderwerpen SZW
WVG
Er loopt een discussie over de verantwoordelijkheid voor de WVG bij
gemeenten, afstemming met AWBZ en ziektekostenverzekeringen
Daardoor heen dan ook de discussie publiek / privaat. Derde
evaluatie WVG moet nog behandeld worden er is nog geen
regeringsstandpunt. Indien grote wijzigingen dan lange termijn.
Politiek nog onduidelijk.
R. Woningcorporaties
Bij de woningcorporaties gaat het niet zozeer om liberalisering of
privatisering, maar om een verzelfstandiging die tien jaar geleden
al in gang is gezet. Het was de tijd van een terugtredende
(rijks)overheid, van zeer hoge bezuinigingstaakstelling in de
volkshuisvesting (Tussenbalans). Verzelfstandiging van de
corporatiesector betekende dat de bestemmingsplicht van het
'volkshuisvestelijk vermogen' overeind bleef, dat de corporaties
non profit instellingen met meer vrijheden in hun eigen handelen
werden, maar hun maatschappelijke taakopdracht behielden. De
praktijk is stukken weerbarstiger dan destijds voorzien.
Nota volkshuisvesting in de jaren negentig
De Nota Heerma, Volkshuisvesting in de jaren negentig, bepleitte in
1989 minder overheid en meer maatschappelijke zelfregulatie. Het
beleid was gericht op sanering van lopende subsidieverplichtingen,
eenvoud in het subsidiestelsel, grotere flexibiliteit,
besluitvorming op gemeentelijk niveau, en versterking van
marktwerking.
Met name de verzelfstandiging en de decentralisatie kregen veel
aandacht, terwijl op de marktwerking minder uitvoerig werd
ingegaan. In praktijk bleek vooral de decentralisatie minder
betekenisvol omdat de subsidiestromen werden afgebouwd, terwijl
onder invloed van een bloeiende woningmarkt juist de
verzelfstandiging en de marktwerking tot een verandering in het
bestel hebben geleid.
De positie van de woningcorporaties is de afgelopen tien jaar flink
versterkt: professionalisering bestuursvormen, fusies,
samenwerkingsverbanden. In hoog tempo zijn verenigingen omgezet in
stichtingen. Met name op het punt van 'kapitaal' hebben corporaties
hun positie versterkt. In de zin van beheersing van rijksuitgaven
en van financiële soliditeit van de sector kan de verzelfstandiging
een succes genoemd worden.
Kind van de rekening is de huurder, en de zeggenschap over de
sector. De Nota ging uit van een principiële gelijkwaardigheid van
gemeenten, corporaties en bewoners. De laatsten zijn in feite de
minst gelijkwaardige partner gebleken. De organisatiegraad van de
huurders is misschien dan wel vergroot, maar dat heeft niet geleid
tot de door Heerma gewenste gelijkwaardige positie. De laagste
inkomens hebben de afgelopen jaren de hoogste woonlastenstijging
ervaren. (De rijksoverheid bood hiervoor het kader - in de vorm van
de huursombenadering en de maximaal toegestane huurverhoging -, de
corporaties hebben er intensief gebruik van gemaakt; de gemeenten
hebben de democratisering niet of mondjesmaat ondersteund.) De
jaarlijkse huurverhogingen hebben veel onrust onder huurders
veroorzaakt, en een belangrijk deel van de goedkope woningvoorraad
is verloren gegaan. Wat ons betreft is het kostenplaatje te veel
verlegd naar de huurders.
Ook de zeggenschap, het democratisch gehalte, over de sociale
huurvoorraad is in toenemende mate terechtgekomen bij de directies
van de woningcorporaties. Huurders en gemeentebesturen komen zijn
steeds minder aan bod.
Spelregels
De Woningwet regelde reeds dat corporaties uitsluitend werkzaam
mogen zijn op het gebied van de volkshuisvesting. Dit is
onveranderd gebleven. De verzelfstandiging werd met het Besluit
Beheer Sociale Huurwoningen (BBSH) in 1993 een feit. In het BBSH
werden de toelating, de taken van en het toezicht op de toegelaten
instellingen geregeld. Voorheen was sprake van een groot aantal
handelingsvoorschriften en preventieve goedkeuringsbevoegdheden.
Corporaties leggen sinds 1993 achteraf verantwoording af over vijf
- binnenkort zes - prestatiegebieden:
1. passend huisvesten van de doelgroep
2. kwalitatief in standhouden van het bezit
3. betrekken van huurders bij beheer en beleid
4. waarborgen van financiële continuïteit
5. leefbaarheid woonomgeving
6. wonen en zorg
In 1995 werd het BBSH gevolgd door de zogenaamde
bruteringsoperatie, deze was niet voorzien in de Nota
Volkshuisvesting. De schulden die de corporaties nog hadden
uitstaan bij het Rijk (37 miljard) werden weggestreept tegen de
objectsubsidieverplichtingen van het Rijk jegens de corporaties (
36 miljard). Deze operatie versterkte de verzelfstandiging van de
sector doordat nu ook de 'gouden koorden' - het corporatievermogen,
de overheidssubsidiëring, het huurprijsniveau en de benodigde
investeringen - met het rijk werden doorgeknipt.
Om te voorkomen dat volkshuisvestingsmiddelen zouden weglekken naar
andere activiteiten werd tevens de zgn. 'revolving fundgedachte'
geïntroduceerd (zie ook verder). Vanuit de Kamer bestonden er op
dat moment al in toenemende mate twijfels over de sociale
drijfveren van de woningcorporaties.
In 1997/1998 volgde een aanscherping van het BBSH om een beter
inzicht en verantwoording over het maatschappelijk rendement van de
sector te verkrijgen. Het deelnemen van een corporatie in andere
activiteiten diende een aantoonbare bijdrage te leveren aan de
realisatie van de volkshuisvestingsdoelstellingen (de hiervoor
genoemde prestatievelden). Ook dienden om redenen van grotere
transparantie op lokaal niveau prestatieafspraken te worden gemaakt
tussen corporaties en gemeenten. Gemeenten zijn voor de uitvoering
van het volkshuisvestingsprogramma afhankelijk van de corporaties.
Vorig jaar beschikte echter nog maar 62% van de corporaties over
prestatieafspraken met de gemeenten.
Twee sectorinstituten
Wat betreft de verzelfstandiging van de sector is met name de
verdere ontwikkeling van twee reeds bestaande sectorinstituten van
grote betekenis. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) dat
garanties verstrekt voor leningen voor grootonderhoud, verbetering
en nieuwbouw. Het WSW heeft de risico's van het rijk en gemeenten
i.v.m. verstrekte leningen aan corporaties overgenomen. Deelname
aan het WSW heeft voor corporaties als voordeel dat er goedkoper
geleend kan worden op de kapitaalmarkt.
Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, een ZBO, heeft sinds
1988 de saneringstaak van zwakke corporaties van het rijk
overgenomen. De middelen van het fonds komen uit financiële
bijdragen van de woningcorporaties. Daarnaast adviseert het
Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting sinds kort de regering over
de financiële situatie van de sector in algemene zin (dit kan ook
een beoordeling per instelling zijn).
Toezicht, democratische controle
Toezicht algemeen: het toezicht op de uitvoering was in eerste
instantie bij de gemeenten gelegd. Sinds 1998 is dat niet meer het
geval, en is het toezicht verschoven van gemeenten naar het rijk.
De Inspectie Volkshuisvesting houdt toezicht op het naleven van de
regelgeving door de instellingen en reageert indien nodig op
signalen. Op het functioneren van de Inspecties wordt officieus
kritisch gedacht.
'Toezicht' vooraf: op grond van het BBSH dienen corporaties
jaarlijks een overzicht van de voorgenomen activiteiten van het
komende jaar op te stellen. Deze bescheiden worden 1 december naar
de betrokken gemeenten gezonden. Voor 1 maart sturen de corporaties
een samenvatting van de voorgenomen activiteiten waarin de
resultaten van overleg met de gemeenten verwerkt zijn naar het
rijk. De Kamer wordt hierover in juni geïnformeerd.
'Toezicht' achteraf: Eén keer per jaar vormt VROM aan de hand van
de jaarstukken van de instellingen een oordeel over hun prestaties
voor wat betreft 'het rechtmatig handelen, het doeltreffend
optreden en de financiële continuïteit'. . De Tweede Kamer ontvangt
jaarlijks een rapport van VROM. Dit beschrijft vooral de door de
sector als geheel verrichte werkzaamheden, afzonderlijke prestaties
zijn hier niet of nauwelijks uit af te leiden. Met name de meer
kwalitatieve BBSH-bepalingen vallen buiten het bereik van de
accountantsmededeling.
Zowel de toetsingsronde vooraf als achteraf is nog nooit
aangegrepen om een meer principiële discussie over het functioneren
van de sector aan te kaarten. De rapportages zijn wat dat betreft
te verhullend.
Wat betreft de jaarverslagen: ondanks dat de jaarverslagen aan vrij
strenge eisen moeten voldoen, is het kennelijk nooit streng genoeg.
Er is moeilijk achter te komen hoe rijk sociale verhuurders
eigenlijk zijn. Dit leidt onder andere tot gesoebat - tot in de
Kamer aan toe - over de hoogte van het maatschappelijk kapitaal.
De corporaties zijn niet echt genegen om inzicht te geven in de
salariëring van de directie. Wettelijk hoeft het (nog) niet, met
als gevolg dat geen enkele grote woningcorporatie vermeldt wat de
directie verdient, terwijl dit in het bedrijfsleven de normaalste
zaak van de wereld is. Zeker gezien het feit dat de
directeur-bestuurders vanaf vorig jaar buiten de CAO vallen is een
grotere openheid op dit punt gewenst.
Ook de gegevens over bewonersparticipatie zijn vaak verrassend
summier. Slechts een kwart van de jaarverslagen die door de
Woonbond zijn onderzocht heeft daarover cijfers, die blijven dan
nog steken op het gemiddelde bedrag van 7,25 per woning.
De sturende en controlerende rol van de rijksoverheid (zonodig
Tweede Kamer) hangt sterk samen met de politieke wil en opvattingen
van wat men van de sociale huursector verwacht. De prestatievelden
in het BBSH zijn - m.u.v. de financiële - lastig te kwantificeren,
controleren en op af te rekenen. Met name het toegestane
werkterrein levert veel onduidelijkheden op. De praktijk is dat de
interpretatie van de prestatievelden in het BBSH rekbaar is. De
levert veel maatschappelijk onrust op. De Kamer voelt zich geroepen
om vragen te stellen over individuele acties van corporaties
(aankoop van spiritueel centrum, beleggen, verkoop van sanitair).
De stas verbiedt uit eigenere beweging individuele acties van
corporaties (makelaarsactiviteiten, bouw bedrijfspand). Corporaties
melden zaken ter beoordeling aan de regering voor, de meest
voorkomende: makelen, bouwen van dure koopwoningen,
projectontwikkeling, speculatieve grond aankoop. De investeringen
die hiermee gepaard gaan lopen van enkele tienduizenden gulden tot
tientallen miljoenen.
Rendementsoverwegingen versus volkhuisvestingsbelangen
De verzelfstandiging heeft geleid steeds grotere en rijkere
corporaties. Het aantal sociale verhuurders is gedaald van ruim
duizend, naar zo'n 700, en het zouden er wel eens 300 kunnen
worden. Opvallend is dat het proces van schaalvergroting in
gebieden met een ontspannen woningmarkt zich minder fusies en
overnames voordoen dan in de provincies met een grote woningvraag.
Dit wijst erop dat de fusies eerder zijn ingegeven door
bedrijfseconomische motieven, dan door puur volkshuisvestelijke.
Het gevaar is dat door de schaalvergroting in combinatie met de
monopoliepositie van de corporaties de democratisering binnen het
woondomein sluipenderwijs buiten spel wordt geplaatst. Er ontstaat
een divergentie tussen de macro concurrentie van de financiering,
de aanbesteding, en de projectontwikkeling en de micro concurrentie
op het punt van de dienstverlening aan burgers en bewoners in
wijken of aan - kleinere - gemeenten. Het gevaar gaat ontstaan dat
de grootschalige corporatie haar eigen criteria gaat hanteren
waarnaar de gemeenten zich maar heeft te schikken. Van een vrije
keuze tussen corporaties zal voor een gemeente steeds minder sprake
zijn; er zijn immers steeds minder spelers op de markt. De
maatschappelijke winst verdwijnt als sneeuw voor de zon indien de
lokaal gewortelde corporaties zich omvormen tot een particulier
monopolie bestaande uit landelijke holdingstructuren met lokaal
werkzame zelfstandige ondernemingen.
Solidariteit in sector?
Rijk en de sector hadden afgesproken dat de sector zelf zou komen
met een sluitend stelsel voor een revolving fund waarin de
onderlinge solidariteit tussen 'rijke' en 'arme' woningcorporaties
zou zijn gewaarborgd. Er werd vertrouwd op verevening binnen de
sector op basis van vrijwilligheid. Dit fonds is er nooit gekomen.
In plaats daarvan is besloten voor een praatcollege (college
'sluitend stelsel') die met minimale middelen inhoud moet gaan
geven aan een taak met dusdanige omslachtige en zware
toelatingseisen dat de armste corporaties bij voorbaat al buiten de
boot vallen. Juist nu met de verkoop van huurwoningen miljarden
guldens zullen vrijvallen was fondsvorming een vereiste om het geld
weer in te zetten voor die buurten en die mensen die het het
hardste nodig hebben.
Steeds complexere regelgeving
De verzelfstandiging was mede ingegeven door vereenvoudiging en
flexibiliteit. Twee voorbeelden geven aan dat de praktijk op
onderdelen aanzienlijke complexer is, en dat de verzelfstandiging
heeft geleid tot veel geharrewar, onduidelijkheid en vooral ook
wantrouwen:
* Introductie van prestatienormering. Gelijk met de afschaffing van
de objectsubsidies (op sociale huurwoningen) is het beslag op de
huursubsidie drastisch gestegen (bijna 4 miljard ten behoeve van
ruim 1 miljoen huishoudens in 2001). Om aan de huursubsidie
uitgaven weer paal en perk te stellen worden sinds vorig jaar
corporaties met 'te veel' huursubsidie-klanten beboet. Dit is voor
corporaties weer aanleiding om minimale inkomenseisen te stellen
aan woningzoekenden. Kortom, veel rompslomp die uiteindelijk er
vooral toe leidt dat de betere woningen niet meer toegankelijk
zijn voor de laagste inkomens.
* Begin dit jaar is de Nota Wonen behandeld, een in principe zeer
belangrijke nota omdat deze de hoofdlijnen van beleid voor de
komende tien jaar vastlegt. De ambities uit de Nota moeten met de
corporaties in een zgn. Nationaal Akkoord nog worden vastgelegd.
Dit akkoord beschrijft het investeringsprogramma voor in eerste
instantie 2001-2005. Tot nu toe is het niet gelukt om een
dergelijk akkoord gesloten te krijgen. Daarmee is de Nota Wonen te
vrijblijvend: met niemand wordt afgerekend indien de genoemde
aantallen niet worden gehaald.
S. Informatie Beheer Groep
De Informatie Beheer Groep (IB-Groep), belast met de uitvoering van
de studiefinanciering en tegemoetkoming studiekosten, is een
zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Per 1 januari 1994 werd de
voormalige Informatiseringsbank op deze wijze verzelfstandigd.
Onlangs is een wijziging van de Wet Verzelfstandiging
Informatiseringsbank bij de Tweede Kamer ingediend, in verband met
de evaluatie van de wet. In de afgelopen jaren zijn verschillende
problemen met de IB-groep aan het licht gekomen. Al jaren laat de
telefonische bereikbaarheid van de IB-Groep te wensen over. Onlangs
constateerde de Nationale Ombudsman dat de afhandeling van
bezwaarschriften soms veel te lang in beslag neemt. Bij vernieuwing
van de automatisering ging bijna 60 miljoen gulden verloren. De
PvdA-fractie heeft daarom het initiatief genomen voor een
kameruitspraak, waarbij om een betere aansturing door de minister
van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen van de IB-Groep wordt
gevraagd. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel kon de
minister niet aangeven welk gevolg hij zou geven aan de motie. Dit
werd door de PvdA-fractie als onaanvaardbaar beschouwd. Om de wens
tot een betere aansturing door de minister kracht bij te zetten
diende de fractie een amendement in waardoor de minister jaarlijks
zou moeten instemmen met het meerjarenbeleid van de IB-groep. Na
aanneming van het amendement heeft de minister het wetsvoorstel
ingetrokken.