WODC-rapporten & EWB-rapporten
WODC Homepage
Publicaties
Rapporten
Publicatie
Zoek in WODC-site
(Vul in: woorden of woordcombinaties, gescheiden door komma's)
Start zoeken
Van schuld naar schone lei
Evalutie Wet Schuldsanering natuurlijke personen
N. Jungmann, E. Niemeijer en M.J. ter Voert
Onderzoek en beleid, nr. ? (de gedrukte versie is nog niet gereed)
Samenvatting
Achtergrond
Sinds 1 december 1998 is de Wet Schuldsanering natuurlijke personen
(Wsnp) van kracht. Deze wet biedt natuurlijke personen die zich in een
problematische schuldenpositie bevinden de mogelijkheid tot een
schuldenvrije toekomst. Voor de invoering van de Wsnp konden
schuldeisers een schuldenaar jarenlang blijven achtervolgen door
beslag te leggen op het inkomen. Dat betekende dat een schuldenaar met
een hoge schuldenlast in verhouding tot zijn inkomen nagenoeg geen
toekomstperspectief had.
Om tot de Wsnp te worden toegelaten, moet een zogenoemde minnelijke
regeling zijn mislukt. Bij een minnelijke regeling bereiken de
schuldenaar en zijn schuldeisers vrijwillig overeenstemming over de
(gedeeltelijke) aflossing van de schuld en kwijtschelding van het
resterende deel. Daarbij kan de schuldenaar de hulp inroepen van
schuldhulpverleningsorganisaties. Dit zijn meestal gemeentelijke
kredietbanken, sociale diensten, algemeen maatschappelijk werk en
particuliere organisaties.
Doelstellingen van de wet
De Wsnp kent een drietal doelstellingen. Ten eerste moet de wet een
regeling bieden die voorkomt dat natuurlijke personen tot in lengte
van dagen door hun schuldeisers kunnen worden achtervolgd. De wet
biedt schuldenaren een kans op een 'schone lei' , ook als schuldeisers
niet (meer) bereid zijn akkoord te gaan met een schuldregeling.
Ten tweede probeert de Wsnp de bereidheid van schuldeisers om akkoord
te gaan met een minnelijke regeling te bevorderen. In het wettelijk
traject worden het salaris van de bewindvoerder en de publicatiekosten
uit de boedel betaald. Door op deze wijze de wettelijke regeling voor
schuldeisers financieel onaantrekkelijker te maken dan een minnelijke
regeling moet de Wsnp als een 'stok achter de deur' fungeren.
Ten derde beoogt de wet om het aantal faillissementen van natuurlijke
personen terug te dringen. Hierin is onder andere voorzien door
natuurlijke personen de gelegenheid te bieden de toepassing van de
Wsnp aan te vragen als hun schuldeisers een faillissementsaanvraag
hebben ingediend.
De wettelijke procedure
De Wsnp is in de vorm van een derde titel aan de bestaande
Faillissementswet (Fw) toegevoegd. De Wsnp biedt aan schuldenaren die
geen minnelijke regeling hebben kunnen treffen met hun schuldeisers,
de mogelijkheid om een wettelijke schuldsanering aan te vragen bij een
rechtbank. Bij de aanvraag van een wettelijke sanering moet de
schuldenaar een verzoekschrift en een verklaring (volgens artikel 285,
lid 1e Fw) indienen, waarop onder andere financiële gegevens van de
schuldenaar staan vermeld en de redenen waarom een minnelijke regeling
is mislukt. De gemeente of een daarvoor gemandateerde instelling geeft
deze zogenoemde 285-verklaring af.
Voordat de rechtbank een definitieve toepassing van de wettelijke
schuldsanering uitspreekt, vindt een toetsing plaats. Rechters kunnen
een verzoek onder andere afwijzen als er gegronde vrees bestaat dat de
schuldenaar zijn verplichtingen die uit de regeling voortvloeien, niet
naar behoren zal nakomen; of als aannemelijk is dat de schuldenaar
niet te goeder trouw is geweest ten aanzien van het ontstaan of
onbetaald laten van zijn schulden.
Als een rechter het verzoek tot schuldsanering honoreert, treedt er
een moratorium in werking. Dit houdt in dat schuldeisers hun rechten
op vorderingen niet mogen uitoefenen. Het vonnis wordt gepubliceerd in
de Staatscourant, een (lokaal) dagblad en in het Landelijk Register
Schuldsaneringen. Naar aanleiding van die publicatie kunnen
schuldeisers die nog onbekend waren, zich alsnog melden. Daarnaast
benoemt de rechtbank een rechter-commissaris en een bewindvoerder.
Bewindvoerders beheren de boedel van schuldenaren en gaan na of de
desbetreffende personen zich aan de verplichtingen houden. Zij
controleren de post van schuldenaren, leggen een huisbezoek af om te
controleren of er bovenmatige boedel aanwezig is en brengen regelmatig
verslag uit aan de rechter-commissaris over de voortgang van een zaak.
De rechter-commissaris stelt tijdens een verificatievergadering vast
welke vorderingen er zijn. Daarnaast kunnen schuldeisers tijdens deze
vergadering hun standpunt kenbaar maken. In een saneringsplan legt de
rechtbank de duur van de wettelijk regeling vast. Hierin kunnen ook
zaken worden opgenomen over bijvoorbeeld de hoogte van het vrij te
laten bedrag of goederen die ten goede van de boedel moeten komen.
Schuldenaren dienen zo veel mogelijk van hun schulden af te betalen.
Hun hele vermogen en alle inkomsten boven een bepaald bestaansminimum
worden op een boedelrekening gestort. Na doorgaans drie jaar vindt de
(eventuele) uitbetaling aan schuldeisers plaats.
Een schuldsaneringsregeling kan om diverse redenen worden beëindigd.
Er kan alsnog een akkoord worden aangeboden aan de schuldeisers. Als
de schuldeisers en de rechtbank dit akkoord goedkeuren, dan eindigt de
wettelijke regeling. De wettelijke regeling kan ook eindigen in een
'schone lei' . Als de schuldenaar zich tijdens de regeling aan de
wettelijke verplichtingen heeft gehouden, dan worden de (resterende)
schulden omgezet in natuurlijke verbintenissen. Deze schulden zijn
niet meer in rechte afdwingbaar. De schone lei wordt doorgaans
verleend na drie jaar of in uitzonderingsgevallen na vijf jaar Wsnp.
Een regeling kan echter ook worden beëindigd als schuldenaren zich
niet aan de wettelijke afspraken houden. Dit kan bijvoorbeeld zijn
omdat zij nieuwe bovenmatige schulden maken of omdat ze geen
informatie verstrekken aan de bewindvoerder. De schuldsanering wordt
dan van rechtswege omgezet in een faillissement.
Organisatie
De Raad voor Rechtsbijstand in Den Bosch zorgt voor de financiering en
besturing van de wettelijke schuldsaneringketen. Tot de taken van de
raad horen onder meer het verstrekken en beheren van informatie, het
coördineren van de opleidingen voor bewindvoerders en het regelen van
de betaling aan bewindvoerders.
Voor het bedrijfsproces van de Wsnp is een automatiseringssysteem
ontwikkeld, dat de berichtenstroom regelt tussen gemeenten,
rechtbanken, bewindvoerders en de Raad voor Rechtsbijstand.
Vraagstelling van dit onderzoek
Dit rapport bevat de resultaten van een evaluatieonderzoek naar de
werking van de Wsnp. Omdat het functioneren van de Wsnp direct
samenhangt met de werking van het minnelijk traject, belichten we in
dit onderzoek de werking van beide trajecten. Het minnelijk traject
vormt de toegang tot het wettelijk traject en het wettelijk traject
moet het minnelijk traject versterken. Voor het minnelijk traject gaan
we met name in op de vraag welke invloed de Wsnp heeft op het
functioneren van de minnelijke schuldhulpverlening en op de vraag hoe
de aansluiting tussen beide trajecten verloopt. De hoofdvragen uit het
onderzoek luiden als volgt:
* Op welke wijze functioneren de minnelijke schuldhulpverlening en
de Wsnp in de praktijk?
* In hoeverre worden de doelstellingen van de wet bereikt?
De korte termijn na de invoering van de wet waarop dit
evaluatieonderzoek heeft plaatsgevonden, brengt met zich mee dat nog
niet over het gehele verloop van de schuldsaneringsregeling iets
gemeld kan worden. Tevens kunnen sommige problemen die in het
onderzoek worden geconstateerd, van tijdelijke aard zijn.
Onderzoeksmethoden
In dit onderzoek is gebruikgemaakt van kwalitatieve en kwantitatieve
onderzoeksmethoden. Voor het minnelijk traject zijn de volgende
deelonderzoeken uitgevoerd.
* onderzoek van 1.200 dossiers van schuldhulpverleningszaken uit
1997 bij 10 schuldhulpverleningsorganisaties in 7 gemeenten;
* telefonische interviews bij 35 gemeenten over het effect van de
Wsnp op de schuldhulpverlening en het instrumentarium van
gemeenten. Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het
ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid;
* face-to-face-interviews met 27 schuldhulpverleners;
* telefonische interviews met 4 schuldeisers;
* literatuurstudie.
Voor het wettelijk traject zijn de volgende methoden en externe
bronnen gebruikt:
* onderzoek van 438 Wsnp-dossiers bij 6 rechtbanken;
* telefonische en face-to-face interviews met 34 bewindvoerders;
* face-to-face interviews bij 19 arrondissementsrechtbanken met
rechters-commissarissen inzake faillissementen en bij 5
gerechtshoven met raadsheren. Dit onderzoek is uitgevoerd door
prof. mr. Huls (Erasmus Universiteit Rotterdam);
* bestaand cijfermateriaal van de Raad voor Rechtsbijstand te Den
Bosch en het Centraal Bureau voor de Statistiek.
Resultaten van het onderzoek naar het minnelijk en het wettelijk
traject
De vraag op welke wijze de minnelijke schuldhulpverlening wordt
uitgevoerd, is uitgesplitst naar drie deelvragen:
* Hoe gaat de minnelijke schuldhulpverlening te werk?
* Hoeveel en welke personen doen een beroep op de minnelijke
schuldhulpverlening?
* Welke veranderingen hebben (mede) door de Wsnp plaatsgevonden in
de uitvoering van de minnelijke schuldhulpverlening?
De vraag hoe het wettelijk traject in de praktijk functioneert, is
vanuit de volgende drie gezichtspunten benaderd:
* Hoeveel en welke personen maken gebruik van de Wsnp?
* Hoe functioneren verschillende instrumenten van de Wsnp?
* Hoe werken bepaalde onderdelen van de organisatie? Hierbij komt
onder meer de automatisering, de aansluiting tussen het minnelijk
en wettelijk traject en de samenwerking tussen diverse partijen
aan de orde.
Variëteit in het minnelijk traject
De organisatie van de schuldhulpverlening is een taak van de gemeente.
Er bestaan grote verschillen tussen gemeenten in de wijze waarop de
schuldhulpverlening is vormgegeven. Ook de taakverdeling en mate van
samenwerking tussen de diverse organisaties kunnen sterk variëren.
Schuldhulpverleningsorganisaties hebben, afhankelijk van de lokale
situatie, verschillende instrumenten om een problematische
schuldsituatie op te lossen: een schuldregeling met schuldeisers,
budgetbegeleiding en/of psychosociale begeleiding en een
schuldenfonds, bijzondere bijstand of waarborgfonds.
De meeste schuldhulpverleningsorganisaties werken volgens de
NVVK-gedragscode. Een schuldregeling heeft als doel dat de schuldenaar
na drie jaar afbetalen schuldenvrij is. Schuldeisers krijgen een
voorstel aangeboden om (een gedeelte van) de schuld af te laten lossen
en het eventuele resterende deel kwijt te schelden. Zij kunnen hiermee
al dan niet akkoord gaan.
Veranderingen in de minnelijke schuldhulpverlening door de Wsnp
Door de invoering van de Wsnp hebben in het minnelijk traject
veranderingen plaatsgevonden, waardoor de kans is teruggelopen om een
minnelijke regeling met schuldeisers te treffen. Daar zijn een aantal
oorzaken voor aan te wijzen. Ten eerste biedt de Wsnp een alternatief
voor schuldenaren en daarom halen schuldhulpverleners niet meer het
onderste uit de kan om een minnelijke regeling tot stand te brengen.
Ten tweede is de NVVK-gedragscode aangescherpt, zodat het minnelijk en
wettelijk traject beter op elkaar aansluiten. Deze op zich positieve
ontwikkeling naar meer uniformiteit heeft als negatief gevolg dat
schuldhulpverleners minder speelruimte hebben om een schuldregeling
tot stand te brengen. Ten derde hebben sommige gemeenten met de
invoering van de Wsnp instrumenten zoals de bijzondere bijstand, het
noodfonds en het waarborgfonds stopgezet of gewijzigd. Hierdoor zijn
er minder mogelijkheden om een schuldregeling te treffen.
Daarnaast heeft de Wsnp ook voor ontwikkelingen gezorgd, die het
aantal schuldregelingen kan stimuleren. Ten eerste heeft de komst van
de Wsnp in sommige gemeenten ontwikkelingen op het gebied van de
integrale schuldhulpverlening gestimuleerd. Ten tweede zijn er in veel
gemeenten sinds de Wsnp afspraken met energiebedrijven en
woningbouwverenigingen gemaakt om het totstandkomen van minnelijke
regelingen te bevorderen. Deze afspraken kunnen variëren van handelen
volgens de NVVK-gedragscode tot onder bepaalde voorwaarden afzien van
huisuitzetting.
Doorstroming van het minnelijk naar het wettelijk traject
Bij kredietbanken zijn in 1999 ongeveer 29.000 schuldhulpvragen binnengekomen. Naar schatting is dit ongeveer de helft van het totaal aantal verzoeken om schuldhulpverlening. Landelijke cijfers van andere organisaties zijn onbekend. Bij ongeveer 21.000 schuldenaren kwam geen schuldregeling tot stand met schuldeisers. Als we aannemen dat het totaal aantal hulpvragen en de slagingspercentages bij de overige schuldhulpverleningsorganisaties gelijk zijn aan die van de GKB's, dan betekent dit ruw geschat dat in 1999 bij 42.000 verzoeken geen schuldregeling tot stand is gekomen. In 1999 zijn echter slechts 4.000 huishoudens in de Wsnp terechtgekomen en in 2000 ongeveer 7.500 huishoudens. Deze geringe doorstroming wordt niet veroorzaakt doordat veel Wsnp-aanvragen worden afgewezen. Naar schatting is ongeveer 9% van de Wsnp-verzoeken uiteindelijk niet toegelaten tot de regeling.
Kenmerken van huishoudens
Kenmerken van huishoudens in het minnelijk en wettelijk traject komen
sterk overeen: het inkomen is over het algemeen laag; ongeveer 60% is
afhankelijk van een uitkering; eenoudergezinnen (21%) en
eenpersoonshuishoudens (45%) komen vergeleken met hun aandeel in de
Nederlandse samenleving veel voor. De gemiddelde leeftijd van
schuldenaren in het minnelijk en wettelijk traject ligt
respectievelijk op 37 en 39 jaar. Bijna 70% is tussen de 25 en 45 jaar
oud. Mannen komen in beide trajecten iets vaker voor dan vrouwen.
Daarnaast zijn er belangrijke verschillen tussen beide trajecten. 24%
van de huishoudens in de Wsnp is de afgelopen vijf jaar ondernemer
geweest. In dossiers van de minnelijke
schuldhulpverleningsorganisaties komt deze categorie bijna niet voor.
Daarnaast is de gemiddelde schuldenlast en het gemiddeld aantal
schuldeisers in het wettelijk traject veel hoger.
Zowel in het minnelijk als in het wettelijk traject zijn banken de
belangrijkste schuldeisers. Daarnaast komen de belasting, de
gemeentelijke sociale dienst (GSD), woningcorporaties,
energiebedrijven, telefoonmaatschappijen en postorderbedrijven
regelmatig voor. Tevens is er een aanzienlijke groep 'kleine
schuldeisers' uit het midden- en kleinbedrijf.
Instrumenten
Een belangrijk wettelijk instrument dat niet goed functioneert, is de
285-verklaring. De verklaring is niet altijd goed ingevuld en zou meer
informatie moeten opleveren over het minnelijk traject en de goede
trouw van de schuldenaar. Saneringsplannen blijken een te omslachtig
middel en worden nog niet door alle rechtbanken opgesteld. De
berekening van de beslagvrije voet conform artikel 475d uit het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering blijkt ingewikkeld en voor
verschillende uitleg vatbaar. De meeste rechtbanken hebben hun eigen
methode ontwikkeld om het vrij te laten bedrag te berekenen.
Verschillende termijnen in de wet zijn te kort of te strak
geformuleerd. Tevens hebben rechtbanken problemen om een schone lei te
geven voor schulden uit boetes opgelegd door het Centraal Justitieel
Incassobureau (CJIB-boetes) en voor schulden uit
schadevergoedingsmaatregelen.
Organisatie
De samenwerking en informatievoorziening in het wettelijk traject
verlopen over het geheel genomen goed. De automatiseringsketen die is
opgezet, werkt nog niet optimaal. Problemen doen zich met name voor
bij de gebruiksvriendelijkheid van de software. Daarnaast vormt de
vergoeding en beschikbaarheid van bewindvoerders een probleem. De
bewindvoerdersvergoeding is inmiddels verhoogd.
De aansluiting tussen het minnelijk en wettelijk traject verloopt niet
goed onder andere wat betreft de kwaliteit van de 285-verklaring, de
voorlichting aan schuldeisers en schuldenaren, de berekening van de
aflossingscapaciteit, en de voortzetting van schuldhulpverlening. Een
specifieke groep waarvoor de aansluiting niet loopt, is de
(ex-)ondernemer. Deze groep komt vaak onterecht in de Wsnp terecht,
omdat voor hen veelal een minnelijk traject ontbreekt.
Resultaten van het onderzoek naar de doelstellingen van de wet
De vraagstelling naar aanleiding van de doelstellingen van de wet is
als volgt geformuleerd.
* In hoeverre wordt aan natuurlijk personen een regeling geboden
waardoor kan worden voorkomen dat zij tot in lengte van dagen door
schuldeisers worden achtervolgd?
* In hoeverre neemt de bereidheid van schuldeisers om akkoord te
gaan met een minnelijke regeling toe (werkt de 'stok achter de
deur')?
* In hoeverre wordt het aantal faillissementen van natuurlijke
personen teruggedrongen?
Schone lei
In totaal zijn 15.254 wettelijke schuldsaneringen uitgesproken vanaf 1
december 1998 tot 1 januari 2001. Dit aantal heeft betrekking op
11.597 huishoudens. De Wsnp biedt deze schuldenaren een kans op een
schone lei. In 3% van de zaken is inmiddels een 'schone lei' verleend
en in 1% van de zaken is een gerechtelijk akkoord totstandgekomen.
Daarentegen is 2% van de zaken in negatieve zin beëindigd en omgezet
in een faillissement. Voor deze schuldenaren is de doelstelling van de
wet niet bereikt.
Het grootste verschil tussen huishoudens in het minnelijk en wettelijk
traject is dat huishoudens in het wettelijk traject een veel hogere
schuldenlast en meer schuldeisers hebben. Op dit terrein doet de wet
haar werk; gezien de lage inkomens en lage aflossingscapaciteit is het
een groep waarvoor het moeilijk is een minnelijke regeling tot stand
te brengen.
De integratie van de Wsnp en integrale schuldhulpverlening verloopt
nog niet goed. Hierdoor is het de vraag of er voldoende aandacht wordt
besteed aan de oorzaken van de schulden en hoe duurzaam de schone lei
is na afloop van de wettelijke regeling. Daarnaast is er tussen het
minnelijk en wettelijk traject sprake van uitval. Slechts een relatief
klein gedeelte van de huishoudens waarvoor het minnelijk traject
vastloopt, vraagt een wettelijke schuldsanering aan.
De stok achter de deur
Er zijn verschillende aanwijzingen dat de Wsnp niet als een 'stok
achter de deur' werkt:
* Het relatieve aantal minnelijke regelingen bij gemeentelijke
kredietbanken (GKB's) is niet toegenomen sinds de komst van de
Wsnp, maar juist gedaald.
* Financieel kan het wettelijk traject beter uitpakken voor
schuldeisers.
* De werkwijze van schuldhulpverleningsorganisaties is gewijzigd,
waardoor minder minnelijke regelingen totstandkomen; niet altijd
wordt een minnelijk traject doorlopen.
* Met name kleine schuldeisers weten nog te weinig van de Wsnp;
schuldeisers maken niet alleen financiële afwegingen, maar kiezen
voor het wettelijk traject omdat ze er meer vertrouwen in hebben,
of omdat ze vinden dat de schuldenaar moet boeten. Niet alleen
schuldenaren hebben met de komst van de Wsnp een alternatieve
mogelijkheid gekregen, maar ook schuldeisers en
schuldhulpverleners.
Daling faillissementen
De wet blijkt te werken wat betreft de daling van het aantal
faillissementen van natuurlijke personen. In vergelijking met
voorgaande jaren en in vergelijking met het aantal faillissementen van
rechtspersonen is het aantal faillissementen van natuurlijke personen
tussen 1998 en 1999 sterk gedaald.
Bij deze conclusies past de kanttekening dat de wet nog te kort in
werking is om van een structurele invloed te kunnen spreken. Vanuit de
Wsnp kunnen immers ook nieuwe faillissementen worden uitgesproken als
schuldenaren zich niet aan de wettelijke verplichtingen houden. Het is
de vraag hoe deze uitval zich de komende jaren zal ontwikkelen.
Aanbevelingen
Verbetering stok-achter-de-deurwerking
De werking van de Wsnp als stok-achter-de-deur kan versterkt worden
door:
* een betere afstemming tussen het minnelijk en wettelijk traject
wat betreft de berekening van het vrij te laten bedrag;
* een kwaliteitsborging van minnelijke organisaties;
* meer gebruik van dwangmiddelen (dwangakkoord, kortgeding) in het
minnelijk traject;
* de mogelijkheid van een moratorium in het minnelijk traject;
* betere voorlichting aan schuldeisers in het minnelijk traject over
de consequenties van de Wsnp.
Streven naar een duurzame oplossing
Een schone lei zal slechts van korte duur zijn als de oorzaken van de
schuldenproblematiek niet worden aangepakt. Het is wenselijk dat
gedurende het wettelijk traject aan een oplossing wordt gewerkt voor
die problemen. De hulpverlening die in het minnelijk traject is
gestart, dient in het wettelijk traject te worden voortgezet.
Schuldenaren die nog geen begeleiding hebben en voor wie dat nodig is,
moeten in het wettelijk traject worden doorverwezen naar de integrale
schuldhulpverlening.
Verbetering voorwerk
Het is belangrijk schuldenaren in het minnelijk traject goed voor te
lichten over de gevolgen die de Wsnp voor hen heeft.
De 285-verklaring dient zorgvuldiger te worden ingevuld en dient
uitgebreid te worden met extra vragen over de ontstaansgrond en datum
van schulden en het minnelijk traject.
Instrumenten
Het verdient aanbeveling verschillende termijnen in de wet te
verlengen. Bepaalde CJIB-boetes en schadevergoedingsmaatregelen zouden
buiten de Wsnp gehouden kunnen worden, waardoor ze na de regeling
invorderbaar blijven.
Schuldeisers
Schuldeisers dienen informatie te krijgen over hoe zij in de Wsnp voor
hun belangen op kunnen komen en welke wegen zij daarvoor moeten
bewandelen.
Ondernemers
Het voortraject van ondernemers kan verbeterd worden door een
adviseringsdesk bij de Kamer van Koophandel, door de bestaande
minnelijke infrastructuur voor ondernemers te verbeteren en uit te
breiden en door de regeling volgens het Besluit bijstandverlening
zelfstandigen (Bbz-regeling) aan te passen.
Onderzoek en monitoring
Gezien de korte termijn waarop de wet nu is geëvalueerd, kunnen nog
geen uitspraken worden gedaan over in hoeverre de doelstellingen van
de wet op de langere termijn worden gerealiseerd. Het verdient
aanbeveling over bijvoorbeeld drie jaar een herhaling van dit
onderzoek te verrichten.
Verder verdient het aanbeveling in vervolgonderzoek de ervaringen van
schuldeisers en schuldenaren te betrekken; en meer inzicht te krijgen
in de achtergronden van uitvallers en niet-gebruikers van de Wsnp.
WODC- informatiedesk / e-mail: wodc-informatiedesk@best-dep.minjus.nl
Redacteur: Hans van Netburg
Laatst gewijzigd: 18-06-2001