http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=416854
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal Binnenhof 4 Den Haag Bureau Secretaris Generaal Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 15 juni 2001 Auteur D.J. Nieuwenhuis
Kenmerk BSG 354/01 Telefoon 070-3485081
Blad /1 Fax 070-3484800
Bijlage(n) 1 E-mail dj.nieuwenhuis@minbuza.nl
Betreft Regeringsreactie WRR-rapport
Zeer geachte Voorzitter,
Hierbij zend ik u het in de Ministerraad van heden vastgestelde standpunt
van het kabinet over het door de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid op 10 april 2001 aangeboden rapport
Ontwikkelingsbeleid en Goed Bestuur
(rapport nr.58).
de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Eveline Herfkens
WRR-RAPPORT NO 58 'ONTWIKKELINGSBELEID EN GOED BESTUUR'
REGERINGSREACTIE
Inleiding
Op 10 april 2001 zond de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) haar rapport
Ontwikkelingsbeleid en Goed Bestuur
(rapport nr.58) toe aan de Regering. In het rapport tracht de Raad de vraag
te beantwoorden op grond van welke overwegingen goed bestuur in het kader
van ontwikkelingssamenwerking van belang is. Vervolgens formuleert de Raad
een aantal consequenties voor de vormgeving van het Nederlandse bilaterale
ontwikkelingsbeleid. De Raad meent dat het bilaterale beleid, complementair
aan de multilaterale inspanningen gericht op armoedevermindering, meer
reliëf aan de goedbestuursprioriteit zou moeten geven en dat recht gedaan
moet worden aan een tweezijdig belang waarmee het accent op 'ownership'
enigszins gerelativeerd zou worden. Voorts is de Raad van mening dat het
onderkennen van het belang van recht en bestuur gevolgen zou moeten hebben
voor de keuze van landen waarmee Nederland een ontwikkelingsrelatie
onderhoudt; m.n. gaat het er dan om landen waar de situatie juist in dit
opzicht gebrekkig is, maar waar zich uit rechtsstatelijk of democratisch
oogpunt wel interessante ontwikkelingen voordoen, in aanmerking te laten
komen voor de meest intensieve hulprelatie. De Raad pleit voor een aanpak
waarbij goedbestuurshulp wordt geïntegreerd met hulp in andere belangrijk
geachte sectoren, geeft aan dat hulp slechts effectief kan zijn wanneer
voldoende kennis aanwezig is van systemen van recht en bestuur en de
historische, geografische, sociaal-culturele, economische en politieke
context van de landen waarmee wordt samengewerkt, en meent dat meer dan in
het verleden ook andere ministeries betrokken dienen te worden bij het
ontwikkelingsbeleid.
De Regering heeft het rapport van de WRR zorgvuldig bestudeerd. Zij
onderschrijft een aantal van de bevindingen van de Raad; met andere aspecten
van het rapport is de Regering het echter fundamenteel oneens. De opzet van
deze regeringsreactie is als volgt: na een eerste paragraaf met algemene
kanttekeningen over de opzet en de theoretische en empirische onderbouwing
van het rapport wordt vervolgens ingegaan op het beleidsbegrip 'goed
bestuur' (2), op goed bestuur en het bilaterale
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid (3), en tenslotte op de conclusies en
aanbevelingen van de Raad (4).
1. Algemeen
Het eigenlijke rapport wordt voorafgegaan door een samenvatting en eindigt
met een reeks aanbevelingen. Als bijlage bij het rapport is een aantal
preadviezen gevoegd. Samenvatting en aanbevelingen reflecteren echter
slechts in beperkte mate de inhoud van het rapport en de preadviezen.
Daarnaast wordt in het rapport geen eenduidige definitie van goed bestuur
gebruikt. Waar aanvankelijk een brede definitie wordt bepleit - overigens
niet zo breed als de definitie die internationaal en in het Nederlandse
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid wordt gehanteerd en die elementen van goed
beleid insluit -, wordt de definitie verder in het rapport allengs versmald
naar bestuur en recht. Internationaal is de laatste tien jaar een intensieve
discussie gevoerd over 'good governance'. Nederland heeft deze discussie
nadrukkelijk mede vormgegeven.
De WRR stelt aanvankelijk dat er geen basis is om een causale relatie te
veronderstellen tussen goed bestuur en ontwikkeling zoals Dollar en Kraaij
(2000) aangeven. Later in het rapport wordt deze bevinding gerelativeerd en
in een wat breder perspectief geplaatst. Uiteindelijk wordt aangegeven dat
de verschillende componenten van goed bestuur wel degelijk te beschouwen
zijn als functioneel voor ontwikkelingsprocessen. Met dat laatste is de
Regering het van harte eens; in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid wordt
van meet af aan een verband gelegd tussen goed bestuur en ontwikkeling,
waarbij de elementen van goed bestuur ten dienste staan aan de
hoofddoelstelling armoedebestrijding.
Naar het oordeel van de Regering speelt de 'civil society' een cruciale rol
bij het ter verantwoording roepen van regeringen. De civil society mag dan
ook bij het formuleren en voeren van een beleid gericht op verbetering van
de bestuurskwaliteit niet over het hoofd worden gezien. In het algemeen komt
de wisselwerking tussen overheid en 'civil society' in het rapport
nauwelijks aan de orde. Hetzelfde geldt voor de relatie - gebaseerd op een
taakverdeling op grond van comparatieve voordelen - tussen bilaterale,
multilaterale en niet-gouvernementele hulpkanalen. De WRR stelt dat "de rol
van internationale organisaties bij bestuurlijke verbetering of het
Nederlandse beleid ten aanzien van multilaterale organisaties in algemene
zin" buiten de optiek van het rapport zijn gebleven. De Regering meent dat
het Nederlandse beleid niet goed kan worden beoordeeld zonder het te
plaatsen in de context van het internationale c.q. multilaterale beleid.
Bilateraal beleid is immers complementair aan multilateraal beleid; de keuze
tussen de kanalen hangt af van de te verwachten effectiviteit en
ontwikkelingsrelevantie. Bilaterale hulp zou zich met name moeten richten op
sectoren waar multilaterale hulp effectief ontbreekt en het investeren in
verbetering van het multilaterale kanaal ('global governance') vooralsnog
onvoldoende soelaas biedt.
Het begrip 'goed bestuur'
De WRR geeft aan dat 'goed bestuur' een belangrijke beleidsprioriteit is
voor ontwikkelingssamenwerking, en constateert terecht dat het begrip 'good
governance' door de meeste donoren en instituties breed wordt
geïnterpreteerd. De Regering onderschrijft deze constatering ten volle. In
het internationale debat omvat het begrip 'good governance' tevens elementen
die in Nederland veelal onder 'beleid' worden begrepen.
'Goed bestuur' als beleidsdoel onderstreept tevens het grote belang van
instituties en van 'empowerment' van de bevolking in de bestrijding van
armoede. Ontwikkeling vindt niet plaats als de armen geen toegang hebben tot
de publieke, de maatschappelijke en de private instituties, als regeringen
geen verantwoording afleggen aan de bevolking. Het
World Development Report 2000
van de Wereldbank zegt daarover ondermeer: "Er zijn drie uitgangspunten
voor het verkrijgen van meer inkomen voor de armen, namelijk herverdeling
van middelen door de staat, effectief bestuur en gebruik van markten, en
participatie". En: "Voor het bereiken van een overheid die volledige
verantwoordelijkheid neemt en verantwoording aflegt, is het betrekken van de
civil society in de planning, het monitoren en evalueren van publieke
programma's en beleid cruciaal". Ook in het denken van het United Nations
Development Programme (UNDP), zoals neergelegd in het
Human Development Report 2000
, wordt 'empowerment' van de armen centraal gesteld, worden ontwikkeling en
mensenrechten in relatie met elkaar bezien en wordt armoedebestrijding niet
alleen als ontwikkelingsdoel maar ook als een zaak van (zowel politieke als
sociaal-economische) mensenrechten gezien.
Met genoemde multilaterale instellingen constateert de WRR een verandering
in het internationale denken over de rol van de overheid. Deze moet, volgens
het internationaal breed gesteunde rapport van de Wereldbank
Assessing Aid
, efficiënt zijn en aanspreekbaar. In
Assessing Aid
legden de auteurs een verband tussen goed beleid, goed bestuur en de
effectiviteit van de hulp. Het rapport kwam op een moment dat er
internationaal intensieve discussies werden gevoerd over het effectiever
maken van de hulp, en is mede aanleiding geweest tot de internationaal breed
omarmde 'Poverty Reduction Strategy' (PRS). In april 2000 werd hierover ook
op politiek niveau internationaal overeenstemming bereikt; de ministers
bijeen in het Development Committee van de Wereldbank bepleitten
nadrukkelijk samenwerking tussen lidstaten op het gebied van 'Poverty
Reduction Strategies' en concentratie op een beperkt aantal doelstellingen -
met name de 'International Development Goals'
.
De Raad heeft kritiek op het 'conformisme' van het Nederlandse armoedebeleid
in het kader van de PRSP-aanpak. Naar het oordeel van de Regering is er bij
het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid geen sprake van het zich
conformeren aan een 'elders' overeengekomen benadering. Het
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is vanzelfsprekend onderdeel van een
internationaal krachtenveld waarin beleidsvorming, -ontwikkeling en
-uitvoering plaatsvinden. Nederland heeft, met o.m. de Utstein-coalitie, aan
de wieg gestaan van het tot stand brengen van internationale eensgezindheid
over de PRSP-aanpak. Deze nieuwe aanpak was met name een doorbraak vanwege
de brede erkenning dat de verantwoordelijkheid voor ontwikkeling in de
eerste plaats ligt bij de ontvangende landen zelf. Alleen als deze
verantwoordelijkheid serieus wordt genomen - hetgeen zich dient te uiten in
eigen beleidskeuzen onder meer gereflecteerd in de eigen budgettaire
prioriteiten - en donorinspanningen zich daar vervolgens bij aansluiten
heeft internationale hulp (immers qua omvang altijd veel minder dan de eigen
middelen) zin. De slotverklaring van de zeer recent (14 - 20 mei, 2001) in
Brussel gehouden Derde VN-Conferentie voor de Minst Ontwikkelde Landen geeft
duidelijk aan dat deze internationale consensus inmiddels ook ten aanzien
van de armste landen geldt.
Er is overigens geen sprake van dat dan ten principale nog slechts een
financiële band zou bestaan, zoals de WRR betoogt; wel legt deze benadering
de verantwoordelijkheid daar waar deze hoort, namelijk bij het ontvangende
land. De gedachte dat de eerste verantwoordelijkheid voor ontwikkeling bij
de donoren zou liggen is, zo wordt onderstreept door vele evaluaties, een
langdurige en geldverslindende illusie gebleken. Donoren zijn niet degenen
die 'ontwikkelen', ontwikkelingslanden ontwikkelen zichzelf. Daarbij gaat
het niet uitsluitend om 'ownership' aan de zijde van de overheid - het
PRSP-proces probeert te waarborgen dat de 'civil society' nadrukkelijk bij
de vormgeving van de ontwikkeling is betrokken en ook Nederland zet zich
daarvoor in, zowel op regeringsniveau als via de Nederlandse
niet-gouvernementele organisaties (waaronder de MFO's) en hun partners in
het Zuiden. Niet voor niets is 'maatschappij-opbouw' nadrukkelijk onderdeel
van het nieuwe medefinancieringsprogramma.
Ontwikkelingssamenwerking is een samenspel van verschillende kanalen
(multilateraal, bilateraal en niet-gouvernementeel), waarbij onderlinge
afstemming en coördinatie (harmonisatie en taakverdeling) van fundamenteel
belang zijn voor effectieve hulp. Het PRS-proces dat aan de basis ligt van
het huidige armoedebeleid en bij de ontwikkeling waarvan Nederland - zoals
boven aangegeven - een belangrijke rol heeft gespeeld, is thans onderdeel
van de internationale consensus en beoogt het daadwerkelijk realiseren van
de zeven internationale ontwikkelingsdoelstellingen waaraan de
internationale gemeenschap, d.w.z. niet alleen donoren maar juist ook de
ontwikkelingslanden, zich heeft verbonden. PRSP's vormen de paraplu voor de
internationale hulpverlening, nadat ze onder leiderschap van het ontvangende
land en in brede consultatie met de samenleving zijn opgesteld;
donorinspanningen zijn slechts effectief wanneer ze aansluiten bij
dergelijke PRSP's.
De Raad meent dat goed bestuur niet zowel voorwaarde voor als doelstelling
van ontwikkeling kan zijn. De Regering is van mening dat armoedebestrijding
via regeringen alleen doelmatig kan zijn wanneer het sociaal-economische
beleid van deze regeringen zelf transparant is en gericht op het verbeteren
van de positie van de armen ('pro-poor'). Voor een structurele brede relatie
met landen is de kwaliteit van het bestuur en het beleid een prealabele
voorwaarde; de externe hulp van donoren is immers per definitie aanvullend
aan de eigen inspanningen van deze landen. Met landen waar aan deze
prealabele voorwaarde niet wordt voldaan, kan niet effectief een brede,
structurele ontwikkelingsrelatie worden onderhouden. Wel kan in deze landen
op andere wijze gewerkt worden aan de verbetering van de kwaliteit van het
bestuur - daarmee is goed bestuur niet langer een voorwaarde, maar veeleer
een (sub-)doelstelling. Er is dan ook geen tegenstrijdigheid in goed bestuur
als voorwaarde voor structurele bilaterale hulp enerzijds en als bredere
sub-doelstelling van de hulp in meerdere landen anderzijds. Voor de
partnerlanden is 'goed bestuur' bovendien veelal een dwarsdoorsnijdend thema
evenals gender, institutionele ontwikkeling en milieu. Sommige partnerlanden
hebben 'goed bestuur' of onderdelen ervan (justitie, decentralisatie) als
specifieke samenwerkingssector gekozen. Daarnaast is er de themalijst van 19
GMV-landen (GMV= 'goed bestuur', mensenrechten en vredesopbouw), waarmee de
samenwerking beperkt is tot genoemde thema's
. Ten slotte financiert Ontwikkelingssamenwerking tal van
niet-landenspecifieke activiteiten via nationale, internationale of
multilaterale organisaties die bijdragen aan verbetering van bestuur
. 'Goed bestuur' wordt dus in meerdere functies, van verschillende orde,
gehanteerd.
Goed bestuur en het bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsbeleid
Armoedebestrijding, al 25 jaar de hoofddoelstelling van het Nederlandse
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, is inmiddels ook internationaal - van EU
tot IMF - erkend als hoofddoel
van ontwikkelingssamenwerking. Het huidige Nederlandse beleid is gebaseerd
op de vigerende internationale consensus, vertaald in het Regeerakkoord, een
aantal brieven aan de Kamer in 1998
en 1999
en het daarover gevoerde debat met de Kamer. In het beleid gericht op
armoedebestrijding staat 'ownership' centraal; uit een grote hoeveelheid
evaluaties - inclusief die van de eigen evaluatiedienst IOB - is namelijk
gebleken dat hulp niet helpt en niet beklijft als er geen 'ownership' is van
de betrokken landen. De centrale plaats die 'ownership' inneemt is ook
vastgelegd in het Regeerakkoord
. Vanzelfsprekend gevolg van het benadrukken van 'ownership' is dat
ontwikkelingssamenwerking altijd vraaggestuurd dient te zijn. Het
inachtnemen van Nederlands eigenbelang staat met dit uitgangspunt op
gespannen voet.
In het Regeerakkoord is vastgelegd dat "de steunverlening in het kader van
ontwikkelingssamenwerking via regeringen onder de conditie van
goed beleid, w.o. economisch beleid, en goed bestuur, aan de hand van
internationale maatstaven."
. Dit beleid is eind 1998 kamerbreed ondersteund in de motie Dijksma c.s.
De in het pre-advies van dr. Hoebink onderscheiden benaderingen van 'goed bestuur' (technocratisch, mensenrechten en democratie, goed bestuur als middel voor armoedebestrijding) duiden op de veelomvattendheid van het begrip. Aan de hand hiervan analyseert de WRR het selectieproces van de landen waarmee Nederland een structurele bilaterale ontwikkelingsrelatie onderhoudt (de zogenaamde 17+3 landen). De Raad constateert dat bij de keuze van landen "sterk is aangesloten bij de landen die door Burnside en Dollar konden worden aangemerkt als landen met goed bestuur in smalle zin".
Bij de selectie van landen zijn echter meer aspecten betrokken dan goed macro-economisch beleid en aanwezigheid van marktondersteunende instituties, zoals hieronder nog eens zal worden toegelicht. De WRR doet overigens enigszins geringschattend over de bevinding dat de geselecteerde landen inderdaad beschikken over relatief "marktvriendelijker beleid en instituties" c.q. "geschiktheid voor economische groei". De Regering is van mening dat voor een dergelijke geringschattendheid geen aanleiding is; het gaat hier om een cruciale en prealabale voorwaarde voor effectieve hulp. Immers, het heeft geen enkele zin financiële steun te verlenen aan regeringen die zelf niet in staat of bereid zijn behoorlijk macro-economisch beleid te voeren en de juiste budgettaire prioriteiten te stellen noch de institutionele capaciteit hebben of beschikbaar stellen om beleid te implementeren in de sectoren waarvoor de hulp bestemd is. Integendeel, evaluaties tonen aan dat het zelfs contraproductief is om financiële steun te geven waar een receptieve beleidsomgeving ontbreekt - daardoor werd vaak uitstel van noodzakelijke hervormingen mogelijk gemaakt.
De WRR geeft aan dat "het aantal voor hulp geselecteerde landen niet te
groot (moet) zijn". De Regering onderschrijft deze stelling geheel. Bij het
aantreden van deze Regering is dan ook, mede vanuit doelmatigheidscriteria,
de intentie kenbaar gemaakt om het aantal bilaterale partnerlanden van
Ontwikkelingssamenwerking te beperken
. Het vervolgens gestarte selectieproces is in diverse reeds eerder genoemde
brieven aan de Kamer uitgelegd en toegelicht
.
Het eerste selectiecriterium was de mate van armoede. Met het teruglopen van
concessionele middelen wereldwijd meende en meent de Regering dat de hulp in
eerste instantie ten goede moet komen aan de armste landen. Ook de
voorzitter van de WRR geeft overigens in zijn begeleidend schrijven bij het
rapport aan dat de Raad met het rapport niet beoogt af te doen aan de
oriëntatie van het ontwikkelingsbeleid op de armere landen in de wereld.
Voor operationalisering van het armoedecriterium is gebruik gemaakt van de
lijst van landen die in aanmerking komen voor zachte leningen van de
Wereldbank, verstrekt door de International Development Association (IDA).
De toegang tot IDA-hulp wordt mede bepaald op basis van de relatieve armoede
van het land en het gebrek aan kredietwaardigheid op de internationale
kapitaalmarkten. Gegeven de, ook door de WRR onderkende, empirische relatie
tussen armoede en bestuurskwaliteit spreekt het voor zich dat daarmee een
aantal landen met relatief 'goed bestuur' werd uitgesloten.
Vervolgens werd voor de overgebleven landen een eigen selectieproces op touw
gezet aan de hand van twee criteria te weten de kwaliteit van het beleid en
de kwaliteit van het bestuur. De gehanteerde ijkpunten voor de kwaliteit van
het beleid omvatten met name het sociaal-economische beleid, inclusief het
macro-economische beleid, het economische structuurbeleid en het sociale
beleid (onder meer samenstelling en armoedegerichtheid van de
overheidsuitgaven). Ter beoordeling van de kwaliteit van het bestuur werd
gekeken naar de integriteit van het overheidsapparaat, het voorkomen van
corruptie, transparant beheer van openbare middelen, toezicht op de
overheidsuitgaven, de mate van bevolkingsparticipatie, de scheiding van
machten, rechtszekerheid, democratisering, naleving van mensenrechten en de
relatieve hoogte van de defensie-uitgaven. Er was dus sprake van een breed
toetsingsproces.
Naast een eigen beoordeling van landen is bij het selectieproces gebruik
gemaakt van de
Country Policy and Institutional Assessment
(CPIA), een systeem dat door de Wereldbank wordt gebruikt om te bepalen
welk landen voor zachte (IDA-)leningen in aanmerking komen. De WRR is van
mening dat dit instrument te 'economisch' gericht zou zijn en te weinig op
elementen als bestuur, recht en democratie. Dat is echter niet juist. In het
CPIA-proces wordt een twintigtal criteria voor IDA-eligibility en
IDA-performance gehanteerd, die deels onder goed bestuur, deels onder goed
beleid gerangschikt kunnen worden. Waar deze criteria enkele jaren geleden
nog tekortschoten op aspecten als mensenrechten, rechtmatigheid en
democratie, werd dit toen gecompenseerd in het eerder beschreven eigen
screeningsproces. Inmiddels is het CPIA-proces juist op deze punten
verbreed, mede onder Nederlandse druk. Momenteel hebben 6 van de 20 criteria
direct betrekking op 'goed bestuur' in brede zin.
Ten slotte hebben ook andere overwegingen in het selectieproces een rol
gespeeld zoals de Nederlandse uitvoeringscapaciteit (waaronder de vraag of
in het desbetreffende land een Nederlandse Ambassade is gevestigd - zonder
bilaterale presentie is immers geen bilaterale
ontwikkelingssamenwerkingsrelatie mogelijk) en de donordichtheid (ontvangen
ODA per hoofd van de bevolking).
Het feit dat enkele praktische criteria werden gebruikt onderstreept nog
eens dat doelmatigheid (het effectief inzetten van de beperkte eigen
capaciteit, onder meer door te komen tot taakverdeling onder donoren) een
van de uitgangspunten van de landenconcentratie was.
In het verlengde van de discussie over de landenkeuze vraagt de WRR zich af
wat de ratio is van bilateraal beleid voor Nederland als de multilaterale
strategie en daarbinnen de rol van ownership doorslaggevend is geworden. De
Regering zou nog eens willen benadrukken dat bilateraal beleid complementair
dient te zijn aan multilateraal beleid. De twee zijn onlosmakelijk met
elkaar verbonden. Het beleid van de multilaterale instellingen wordt bepaald
door de aandeelhouders respectievelijk de lidstaten (en zeker in de
Wereldbank worden deze gedomineerd door de donorgemeenschap). Vanuit de
overtuiging dat armoede alleen bestreden kan worden met regeringen die dat
zelf effectief willen en doen
, dient ownership vanzelfsprekend centraal te staan in zowel het
multilaterale als het bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsbeleid Ontvangers
moeten bouwen op hun eigen ontwikkelingspotentieel. Donoren kunnen hen
daarbij helpen. Over vorm en inhoud wordt onderhandeld waarna bepaalde
afspraken worden gemaakt hoe aan de vraag van de desbetreffende landen kan
worden voldaan - waarbij taakverdeling tussen donoren, op basis van
comparatieve voordelen, doelmatigheid bevordert
. Een teveel aan verschillende donoren, elk met hun eigen eisen, procedures
en verlangens, legt een te zware claim op de toch al beperkte institutionele
capaciteit in ontwikkelingslanden en ondergraaft die capaciteit daarmee
. Nederland heeft deze problematiek met succes op de internationale agenda
geplaatst, hetgeen inmiddels in EU-, Development Committee en DAC-verband
geresulteerd heeft in afspraken om procedures te harmoniseren en te werken
aan de hierboven bedoelde taakverdeling tussen donoren gebaseerd op
comparatieve voordelen.
Hiervan afgeleid ontstaat partnership in de zin van externe partners die
zich houden aan de in deze kaders gemaakte afspraken - partnership gebaseerd
op ownership.
Hierboven werd reeds aangegeven dat het Nederlandse
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid ruimte biedt om ook landen die (nog) niet
goed scoren op het terrein van goed bestuur te ondersteunen, waarmee het
bevorderen van goed bestuur tot (sub-)doelstelling - onder de
hoofddoelstelling armoedebestrijding - wordt.
In het bilaterale beleid is onderscheid gemaakt tussen drie groepen landen
die zich bevinden op een glijdende schaal van 'verbetering van
mensenrechten' tot een structurele bilaterale relatie:
In de eerste groep landen kunnen mensenrechtenactiviteiten worden
ondersteund via met name NGO's. Steun via de overheid is niet aan de orde,
daar deze landen behoren tot de zogenaamde groep van 'poor performers' die
'kunnen noch willen'.
In de tweede groep landen gaat het om landen die wel willen maar (nog) niet
kunnen, waarbij de samenwerking - ook via de overheid - zich beperkt tot de
thema's goed bestuur, mensenrechten en vredesopbouw. Op deze 'GMV-lijst'
staan ongelijksoortige landen, deels doordat de samenstelling is beïnvloed
door de wens ('good donorship') hulprelaties niet te abrupt af te breken bij
de introductie van het nieuwe beleid. Sommige landen op deze lijst gaan de
IDA-eligibility-grens te boven en kwalificeerden zich daardoor niet voor een
structurele bilaterale relatie. In een aantal landen die wel aan het
IDA-criterium voldoen is sprake van een positieve ontwikkeling op het gebied
van goed bestuur. Mogelijk kunnen deze landen tezijnertijd in aanmerking
komen voor opname op de 17+3 lijst. Andere landen op de GMV-lijst zoals
bijvoorbeeld Kenia en Guatemala glijden af.
De derde groep betreft de landen waarmee een langdurige samenwerking is
voorzien in een beperkt aantal sectoren (17+3). Conform ook de wens van de
WRR wordt in deze landen een geïntegreerde aanpak toegepast; in sommige
landen zijn - zoals de WRR ook onderkent - onderdelen van goed bestuur als
sector gekozen en verder is in alle 17+4 landen goed bestuur een
dwarsdoorsnijdend thema
.
Hoewel Nederland internationaal voorop heeft gelopen bij het toesnijden van
de samenwerkingsmodaliteiten met ontwikkelingslanden op hun specifieke
positie op bovengenoemde glijdende schaal, hanteren ook andere donoren
(Verenigd Koninkrijk, Noorwegen, Duitsland) in toenemende mate dergelijke
criteria. Het is daarnaast verheugend te constateren dat ook in het Zuiden
het belang van een dergelijke (dynamische) categorisering meer en meer
onderkend wordt, zoals mag blijken uit de Ministeriële Verklaring van de
recente bijeenkomst van de OAE in Algiers
.
Ten slotte ondersteunt Nederland vele niet-landenspecifieke activiteiten die
bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van bestuur in
ontwikkelingslanden. Het gaat daarbij om activiteiten uitgevoerd door
multilaterale organisaties dan wel Nederlandse of internationale
organisaties, die zich bijvoorbeeld richten op versterking van lokaal
bestuur, corruptiebestrijding, ontwikkeling van Rekenkamers of ondersteuning
van politieke partijen.
Conclusies en aanbevelingen WRR
De WRR heeft zich de vraag gesteld of externe hulp zich effectief kan
richten op de opbouw van bestuurlijke instituties in ontwikkelingslanden en
komt tot de conclusie dat moet worden aangesloten bij endogene dynamiek en
al in gang gezette transformatieprocessen in landen. De Regering is het
geheel met deze conclusie eens. Een voorbeeld is de werkwijze van het World
Bank Institute, dat op verzoek van ontwikkelingslanden en tezamen met hen
corruptie-analyses uitvoert en op basis van de uitkomsten trainingen
aanbiedt aan journalisten, overheidsambtenaren, rechters, etc. Het belang
van aansluiten bij endogene dynamiek onderstreept eens temeer de centrale
rol van ownership en vraagsturing: een aanbodgestuurde
ontwikkelingsinspanning, die tot stand is gekomen buiten de specifieke
context van het desbetreffende land, is tot mislukken gedoemd.
De WRR pleit voor meer profilering van het Nederlands beleid via een
sterkere beleidsinzet op het terrein van goed bestuur. Hierbij moet het
tweezijdig belang, aldus de Raad, niet uit de weg worden gegaan. Bilateraal
beleid zou, aldus de WRR, nadrukkelijk andere uitgangspunten kunnen en
moeten hanteren dan multilateraal beleid.
De Regering acht evenwel de samenhang tussen bilateraal en multilateraal
beleid van groot belang, evenals taakverdeling en coördinatie tussen donoren
onderling. 'Tweezijdig belang' staat bovendien op gespannen voet met de
centrale positie van ownership. Voor wat betreft de internationale consensus
wijst de regering op de recente verklaring van de OAE-top in Algiers inzake
het Millennium Partnership for the African Recovery Programme (MAP), dat
mede gebaseerd is op een recent initiatief van de OAE en de Economic
Commission for Africa van de VN om een eigen ontwikkelingsagenda voor Afrika
te propageren en om Afrikaans intellectueel potentieel te versterken,
beleidsonderzoek te doen en het maatschappelijk middenveld meer te betrekken
bij de eigen Afrikaanse ontwikkeling. Ook moet Afrika een sterkere stem
krijgen in de internationale beleidsontwikkeling.
In DAC-verband hebben de donoren vorig jaar tijdens de "High Level Meeting"
in hun verklaring de noodzaak van ownership, donorcoördinatie en goed
bestuur in de brede zin nog weer onderstreept. De "High Level Meeting" van
april jl. onderschreef onder meer de volgende uitgangspunten: armoede is
multidimensioneel, coherentie van het ontwikkelingsbeleid van de individuele
donoren is van groot belang, vermindering van armoede door snelle, duurzame
'pro-poor' groei, politieke wil van alle partners is de sleutel tot
armoedevermindering, hulp-allocatie op grond van behoeftes en prestaties. De
ministers verenigd in het Development Committee van de Wereldbank
benadrukten tijdens hun zitting van 30 april jl. nog eens het belang van
"harmonizing operational policies and procedures by the Bank, other MDBs and
bilateral aid donors, with the objective of enhancing development
effectiveness, increasing efficiency, and reducing administrative burdens
and costs on recipient governments"
.
Aanbodgestuurde, projectmatige activiteiten bleken in het verleden niet
duurzaam omdat zij niet aansloten bij de eigen prioriteiten van en de lokale
context binnen de ontvangende landen. Dit is ook in andere onderdelen van
het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid geconstateerd. In het
nieuwe beleidskader Technische Assistentie
, gebaseerd op het Interdepartementaal Beleidsonderzoek inzake uitzending
personeel ontwikkelingssamenwerking, werd bijvoorbeeld geconstateerd:
dat ownership en gebonden technisch hulp met elkaar in strijd zijn;
dat het aanbod van deskundigheid meestal niet beantwoordt aan het gebrek aan
deskundigheid in ontwikkelingslanden omdat dit veelal wordt veroorzaakt door
een braindrain;
dat lokale expertise geen kans krijgt bij aanbod van externe expertise; en
dat zonder degelijke analyse van de oorzaken van het tekort aan lokale
expertise, gekoppeld aan een goede institutionele analyse, het aanbod van
ex-patriate deskundigheid niet verantwoord is.
De Raad meent dat "de toekenning van prioriteit aan de bevordering van
bestuur en recht voor Nederland als donorland moet doorwerken in de
landenkeuze, in de samenhang tussen de verschillende vormen van steun en in
de vormgeving van de Nederlandse inbreng in de relatie".
De Regering onderschrijft in algemene zin deze opinie. Hierboven is reeds aangegeven dat de relatieve kwaliteit van het bestuur een van de doorslaggevende criteria is geweest bij het bepalen van de modaliteiten van samenwerking. Tevens is echter aangegeven, dat de Regering daarbij is uitgegaan van de internationale definiëring van 'good governance'.
De Regering onderschrijft tevens de constatering van de Raad dat er nog heel
wat te doen valt op het gebied van goed bestuur, zowel in de prioritaire
alsook in andere landen. Gesuggereerd wordt naast armoedebestrijding
verschillende aspecten van goed bestuur in brede zin als nevenschikkende
doelstellingen van een ontwikkelingsgericht beleid te benoemen. In dit
verband worden goed bestuur, rechtszekerheid en democratisering genoemd. De
consequentie hiervan zou, aldus de WRR, moeten zijn dat ook ondersteuning
zou moeten worden gegeven aan landen met relatief slecht bestuur, waar
niettemin sprake is van positieve signalen die wijzen op verbetering
, zonder dat een direct verband wordt gelegd met de hoofddoelstelling
armoedebestrijding. Met deze redenering is de Regering het niet eens. Boven
is reeds gewezen op de centrale doelstelling armoedebestrijding en voor wat
betreft de overheid tot overheid samenwerking op de noodzaak van redelijk
beleid. Verder brengt de Regering nog eens de in paragraaf 3 uitgewerkte
'glijdende schaal' in herinnering, op basis waarvan onderscheid wordt
gemaakt tussen drie groepen landen. In de GMV-landen vindt de facto reeds
plaats wat de Raad bepleit, terwijl daarbuiten via niet-gouvernementele
organisaties en door middel van niet-landenspecifieke activiteiten op tal
van wijzen aan goed bestuur wordt bijgedragen.
De Regering onderschrijft de aanbeveling van de WRR om goed bestuur te
verbeteren en te verdiepen. Dit geldt zowel voor goed bestuur in het kader
van de 17+3 landen, waar gewerkt wordt aan het beter doordesemen van de
uitvoeringspraktijk met zogenoemde dwarsdoorsnijdende thema's waaronder goed
bestuur, als voor de landen op de GMV-lijst. Deze lijst is thans nog
heterogeen en de te hanteren werkwijze is nog niet overal
uitgekristalliseerd. Per land op de lijst zal in de komende periode in nauwe
onderlinge consultatie een landenbeleidskader worden ontwikkeld, waarin
duidelijke prioriteiten, tijdsperspectieven e.d. zullen worden vastgelegd.
De Kamer is hierover al eerder geïnformeerd. Het rapport van de WRR bevat
wellicht aanknopingspunten voor verdere ordening en operationalisering; in
dit verband zouden concrete suggesties over welke landen de Regering ten
onrechte over het hoofd zou hebben gezien, maar waar vanuit het oogpunt van
democratisering of mensenrechten veelbelovende ontwikkelingen gaande zijn,
welkom zijn.
De Raad merkt terecht op dat "de samenwerking niet alleen dient te zijn
gebaseerd op een grondige kennis bij de donor van de systemen van recht en
bestuur van het betreffende land, maar evenzeer van de historische,
geografische, sociaal-culturele, economische en politieke context ervan".
Teveel is, aldus de Raad, in het verleden uitgegaan van "de veronderstelling
dat wat in eigen land werkt, elders ook moet werken".
Dit is voor de Regering mede de reden geweest om het aantal samenwerkingslanden drastisch terug te brengen, ook gezien de beperkte menskracht bij ontwikkelingssamenwerking. Het is inderdaad essentieel dat t.a.v. landen waarmee bilateraal wordt samengewerkt voldoende kennis aanwezig is van de specifieke context. Deze kennis hoeft echter niet alleen door Nederlanders beheerst te worden. Nederland en/of andere donoren kunnen een rol spelen in bijvoorbeeld het verbeteren van kennismanagement in samenwerkingslanden, maar wanneer hiervoor lokaal geen voedingsbodem aanwezig is of de regering ter plaatse daarin niet is geïnteresseerd, heeft een inspanning van donorzijde via de regering geen kans.
De Raad bepleit een cumulatie van beleidsinzet door een grotere
betrokkenheid van verschillende departementen bij het
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. De Regering benadrukt, dat het
ontwikkelingssamenwerkingsbeleid integraal onderdeel uitmaakt van het
kabinetsbeleid, waarvan de parameters zijn aangegeven in het Regeerakkoord.
In die zin hebben dan ook vanzelfsprekend alle leden van het kabinet, elk
vanuit hun eigen specifieke verantwoordelijkheden, een inbreng in de
vormgeving en uitvoering van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. De Raad
constateert evenwel terecht dat "kennis van de lokale condities een
noodzakelijke voorwaarde is om de begripsmatig te leggen verbanden tussen
recht en bestuur en andere ontwikkelingsdoelen te vertalen in
hulpactiviteiten gericht op het haalbare". Bovendien gaat het, zoals boven
meermalen gesteld, niet om wat Nederland te bieden heeft, het gaat om een
landenspecifieke vraag en landenspecifieke omstandigheden, om aansluiting
bij het internationale gedachtegoed, om ownership en om donorcoördinatie.
Zoals eerder aangegeven kan ondersteuning vanuit Nederland daar een plaats
in hebben, mits vraaggestuurd.
De Raad trekt een parallel met de recente ervaringen in EU-verband in de
toekomstige toetrederslanden. De Regering meent echter dat deze vergelijking
niet zonder meer opgaat. Zoals de Raad zelf aangeeft: "De bevolkingen in
Midden- en Oost-Europa zijn goed opgeleid (...) en zij hadden een
gemeenschappelijke geschiedenis met West-Europa. Hiernaast fungeert de
'terugkeer naar Europa' in de vorm van het lidmaatschap van de Europese Unie
als een hefboom die grote interne mobilisatie bewerkstelligt.
Ontwikkelingslanden missen zo'n krachtige 'incentive' die zich kan vertalen
in een aangehouden motivatie, gericht op een door velen gedeeld perspectief.
Bovendien beschikken zij doorgaans niet over een ontwikkelingspeil dat
vergelijkbaar is met dat in de meeste Midden- en Oost-Europese landen."
De WRR bepleit coherentie van beleid. De Regering is het met dit pleidooi
geheel eens. Coherentie van beleid staat dan ook al vanaf het begin centraal
in het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Dat beleid speelt zich af in een
internationale context. De Regering vindt het daarom van het grootste belang
dat het beleid dat Nederland voert eenduidig is, dat we niet met
verschillende monden spreken. Dat wat bilateraal wordt uitgedragen
correspondeert met de internationale consensus die wij mede vormgeven, en
dus met het beleid via andere kanalen zoals het multilaterale en het
particuliere kanaal.
Bijlage I
7 Pledges on Sustainable Development
Reducing extreme poverty
The proportion of people living in extreme poverty in developing countries
should be reduced by at least one half by 2015.
(Copenhagen)
Universal primary education
There should be universal primary education in all countries by 2015.
(Jomtien, Beijing, Copenhagen)
Gender equality
Progress towards gender equality and the empowerment of women should be
demonstrated by eliminiating gender disparity in primary and secondary
education by 2005.
(Cairo, Beijing, Copenhagen)
Infant and child mortality
The death rates for infants and children under the age of five years should
be reduced in each developing country by two-thirds the 1990 level by 2015.
(Cairo)
Maternal mortality
The rate of maternal mortality should be reduced by three-fourths between
1990 and 2015.
(Cairo, Beijing)
Reproductive health
Access should be available through the primary health-care system to
reproductive health services for all individuals of appropriate ages, no
later than 2015.
(Cairo)
Environment
There should be a current national strategy for sustainable development, in
the process of implementation, in every country by 2005, so as to ensure
that current trends in the loss of environmental resources are effectively
reversed at both global and national levels by 2015.
(Rio)
Bijlage II
Niet-landenspecifieke activiteiten die bijdragen aan het versterken van goed
bestuur, 2001
Steun voor IDEA
Gemeentelijke samenwerking via VNG
Ondersteuning van het International Development Law Institute (IDLI)
Corefunding voor Penal Reform International (PRI)
Steun voor Transparency International (TI)
Ondersteuning Association for Law and Administration International (ALADIN)
in het kader van de ontwikkeling van goed bestuur en rechtszekerheid
Ondersteuning Institute for Multiparty Democracy (IMD)
Ondersteunen ontwikkeling trainingspakket Civil Service Reform UNDP
(regionaal Afrika)
Ondersteunen campagne van Global Witness gericht op accountability en
transparantie afdrachten oliemaatschappijen aan Angolese regering
Ondersteunen 'Legislature and Citizens (ontwikkelen van een actieve werkrelatie tussen parlementen en NGO's in Zuid-Oost Europa)
Ondersteunen South East Europe Municipal Training Capacity Development
Training Latijnsamerikaanse journalisten op het terrein van
corruptiebestrijding
Partnership-programma met de Wereldbank op terrein van goed bestuur
Ondersteunen Municipal Development Programme (regionaal Afrika - versterking
van lokaal bestuur)
Ondersteunen Development Policy Management Forum (regionaal Afrika -
versterken netwerk overheid/civil society/academia)
Ondersteunen INTOSAI (regionaal Afrika - trainingsprogramma voor Algemene
Rekenkamers)
Voorts behoort Nederland tot de grootste donoren van de volgende
VN-instellingen die nadrukkelijk goed bestuur in hun mandaat hebben:
UNDP (governance in brede zin, met name ook waar het gaat om post-conflict
situaties);
UNHCHR (mensenrechten);
UNCDF (lokaal bestuur).
Kenmerk
Blad /1
1 Burnside en Dollar (1998)
2 Zie bijlage I.
3 De 'GMV-lijst' omvat de volgende landen: Albanië, Armenië,
Bosnië-Herzegovina, Cambodja, China, Colombia, El Salvador, Georgië,
Guatemala, Guinee Bissau, Honduras, Kenia, Moldavië, Namibië, Nepal,
Pakistan, Palestijnse Gebieden, Rwanda, Zimbabwe.
4 Zie aan het einde van paragraaf 3.
5 Uitgewerkt in de zeven internationale ontwikkelingsdoelen, de zgn. 'Seven
Pledges', ontleend aan de grote VN-conferenties van de afgelopen jaren. Zie
bijlage I.
6 26 200 V, nr.8
7 26 433, nr.1
8 26 024, nr.10, p.93: "De doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid
worden in eerste instantie door de bevolking van de betrokken landen zelf
bepaald. Deze landen zullen dat beleid in hoofdzaak zelf moeten uitvoeren."
9 26 024, nr.10, p.93
10 26 200 V, nr.25
11 Het Regeerakkoord (26 024, nr.10, p.93) stelt: "De Nederlandse hulp
wordt geconcentreerd op landen die aan alle bovengenoemde criteria voldoen".
12 Zie noten 6 en 7.
13 Dit is vanzelfsprekend ook de redengeving waarom de door de Raad op p.73
gedane suggestie dat het bestaan van een aanzienlijke immigratiestroom uit
een bepaald land reden zou kunnen zijn voor een samenwerkingsrelatie met dat
land onhoudbaar is; als een dergelijk land aan de criteria voldoet, dan
hebben we die samenwerkingsrelatie (Ghana), maar de Raad zal toch niet
willen bepleiten dat we een ontwikkelingsrelatie aangaan met de regeringen
van landen als Afghanistan of Irak?
14 Dit geldt te meer voor een donor als Nederland, met een zeer beperkte
eigen uitvoeringscapaciteit.
15 Taakverdeling tussen donoren gebaseerd op comparatieve voordelen
impliceert tevens dat de relevantie van Nederlandse betrokkenheid bij
rechtssystemen die (zoals in Afrika) gebaseerd zijn op in de koloniale tijd
geïntroduceerde (Angelsaksische dan wel Franse) systemen beperkt is.
16 Zie noot 3.
17 17+3 landen waar (een onderdeel van) goed bestuur als specifieke
samenwerkingssector is aangemerkt zijn Bolivia, Oeganda, Tanzania en
Zuid-Afrika.
18 Ministerial Statement of the Ministers of Finance and Ministers of
Economic Development and Planning of Africa, Algiers, 10 May 2001, para 13:
"We recognise the recent evolution of development cooperation based on the
diverse circumstances and performance of African countries. First, where
countries have established or are well on the way to establishing an
enabling environment for sustainable development and poverty reduction
including effective public management systems, they can absorb a full range
of enhanced assistance, including budget support and predictable long term
commitments, aimed at achieving major development goals. Second, where
countries are some distance from putting in place these governance and
macro-economic fundamentals, concerted internal efforts and focused
international support should be able to bring these countries to the point
where they can take advantage of a fuller range of development support.
Thirdly, those countries emerging from conflict require different strategies
and support to enable them to resume the course of development (...)."
19 Een overzicht is opgenomen in bijlage II.
20 Op 20 november 2000 vond, mede op initiatief van de Minister voor
Ontwikkelingssamenwerking, een zogenaamde 'Big Table Ministerial
Consultation' plaats in Addis Abeba. Deze bijeenkomst werd gekenmerkt door
een grote mate van openheid en zakelijkheid en mag model staan voor een
nieuwe wijze van Noord-Zuid samenwerking waarbij ownership en 'mutual
commitment' voorop staan. Een verslag van de bijeenkomst ging de Kamer toe
per brief van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking d.d. 31 januari
2001 (Niet-Dossierstuk 2000-2001, buza000066, Tweede Kamer).
21 Development Committee Communique, Washington D.C., 30 April 2001, para
6.
22 26 958, nr.3
23 Deze constateringen sluiten overigens benutting van in Nederland
beschikbare capaciteit geenszins uit; zo wordt bijvoorbeeld in het
Governance Programme in Indonesië succesvol op Nederlandse expertise
getrokken - dat programma is echter nadrukkelijk vraaggestuurd en
multilateraal afgestemd.
24 Overigens wordt ook hier niet aangegeven welke landen de Regering dan
ten onrechte over het hoofd heeft gezien.
===