http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=416856
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Directie Veiligheidsbeleid Afdeling Wapenbeheersing en Wapenexportbeleid Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 15 juni 2001 Auteur Esther Loeffen
Kenmerk DVB/WW-250/01 Telefoon 070-348 52 33
Blad /7 Fax 070-348 54 79
Bijlage(n) - E-mail eje.loeffen@minbuza.nl
Betreft VN Conferentie inzake Kleine Wapens/voorbeschouwing
Zeer geachte Voorzitter,
Van 9 t/m 20 juli 2001 zal in New York de eerste internationale conferentie
over kleine wapens worden gehouden. Gaarne wijs ik u op de mogelijkheid om
een drie- à viertal leden van de Staten-Generaal toe te voegen aan de
Nederlandse delegatie naar de Conferentie. De kosten van deze deelname
zullen worden gedragen door het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Voorts
bericht ik u over de ontwikkelingen die zich op het gebied van kleine wapens
voordoen, inclusief de rol van Nederland daarin, mede naar aanleiding van de
Motie Apostolou van 2 november 2000 (27 400 V nr. 36).
Achtergrond
De ongecontroleerde verspreiding en accumulatie van kleine wapens wordt
wereldwijd erkend als een van de grootste wapenbeheersingsvraagstukken van
deze tijd. Hoewel kleine wapens niet kunnen worden aangemerkt als de directe
oorzaak van geweld en conflicten, kan de ruime beschikbaarheid van deze
wapens bijdragen tot de escalatie van de geweldsspiraal en de instandhouding
c.q. intensivering van een conflict. De kleine wapensproblematiek valt
derhalve niet alleen onder de noemer van de traditionele wapenbeheersing,
maar heeft ook duidelijke raakvlakken met de thema's conflictpreventie- en
oplossing, wederopbouw en duurzame ontwikkeling. De vele aspecten van het
vraagstuk brengen met zich mee dat een brede benadering is vereist. Dit
veelzijdige karakter komt eveneens tot uitdrukking in de grote
verscheidenheid aan initiatieven die de laatste jaren zijn ontplooid om de
verspreiding van kleine wapens tegen te gaan. Vele landen hebben hun
nationale regelgeving aangepast of nieuwe regelgeving geïntroduceerd. Voorts
is er op regionaal niveau een aantal politieke en juridische raamwerken in
voorbereiding of zelfs al in werking getreden. Langzamerhand is zich op
mondiaal niveau een vergelijkbaar proces af gaan tekenen. Een belangrijke
impuls is in september 1999 van Nederland uitgegaan, dat tijdens het
voorzitterschap van de VN Veiligheidsraad een open debat over kleine wapens
organiseerde. Dit debat resulteerde in de aanvaarding van een Presidentiële
Verklaring terzake. Hierop volgde op 15 december 1999 de aanvaarding van
AVVN Resolutie 54/54V inzake "Small Arms". Hierin kwamen de lidstaten van de
VN overeen in 2001 een internationale conferentie over het vraagstuk van de
kleine wapens te organiseren.
Reeds in een vroeg stadium - en later in aanloop naar de VN Conferentie -
heeft Nederland zich door middel van een pro-actief bilateraal en
multilateraal beleid ingezet om op nationaal, regionaal en internationaal
niveau de kleine wapensproblematiek aan te pakken. Binnen de EU, OVSE en
NAVO heeft Nederland de laatste jaren tal van initiatieven gelanceerd en
ondersteund.
Regionale ontwikkelingen
In EU-verband werd in 1997 (onder Nederlands voorzitterschap) het Programma
ter Bestrijding van de Illegale Wapenhandel aangenomen. In 1998 volgden
respectievelijk de EU-Gedragscode voor de Export van Conventionele Wapens en
het Gemeenschappelijk Optreden inzake Kleine Wapens. Het Gemeenschappelijk
Optreden voorziet onder meer in het leveren van financiële en technische
assistentie door de EU aan projecten op het gebied van kleine wapens. Zo
ondersteunt de EU bijvoorbeeld wapeninzamelings- en vernietigingsprojecten
in Mozambique (Operation Rachel), Zuid-Ossetië en Cambodja (waaraan
Nederland overigens ook bilateraal bijdraagt).
Mede naar aanleiding van een in november 1998 door Nederland (in
samenwerking met Canada, Noorwegen, Zwitserland en de Britse NGO BASIC)
georganiseerde workshop, kwam het onderwerp kleine wapens op de agenda van
de OVSE. Nadat in april 2000 onderhandelingen werden gestart om tot concrete
afspraken te komen, kon reeds in november 2000 een baanbrekend politiek
bindend Document inzake Kleine Wapens worden aangenomen. Nederland heeft
samen met de andere lidstaten van de EU een aanzienlijke inhoudelijke
bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van de tekst van het document. Het
document bevat een reeks beginselen, maar zet ook aan tot specifieke
maatregelen betreffende productie, markering en registratie van kleine
wapens, de controle op de handel en export van kleine wapens, voorraadbeheer
en het vernietigen van overtollige voorraden. Voorts bevat het document een
aantal specifieke bepalingen voor de OVSE als organisatie, die tot doel
hebben de kleine wapensproblematiek te integreren in de taken van de OVSE op
het gebied van conflictpreventie en vredesopbouw, waarbij bijzondere
aandacht wordt gehecht aan het vernietigen van overtollige en ingezamelde
kleine wapens. Aan de nationale implementatie van het document wordt thans
gewerkt. Een eerste stap is het verstrekken van informatie in OVSE-kader
over het nationale beleid ten aanzien van kleine wapens per 30 juni 2001.
In NAVO/EAPR-verband heeft Nederland eveneens activiteiten ontplooid. Deze activiteiten hebben vooral een praktische inslag. In december 1999 organiseerde Nederland samen met de Bulgaarse regering een seminar in Den Haag over voorraadbeheer van kleine wapens, waarbij het bevorderen van transparantie centraal stond. Nadat in september 2000 in samenwerking met de Hongaarse regering, wederom in Den Haag, een workshop over het vernietigen van (overtollige en ingezamelde) kleine wapens werd georganiseerd, is op 18 april jl., mede op initiatief van Nederland, het mandaat van het PfP Trustfund van de NAVO/EAPR uitgebreid, zodat daaruit nu ook concrete activiteiten op het gebied van kleine wapens kunnen worden gefinancierd.
Elders in de wereld zijn eveneens op regionaal niveau eerste initiatieven
ondernomen. In Latijns-Amerika ondertekenden de lidstaten van de Organisatie
van Amerikaanse Staten (OAS) in 1997 een juridisch bindende regeling die de
illegale wapenhandel aan banden legt. Ook het Afrikaanse continent toont
duidelijk belangstelling voor de kleine wapensproblematiek. Op sub-regionaal
niveau heeft de Economic Community for West African States (ECOWAS) in
oktober 1998 een moratorium op de import, export en productie van kleine
wapens afgekondigd, dat in oktober van dit jaar zal aflopen en verlengd zal
moeten worden. De Southern African Development Community (SADC) heeft in mei
1998 een regionaal actieprogramma aangenomen (waarbij het voor de
implementatie nauw samenwerkt met de EU) en thans wordt over de tekst van
een SADC-Vuurwapenprotocol onderhandeld. Tijdens de Ministeriële bijeenkomst
van de EU met SADC in november 2000 heb ik hieraan speciale aandacht
besteed. Voorts hebben de landen in Oost-Afrika en de Hoorn van Afrika in
maart 2000 in Nairobi een verklaring over kleine wapens aangenomen en heeft
de OAE zulks Afrika-breed in december 2000 in Bamako eveneens gedaan. Al
deze initiatieven hebben overigens niet kunnen verhinderen dat de
verspreiding van kleine wapens op dat continent een bron van grote zorg
blijft.
In tegenstelling tot Europa, Latijns-Amerika en Afrika zijn de landen in
Azië en het Midden-Oosten veeleer in een bewustwordingsproces. Er is nog
geen sprake van geïnstitutionaliseerde initiatieven - de discussie over
kleine wapens vindt veeleer plaats in de vorm van seminars en workshops. Zo
heeft Nederland onlangs een workshop in Jordanië gefinancierd over het
probleem van kleine wapens in de Arabische regio.
De VN Conferentie inzake Kleine Wapens
Thans zijn alle ogen gericht op de VN Conferentie, die van 9 t/m 20 juli in
New York zal worden gehouden. De Conferentie zal dienen te resulteren in een
Actieprogramma - een politiek bindend instrument, dat een basis vormt voor
toekomstige activiteiten ter preventie en bestrijding van de
ongecontroleerde verspreiding en accumulatie van kleine wapens op nationaal,
regionaal en internationaal niveau. Voorafgaand aan de Conferentie werden
drie voorbereidende bijeenkomsten (PrepComs) georganiseerd. De eerste
PrepCom vond in februari 2000 plaats; de tweede en derde PrepCom volgden in
januari en maart van dit jaar. Aan de hand van de ontwikkelingen die hebben
plaatsgevonden tijdens de voorbereidende vergaderingen, kan ik U als volgt
informeren.
Procedurele aspecten
Eer een zinvolle inhoudelijke discussie over het voorstel voor een
Actieprogramma kon plaatsvinden, moesten enkele gevoelige, doch essentiële
procedurele kwesties (zoals plaats en tijdstip van de Conferentie, het
voorzitterschap van de Conferentie en deelname van NGOs aan de Conferentie)
worden opgelost. De beslissingen ten aanzien van deze procedurele kwesties
hebben de nodige voeten in aarde gehad. Over plaats en tijdstip kon
uiteindelijk in oktober 2000 (tijdens de Eerste Commissie van de Algemene
Vergadering) overeenstemming worden bereikt. De deelname van NGOs aan de
Conferentie - zoals door Nederland en de EU steeds werd bepleit - kon pas
tijdens de Derde PrepCom worden verzekerd. Thans kunnen zowel NGOs met
ECOSOC-status als NGOs die zich aanmelden voor de Conferentie, aan de
Conferentie deelnemen. De beslissing over de invulling van het
voorzitterschap viel eveneens pas tijdens de Derde PrepCom. De Conferentie
zal worden voorgezeten door de door de Niet-Gebonden Landen gesteunde
Colombiaan Reyes. Voor de overige twee kandidaten, de Japanner Donowaki en
de (door de EU gesteunde) Brit Sir Michael Weston, zijn eveneens taken
weggelegd. Donowaki zal het ministeriële gedeelte van de Conferentie
voorzitten en Sir Michael Weston zal een Main Committee voorzitten dat het
Actieprogramma inhoudelijk zal bespreken.
Inhoud: het Actieprogramma
Alhoewel vrijwel alle procedurele kwesties nog openstonden, werd tijdens de
Tweede PrepCom al wel begonnen met de inhoudelijk bespreking van het kort
tevoren gepresenteerde tekstvoorstel voor een Actieprogramma van
PrepCom-voorzitter Dos Santos (Mozambique). Dit voorstel behoefde in de ogen
van Nederland, de EU en gelijkgezinde landen zoals Canada, Noorwegen en
Zwitserland qua taalgebruik weliswaar de nodige bijschaving, maar het ademde
in elk geval een bevredigend ambitieniveau uit. Er werd gedetailleerd
commentaar gegeven op het voorstel, waarbij bleek dat slechts een beperkt
aantal landen substantiële kritiek naar voren bracht. Het verbaasde dan ook
enigszins toen voorzitter Dos Santos na de Tweede PrepCom een aanzienlijk
minder ambitieus tekstvoorstel op tafel legde, dat het gevolg bleek te zijn
van ingrijpen van landen die aanmerkelijk minder ver willen gaan dan de EU
en gelijkgezinde landen. Deze nieuwe versie van het Actieprogramma (document
L4.Rev.1) werd tijdens de Derde PrepCom besproken en verkreeg veel steun van
met name de Niet-Gebonden Landen. Deze versie van het Actieprogramma zal
tijdens de Conferentie in juli a.s. worden besproken, aangevuld met een door
PrepCom-voorzitter Dos Santos op te stellen informeel paper waarin de
tijdens de Derde PrepCom gevoerde discussies zullen worden verwerkt.
De inzet van de EU
Het EU-overleg is tot nu toe uitermate bevredigend verlopen en Nederland zet
zich dan ook samen met de andere lidstaten van de EU in voor, zoals gezegd,
een ambitieuzere tekst van het Actieprogramma dan het document van de Derde
PrepCom. De EU ervaart de huidige tekst van het Actieprogramma als te zwak
en heeft een reeks van tekstvoorstellen ingediend, die voorzien in het
opnemen van expliciete exportcriteria (vgl. EU Gedragscode), het reguleren
van activiteiten van 'brokers', het opnemen van indicatoren voor het bepalen
van overtollige voorraden kleine wapens en het ontwikkelen van een
mechanisme voor het markeren en traceren van kleine wapens. Het gros van
deze tekstvoorstellen is overigens ontleend aan de tekst van het
OVSE-document inzake Kleine Wapens. De EU streeft ook naar het opnemen van
een verbod van levering van kleine wapens aan 'non-state-actors'. Voorts
hecht de EU grote waarde aan het opnemen van 'human security' aspecten in
het Actieprogramma, zoals Disarmament, Demobilisation & Reintegration
(DD&R), mensenrechten, aandacht voor vrouwen en kinderen, reductie van vraag
naar kleine wapens, aandacht voor 'root causes of conflicts' en Security
Sector Reform (SSR).
Het krachtenveld - de relevante strijdpunten
De ambitieuze houding van de EU en gelijkgezinde landen wordt door de
Niet-Gebonden Landen - aangevoerd door Zuid-Afrika - als enigszins
bevoogdend, maar ook als onrealistisch en prematuur ervaren. De EU wordt er
zelfs van beschuldigd het proces te blokkeren door het onmogelijke te
willen. Deze landen, inclusief de Arabische landen en ook China, benadrukken
regelmatig dat de Conferentie slechts over het aanpakken van de illegale
handel mag gaan terwijl de EU en gelijkgezinde landen, zich sterk maken voor
het reguleren van de legale handel omdat nu eenmaal veel legale kleine
wapens in het illegale circuit terecht komen. Rusland blijkt overigens de
reeds in OVSE-verband gemaakte afspraken- met name waar het gaat om het
creëren van transparantie - uitsluitend OVSE-breed te willen toepassen en
niet mondiaal, en is derhalve een moeilijke partner in het promoten in New
York van de door de EU ingediende doch sterk op het OVSE-document geënte
tekstvoorstellen.
Echter ook de VS heeft te kennen gegeven zeker niet te kunnen instemmen met
een te ambitieus Actieprogramma. Zo weigert de VS (gezien de bekende
binnenlandse gevoeligheden) in te stemmen met al te sterke bepalingen over
de regulering van privé-wapenbezit. Voorts wordt weerstand ervaren van de
zijde van de VS als het gaat om het opnemen van een alomvattend verbod tot
leveren aan 'non-state actors'.
Verwachtingen
Aanvankelijk hebben Nederland en de EU nog geijverd voor de realisatie van
een alomvattend juridisch bindend instrument voor kleine wapens tijdens de
VN Conferentie. Het werd echter al snel duidelijk dat dit geen haalbare
kaart is. Wel lijkt een politiek bindend instrument - het Actieprogramma -
tot de mogelijkheden te behoren. Het is dan ook zaak dat een dergelijk
politiek bindend instrument zo ambitieus mogelijk zal worden opgesteld.
Nederland (samen met de lidstaten van de EU) streeft naar het opnemen van
bepalingen in het Actieprogramma die in ieder geval juridisch bindende
afspraken in het vooruitzicht stellen. Daarbij moet gedacht worden aan het
ontwikkelen van een internationaal instrument voor het markeren en traceren
van kleine wapens en een internationaal instrument voor het reguleren van
activiteiten van 'brokers'. De EU dient echter de nodige inspanningen te
verrichten om bestaande weerstand tegen dergelijke bepalingen op te heffen.
Diverse activiteiten en publiciteit
Tijdens de Derde PrepCom heeft Nederland, tezamen met Brazilië, Mali en het
Verenigd Koninkrijk het initiatief genomen om de eerste dag van de
Conferentie (9 juli) als een 'Small Arms Destruction Day' de geschiedenis te
laten ingaan. Het is de bedoeling dat op die dag in zoveel mogelijk landen
(overtollige, ingezamelde) kleine wapens in het openbaar worden vernietigd
of onklaar gemaakt. Het is het streven van de initiatiefnemers dat deze
vernietigingsactiviteiten de wereldwijde (media)aandacht zullen vestigen op
de kleine wapens problematiek. Nederland is voornemens hiervoor fondsen ter
beschikking te stellen.
In het kader van 'Small Arms Destruction Day' zal Nederland aan het begin
van de Conferentie een in opdracht van Nederland geproduceerde documentaire
vertonen over het EU/ASAC kleine wapensproject in Cambodja, dat o.m.
voorziet in de inzameling en vernietiging van kleine wapens.
Eveneens zal aan het begin van de Conferentie de Engelse versie van het door Nederland gefinancierde VN handboek voor vernietiging van kleine wapens worden gepresenteerd. Dit handboek is het vervolg van het tijdens het Nederlandse voorzitterschap in november 2000 door de SGVN aan de Veiligheidsraad aangeboden rapport over vernietiging van kleine wapens (S/2000/1092). De totstandkoming van dit rapport werd eveneens door Nederland gefinancierd. Thans wordt de tekst van het rapport verwerkt tot een uitgave die gemakkelijk in het veld kan worden gebruikt.
Ná de Conferentie
Het is zeer goed mogelijk dat de wijzigingsvoorstellen van de EU het niet
alle zullen halen. Dat zou de Conferentie daarmee echter nog niet als
mislukt moeten bestempelen. Het is dan wel van belang een gedegen follow-up
proces te verzekeren zodat tekstvoorstellen die door het merendeel van de
lidstaten van de VN als te ambitieus worden bestempeld alsnog via o.m.
regionale maatregelen en mechanismen verder kunnen worden ontwikkeld. De
inzet van de EU en Nederland is daar nu ook al op gericht.
Nadat de Conferentie is afgelopen en het uiteindelijke Actieprogramma op tafel zal liggen, vraagt de implementatie permanente aandacht en activiteiten. Nederland is voornemens om ook een belangrijke rol te blijven vervullen in het proces ná de Conferentie. Van belang is daarbij te onderkennen dat de in korte tijd op (sub)regionaal en internationaal tot stand gekomen politieke verklaringen omgezet worden in daadwerkelijk actie. Daartoe dient ons land niet alleen verdere substantiële bijdragen te leveren aan de inhoudelijke discussie over kleine wapens, het dient ook vooral concrete projecten (financieel) te ondersteunen. Enerzijds gaat daarbij de aandacht uit naar projecten die het inzicht in en de aandacht voor de kleine wapensproblematiek vergroten. Anderzijds richt Nederland zich op het ondersteunen van inhoudelijke projecten, bijvoorbeeld projecten die het vernietigen van overtollige of ingezamelde kleine wapens tot doel hebben of projecten die de controlecapaciteit van nationale uitvoerende instanties verhogen. In beide gevallen hecht Nederland bijzondere waarde aan regionale initiatieven en de rol die NGOs kunnen spelen in de preventie en bestrijding van verspreiding van kleine wapens. In dit verband draagt Nederland ook bij aan de vergroting van de capaciteit van NGOs. Reeds werd een basis gelegd voor nauwe samenwerking met en tussen NGOs tijdens een van 7 t/m 9 maart in Garderen door Nederland in samenwerking met Novib georganiseerde workshop over de rol van 'civil society' in het follow-up proces van de Conferentie.
De Voorzitter van de Eerste Kamer heb ik een gelijkluidende brief verzonden.
De Minister van Buitenlandse Zaken
Kenmerk
Blad /7
===