http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=416779
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Directie VN en Internationale Financiële Instellingen Afdeling Internationale Financiële Instellingen Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 14 juni 2001 Auteur ir A.H. Copper (DVF/IF)
Kenmerk DVF/IF-106/01 Telefoon 070-3485162
Blad /17 Fax 070-3484803
Bijlage(n) 1 E-mail ah.copper@minbuza.nl
Betreft Coördinatie van middelen voor Ontwikkelingssamenwerking
Zeer geachte Voorzitter,
Tijdens het Algemeen Overleg van 8 november 1999 over de EU OS-Raad zegde ik
toe om te zijner tijd een notitie op te stellen over hulpcoördinatie.
Bijgevoegd treft U de notitie hierover aan genaamd '
Coördinatie van middelen voor ontwikkelingssamenwerking'.
De notitie geeft een beeld van de voornaamste coördinatiemechanismen op
verschillende niveaus en van de internationale instellingen en organisaties
die daarbij een rol (moeten) spelen. Op basis van een appreciatie van de
belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van hulpcoördinatie wordt in de
notitie een visie op hulpcoördinatie ontwikkeld en vervolgens aangegeven op
welke manier Nederland zich het beste kan inzetten voor een betere
internationale hulpcoördinatie ter bevordering van een effectievere
hulpinspanning.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Eveline Herfkens
Coördinatie van middelen voor ontwikkelingssamenwerking
Samenvatting
Sinds een aantal jaren is onder donoren (bilateraal en multilateraal) en
ontvangende landen sprake van een grote mate van eensgezindheid over de
hoofddoelstellingen van het ontwikkelingsbeleid, nl. de centrale
doelstelling van duurzame armoedebestrijding. De internationale gemeenschap
heeft een aantal duidelijke ontwikkelingsdoelstellingen (International
Development Goals, IDG) geformuleerd die, naast verhoging van de materiële
levensstandaard, gericht zijn op verbetering van de levenskwaliteit van arme
mensen en vergroting van hun weerbaarheid. De weg die moet leiden naar het
bereiken van deze doelstellingen is echter complex; verbetering van de
effectiviteit van de hulpinspanningen is daartoe een noodzaak.
Consensus bestaat ook over de randvoorwaarden en uitgangspunten voor het
bereiken van deze doelstellingen, nl. de aanwezigheid van goed bestuur en
beleid, verantwoordelijkheid voor het ontwikkelingsproces bij de ontvangende
instanties ('ownership'), strategische inzet van mensen en middelen
(bijvoorbeeld via een sectorale benadering), transparantie en
verantwoording, en betere afstemming en samenhang van de hulpmiddelen
(coördinatie).
De officiële ontwikkelingshulp (ODA) daalt sinds begin jaren negentig
gestaag, terwijl het aantal donoren is toegenomen. Deze situatie vereist
meer dan ooit aandacht voor een grotere doelmatigheid (efficiëntie) en
doeltreffendheid (effectiviteit) van de inzet van beschikbaar te stellen
middelen voor de ontwikkeling van een land. Een betere coördinatie van de
aanwending van nationale en internationale middelen voor ontwikkeling wordt
in dit verband als een zeer belangrijk instrument gezien.
De Nederlandse uitgangspunten, direct aansluitend bij voornoemde algemeen aanvaarde uitgangspunten, bij alle vormen van coördinatie zijn:
de verantwoordelijkheid voor het ontwikkelingsproces en de coördinatie van
betrokken partijen ligt bij het ontvangende land;
armoedebestrijdingsstrategieën dienen onder leiding van de ontvangende
partij tot stand te komen na overleg met het maatschappelijke middenveld, de
particuliere sector en donorgemeenschap;
voorkeur voor financiering van breed afgestemde sectorale programma's, die
passen in een nationale strategie, in plaats van losstaande projecten en
programma's.
De operationalisering van de internationale consensus op landenniveau, op
basis van het in 1999 geïntroduceerde ontwikkelingsinstrument PRSP (Poverty
Reduction Strategy Paper) of een vergelijkbaar nationaal ontwikkelingsplan,
is daarbij van fundamenteel belang. Wezenlijk is dat het PRSP concept het
concrete strategische ontwikkelingskader biedt, gebaseerd op de beginselen
van ownership, participatie, partnership en armoedefocus. De concretisering
van deze principes in een PRSP zorgt voor een daadwerkelijke integrale
coördinatie van de hulpmiddelen op het niveau van het ontvangende land via
de eigen begroting. De beoogde
Coördinatie van middelen voor
o
ntwikkelingssamenwerking
dat uitstijgt boven de klassieke indeling van coördinatievormen,
is essentieel voor het realiseren van de internationale
ontwikkelingsdoelstellingen.
Dit uitgangspunt vormt de basis van de door Nederland reeds gevolgde
'sectorale benadering', waarvoor het PRSP een overkoepelend en
richtinggevend kader biedt. Waar het om gaat is dat de eigen
prioriteiten van ontwikkelingslanden de basis vormen voor donoractiviteiten.
De bilaterale Nederlandse steun zal erop gericht zijn het
ontwikkelingsbeleid van de landen te helpen uitvoeren, waar mogelijk door
begrotingsfinanciering, uiteraard op voorwaarde dat aan een aantal
beheersmatige condities is voldaan.
Tot nog toe verlopen deze processen redelijk. Daarom wordt samengewerkt met
bilaterale en multilaterale partners die met gelijkgericht enthousiasme naar
een betere coördinatie van middelen voor ontwikkelingssamenwerking streven.
Nederland zal partners, die deze ontwikkeling blokkeren of afremmen,
aanspreken op de gezamenlijke verantwoordelijkheid om armoedebestrijding en
duurzame ontwikkeling zo efficiënt en effectief mogelijk ter hand te nemen.
Een belangrijk instrument in dit verband vormt de samenwerking in de zogenaamde Utstein-groep. Daarnaast zal Nederland, in samenwerking met bilaterale en multilaterale gelijkgezinden, activiteiten financieren die voorwaardenscheppend zijn voor het slagen van PRSP, met name op het gebied van institutionele capaciteit voor armoedebestrijding, consultatie van maatschappelijke groeperingen, financieel-economisch beleid en transparant beheer. In de notitie "Samen Werken voor Effect, op weg naar een internationale ontwikkelingsarchitectuur" (juli 2000) wordt aangegeven hoe hieraan door middel van partnership programma's met geselecteerde multilaterale organisaties en de instelling van 'trust funds' voor specifieke doelstellingen concreet inhoud wordt gegeven.
Andere maatregelen die er toe kunnen leiden dat coördinatie van de hulp
nadrukkelijker bij het land zelf komt te liggen zijn bevordering van brede
overleggen (CG's) in het ontvangende land, betere en meer bevoegde
veldvertegenwoordigingen van IFI's en VN-instellingen, en harmonisatie van
procedures. Voorkomen moet wel worden dat teveel overlegstructuren naast
elkaar ontstaan.
Naast de landenfocus voor coördinatie dient ten aanzien van de
beleidsthema's die het landenniveau overstijgen eveneens verbetering van
samenhang te worden bewerkstelligd. Daartoe richt Nederland zich op een
versterking van het multilaterale systeem en de rolverdeling daarbinnen,
ten einde de doeleinden die door de verschillende topconferenties van de VN
voor internationale ontwikkelingssamenwerking zijn gesteld met concrete
beleidsvoornemens en activiteiten dichter bij hun vervulling te kunnen
brengen. De taken van de verschillende multilaterale organisaties overlappen
elkaar nog steeds deels; daarom zet Nederland zich actief in voor nog betere
onderlinge samenwerking op basis van een heldere taakverdeling. Gestreefd
dient te worden naar een geleidelijke verdere "multilateralisering", het
waar mogelijk (bij comparatief voordeel) meer en gerichter gebruikmaken van
internationale instellingen als kanaal voor hulp. Binnen de NGO-gemeenschap
is een trend waarneembaar waarbij, naast directe armoedebestrijding,
maatschappijopbouw en beleidsbeïnvloeding een steeds grotere rol spelen.
NGO's werken daartoe in toenemende mate samen. Zowel op nationaal als
internationaal niveau kunnen NGO's een belangrijke rol spelen in de
coördinatie.
Op deze wijze wordt concreet getracht om de nagestreefde voordelen van
coördinatie van middelen voor ontwikkelingssamenwerking (grotere
doelmatigheid en effectiviteit) uit te laten monden in ondersteuning van
duurzame armoedebestrijding, de hoofddoelstelling van
ontwikkelingssamenwerking.
Coördinatie van de hulp is een essentieel onderdeel van het Nederlandse
beleid om de effectiviteit van de inzet van hulpmiddelen te vergroten. De
mogelijkheden hiertoe zijn aanzienlijk groter dan een paar jaar geleden
omdat over de voornaamste ontwikkelingsdoelstellingen (IDG's) internationaal
overeenstemming bestaat; zonder goede coördinatie kunnen deze echter niet
worden bereikt.
Nederland zet maximaal in op bevordering van de coördinatie op alle niveaus,
inclusief vormen van coördinatie en consultatie waarbij de NGO-sector
betrokken is, bij relevante internationale organisaties (VN, DAC, SPA, ACBF,
EU, etc) maar vooral van de middelen op het niveau van het ontvangende land.
Het PRSP/CDF concept biedt hiertoe idealiter het kader, met "ownership" aan
de kant van het ontvangende land, op basis waarvan de donorgemeenschap op
coherente wijze tot een gezamenlijke en optimale inzet (bijv. via de
sectorale benadering) van de middelen moet komen. Dit beleid zal met kracht
in alle geëigende nationale en internationale fora worden uitgedragen,
waarbij o.a. de Utstein-groep als motor fungeert.
I Inleiding
Context
In de notitie "Samen Werken voor Effect, op weg naar een internationale
ontwikkelingsarchitectuur" is getracht een samenhangend beeld te geven van
het Nederlandse multilaterale hulpbeleid. Uitgangspunt daarbij vormt de
nieuwe internationale eensgezindheid over de voornaamste
ontwikkelingsdoelstellingen, met als centrale hoofddoelstelling structurele
armoedebestrijding. Vrijwel alle multilaterale en bilaterale donoren hebben
duurzame armoedevermindering (in VN-context overeengekomen doelstelling is
halvering van het aantal zeer armen in 2015) als hoofddoelstelling aanvaard.
Dit houdt meer in dan verhoging van de levensstandaard alleen, maar juist
ook de verhoging van de levenskwaliteit en eerlijker verdeling van de
welvaart: universele toegang tot onderwijs- en gezondheidsvoorzieningen,
sociale ontwikkeling en scheppen van kansen
("opportunity")
door middel van
"empowerment"
van armere bevolkingsgroepen en achtergestelden. Hiermee kan hun
bestaanszekerheid
("security"
) worden vergroot en dat draagt weer bij aan duurzame ontwikkeling. Deze
drie dimensies staan met recht centraal in het "World development Report
2000/2001, Attacking Poverty". Het macro-economische beleid moet immers
gericht zijn op het scheppen van kansen voor de armere bevolkingslagen
("pro-poor growth"). Een belangrijke voorwaarde hiervoor is het bestaan van,
dan wel toewerken naar, een goed en betrouwbaar bestuur dat betrokkenheid en
participatie stimuleert. Hiermee komen we op het grote belang van
"ownership". Zowel bij de totstandkoming van het beleid als de uitvoering
daarvan zijn landen verantwoordelijk: legitieme democratische regeringen
moeten het kader bieden voor het ontwikkelingsproces; goed beleid en bestuur
veronderstellen transparantie en openstaan voor partners en belanghebbenden
uit de eigen samenleving. Een effectief hulpbeleid kan niet echt van de
grond komen in landen met een slecht beleid en bestuur. Dat is overigens
iets anders dan een zwak bestuur door gebrek aan voldoende institutionele
capaciteit, hetgeen in veel ontwikkelingslanden nog het geval is.
Gegeven een redelijk goed beleid en bestuur in een land, bij voorkeur
uitmondend in een maatschappelijk breed gedragen nationale
ontwikkelingsstrategie, komen we bij de meest effectieve uitvoering van het
voorgenomen beleid. Dit blijkt vaak een knelpunt. Evaluaties wijzen uit dat
ook succesvolle projecten te weinig meetbare effecten hebben op macroniveau:
vaak te geïsoleerd en versnipperd, te weinig relatie met de nationale
ontwikkelingsstrategie. Daarom is een meer integrale benadering nodig en
daarmee een vergaande mate van donorcoördinatie. Nederland heeft in dat
verband gekozen voor de sectorale benadering (SB). Deze benadering vereist
een meer strategische inzet van (schaarse) kennis en middelen, die past
binnen het plan van de ontvangende overheid voor de sector als geheel. Het
sectorplan moet duidelijk maken hoe e.e.a. bijdraagt aan de
hoofddoelstelling structurele armoedebestrijding. Op basis van een analyse
van de sector moet worden bepaald waar precies (hulp)interventies nodig
zijn. Het land is daarvoor verantwoordelijk. Donoren dienen daar op
coherente wijze op in te spelen. Idealiter leidt SB tot begrotingssteun, al
dan niet geoormerkt. Projectmatige hulp blijft echter zinvol indien gericht
op specifieke (technisch/institutionele) interventies ter noodzakelijke
versterking van de counterpartorganisatie.
Coördinatie
Al dertig jaar wordt gestreefd naar betere coördinatie van de
ontwikkelingssamenwerking, op internationaal niveau en ter plaatse in de
hulpontvangende landen. Vanaf het begin van de jaren negentig werd met
hernieuwd elan en grotere urgentie voor coördinatie van hulp gepleit.
Ditmaal in de vorm van praktische, breed gedragen maatregelen die verder
gaan dan de traditionele lippendienst van de internationale
ontwikkelingsgemeenschap en naar zich laat aanzien met meer kans op succes.
Het einde van de Koude Oorlog heeft ertoe bijgedragen dat
ontwikkelingsmodellen in mindere mate ideologisch worden bepaald en dat
internationale consensus over de belangrijkste uitgangspunten en
doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking mogelijk is geworden.
Allereerst is de traditionele reden voor coördinatie -een grotere doelmatigheid en effectiviteit- dwingender geworden in het licht van de veranderingen die zich hebben voorgedaan in de kapitaalstromen naar ontwikkelingslanden. De jaren negentig hebben een sterke toename van particuliere kapitaalstromen naar ontwikkelingslanden te zien gegeven. Tegelijkertijd nam de officiële ontwikkelingshulp (ODA) gestaag af. De twee ontwikkelingen compenseerden elkaar echter niet. De rijkere ontwikkelingslanden werden als 'emerging markets' steeds aantrekkelijker voor particulier kapitaal, terwijl de armste ontwikkelings-landen vrijwel geheel afhankelijk blijven van officiële ontwikkelingshulp. Niettemin neemt ook in deze landen de erkenning toe van het belang, ook als signaal naar externe donoren, dat de inzet van meer locale middelen belangrijk is voor een duurzame ontwikkeling (publiek en privaat d.m.v. 'domestic resources mobilisation'). Een dergelijke inzet alsmede efficiencywinst als gevolg van betere coördinatie en afstemming van de verschillende benodigde middelen kan de genoemde ODA-daling in belangrijke mate compenseren.
Ten tweede is het aantal donoren vooral de laatste vijftien jaar fors toegenomen. De Wereldbank schat dat het aantal multi- en bilaterale donoren per ontwikkelingsland is toegenomen van gemiddeld zes in de jaren '60 tot soms wel vijftig in de jaren '90. De groei van het aantal NGO's is nog spectaculairder: van 1600 in 1980 tot meer dan 3000 eind jaren negentig. Een land als Tanzania krijgt jaarlijks meer dan 2000 missies van verschillende donororganisaties te verwerken. De Nederlandse inzet tot geleidelijke verdere multilateralisering van de hulp past in het streven versnippering tegen te gaan. In de bilaterale hulp is het aantal landen (en sectoren) waarmee Nederland een structurele OS-relatie onderhoudt inmiddels beperkt. Een ontwikkeling die ondermeer wordt onderschreven door het OESO/DAC-Secretariaat en wordt gevolgd door andere landen (bijv. Duitsland).
Een derde factor die het klimaat voor coördinatie in positieve zin
beïnvloedt is de toenemende bewustwording dat ontwikkelingssamenwerking meer
effect heeft indien het ontvangend land zelf
de doelstellingen van de donoren niet alleen ondersteunt, maar ook actief
stuurt en 'ownership' heeft. De Wereldbank heeft, wakker geschud door de
baanbrekende studie "Long Term Perspective for Development of Sub-Saharan
Africa' (1990) en later ook het Wapenhans-rapport, samen met het Development
Assistance Committee van de OESO een voortrekkersrol gespeeld bij het
invoeren van begrippen als 'ownership' en 'partnership' als voorwaarden voor
succesvolle ontwikkelingssamenwerking. Op grond van opgedane ervaringen is
het besef doorgedrongen dat het ontvangend land zelf, door middel van een
eigen langere termijn ontwikkelingsstrategie, het best richting kan geven
aan het ontwikkelingsproces. Zo wordt nu de coördinatie van hulp pas als
doelmatig en geloofwaardig beschouwd als het ontvangend land ook daarvoor
zelf verantwoordelijk is.
In het Nederlandse OS-beleid heeft internationale afstemming van
ontwikkelingsactiviteiten altijd als prioriteit gegolden. Al vanaf de jaren
'80 stond dit op de agenda, maar coördinatie van de hulp werd als iets
tussen donoren gezien, los van ontwikkelingsbeleid van de landen zelf en hun
eigen inzet. De beleidsnota's als 'Een Wereld van verschil' (1990) en 'Hulp
in uitvoering' (1996) gingen een stap verder in de richting van integrale
afstemming. Achteraf moet worden geconstateerd dat ten tijde van het
verschijnen van deze documenten het in de praktijk vaak niet lukte ook
praktische uitwerking te geven aan de voornemens op het gebied van
coördinatie, met name omdat de internationale omgeving daar nog (steeds)
niet rijp voor was. Nu lijkt de internationale ontwikkelingsgemeenschap wel
klaar voor meer concrete vormen van onderlinge afstemming, en wel onder
leiding van het ontvangend land. In de notitie "Samen Werken voor Effect, op
weg naar een internationale ontwikkelingsarchitectuur" worden hiertoe
t.a.v. de multilaterale hulp concrete beleidsaanzetten gegeven.
Coördinatie van ontwikkelingssamenwerking kent vele facetten. In de
relevante literatuur worden voorkomende vormen onderverdeeld in drie
categorieën, te weten: consultatieve / informerende, operationele en
strategische coördinatie. Deze vormen hebben een hiërarchisch verband. Bij
alle vormen van coördinatie dient voorts bedacht te worden dat het
zwaartepunt van te coördineren activiteiten een sector of thema dan wel een
land of regio kan zijn.
Coördinatie van middelen voor ontwikkelingssamenwerking
betreft ook de inzet van middelen door het ontwikkelingsland zelf. Dat
betekent een goed beheer van overheidsmiddelen (transparant), prioriteit
binnen de overheidsuitgaven voor armoedebestrijding, een rechtvaardig
belastingstelsel waarbinnen de belastingen ook daadwerkelijk worden geïnd.
Waar corruptie bestaat dient dit met alle kracht te worden aangepakt. Bij
dit soort afstemming van alle beschikbare middelen wordt bij de planning en
uitvoering van ontwikkelingssamenwerking volledig uitgegaan van de
coördinerende verantwoordelijkheden van het ontvangend land. De hulpstromen
en de eigen middelen van een ontwikkelingsland vormen een geheel, zodat de
zichtbaarheid van hulp verdwijnt. Bij deze vorm komt men als uiterste
consequentie uit op begrotingssteun. Daarbij wordt erkend dat in elke
begroting sprake is van fungibiliteit. Immers, men kan noch door het
oormerken van bijdragen, noch door specifieke projectfinanciering garanties
krijgen voor uitvoering van goed beleid
.
Bij deze vorm van coördinatie gaat het om de vraag in hoeverre donoren
middelen beschikbaar willen stellen om eigen beleid van het ontvangende land
te financieren dat voldoet aan de eisen van goed bestuur en
armoedebestrijding. Bilateraal heeft deze accentverschuiving zich reeds
vertaald in de sectorale benadering. Deze vorm van coördinatie
vooronderstelt een vergaande strategische coördinatie op landenniveau en
heeft in veel mindere mate directe implicaties voor de uitvoering van
activiteiten. De focus van de hulp is daarmee aanzienlijk breder geworden en
de beleidsomgeving complexer (macro-economische, sectorale en politieke
context, participatieve processen, etc). Dit vergt nauwe samenwerking tussen
donoren en ontvangende overheden en donoren onderling.
Het bovengeschetste proces laat onverlet dat veel obstakels blijven bestaan. Zo zijn er in veel gevallen politieke tegenstellingen binnen en tussen betrokken landen, die een zakelijke dialoog over coördinatie in de weg staan. De vaak zeer gebrekkige institutionele capaciteit van ontwikkelingslanden vormt nog een groot probleem. De ontplooiing van institutionele capaciteit -op nationaal niveau maar ook binnen andere geledingen van de maatschappij- is een essentiële voorwaarde voor duurzame ontwikkeling. Het stelt (arme) landen in staat om die ontwikkeling te kunnen sturen en coördineren. Het is derhalve een vereiste om andere doelstellingen te kunnen doen slagen. Opbouw en versterking van capaciteit raakt het hart van ontwikkelingssamenwerking, het vormt als het ware de motoriek van de inspanningen. Landen, instituties, organisaties en groepen uit de maatschappij worden hiermee geconfronteerd. Meerdere donoren, waaronder Nederland, erkennen dit en ondersteunen in toenemende mate de opbouw van capaciteit. Dat betekent niet ad hoc leemten opvullen, maar vooral een antwoord vinden op wat de onderliggende oorzaken van het capaciteitsprobleem zijn en hoe deze het beste kunnen worden aangepakt. Uitgangspunt ook hierbij is 'ownership', waarbij de eigen mogelijkheden en lokaal aanwezige capaciteit voorop staan. Hiertoe dient een helder beeld te bestaan van de capaciteit bij betrokken organisaties, via een proces van consultaties en dialoog, mogelijk op systematische wijze langs de weg van "Institutionele Sector en Organisatie Analyses". Op basis daarvan moet dan een strategie voor een optimale institutionele interventie kunnen worden bepaald.
Nederland wil internationaal een bijdrage leveren aan betere coördinatie. In
deze notitie wordt beschreven op welke wijze daaraan uitvoering kan worden
gegeven. In achtereenvolgende delen komen aan de orde: een beschrijving van
de belangrijkste internationale fora die van belang zijn voor coördinatie
van hulp (Hfd II), sectorale en regionale coördinatiemechanismen Hfd III),
coördinatie en ownership (Hfd IV), een beschrijving en appreciatie van de
laatste ontwikkelingen en de Nederlandse visie en inzet op het gebied van
coördinatie (Hfd V).
II Internationale fora voor coördinatie van ontwikkelingssamenwerking
1. De Verenigde Naties
Secretariaat
De Verenigde Naties zijn door hun vrijwel universele lidmaatschap en
traditionele gerichtheid op onder meer armoedebestrijding en economische
ontwikkeling een belangrijk forum voor internationale coördinatie van
ontwikkelingssamenwerking op strategisch niveau, en via organisaties als
UNDP ook op operationeel niveau. Binnen de VN-familie is allereerst het
secretariaat te New York behulpzaam bij coördinatie tussen de regeringen van
VN-lidstaten. Deze vorm van coördinatie betreft diverse soorten van overleg
op strategisch niveau. In sommige gevallen, zoals bij de ECOSOC (Economic
and Social Council), betreft het reguliere bijeenkomsten met een expliciet
coördinerend karakter.
Andere coördinerende activiteiten op strategisch niveau vormen de
conferenties rond bepaalde thema's, zoals de serie van topconferenties die
heeft geleid tot de nu algemeen aanvaarde ontwikkelingsdoelstellingen op het
gebied van armoedebestrijding, alfabetisering, gender, en sociale
doelstellingen. Zo speelt het secretariaat in New York, in samenwerking met
de gespecialiseerde VN-organisaties en de VN-fondsen en -programma's, een
belangrijke rol op het gebied van strategische internationale
beleidsontwikkeling voor ontwikkelingssamenwerking, alsmede met betrekking
tot het implementeren en naleven van overeengekomen doelstellingen.
UNDP
UNDP heeft zowel binnen als buiten VN-kader een mandaat voor coördinatie van
operationele ontwikkelingssamenwerking. In de eerste plaats heeft UNDP de
formele taak de inspanningen van de verschillende VN-instellingen op elkaar
af te stemmen. Daarnaast heeft UNDP ook als opdracht de internationale
ontwikkelingsinspanningen op landenniveau te coördineren in samenwerking met
de ontvangende landen.
UNDP organiseert daartoe sinds het begin van de jaren zeventig de zogenaamde
Round Table (RT)-bijeenkomsten. Deze bijeenkomsten worden in principe
voorgezeten door het ontvangend land en hebben tot doel de
ontwikkelingsactiviteiten alsmede de fondsenwerving voor die activiteiten te
coördineren. Een recente door UNDP zelf uitgevoerde evaluatie toont aan dat
het mechanisme er redelijk in slaagt beleidskwesties aan de orde te stellen
en financiële toezeggingen uit te lokken. Anderzijds heeft het mechanisme in
met name de follow-up fase niet zo goed gefunctioneerd, o.a. vanwege het
ontbreken van voldoende gekwalificeerde staf, en heeft daardoor nauwelijks
tot operationele coördinatie geleid. Daarnaast werd geconstateerd dat de
ontstane internationale consensus aangaande ownership en partnership tot een
revisie van het RT-mechanisme noopt.
Andere multilaterale (waaronder VN-organisaties) en bilaterale donoren
hebben UNDP vaak verweten niet in staat te zijn de ambitie op het gebied van
coördinatie waar te maken. Dit is in niet onbelangrijke mate ook het gevolg
van de opstelling van de betreffende (andere) donoren zelf, zoals aangegeven
in de notitie "De kwaliteit van de VN als kanaal voor
ontwikkelings-samenwerking" (september 1999). Bilaterale donoren hebben UNDP
nooit consistent ondersteund. De andere organisaties binnen het VN-systeem
gingen tezelfdertijd grotendeels hun eigen weg zonder acht te slaan op de
coördinerende taak van UNDP. Zij waren daar ook toe in staat dankzij
financiële bijdragen van bilaterale donoren. Dit alles is er, naast
onvoldoende kwantitatieve en kwalitatieve capaciteit van UNDP, de oorzaak
van dat de VN (en vooral UNDP) een te geringe positie had om coördinatie van
operationele ontwikkelingssamenwerking op landenniveau af te dwingen.
UN Development Assistance Framework (UNDAF)
Op aandrang van lidstaten en donoren zijn de zogenaamde Track 1 en 2
hervormings-voorstellen van de Secretaris-Generaal van de VN aanzet geweest
tot verbetering van de interne VN-coördinatie op landenniveau. Daartoe is
allereerst de zogenaamde Common Country Assessment (CCA) ingesteld, die voor
alle in een land actieve VN-organisaties leidend is. De CCA analyseert de
behoeftes van het land die door aanwezige VN-organisaties kunnen worden
opgepakt. Vervolgens wordt door alle VN-organisaties samen, in overleg met
de regering van het betrokken land, een United Nations Development
Assistance Framework (UNDAF) opgesteld, dat aangeeft welke werkzaamheden
door de verschillende VN-instellingen in het kader van de CCA-analyse het
beste kunnen worden uitgevoerd.
CCA en UNDAF zijn zeer belangrijk als intern afstemmingsinstrument binnen
de VN familie. Het is een belangrijk instrument voor de VN om de nationale
ontwikkelingsstrategie , die steeds vaker via een PRSP wordt geformuleerd,
op coherente wijze vorm te geven. Overigens maken Wereldbank en IMF vaak
deel uit van het landenteam dat een UNDAF opstelt.
2. De Bretton Woods-instellingen (Wereldbank en IMF)
Wereldbank
De Wereldbank dwingt zowel door (vrijwel) universeel lidmaatschap alsmede
door de omvang van haar activiteiten in veel landen een impliciete vorm van
coördinatie af. Aangenomen mag worden dat vrijwel alle andere donoren zich
op de hoogte stellen van de Wereldbank portfolio en de analyses zoals vervat
in de 'Country Assistance Strategy' (CAS) en dat zij daar vervolgens in
meerdere of mindere mate rekening mee houden. Hierdoor verkeert de
Wereldbank vaak in een goede uitgangspositie om ook op formele wijze de hulp
te coördineren. Dit resulteerde in het midden van de zestiger jaren tot het
'Consultative Group' (CG)-mechanisme.
De "klassieke" CG vindt plaats buiten het ontvangend land en wordt
voorbereid op basis van uitgebreide informatie over het ontwikkelingsproces
in het betrokken land, waarbij, geheel in Wereldbanktraditie,
macro-economische en financiële analyses een vooraanstaande rol spelen. Het
uitlokken van financiële toezeggingen door de aanwezige donoren is, evenals
bij de RT's, een belangrijke doelstelling. Een verschil met de RT's is dat
de Wereldbank gemaakte afspraken in belangrijke mate zelf financieel kan
ondersteunen, waardoor follow-up een minder groot probleem is dan bij de
RT's. Recentelijk is het belang van de "klassieke" CG voor fondsenwerving
afgenomen. Een positieve ontwikkeling is dat CG's in toenemende mate in het
betrokken land plaats vinden en onder co-voorzitterschap van het land staan.
De wijze van opereren van de Wereldbank is niet vrij van kritiek, hetgeen kan worden geïllustreerd met het beeld van de olifant die louter door zijn gewicht domineert en zijn gedrag niet behoeft aan te passen aan andere dieren. Niet alleen andere donoren maar ook de ontvangende landen hebben soms moeite met de coördinerende rol van de Wereldbank.
Vanaf het midden van de jaren negentig is echter sprake van een doorbraak in
de houding van de Wereldbank. Met de erkenning dat 'ownership' één van de
belangrijkste elementen is voor duurzame ontwikkeling beschouwt nu ook de
Wereldbank coördinatie als de primaire verantwoordelijkheid van het
ontvangend land; als alomvattende conclusie van een evaluatie (Drive to
Partnership, nov 99) kwam naar voren dat de Bank door ondersteuning van de
hulpcoördinatie de ontwikkelingsgemeenschap een dienst heeft bewezen, maar
nog veel actie nodig is (ook door de WB) om te bereiken dat het land leider
is van het coördinatieproces.
Internationaal Monetair Fonds (IMF)
Het IMF heeft geen eigen rol wat betreft de coördinatie van
ontwikkelingshulp. Het mandaat van het IMF omvat o.a. het verschaffen van
betalingsbalanssteun en macro-economische advisering. De rol van het IMF in
landen is gericht op het verzekeren van macro-economische en financiële
stabiliteit. Stabiliteit kan worden gezien als onmisbare randvoorwaarde voor
armoedebestrijding. De concessionele kredieten voor lage-inkomenslanden
worden door het IMF verschaft onder de 'Poverty Reduction and Growth
Facility'(PRGF, vroeger ESAF).
Op het macro-economisch vlak kan wel gesproken worden van een coördinerende
rol van het IMF. Het Fonds formuleert namelijk samen met het betreffende
land, het macro-economische raamwerk dat afgestemd dient te zijn op het
nationale armoedebestrijdingsbeleid. De uitwerking van dit raamwerk werd tot
2000 vastgelegd in de zogenaamde 'Policy Framework Paper' (PFP), maar is
inmiddels vervangen door het PRSP. Het PRGF-programma is gebaseerd op deze
op nationaal niveau geformuleerde strategie van armoedebestrijding. In de
PRGF wordt specifieker ingegaan op de in een PRSP voorgestelde
macro-economische en structurele beleidsmaatregelen.
Heroriëntatie op armoedebestrijding en acceptatie van 'ownership' leidden ook bij het Fonds tot veranderingen in de wijze van opereren, onder meer in de wijze waarop interventies worden afgestemd met de Wereldbank, andere donoren en relevante actoren van het maatschappelijk middenveld van het betreffende land. Voor succesvolle maco-economische interventies in arme landen is het IMF hierdoor automatisch ontvankelijker voor en afhankelijker geworden van donoren (omvang hulp), om de mate van 'pijn' van aanpassingsprogramma's en dus hun conditionaliteit te kunnen bepalen.
3. Het Development Assistance Committee (DAC) van de OESO
Anders dan bij de VN en de Bretton Woods-instellingen heeft het DAC geen
universeel lidmaatschap, noch eigen operationele middelen. Het DAC is een
commissie van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(OESO) waarvan alleen donoren lid zijn. Het belang van het DAC is om die
reden gelegen in wederzijdse consultatie en 'consensus building' op het
gebied van coördinatie. Het DAC is daartoe actief op verschillende
deelterreinen, waaronder:
- het opstellen van richtlijnen voor effectieve hulpverlening, zoals het
formuleren van algemeen bruikbare output-indicatoren voor
ontwikkelingssamenwerking;
- het opstellen van regelgeving met betrekking tot aanbesteding van goederen
en diensten voor ontwikkelingssamenwerking;
- het leveren van bijdragen aan beleidsontwikkeling en -beoordeling op
strategisch niveau, door middel van het organiseren van bijeenkomsten
alsmede door het publiceren van 'peer review' rapporten.
- nieuwe initiatieven op het gebied van harmonisatie van procedures; het DAC
stelt voor de discussie hierover op drie niveaus te voeren: 1) op
donorniveau waarbij het gaat om het harrmoniseren van specifieke onderdelen
van regelgeving en procedures door donorinstellingen; 2) op landenspecifiek
niveau waarbij het gaat om de wijze waarop institutionele capaciteit in
ontvangende landen versterkt kan worden; 3) de ontwikkeling van algemene
standaarden voor aanbestedingen, financieel management en de milieutoets.
Op het laatste terrein is nog weinig voortgang geboekt. Door de Wereldbank
is daarom nu het harmoniseren van donorregelgeving op de agenda van de
voorjaarsvergadering geplaatst. Zij volgt het DAC initiatief en pleit voor
een geïntegreerde aanpak, die door alle relevante 'stakeholders' wordt
geïmplementeerd en geaccepteerd.
Omdat er geen eigen programma's in het geding zijn kan het DAC vrijelijk
adviseren inzake de meest doelmatige wijze van uitvoering van
ontwikkelingssamenwerking. Geconstateerd moet echter worden dat het soms
lang duurt voordat goede ideeën, geaccepteerd in DAC-verband, door donoren
daadwerkelijk worden uitgevoerd. Zo werd in DAC-verband aangestuurd op een
centrale rol in het coördinatieproces van de ontvangende landen zelf, lang
voordat de 'ownership'-discussie in bijvoorbeeld Wereldbank-verband
losbarstte. Een nadeel is dat het DAC uitsluitend de stem van de donoren
vertegenwoordigt binnen de internationale ontwikkelingsarchitectuur. Het DAC
is zich bewust van deze positie en spant zich in de ontwikkelingslanden bij
zijn werk te betrekken.
4. De Europese Commissie
Omdat de bilaterale OS-programma's en het communautaire OS-programma naast
elkaar bestaan en het Europese integratieproces zich verdiept, bestaat
behoefte aan interne EU-coördinatie. Tevens kan coördinatie een bijdrage
leveren aan het vermijden van duplicatie en aan een coherenter beleid.
Gegeven de complexiteit en de fragmentatie van het proces van
beleidsformulering binnen de EU zijn in een richtlijn (1998) 'aanwijzingen'
met betrekking tot operationele coördinatie in het veld vastgelegd. De
ambassades van de lidstaten en de vertegenwoordigingen van de Commissie
worden geacht regelmatig overleg te voeren en informatie uit te wisselen
over hun activiteiten en beleidsvoornemens. In januari 2001 zijn nieuwe
richtlijnen aangenomen. Deze gaan uit van principes waar Nederland de nadruk
oplegt. Zo is in de richtsnoeren duidelijk aangegeven dat het initiatief bij
coördinatie vanuit het ontvangende land moet komen en niet opgelegd mag
worden van buiten. Momenteel is het ontvangende land niet altijd even
intensief betrokken bij het coördinatieproces. Nederland heeft in EU-verband
op verschillende niveau's en bij verschillende gelegenheden het belang van
een leidende rol van het partnerland benadrukt. De richtsnoeren geven ook
aan dat coördinatie niet tot de creatie van een extra ambtelijke laag mag
leiden. Nog steeds wordt vaak te veel tijd van partnerlanden in beslag
genomen door bureaucratische exercities en bemoeienissen van donoren als de
EU waar de ownershipgedachte haaks op staat. Nederland pleit in EU-verband
voor meer ownership, partnership en flexibiliteit terzake en wenst
aansluiting bij het ontwikkelingsraamwerk van het land. In dat kader zal het
samenwerkingsprogramma van de Commissie, neer te leggen in een 'Country
Strategy Paper', altijd in de context van de beleidsstrategieën (PRSP) van
het land moeten worden geplaatst. Nederland hecht bovendien zeer aan "brede"
coördinatie, door betrokkenheid van meer dan alleen EU-donoren (met name de
IFI's en gelijkgezinde bilateralen die geen EU-lid zijn). Nederland
verwelkomt in dit licht de thans voorliggende mededeling van de Commissie
inzake EU/VN relaties, die uitvoering aan deze brede coördinatie tracht te
geven. Tevens steunt Nederland de herziening van de Financiële Verordening,
die het raamwerk schept voor betere samenwerking tussen de EU en de
internationale organisaties, met name de VN.
Tenslotte dient opgemerkt te worden dat de kwaliteit en de taakopvatting van
de EU-delegaties sterk verschilt. Een kleine interne enquête naar de
relaties tussen de EU-delegaties en de Nederlandse ambassades in een aantal
partnerlanden leert dat de rol die de EU ter plekke ten aanzien van de
operationele coördinatie speelt sterk wisselt. De Commissie is thans in een
reorganisatieproces verwikkeld, waarbij onder meer getracht wordt verdere
decentralisatie van bevoegdheden naar het veld te bewerkstelligen. Nederland
is van mening dat er een relatie bestaat tussen de kwaliteit van de
EU-delegatie en de mogelijkheid een rol te spelen bij het coördinatieproces.
De noodzaak van verdere hervormingen binnen de Commissie wordt derhalve door
Nederland onderstreept.
5. Utstein overleg
Sinds twee jaar vormt de samenwerking in de zogenaamde Utstein-groep een
belangrijk instrument voor meer invloed van gelijkgezinde donoren op het
internationale OS-beleid van IFI's en VN-organisaties. De groep is opgericht
door de vier ministers van ontwikkelingssamenwerking van het Verenigd
Koninkrijk, Duitsland, Noorwegen en Nederland. Zij overleggen regelmatig
over relevante onderwerpen (globalisering, coherentie, coördinatie, PRSP,
PRGF, harmonisatie procedures, ontbinding) die op de internationale
ontwikkelingsagenda staan en bepalen gezamenlijk de te volgen tactiek in
relevante fora. De Utstein-landen volgen de implementatie van het
PRSP-proces op de voet en wisselen hierover onderling informatie uit. Ook
wordt overlegd over voorwaardenscheppende assistentie bij dit proces. Er
wordt samengewerkt in het veld ter ondersteuning van het PRSP kader. In dit
verband heeft een bezoek van de vier Utstein-ministers aan Tanzania
plaatsgevonden, waar onder leiding van de Tanzaniaanse overheid een
gezamenlijk proefproject inzake verregaande samenwerking in de
gezondheidszorg is opgezet. Andere landen en sectoren zullen volgen, hetgeen
de gewenste coördinatie en coherentie per land en sector tot concrete
uitwerking brengt. De ervaring leert dat dergelijke Utstein-initiatieven,
beter in een kleiner verband beginnen dan wachten tot iedereen zover is,
door anderen worden nagevolgd. Is op het gebied van de beleidscoördinatie de
samenwerking binnen Utstein al ver gevorderd, welke sinds kort worden
vastgelegd in gezamenlijk opgestelde 'key-sheets' voor beleidsmakers, op
andere terreinen moeten concrete resultaten nog worden bereikt. Deze
omvatten onder meer de harmonisatie van procedures, vergaande ontbinding van
de hulp, aanbestedingsregels en onderlinge afstemming beoordelingskaders van
organisaties.
III Regionale en sectorale coördinatie van hulp
Deze notitie richt zich met name op de ontwikkelingen en beleidsopties ten
aanzien van brede internationale coördinatie op landenbasis. Allerlei andere
vormen van sectorale en regionale coördinatie kunnen worden gezien als
waardevolle toevoegingen. Hierna volgt een beknopte beschrijving van enkele
van de voornaamste voorbeelden.
1. Regionale coördinatie
Regionale afstemming geschiedt op grond van de behoefte om
grensoverschrijdende onderwerpen beter te kunnen aanpakken en dat resulteert
al snel in meer strategische afstemming. De rol van ontvangende landen is
wisselend. Sommige regionale coördinatie-vormen hebben het karakter van
donorcoördinatie, waarbij ontvangende landen soms een vrij passieve rol
spelen. Een afgeleide vorm van regionale coördinatie vindt plaats binnen de
regionale VN-commissies, waarin regeringen van ontvangende landen
gezamenlijke activiteiten overeenkomen en die vervolgens aan donoren ter
financiering voorleggen.
Strategic Partnership with Africa (SPA)
Nederland heeft een actieve inbreng in het SPA , dat een bijzonder
interessant coördinatieforum is waarin multilaterale en bilaterale donoren
zijn vertegenwoordigd om ten aanzien van macro- en financieel-economisch
beleid een gezamenlijke strategie te ontwikkelen en uit te voeren. De
Nederlandse inzet daarbij is versterking van de armoedefocus van programma's
die door SPA worden gesteund en verbetering van hulp via selectiviteit,
vernieuwde conditionaliteiten, sectorprogramma's en 'public finance
management'. Het SPA is een goed voorbeeld van coherentie van het bilaterale
en multilaterale beleid.
In de SPA-5 periode, die loopt van 2000-2002, ligt de focus op vier
onderwerpen:
Monitoring van (macro)economische ontwikkeling. Binnen dit kader valt ook de
Nederlandse bijdrage aan macro-economische stabiliteit door middel van
betalingsbalanssteun, begrotingssteun en schuldverlichting;
Onderzoek naar indicatoren voor groei en inkomensverdeling;
Monitoring en bevordering van de institutionalisering van het PRSP-proces in
Afrikaanse landen. De PRSP wordt beschouwd als het raamwerk voor
armoedebestrijding en donorcoördinatie;
Harmonisatie van beoordelingskaders voor 'Public Finance Management' in
Afrika;
Onderzoek naar de kwaliteit van sectorprogramma's en de mate waarin donoren
overgaan tot gecoördineerde 'basketfunding' en begrotingssteun.
African Capacity Building Foundation (ACBF)
Het ACBF, opgericht in 1991 met steun van onder meer Nederland, heeft tot
doel de opbouw van de institutionele capaciteit in Afrika o.a. op het gebied
van macro-economische analyse en beleid. Het ACBF is een organisatie met
potentieel en een groeiend aantal gecommitteerde partners waaronder steeds
meer Afrikaanse. Naast financiering van concrete projecten ter
institutionele versterking heeft het ACBF in toenemende mate een
strategische rol ten behoeve van de capaciteitsopbouw in Afrika. Het ACBF
wil en dient nauw samen te werken met andere organisaties op dit gebied en
is steeds succesvoller in het betrekken van meerdere partners bij haar
activiteiten. De samenwerking met SPA, moet worden versterkt en is met name
van belang op het terrein van 'Public Finance Management' en voor de
koppeling van de plannen van ACBF op het terrein van capaciteitsopbouw aan
het onderzoek van SPA op dat gebied.
Club du Sahel
De Club du Sahel is een overlegorgaan voor de coördinatie van de hulp in de
Sahelregio. Zij komt bijeen in Parijs en is voor Nederland onder meer van
belang vanwege het coördinatie-experiment in Mali, de zogenaamde 'Revue de
l'aide'. Hierbij wordt gestreefd naar een vorm van integrale coördinatie op
landenniveau onder leiding van het land zelf. Nederland is tot medio 2002
voorzitter van deze club. In Mali heeft dit geresulteerd in zoveel mogelijk
gezamenlijk opgezette sectorale programma's, waarbij de donoren met een
gezamenlijk fonds werken dat onder beheer staat van de Malinese
autoriteiten.
De regionale ontwikkelingsbanken
De regionale ontwikkelingsbanken -de African Development Bank (AfDB), de
Asian Development Bank (AsDB), de Interamerican Development Bank (IDB) en de
European Bank for Reconstruction and Development (EBRD)- spelen een eigen,
meer aan de regionale context ontleende, rol. De vaak intensievere banden
met de regionale leden kunnen bij de coördinatie op nationaal niveau een
voordeel zijn. Dit voordeel wordt niet in alle gevallen waargemaakt. De AfDB
en in mindere mate de AsDB spelen geen grote rol in coördinatie en met name
de AfDB onttrekt zich veelal aan coördinatiefora. Dit heeft te maken met de
beperkte interne capaciteit en het ontbreken van veldkantoren. De AsDB heeft
soms de neiging om solistisch op te treden zonder afstemming met andere
donoren, juist vanwege de relatief sterke capaciteit en de rol van donorland
Japan. De IDB daarentegen heeft binnen de eigen regio een coördinerende rol
die in andere delen van de wereld (met name in Afrika) vaak door de
Wereldbank wordt vervuld. De AfDB en AsDB hebben toegezegd de PRSP's als
basis voor hun landen strategieën te gebruiken; zij hebben
samenwerkingsverbanden met de Wereldbank gesloten en zijn bezig lokale
kantoren te openen.
2. Sectorale coördinatie
Sectorale coördinatie vindt plaats zowel op landenniveau als op
hoofdkwartierniveau. In het eerste geval gaat het meestal om praktische,
operationele coördinatie onder leiding van het land zelf. Sectorale
coördinatie leidt tot zogenaamde 'Sector Wide Approaches' (SWAP's). Voor de
uitvoering van deze benadering is een goede "sequencing" van nationale
ontwikkelingsstrategie (PRSP) naar sectorale doelstellingen een vereiste,
waarbij per sector overeenstemming dient te bestaan over de analyse van de
belangrijkste problemen, de te volgen aanpak en door welke instantie
(decentralisatie van bestuur). Voor de inzet van middelen veronderstelt de
SWAP dat de donoren met het ontvangende land tot vergaande samenwerking
komen, waar mogelijk in de vorm van begrotingssteun onder meer op basis van
"basket-funding", het gebruiken van een gezamenlijke rekening voor de
financiering van activiteiten. Dit veronderstelt een flexibele inzet van
hulpmiddelen, bij voorkeur ontbonden, en mogelijk aangevuld met gerichte
technische/institutionele assistentie. Dit laatste ter versterking van de
locale managementcapaciteit in de sector en dus vooral ondersteunend en
faciliterend voor de uitvoering van de sectorale programma's. Nederland
doet dit al bilateraal via de sectorale benadering (SB) in alle 21
ontwikkelingssamenwerkingslanden en met Utstein-partners in Tanzania
(experiment in sector gezondheidszorg). De meeste andere donoren
onderschrijven weliswaar de uitgangspunten voor SB, maar eigen
beleidsprioriteiten, identiteit, procedures en verantwoordingen, verhinderen
in de meeste gevallen nog een flexibele inzet van hun middelen. NB: ook
Nederland heeft bepaalde eigen beleidsprioriteiten en beheersmatige eisen.
Mondiale (multilaterale) sectorale coördinatie vindt plaats in geval van
landoverstijgende aangelegenheden en is daardoor van meer strategische aard,
maar zeker niet zonder praktisch belang (lessons learned). Voor deze
afstemming binnen een sector zijn de gespecialiseerde VN-organisaties in
beginsel bij uitstek geschikt. Het resultaat is evenwel wisselend. Op
sociaal terrein (ILO) en in de gezondheidssector (WHO) zijn positieve
ontwikkelingen gaande. Op het gebied van onderwijs (UNESCO) blijft de VN
echter nog steeds achter. Niettemin wordt internationaal de roep luider om
een sterkere coördinerende rol van de VN-instellingen, in het bijzonder
UNDP, wanneer de institutionele capaciteit van het land zelf daartoe
ontbreekt.
Netwerk-allianties
Netwerk-allianties geven een nieuwe dimensie aan thematische en/of sectorale
coördinatie. Het gaat daarbij om het verbinden van activiteiten op cruciale
beleidsterreinen van meerdere (multilaterale en andere) organisaties.
Trekkers van netwerk allianties zijn in de regel internationale
organisaties. De Consultative Group on International Agricultural Research
(CGIAR) en de Consultative Group for the Poor (CGAP) zijn door de Wereldbank
opgezette allianties, die tot doel hebben meer middelen en kennis te
genereren voor respectievelijk landbouwkundig onderzoek ten behoeve van
ontwikkelingslanden en kleinschalige kredietverstrekking. Binnen de Global
Alliance for Vaccines and Immunizations (GAVI
),
ook een initiatief van de Wereldbank, werken UNICEF, de WHO en de Wereldbank
samen op het terrein van vaccinatie en immunisatie, naast vertegenwoordigers
van de particuliere sector, donoren en ontvangende landen. Met dit
initiatief is geen nieuwe organisatie in het leven geroepen, maar is
getracht een netwerkalliantie te creëren waarin alle betrokkenen
participeren. Binnen de Wereldbank, maar ook elders wordt gewerkt aan
voornemens om dit veelbelovende concept van netwerkallianties, ook een vorm
van sectorale coördinatie, verder uit te werken.
Sectoroverstijgende Onderwerpen
Het 'Integrated Framework for Trade Related Technical Assistance for Least
Developed Countries'(IF) is een unieke vorm van multilaterale afstemming en
samenwerking tussen UNDP, WTO, UNCTAD, ITC, Wereldbank en IMF. De bedoeling
van dit samenwerkings-verband is allereerst het inventariseren van de
behoefte aan technische assistentie op het gebied van handelsaangelegenheden
en vervolgens het organiseren van die assistentie. Uit een evaluatie in 2000
bleek dat deze bedoelingen onvoldoende van de grond kwamen vanwege te gering
'ownership' bij de betrokken landen. Daarom is recentelijk een
koerswijziging doorgevoerd waarbij het accent komt te liggen op de inbedding
van de handelsgerelateerde TA in de ontwikkelingsstrategieën die
ontwikkelingslanden opstellen in kader van PRSP- of UNDAF.
UNAIDS (een coalitie van UNDP, UNESCO, UNDCP, UNICEF, Wereldbank, WHO en UNFPA) is een goed voorbeeld van samenwerking rond een specifiek sectoroverstijgend mondiaal probleem en is dus feitelijk geen vorm van sectorale samenwerking. De HIV/AIDS problematiek raakt veel ontwikkelingslanden diep en manifesteert zich in een reeks van sectoren en onderwerpen. Voor een betekenisvolle internationale actie op dit front is een dergelijk breed samenwerkingsverband derhalve onontbeerlijk.
IV Coördinatie en ownership: Poverty Reduction Strategy Paper
Eerder werd al aangegeven dat de laatste ontwikkelingen op het gebied van coördinatie van hulp bepaald hoopgevend zijn. Dat heeft vooral te maken met de incorporatie van het beginsel van 'ownership'. In deze sectie zal een beschrijving worden gegeven van het meest aansprekende nieuwe instrument: het in 1999 geïntroduceerde concept "Poverty Reduction Strategy Paper".
Op de jaarvergadering van IMF en Wereldbank van 1999 werd het PRSP concept
geïntroduceerd en door het 'Development Committee' en het 'International
Monetary and Financial Committee' aanvaard als instrument voor
armoedebestrijding en ontwikkeling. De directe aanleiding hiervoor was de
noodzaak een instrument te vinden om door HIPC-schuldverlichting vrijgekomen
extra middelen controleerbaar en effectief te besteden aan
armoedebestrijding. Immers, dat baten voortvloeiend uit schuldverlichting
aan andere dan voor armoedebestrijding gerelateerde zaken zouden worden
uitgegeven werd politiek onverkoopbaar en onwenselijk geacht. Daarom werd
voorgesteld om op basis van een door betrokken landen zelf opgestelde,
gedetailleerde en alomvattende armoedebestrijdingsstrategie te bepalen of de
verwachting gerechtvaardigd was dat eventuele extra middelen uit
schuldverlichting de juiste bestemming zouden vinden. Een PRSP is een
nationaal ontwikkelingsplan waarin de doelstellingen ten aanzien van
macro-economische stabiliteit, groei en armoedebestrijding geïntegreerd
zijn. Een PRSP zal derhalve kwantificeerbare mijlpalen moeten omvatten, die
het mogelijk maken om de vooruitgang vast te stellen bij het bereiken van de
nationale ontwikkelingsdoelstellingen inclusief de landenspecifieke
voortgang op de 'International Development Goals' (IDG's). Naast partnership
zijn ownership, participatie en institutionele ontwikkeling de dragende
principes van het PRSP-concept.
De formule van PRSP, een nationaal geschreven strategiedocument als basis
voor internationale interventies, sloeg aan bij de aanwezige bewindslieden
op de jaarvergadering. Al snel werd de functie van het PRSP verbreed. Het
werd niet alleen een voorwaarde voor verkrijging van HIPC-schuldverlichting,
maar ook basis voor financiering uit IDA , de zachte leningsfaciliteit van
de Wereldbank en het PRGF, de opvolger van de IMF-faciliteit ESAF. Een PRSP
neemt derhalve de rol over van het door IMF en Wereldbank gezamenlijk
opgestelde 'Policy Framework Paper' en dient om die reden dus ook het
macro-economisch beleidsraamwerk te omvatten. Het PRSP wordt door de
Internationale Financiële Instellingen gebruikt als basis voor hun
landenstrategieën; de 'Country Assistance Strategy' (CAS) van de Wereldbank
is derhalve een 'business plan' voor de eigen interventies in een
ontwikkelings-land geworden, gebaseerd op een PRSP.
Een toenemend aantal bilaterale donoren (incl. de EU) heeft reeds aangegeven
het PRSP als kader voor de eigen OS-interventies te willen gebruiken. Het
blijft voorlopig nog wel de vraag in hoeverre donoren ook daadwerkelijk hun
projecten en programma's zullen herzien om deze af te stemmen op de PRS van
het betreffende land.
Van cruciaal belang bij een PRSP is het proces waarlangs het document tot
stand dient te komen. PRSP-'ownership' van het ontvangend land vereist niet
alleen een committering van de regering, maar tevens expliciete incorporatie
van de resultaten van consultaties met alle relevante maatschappelijke
groeperingen binnen het land. Aan het eind van het formuleringsproces zou er
een armoedebestrijdingsstrategie op tafel moeten liggen die zowel door brede
lagen van de bevolking als ook door de regering wordt gedragen. Ownership
krijgt vorm door het betrekken van het maatschappelijk middenveld bij
beleidsvorming en uitvoering. Een goed ontwikkelde autonome en pluriforme
NGO-gemeenschap op nationaal niveau is daarom van groot belang. De
"Noordelijke", dus ook de Nederlandse, NGO's spelen een belangrijke rol bij
de maatschappijopbouw in ontwikkelingslanden.
Het zal duidelijk zijn dat een PRSP niet alleen een functie heeft voor het
land zelf, maar ook voor de internationale ontwikkelingsgemeenschap. De
nationale plannen voor armoedebestrijding zijn de basis voor beleidsmatige
èn praktische coördinatie tussen donoren en ontvangend land. Puur nationaal
ownership kan daardoor wel enigszins beperkt worden, aangezien ook voldaan
moet worden aan technische en inhoudelijke verlangens van externe partijen.
Wanneer de internationale gemeenschap het realiteitsgehalte of de
haalbaarheid van een PRSP in twijfel trekt zal financiering van de strategie
onvolledig blijven en uitvoering op zijn best slechts ten dele mogelijk
zijn. Dit wordt geïllustreerd door het feit dat een nationale PRSP,
vergezeld van een kwaliteitsbeoordeling van IMF- en Wereldbankstaf, eerst
door de Raden van Bewindvoerders van beide Bretton Woods-instellingen als
'bevredigend' bestempeld moet worden, voordat Wereldbank en IMF overgaan tot
het verschaffen van IDA- en PRGF-kredieten.
Het PRSP-concept tracht op het scharnierpunt van ownership en
conditionaliteit een nieuwe balans te vinden. Enerzijds ligt de primaire
verantwoordelijkheid voor de opstelling bij het land zelf, anderzijds dient
aan technische en inhoudelijke vereisten van internationale (in casu Bretton
Woods-instellingen) voldaan te worden. Een complicerende factor is, zoals
gezegd, dat het veel ontwikkelingslanden ontbreekt aan institutionele
capaciteit om aan alle eisen van een bevredigende PRSP te voldoen. Om die
reden zal vaker een beroep gedaan moeten worden op soms langdurige
technische assistentie van donorzijde, hetgeen het ownership-gehalte kan
verlagen. E.e.a. onderstreept dat van alle kanten tact en invoelingsvermogen
vereist zal zijn wil het ownership van PRSP's niet opnieuw ontaarden in een
nieuw voorbeeld van lippendienst van ontvangende landen aan
armoedebestrijding ten einde financiële middelen los te krijgen.
Een PRSP heeft voor ontvangende landen de potentie een krachtig eigen
instrument voor de coördinatie van ontwikkelingshulp te worden. Een factor
van belang hierbij is afstemming door ontwikkelingspartners van elkaars
analytisch werk. De formulering van een PRS met breed draagvlak onder alle
partners vereist enige overeenstemming in de analyse van de economische en
armoedesituatie van het land, op zowel macro- als sectorniveau. De
Wereldbank en het IMF coördineren reeds voor een deel het analytische werk
ten aanzien van macro-economisch en structureel beleid, inclusief het
bevorderen van groei, maar voor het overige bestaan vaak verschillende
inzichten onder de ontwikkelingspartners. Dankzij de nadruk op partnerships
in het PRSP-proces wordt hierin wel verbetering aangebracht. Zo heeft de VN
haar CCA voor Tanzania achterwege gelaten en is afgegaan op de Wereldbank
'Economic and Sector Work' analyse. Ook de 'Country Financial Accountability
Assessment' van de Wereldbank, een beoordeling van de financiële
beheerssituatie, wordt gaandeweg door meer bilaterale donoren als basis
gezien voor hun eigen beleid.
De belangrijkste factor in het coördinatie potentieel van een PRSP blijft
echter het ownership van het land. De interim-PRSP's waren in een aantal
gevallen voorbeelden van 'donorship' in plaats van ownership, mede vanwege
de tijdsdruk die het HIPC-initiatief op het proces zette. De mate van
ownership is dus cruciaal en staat centraal in de Nederlandse visie op het
PRSP van een land. Naar verwachting zal ownership sterk variëren per land,
maar zal het beter zijn voor de volwaardige PRSP's dan voor de
interim-PRSP's. In ieder geval geldt, dat hoe geloofwaardig een PRSP is, hoe
moeilijker het zal worden voor individuele donoren, inclusief de
internationale organisaties, om voorbij te gaan aan de daarin opgenomen
prioriteiten. Inmiddels hebben 31 landen een (interim)PRSP geformuleerd.
V Nederlandse visie: coördinatie van middelen voor ontwikkelingssamenwerking
1. Appreciatie laatste ontwikkelingen t.a.v. coördinatie
De geschetste ontwikkelingen aangaande PRSP zijn door Nederland enthousiast
verwelkomd. De combinatie van ownership, geïntegreerde armoedestrategie en
verregaande afstemming met alle betrokkenen weerspiegelt de beginselen in
het Nederlandse OS-beleid. Kort gezegd houdt dit beleid in dat onder leiding
van het ontvangende land in een bepaald aantal sectoren wordt gestreefd naar
financiering van beleid. Het PRSP-concept beantwoordt aan het Nederlandse
streven de beperkte institutionele capaciteit van ontvangende landen te
ontlasten door zo veel mogelijk donorspecifieke landenanalyses en
-interventies te vervangen door één alomvattende aanpak van het ontvangend
land zelf. Kortom: in plaats van dertig gedetailleerde landenstrategieën ter
ondersteuning van dertig ontwikkelingsrelaties, één strategie met daaraan
opgehangen dertig plannen voor deeluitvoering.
Om aan te geven dat het PRSP wat dit betreft een grote stap vooruit is,
heeft Nederland de daad bij het woord gevoegd en als één van de eerste
bilaterale donoren het PRSP ook tot basisrichtlijn voor de eigen bilaterale
hulp gemaakt. Het PRSP incorporeert de prioriteiten voor alle sectoren die
voor armoedebestrijding van belang zijn, incl. een indicatie van de daartoe
benodigde financiële middelen (extern en intern), waarbij het ontvangend
land achter het coördinatiestuur hoort te zitten. Laat dat nog te wensen
over, dan behoort dat te worden mogelijk gemaakt door de
ontwikkelingspartners. Het PRSP beoogt de verschillende financiers van
ontwikkelingssamenwerking en de direct belanghebbenden van het ontvangend
land met elkaar in dialoog te brengen om zo tot partnership en samenwerking
te komen. Een PRSP tracht daaraan uitwerking te geven door middel van een
concrete, actiegerichte strategie.
Voor de implementatie is een grote mate van samenwerking van een reeks van
verschillende organisaties nodig, die alleen tot stand kan komen als er
genoeg politieke wil bij alle deelnemers bestaat. Dat houdt voor de
donorzijde in dat door eigen politieke en economische belangen geïnspireerde
ontwikkelings-agenda's tot het verleden zouden moeten gaan behoren, en voor
ontvangende landen dat ownership vertaald moet worden in politiek committent
en institutionele capaciteit. Vooruitgang is hier aan donorzijde geboekt bij
recente pogingen tot harmonisatie van procedures en praktijken in DAC en SPA
verband. In meerdere landen, met als duidelijkste voorbeelden Uganda en
Ghana, valt een toename van ownership en capaciteit te constateren. Tussen
de Nederlandse medefinancieringsorganisaties (MFO's) en de ambassades in de
17+4 landen wordt al regelmatig coördinerend overleg gevoerd; dat overleg
wordt in de komende tijd uitgebreid naar de overige landen waarmee Nederland
een thematische OS-relatie onderhoudt.
2. Nederlands beleid: coördinatie van middelen voor
ontwikkelingssamenwerking
Dankzij, in de praktijk tot nu toe vooral, PRSP zijn er nu instrumenten die
het in principe mogelijk maken om ontvangende landen zèlf de
verantwoordelijkheid te laten dragen en de noodzaak voor specifieke
projectmatige donorinterventies overbodig maken. De nadruk in
ontwikkelingssamenwerking is daarmee verschoven naar het financieren van de
uitvoering van goed beleid van eigen bodem. Ontvangende regeringen,
maatschappelijke groeperingen en donoren dienen daarover brede consensus te
bereiken, alsmede over de wijze en de voorwaarden van financiering. Dat is
wat wordt verstaan onder 'coördinatie van de middelen voor
ontwikkelingssamenwerking'. Het is deze vorm van coördinatie die Nederland
middels bilaterale en multilaterale beleidsinitiatieven zal trachten te
bewerkstelligen.
De uitdaging is nu de voorwaarden te creëren waarin de instrumenten ook goed
kunnen functioneren. Allereerst moet een PRSP daadwerkelijk volgens de nu
voorliggende principes tot stand worden gebracht. Dat wil zeggen: geen
compromissen ten aanzien van ownership, consultatieprocedures of
armoedefocus. Tekortkomingen op technisch en inhoudelijk gebied zijn echter
evenzeer fnuikend. Het probleem is dat juist vanwege de bestaande
ontwikkelingsproblemen veel landen die met het PRSP-raamwerk in zee gaan
geen afdoende institutionele capaciteit hebben om aan al deze verwachtingen
te kunnen voldoen. De Nederlandse inzet is de coördinatie door de ontvanger
te faciliteren d.m.v. samenwerking met maximaal aantal betrokken donoren
(ten behoeve van institutionele versterking)en via gerichte inzet van eigen
middelen in met name de 17+4 landen. Voor veel landen zal assistentie nodig
zijn bij het opzetten van instituties die in staat zijn relevante data te
vergaren en te analyseren. Voor de uitvoering van dit type van
voorwaardenscheppende technische assistentie kan worden gekeken naar een
combinatie van de kennis en vaardigheden die bij DAC, ACBF, Wereldbank en
UNDP te vinden zijn.
Een ander aspect is dat begrotingssteun in het kader van een
ontwikkelingsstrategie alleen maar kan worden gegeven bij een gezonde
financiële beheerstructuur en een transparant begrotingsproces. Voor de
donoren, inclusief Nederland, geldt dat verantwoording wordt afgelegd over
de wijze waarop ontwikkelingsgelden worden besteed. Veel ontwikkelingslanden
kampen echter met een uiterst zwakke financiële structuur, waarin
transparantie van het begrotingsproces vaak ver te zoeken is. Eisen ten
aanzien van verantwoording over begrotingssteunmiddelen, dienen in
overeenstemming te zijn met zowel de behoeften aan donorzijde als
capaciteiten aan ontvangende zijde. Ter versterking van de financiële
beheersstructuur zal vaak voorwaardenscheppende technische assistentie nodig
zijn.
Duidelijk is dat het PRSP concept alleen kans van slagen heeft als dit
internationaal breed ondersteund wordt. Dat is geen sinecure. Op grond van
politieke en economische overwegingen hebben enkele grote bilaterale donoren
de neiging zich aan de coördinerende rol van een PRSP te onttrekken. Aan de
andere kant hebben enige multilaterale instellingen de neiging zichzelf als
de initiator van coördinatie te zien en zijn op die gronden soms
terughoudend zich bij andere initiatieven aan te sluiten. Nu het PRSP
concept inderdaad ingang lijkt te vinden in een brede kring van bi- en
multilaterale ontwikkelingsorganisaties, zal meer dan ooit de nadruk op de
hoofdrol van het ontvangende land moeten worden gelegd. De bijdragen van
Wereldbank en IMF horen daarbij van dienstverlenende aard te zijn, wil de
indruk vermeden worden dat de Bretton Woods-instellingen meer 'ownership'
hebben dan het ontvangende land. Nederland benadrukt daarbij dat een PRSP
voor alle partijen het uitgangspunt moet zijn. Het wordt gebruikt als
referentiekader voor de eigen bilaterale assistentie en Nederland is bereid
voor coördinatie "in te leveren" (procedures, zichtbaarheid, etc). Aangezien
met betrekking tot harmonisatie van procedures nog veel moet worden gedaan,
zal dit punt door Nederland nadrukkelijker aan de orde worden gesteld
tijdens de verschillende (jaar)vergaderingen van internationale instellingen
als WB/IMF, VN en regionale ontwikkelingsbanken.
Nederland probeert door actieve steun aan het ontwikkelingsraamwerk van PRSP
in alle relevante internationale fora -in samenwerking met de Utstein-groep-
de acceptatie daarvan verder te vergroten. Steeds meer ontwikkelingslanden,
bijna de helft van de armste landen (MOL's), hebben inmiddels een
vastgesteld (interim-)PRSP, als strategisch beleidskader omarmd; in die
eigen strategieën van die landen ligt het aangrijpingspunt voor zowel het
binnenlands ontwikkelingsbeleid als voor externe interventies. De PRSP's
zijn geen deeloplossing maar een plan waarin elk land de internationale
ontwikkelingsdoelstellingen vertaalt naar de eigen situatie. Die plannen
zijn geen blauwdruk, maar wel bepalend voor in welke richting het land zijn
groei en duurzame ontwikkeling zoekt op basis van een goede diagnose waar de
kracht zit en waar de pijn, en welke keuzes gemaakt moeten worden. Daarbij
staat voorop dat de ontvangende landen zelf verantwoordelijk zijn voor de
toepassing van dit mechanisme, dat ze in eigen land breed gedragen worden en
dat ze tot meer efficiënte ontwikkelingssamenwerking en dus tot meer
ontwikkeling leiden. Dit is niet gemakkelijk, maar wel haalbaar als we ons
ervoor inzetten. Het moment is nu zeer geschikt, gezien de gegroeide
internationale consensus over de ontwikkelingsdoelstellingen en aanpak om
tot resultaten te komen. Daarvoor zal ons ambitieniveau en dat van onze
partners (andere donoren en ontvangende landen) moeten worden verhoogd, in
het bijzonder op het gebied van betere coördinatie en harmonisatie van de
middelen om de effectiviteit van de hulp te verhogen.
o-o-o
Kenmerk
Blad /1
===