http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=416767
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Bureau Secretaris-Generaal Afdeling Beleidsplanning Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum Auteur
Kenmerk BSG/PL-131/01 Telefoon 070 - 348 6654
Blad /1 Fax 070 - 348 4258
Bijlage(n) 1 E-mail bsg-pl@minbuza.nl
Betreft Aanbieding advies 'Een gelaagd Europa; de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden;
Zeer geachte Voorzitter,
Hierbij heb ik de eer U aan te bieden het advies 'Een gelaagd Europa; de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden', een advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen (waarnemend voorzitter)
Leden Dhr. A.L. ter Beek
Mw. prof. dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
Mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
Mw. drs. A.C. van Es
Prof. mr. C. Flinterman
Prof. dr. E.J. de Kadt
Dr. B. Knapen
Mw. mr. E.M.A. Schmitz
Ambtelijk adviseurs Mr. F.A.M. Majoor (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
Drs. B.W. Bargerbos (Ministerie van Defensie)
Secretaris Drs. F. van Beuningen
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
telefoon 070 - 348 5108/6060
fax 070 - 348 6256
E-mail AIV@minbuza.nl
Internet www.AIV-advies.nl
Inhoudsopgave
Woord vooraf
I Een verscheiden Europa
8
I.1 Een toenemende rol van de subnationale overheden
8
I.1.1 Subnationale overheden en Europese regelgeving
9
I.1.2 Een reactie op de toenemende invloed van Europees beleid: het
voorbeeld Duitsland en de Länder
10
I.1.3 Regionalisering in een aantal lidstaten
11
I.2 De subnationale overheden verwerven meer invloed
13
I.3 Slotopmerkingen
14
II Institutionele verankering
15
II.1 Het Europese niveau
15
II.1.1 Het Comité van de Regio's
15
II.1.2 Subsidiariteit
16
II.1.3 Verdere ingang in de Europese besluitvorming
19
II.2 Het nationale niveau
19
II.3 Slotsom
22
III De situatie in Nederland
23
III.1 Inleiding
23
III.2 Institutionele vormgeving in Nederland van
24 betrokkenheid van subnationale overheden
IV Conclusies en aanbevelingen
26
IV.1 Algemene afweging
26
IV.2 Mogelijkheden ter vergroting van de betrokkenheid
op het niveau van de Europese Unie
29
IV.2.1 Versterking van het Comité van de Regio's
29
IV.2.2 'Kompetenzkatalog'
30
IV.2.3 Delegatie van bevoegdheden, waar EU-beleid gevolgen heeft voor
subnationale overheden, naar het niveau van subnationale overheden
34
IV.2.4 Toepassing van het beginsel van subsidiariteit tot het niveau van
subnationale overheden
35
IV.3 Mogelijkheid ter vergroting van de betrokkenheid op nationaal niveau
Inspraak van subnationale overheden in de nationale voorbereiding van
beleid, wanneer het desbetreffende EU-beleid gevolgen voor hen heeft
35
IV.4 Slotopmerkingen
36
V Samenvatting
38
Bijlage I Adviesaanvraag
Bijlage II Interne structuur van het Comité van de Regio's
Bijlage III Soorten en aantallen lobby- cq informatiekantoren
Bijlage IV Lijst van gebruikte termen en afkortingen
Woord vooraf
Op 4 oktober 2000 hebben de Minister van Buitenlandse Zaken en de
Staatssecre-taris van Buitenlandse Zaken de Adviesraad Internationale
Vraagstukken (AIV)
verzocht te adviseren over de verhoudingen tussen de subnationale overheden
en de Europese Unie. Bijlage I bevat de volledige tekst van de
adviesaanvraag. De AIV heeft dit verzoek, ter voorbereiding van het uit te
brengen advies, voorgelegd aan één van zijn vier permanente commissies, te
weten de Commissie Europese Integratie (CEI). Deze commissie bestaat uit:
prof. mr. F.H.J.J. Andriessen (voorzitter),
dr. B. Knapen (vice-voorzitter), drs. H.J. Brouwer, drs. W.S.J.M. Buck, mw.
drs. A.E.J.M. Cook-Schaapveld, dhr. P. Dankert, mw. drs. N. Kroes, drs. H.C.
Posthumus Meyjes, prof. dr. J.Q.Th. Rood, drs. P. Scheffer, drs. W.K.N.
Schmelzer, prof. dr. A. Szász, mw. mr. M.G. Wezenbeek-Geuke en prof. mr.
J.W. de Zwaan. De werkzaamheden ten behoeve van de opstelling van het advies
zijn ondersteund door de
ambtelijk adviseurs van de CEI, dhr. R.C.J.M. van Schreven en drs. J.A.
Werner (Ministerie van Buitenlandse Zaken). Het secretariaat is gevoerd door
mw. drs. M.M.J. Louwerens (secretaris van de CEI). Mw. A.S. Brinks en dhr.
M. de Lange (stagiaires AIV) hebben de werkzaamheden van de staf ten behoeve
van de opstelling van het advies ondersteund. De AIV heeft dit advies
besproken in zijn vergadering van 26 februari 2001 en heeft daarbij de
procedure, leidend tot vaststelling op
19 april 2001, afgesproken.
Ter voorbereiding van dit advies hebben vijf deskundigen op het terrein van
Europa en subnationale overheden hun kennis en informatie gedeeld met de
CEI. Het gaat om prof. dr. M. C. Brands (Duitsland Instituut, Universiteit
van Amsterdam), drs. W.T. van Gelder (Commissaris van de Koningin in Zeeland
en lid van de Nederlandse delegatie naar het Comité van de Regio's), prof.
dr. B. Hessel (Universiteit Utrecht), dr. B. Hoetjes (Universiteit
Maastricht en Instituut Clingendael) en prof. dr. J.Th.J. van den Berg van
de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Verder is informatie ingewonnen
bij dhr. F. Hilterman van de VNG. De AIV is alle betrokkenen zeer
erkentelijk voor hun bereidheid hun inzichten en kennis te bespreken met de
leden van de CEI. Drs. H.C. Posthumus Meyjes en de secretaris van de CEI
hebben de vijfdaagse Wiltonpark-conferentie 'A Europe of the Regions'
(Sussex, 2000) bezocht.
Naar het oordeel van de AIV is het vraagstuk van de verhouding tussen de
subnationale overheden en de Europese Unie (EU) van groot gewicht. Ten
eerste vanwege het 'regionalisme' dat in een aantal lidstaten speelt en in
de Europese Unie heeft geleid tot een institutionele verandering om de stem
en positie van subnationale overheden beter tot uitdrukking te laten komen.
Ten tweede zijn de verhoudingen tussen de bestuurslagen aan verandering
onderhevig, vanwege de gestage uitbreiding en toenemende betekenis van
Europese regelgeving die van invloed is op subnationale overheden. De
verwachting lijkt gerechtvaardigd dat subnationale overheden een grotere rol
zullen gaan spelen in de Europese Unie. Bovendien staat dit thema na
afronding van de IGC in Nice in december 2000 op de agenda van de Europese
Unie. Een deel van de discussie over het einddoel en de constitutionele
vormgeving van de Europese Unie is namelijk het vraagstuk van afbakening van
bevoegdheden, dat op de agenda zal staan van de voor 2004 voorziene IGC.
Tenslotte staat de Europese Unie voor de uitbreiding naar uiteindelijk meer
dan dertig lidstaten, wat ook zijn weerslag zal hebben op de verhouding
tussen subnationale overheden en de Europese Unie.
Voor de beantwoording van de vragen van de regering aan de orde kan komen,
moet duidelijkheid bestaan over de inhoud van het begrip 'subnationale
overheden'. Bij pogingen tot definiëring blijken verschillende invalshoeken
mogelijk te zijn, bijvoorbeeld bestuurlijk of sociologisch. Welke invalshoek
ook wordt gekozen, het blijkt ondoenlijk te komen tot een eenduidige
omschrijving.
Dit advies richt zich op de verhouding tussen de Europese Unie, de lidstaten
en
de subnationale overheden. De AIV kiest voor het doel van dit advies daarom
voor de bestuurlijke definitie van alle overheidslagen onder het nationale
niveau. Deze omschrijving leidt weliswaar niet tot een grote inperking, maar
komt wel het dichtst bij de werkelijkheid van een Europa met een gelaagd,
verscheiden bestuur. Een begrip dat kan worden gehanteerd om het
verschijnsel te omschrijven dat overheidslagen in een netwerk deel uitmaken
van het bestuur is 'multilevel governance'. De twee uitersten in
'bestuurlijk gewicht' zijn aan de ene kant subnationale overheden met een
groot bestuurlijk gewicht zoals de deelstaten in Duitsland (de 'Länder'),
België en Oostenrijk, die bevoegdheden hebben die in andere lidstaten op
nationaal niveau worden uitgeoefend, en aan de andere kant subnationale
overheden met minder vergaande bevoegdheden zoals de provincies in Nederland
of kleinere gemeenten in alle lidstaten. Het zal duidelijk zijn dat ook de
variatie in het spectrum tussen deze twee uitersten groot is.
Zoals gezegd, subnationale overheden komen steeds meer in aanraking met de
uitvoering, toepassing en handhaving van Europees beleid. In de mate waarin
de Europese Unie het subnationale niveau raakt zijn drie niveaus te
onderscheiden:
1. Allereerst is er EU-beleid dat zich specifiek richt op 'regio's', het
regiobeleid inclusief de structuurfondsen;
2. dan is er EU-regelgeving waardoor de subnationale overheden worden
geraakt, zoals onder andere op de terreinen milieu, mededinging, sociale
zaken en werkgelegenheid, de vier vrijheden (vrij verkeer van personen,
goederen, diensten en kapitaal) en tenslotte delen van derde
pijleronderwerpen die zijn overgeheveld naar de eerste pijler, te weten
asiel- en migratiekwesties;
3. en tenslotte is er toekomstig EU-beleid, waarvan de weerslag te voelen
zal zijn op het niveau van de subnationale overheden. Dit zijn voornamelijk
derde pijleronderwerpen die nog niet zijn overgeheveld naar de eerste
pijler, onder andere samenwerking op het gebied van strafrecht en politie.
Het advies is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk I 'Een verscheiden Europa'
bevat een schets van de ontwikkelingen tot nu toe op het gebied van de
verhoudingen tussen de subnationale overheden, de nationale staten en de
Europese Unie. In dit hoofdstuk geeft de AIV tevens enkele mogelijkheden
weer van de wijze waarop de rol van de subnationale overheden zich kan
ontwikkelen. In hoofdstuk II 'Institutionele verankering' staat omschreven
hoe anno 2001 de rol van de subnationale overheden institutioneel geregeld
is op het Europese en het nationale niveau. De ontwikkelingen in Nederland
zijn beschreven in hoofdstuk III 'De situatie in Nederland'. In hoofdstuk IV
'Conclusies en aanbevelingen' geeft de AIV een algemene afweging met
betrekking tot de in de adviesaanvraag gestelde vragen en behandelt hij
mogelijkheden ter versterking van de institutionele verankering van de
subnationale overheden. En tenslotte eindigt het advies met hoofdstuk V
'Samenvatting'.
De AIV heeft de volgende uitgangspunten gehanteerd bij de opstelling van dit
advies:
* De gekozen invalshoek is wat het Nederlandse standpunt zou kunnen of
moeten zijn met betrekking tot de ontwikkelingen omtrent subnationale
overheden in het verband van de Europese Unie;
* daarnaast wordt aandacht geschonken aan het vraagstuk in het kader van de
uitbreiding.
Bij de behandeling van de in de adviesaanvraag gestelde vragen is zoveel
mogelijk aansluiting gezocht bij eerder geformuleerde uitgangspunten van de
AIV over
vraagstukken betreffende de Europese Unie.1 Het gaat om de volgende
uitgangspunten:
* Versterking van de slagvaardigheid van de besluitvorming en van de
uitvoerende capaciteit. Hierbij betrekt de AIV de vraag welke waarde
subnationale overheden kunnen hebben in de verbetering van de besluitvorming
en de uitvoerbaarheid van besluiten binnen de Europese Unie;
* vermindering van het democratisch tekort en de versterking van de
betrokkenheid van de Europese burger.
1 AIV-advies no. 12, januari 2000, 'De IGC 2000 en daarna: op weg naar een
Europese Unie van dertig lidstaten'.
I Een verscheiden Europa
I.1 Een toenemende rol van de subnationale overheden
De verhouding tussen de Europese Unie, de lidstaten en de subnationale
overheden dient te worden bekeken in het licht van de ontwikkeling van de
relatie tussen de Europese Unie en de nationale staten. In de onderstaande
analyse zal eerst een beschrijving worden gegeven van de verandering in de
rol van de nationale staat vanwege de mondialisering en de samenwerking op
het niveau van de Europese Unie. Daarna komt de veranderende rol van
subnationale overheden ter sprake.
De veranderende rol van de nationale staat
De rol van de nationale staat is aan verandering onderhevig. Vanwege de
steeds verderschrijdende mondialisering en interdependentie deelt de
nationale staat zijn soevereiniteit steeds meer met andere overheden en/of
internationale organisaties. Deze trend heeft in de jaren negentig een
opmerkelijke versnelling ondergaan, zeker in de Europese Unie. Allereerst
doordat de economische samenwerking op Europees niveau een belangrijke
impuls kreeg door projecten als de afronding van de interne markt en de
invoering van de monetaire unie. Daarnaast komen ook andere onderwerpen
steeds meer in aanmerking voor deling of overdracht van bevoegdheden.
Hieraan ligt de groeiende erkenning ten grondslag dat ontwikkelingen binnen
staten effecten kunnen hebben over de grenzen heen, die om Europese
afstemming en/of regelgeving vragen. Voorbeelden zijn terreinen als
belasting, volksgezondheid en voedselveiligheid, milieu, sociaal beleid en
zelfs traditioneel 'binnenlands-politieke' onderwerpen als justitie en
politie, de laatste in verband met bijvoorbeeld transnationale criminaliteit
en migratie. Deze ontwikkeling heeft tot gevolg dat binnenlands en
buitenlands beleid naar elkaar toegroeien en elkaar soms overlappen.
De traditionele staatssoevereiniteit is derhalve ingrijpend van karakter aan
het veranderen. Een veelgehoorde mening is dat de nationale staat aan
samenbindend vermogen verliest en daarmee aan handelingsvermogen, een mening
die de AIV niet zonder meer deelt. De AIV is eerder van oordeel dat de
nationale staat voor zichzelf nieuwe taken heeft geformuleerd en één van de
spelers is geworden in een gelaagde bestuursstructuur. In deze gelaagde
bestuursstructuur staan handelingsbevoegdheid op het niveau van onder andere
de Europese Unie, nationale soevereiniteit en een toenemende rol van
subnationale overheden naast elkaar.
De toenemende rol van subnationale overheden
Los van de discussie of de nationale staat aan handelingsvermogen inboet,
zijn er lidstaten waar de rol van de subnationale overheden toeneemt. Er is
een tendens tot decentralisatie in een aantal lidstaten. Daarnaast kan
mondialisering en de toenemende samenwerking in de Europese Unie leiden tot
het gevoel dat de wereld kleiner wordt en meer binnen handbereik komt (via
het internet bijvoorbeeld), maar ook tot een toenemend gevoel van
vervreemding: het bestuur lijkt steeds verder van burgers af te komen staan.
Dit laatste komt in de Europese Unie tot uiting in het gevoel dat 'Brussel
alles over de hoofden van burgers heen bekokstooft'. Burgers kunnen als
reactie houvast zoeken door zich meer te richten op de hen bekende omgeving,
vaak hun regio, met een vertrouwde taal, cultuur en bestuurspraktijk.
Naast deze algemene verklaring voor een toenemende rol van subnationale
overheden,
bestaat er in EU-kader nog een specifieke verklaring, namelijk de groeiende
invloed van de Europese Unie op subnationale overheden. Deze krijgen als
uitvoerders meer en meer te maken met (de gevolgen van) gestaag toenemende
EU-wet- en regelgeving. Zij willen vervolgens, begrijpelijkerwijze, op de
totstandkoming daarvan invloed uitoefenen. Sommige subnationale overheden
beperken zich tot deze wens, andere subnationale overheden gaan verder in
hun reactie en willen het 'weglekken' van hun bevoegdheden naar het niveau
van de Europese Unie indammen. Deze twee aspecten worden hieronder
toegelicht.
I.1.1 Subnationale overheden en Europese regelgeving
In de eerste fase van Europese eenwording bestond alleen een relatie tussen
de Europese Unie en de lidstaat. Formeel-juridisch is de lidstaat nog altijd
het enige aanspreekpunt van de Europese Unie. Naarmate het eenwordingsproces
vorderde, kwamen de subnationale overheden meer in beeld. Een belangrijke
stap is gezet in het midden van de jaren '80, toen in de Europese Akte van
1986 is vastgesteld dat regionaal beleid een aanvulling is op de
totstandkoming van de interne markt. De interne markt zou leiden tot een
vergaande liberalisering, die het risico in zich droeg van een toename aan
regionale verschillen in welvaart. Het regiobeleid dient ertoe dit risico te
verminderen.
De subnationale overheden verschenen hiermee op het toneel louter als
voorwerpen van specifiek voor hen bedoeld beleid. Hun rol in de formulering
van het regiobeleid was minimaal. Een volgende stap was de introductie in
1989 van het begrip 'partnerschap', waarbij de belanghebbenden worden
betrokken bij de beleidsvorming rondom de structuurfondsen, die een
belangrijk deel vormen van het regiobeleid. De Europese Commissie, nationale
regeringen en subnationale overheden werkten in het vervolg samen bij de
voorbereiding en uitvoering van de betreffende communautaire
hulpprogramma's. Dit was een eerste vorm van een (mede)beleidsbepalende rol
voor de subnationale overheden. Het was ook de periode waarin subnationale
overheden duidelijker het belang van de Europese samenwerking begonnen in te
zien. Allereerst vanwege de financiële mogelijkheden om uit de
structuurfondsen te putten en, ten tweede, vanwege de hen toebedeelde
beleidsuitvoerende en -meebepalende rol.
In het specifiek op hen toegesneden EU-beleid is de functie van de
subnationale overheden derhalve tweeledig: uitvoerend en veelal
medebeleidsbepalend. Ook op andere, niet specifiek op hen gerichte
beleidsterreinen, kwamen subnationale overheden steeds meer in aanraking met
de Europese Unie. Als uitvoerders begonnen zij meer en meer de gevolgen te
merken van EU-regelgeving, die zich gestaag uitbreidde tot nieuwe
beleidsterreinen. Een omslagpunt in deze expansie is de Europese Akte
geweest, waarbij de Europese Unie een impuls gaf aan de totstandkoming van
een binnenmarkt en de volledige toepassing van de vier vrijheden.
Dit verschijnsel dat subnationale overheden als 'subjecten' van Europese
regelgeving de gevolgen ervan ondervinden doet zich voor in alle landen van
de Europese Unie. Het is dan ook daarom dat zij als uitvoerders meer
betrokken willen worden bij de totstandkoming van deze regelgeving. De AIV
is van mening dat deze tendens zich in de toekomst versterkt door zal
zetten, aangezien de verwachting gerechtvaardigd lijkt dat meer en meer
regelgeving, die de subnationale overheden raakt, afkomstig zal zijn van de
Europese Unie.
Welke zijn nu de beleidsterreinen die voor de subnationale overheden van
belang zijn? Dit zijn vooral de interne markt (de vier fundamentele
vrijheden), mededinging (inclusief
steunmaatregelen), regionaal beleid, milieu, asiel en migratie, sociale
zaken, werkgelegenheid en beleid dat in ontwikkeling is, te weten delen van
de derde pijler-samenwerking, zoals politiesamenwerking. Deze opsomming is
echter niet limitatief. Ook EU-beleid op onderwerpen als cultuur,
ruimtelijke ordening, transport en als deel daarvan havenbeleid, veiligheid
en gezondheid (op de arbeidsplaats) hebben hun weerslag op de subnationale
overheden. Als voorbeeld dient dat 70 procent van de milieuwetgeving in
Nederland niet nationaal is, maar van Europese oorsprong. En vooral de
subnationale overheden in Nederland - provincies en gemeenten - voeren een
groot deel van deze milieuregels uit. Ook voor aanbestedingen en leveringen
geldt dat gemeenten zich dienen te houden aan Europese regels. Een gemeente
moet de bouw van een ziekenhuis bijvoorbeeld volgens EU-richtlijnen
aanbesteden.
Er zijn wel aanzienlijke verschillen in de manier waarop in lidstaten
subnationale overheden worden geraakt door EU-beleid: in sommige lidstaten
is EU-beleid op bepaalde beleidsterreinen voor subnationale overheden niet
relevant, omdat zij daarop geen bevoegdheden bezitten, in andere lidstaten
wel. En indien EU-beleid voor subnationale overheden relevant is, zijn zij
in sommige lidstaten louter uitvoerders, maar in andere lidstaten daarnaast
(mede)beleidsbepalend. De mate waarin en de manier waarop EU-regelgeving
subnationale overheden raakt is derhalve sterk afhankelijk van de
bestuur-lijke inrichting en de verdeling van verantwoordelijkheden over
overheden in de lidstaten. De betrokkenheid bij de nationale
standpuntbepaling is eveneens zeer verschillend. Dit onderwerp komt nader
aan de orde in hoofdstuk II.
I.1.2 Een reactie op de toenemende invloed van Europees beleid: het
voorbeeld
Duitsland en de Länder2
In Duitsland heeft de toename van de gevolgen van Europese regelgeving voor
subnationale overheden geleid tot de wens, niet alleen om meer invloed te
verwerven op het Europese besluitvormingsproces, maar ook om het zogeheten
'dubbele lek' te dichten. Een enkel 'lek', van bevoegdheden van de nationale
staat naar de Europese Unie, treedt in alle lidstaten op: deze overdracht
van bevoegdheden biedt de grondslag voor de samenwerking in de Europese
Unie. In lidstaten met een federale structuur als Duitsland, Oostenrijk en
België treedt een extra 'lek' op van subnationale bevoegdheden via de
nationale staat naar het niveau van de Europese Unie. Dit heeft het
duidelijkst plaats (gehad) in Duitsland en is daar aanleiding geweest tot
het streven van subnationale overheden (meer) greep te krijgen op deze
overdracht van bevoegdheden. Duitsland dient daarom hier als illustratie.
De Duitse deelstaten of Länder beschikken op veel beleidsterreinen over
afzonderlijke of met de nationale staat gedeelde bevoegdheden. De
Bondsregering beschikt over de exclusieve competentie voor buitenlands
beleid. Tot 1992 stond de Duitse grondwet de federale overheid toe
bevoegdheden over te dragen aan internationale, ook Europese instellingen.
Dit betrof ook bevoegdheden die de Länder tot dan toe zelfstandig of in
samenwerking met de federale overheid hadden uitgeoefend, zonder dat de
Länder hiervoor noodzakelijkerwijs toestemming hoefden te geven. Verder
fungeerde de Bondsregering, vanuit het gegeven dat de Europese Unie 'de
jure' alleen met nationale staten kan samenwerken, als enige gesprekspartner
voor 'Brussel', een gesprekspartner die ook kon instemmen met beslissingen
op beleidsterreinen voor welke de Länder
2 Gedeeltelijk gebaseerd op een lezing van Charlie Jeffery op de conferentie
'A Europe of the Regions', Wilton Park, 13 tot 17 november 2000 en zijn
artikel 'Towards a 'Third Level' in Europe? The German Länder in the
European Union' in Political Studies (1996) XI IV, pp. 253-266.
bevoegd waren. Vanuit het perspectief van de Länder was dit een 'verdamping' van hun bevoegdheden via de Bondsregering naar Brussel. Meerderheidsbesluitvorming versterkt dit fenomeen, want al zou de Bondsregering in haar standpuntbepaling rekening houden met de wensen van de deelstaten, dan nog kon, en kan, Duitsland in Brussel worden overstemd. In het bijzonder bij de totstandkoming van de interne markt verwierp de Raad met enige regelmaat standpunten van de Bondsrepubliek die in nauw overleg met de Länder tot stand waren gekomen. Dit sterkte de Länder in hun mening dat bevoegdheden het best afgeschermd konden worden van het niveau van de Europese Unie, vooral sinds de overdracht van bevoegdheden naar de Europese Unie is versneld sinds de totstandkoming van de Europese Akte.
De Länder hebben sinds de jaren tachtig de strijd aangebonden, nationaal en
Europees, om dit dubbele lek te dichten en om een sterkere positie in de
Europese Unie op te eisen voor subnationale overheden. Zij zijn hierbij
opgetreden als motor van een gestructureerde beweging met een eenduidige en
coherente agenda van eisen om meer rechten voor subnationale overheden of
'regio's' binnen de Europese Unie.
I.1.3 Regionalisering in een aantal lidstaten3
De rol van de Länder in het streven naar meer bevoegdheden voor subnationale
overheden blijkt van ruimere betekenis dan alleen voor Duitsland. Ook in
andere landen spelen ontwikkelingen in de verhouding tussen de nationale
overheid en subnationale overheden die aan te duiden zijn als
'regionalisering' en die van invloed zijn geweest op de hierboven geschetste
gang van zaken op Europees niveau. Bij wijze van voorbeeld wordt hier kort
ingegaan op de regionalisering in Spanje, Italië, Frankrijk en het Verenigd
Koninkrijk.
Spanje en Italië
In Spanje is de overgang naar een democratisch bestel gepaard gegaan met de
overgang van een sterk gecentraliseerde naar een gedecentraliseerde staat.
Regio's zijn er veelal historisch bepaalde gebieden met een taal en cultuur
die verschillen van de rest van het land. Dit sterkt de regio's in hun
streven naar één of andere vorm van autonomie. De bestuurders van Catalonië
bijvoorbeeld kijken op een andere wijze naar Brussel dan de Duitse Länder.
Catalonië heeft zeer wel oog voor de economische aspecten van het Spaanse
lidmaatschap van de Europese Unie, maar zijn verhouding tot de Europese Unie
is medebepaald door de wens tot maximalisering van de eigen autonomie, zoals
die tot uitdrukking komt in de contacten met andere Europese regio's en een
sterke aanwezigheid in het Comité van de Regio's. De Catalaanse bestuurders
redeneren dat rechtstreekse afhandeling van zaken met Brussel, zonder
tussenkomst van de regering in Madrid, hun zelfstandigheid aanzienlijk kan
vergroten: Brussel
fungeert dan als instrument voor het streven naar meer autonomie. Eenzelfde
beeld tekent zich af in Italië, waar regio's in het economisch florerende
noorden zich afkeren van het in hun ogen verspillende armere zuiden. Het
noorden baseert dit streven, in tegenstelling tot Catalonië, niet zozeer op
historische grondslag: in Italië is het vooral het economische verschil dat
de vraag naar meer autonomie heeft doen opkomen.
3 De hierna volgende landenvoorbeelden zijn gedeeltelijk gebaseerd op een
notitie van de Afdeling Strategische Beleidsplanning van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken over de betekenis van regionalisatie voor de toekomstige
ontwikkeling van de Europese Unie.
Frankrijk
Frankrijk is een centralistisch bestuurde staat en kent niet zoals Spanje
subnationale overheden die streven naar één of andere vorm van autonomie. De
uitzondering is
Corsica. Desondanks zijn ook in Frankrijk ontwikkelingen aan de gang die
kunnen vallen onder de noemer 'regionalisering'. Zo groeide in de jaren
tachtig de economische en daarmee ook politieke betekenis van regio's als
Rhône-Alpes, Elzas en Lille en omgeving. Deze onderkenden al snel de
financiële mogelijkheden die de Europese Unie biedt. Later drong eveneens
het besef door van de invloed van EU-regelgeving. In tegenstelling tot hun
Spaanse evenknieën hadden de regio's in Frankrijk niet de behoefte zich
rechtstreeks tot Brussel te richten om afstand te kunnen nemen van de
nationale staat, maar wel wilden ze meer zeggenschap over de eigen
economische ontwikkeling. De regio Lyon/Rhône-Alpes, bijvoorbeeld, sloot
daartoe in de jaren tachtig verschillende samenwerkingsverbanden, vooral
over de grenzen heen, met andere economisch sterk groeiende regio's.
Het Verenigd Koninkrijk
In het Verenigd Koninkrijk is devolutie het kernwoord in het kader van
regionalisering. Devolutie houdt in dat regionale overheden als Schotland en
Wales een grote mate van zelfbestuur hebben gekregen onder de regering van
premier Blair. Devolutie is onder meer ingevoerd om het opkomende Schotse
nationalisme de wind uit de zeilen te nemen.
Devolutie is nog maar recent ingevoerd en heeft daarom nog geen grote
invloed gehad op de verhouding met de Europese Unie. De verhouding
Londen-deeladministraties ligt hier ook anders dan in bijvoorbeeld
Duitsland. Het lijkt er zelfs op dat, door de devolutie, Schotland en Wales
veeleer bezig zijn hun eigen zaken intern op orde te stellen en minder dan
voorheen acht slaan op Europese ontwikkelingen. Bovendien is buitenlands
beleid uitgezonderd van de devolutie en is de Britse nationale regering er
veel aan gelegen dit zo te laten. Wel zullen beleid en wetgeving van de
Europese Unie een aanzienlijke uitwerking hebben op veel van de kwesties
waarvoor de Schotse en Welshe bestuurders voortaan verantwoordelijkheid
dragen. In deze kwesties hebben de bestuurders meer zeggenschap gekregen: zo
kunnen zij voorstellen van de Europese Unie beoordelen aan de hand van de
maatstaf of voldoende rekening is gehouden met de Schotse of Welshe belangen
en zullen betrokken ministers uit Schotland of Wales rechtstreeks en zo
volledig mogelijk worden betrokken bij besluitvorming over voor hen
relevante EU-kwesties. Dit kan ertoe leiden dat de ministers en ambtenaren
van Schotland en Wales een rol kunnen spelen in EU-vergaderingen en in
onderhandelingen met EU-partners.
Midden-en Oost-Europa
Het vraagstuk van regionalisering begint ook in Midden- en Oost-Europa te
spelen, maar op andere wijze dan in West-Europa. De landen in Midden- en
Oost-Europa hebben pas in het begin van de jaren negentig hun
zelfbeschikkingsrecht herwonnen en in eerste instantie hadden zij de neiging
deze zelfstandigheid te bevestigen door een sterke nationale overheid.
Delegatie van bevoegdheden naar lagere bestuursniveaus lag vanuit dit
perspectief minder voor de hand. Inmiddels wordt erkend dat een extra
bestuurslaag de efficiëntie van bestuur kan bevorderen. De Europese Unie
bevordert dit proces in het kader van de toetredingsonderhandelingen. Polen
heeft bijvoorbeeld regio's ingesteld die inderdaad een effectieve
bestuurslaag kunnen vormen tussen het nationale en lokale bestuur. Voor
kleinere landen als Slovenië en de Baltische staten is het de vraag of een
extra bestuurslaag de efficiëntie van het bestuur bevordert gezien de
geringe omvang van deze landen.
n sommige kandidaatlidstaten speelt - al sinds het einde van de Koude Oorlog
- overigens wel de angst voor de repeterende breuk van het particularisme en
de dreiging van afscheiding. Landen als Slowakije en Roemenië hebben
bijvoorbeeld binnen hun grenzen gebieden waar Hongaren een meerderheid
vormen; in Estland speelt de omvang van de Russische bevolkingsgroep.
Minderheidsvraagstukken kan de centrale overheid in deze landen terughoudend
maken ten opzichte van de ontwikkeling van subnationale overheden naar meer
zelfstandigheid.
I.2 De subnationale overheden verwerven meer invloed
Zoals gezegd waren de Länder de voortrekkers van het streven naar meer
invloed van subnationale overheden op Europese besluitvorming. Zij
formuleerden in de aanloop naar 'Maastricht' samen met andere subnationale
pressiegroepen, zoals de Assemblee van Europese Regio's, vier eisen die met
grote eensgezindheid en een succesvolle onderhandelings- en lobbystrategie
zijn ingebracht.4
De eisen waren:
1. Uitwerking van het beginsel van subsidiariteit in het verdrag;
2. instelling van een 'regionaal orgaan' op Europees niveau;
3. opening van de Raad van ministers voor ministers van subnationale
overheden voor onderwerpen die exclusief vallen onder hun bevoegdheden;
4. instelling van een recht van appèl van subnationale overheden bij het
Europese Hof van Justitie op inbreuken op hun rechten door de Raad van
ministers of de Europese Commissie.
De eerste drie eisen zijn ingewilligd. Het begrip subsidiariteit, dat al
geformuleerd is in het Verdrag van Rome, is nader uitgewerkt in het
EG-Verdrag: artikel 5, tweede alinea, EG. Het Comité van de Regio's is
opgericht met als doel de belangenbehartiging van subnationale overheden bij
de Europese Unie. En tenslotte biedt artikel 203 EG ministers van
subnationale overheden de mogelijkheid om als vertegenwoordiger van hun
lidstaat in de Raad op te treden.5 De omstandigheden rond de inwilliging van
de derde eis laten de sterke positie en lobbykracht van de Länder zien. De
Bondsregering had geweigerd dit punt in te brengen in de IGC van Maastricht,
omdat zij vond dat elke formele vertegenwoordiging van de Länder in de Raad
van ministers de eigen afzonderlijke bevoegdheden in buitenlandse
aangelegenheden zou ondermijnen. Het was echter op instigatie van de Duitse
Länder dat de Belgische delegatie deze eis heeft ingebracht namens de
Belgische regio's en gemeenschappen.
De vierde eis riep echter veel weerstand op bij de lidstaten. De lidstaten
zijn immers lid van de Gemeenschap en het zijn ook alleen de lidstaten als
zodanig die deelnemen aan de werkzaamheden van de Gemeenschap. Met de
bevoegdheidsverdeling binnen een lidstaat heeft de Gemeenschap geen
bemoeienis, dit zijn interne aangelegenheden. Geschillen over mogelijke
inbreuken, vanwege een communautaire maatregel, op de bevoegdheden van een
subnationale overheid dienen dan ook op het niveau van de betrokken lidstaat
tot oplossing te worden gebracht. Dat zijn geen aangelegenheden
4 Charlie Jeffery, 'Towards a 'Third Level' in Europe? The German Länder in
the European Union', pp. 256-257.
5 Artikel 203 EG: 'de Raad bestaat uit een vertegenwoordiger van elke
lidstaat op ministerieel niveau die gemachtigd is om de Regering van de
lidstaat die hij vertegenwoordigt, te binden'.
voor de Gemeenschap en kunnen de instelling van een beroep bij het Europese
Hof van Justitie ook niet rechtvaardigen. Dit laat onverlet dat een
subnationale overheid een recht van beroep toekomt indien deze getroffen is
door een handeling van een EU-instelling die hem rechtstreeks en individueel
raakt.
Het resultaat van Maastricht is dat subnationale overheden een rol hebben
verworven als bevoegd speler op het toneel van de Europese Unie en dat
binnenlands en
Europees-buitenlands beleid steviger aan elkaar zijn vastgeklonken. Dit
laatste kwam in Duitsland tot uitdrukking in grondwetswijzigingen die de
Länder een aanzienlijke rol hebben gegeven bij de vaststelling van
prioriteiten die de federale overheid voorstaat in de Europese Unie en die
het de Bondsregering onmogelijk hebben gemaakt om zonder toestemming van de
Länder bevoegdheden over te dragen aan de Europese Unie. Daarnaast is
vermeldenswaard dat veel Länder tegenwoordig zelfs de post 'minister voor
Europese zaken' kennen. De gevolgen van de sterke positie van de Länder
waren opnieuw zichtbaar in de onderhandelingen rond het Verdrag van
Amsterdam. Bondskanselier Kohl moest geregeld ruggespraak houden met de
leiders van de belangrijkste Länder en had weinig ruimte om zelfstandig te
beslissen. Desondanks blijven de Länder beducht voor een afname van hun
bevoegdheden door de samenwerking in de Europese Unie, reden waarom ze
blijven streven naar afscherming van hun bevoegdheden.
I.3 Slotopmerkingen
De AIV is van oordeel dat de wens tot beïnvloeding van beleid van de
Europese Unie door subnationale overheden zeker niet minder zal worden en
wellicht zal toenemen. In de jaren tachtig en negentig heeft onder meer deze
wens, en de vrees van subnationale overheden, die bevoegdheden hebben die in
andere lidstaten op nationaal niveau worden uitgeoefend, voor een afname van
hun bevoegdheden geleid tot een beweging van sterke subnationale overheden,
met een coherente agenda en een duidelijk pakket van eisen, zoals een
zelfstandige(r) positie ten opzichte van de nationale overheid, een eigen
stem van de subnationale overheden in de Europese Unie en rechtstreekse
toegang tot 'Brussel'. Dit regionalisme heeft geresulteerd in enkele
institutionele veranderingen in de Europese Unie, die naar het voorkomt niet
gebracht hebben wat de initiatiefnemers ervan hadden verwacht (zie ook
hoofdstuk II). Hierbij past de kanttekening dat hun verwachtingen wellicht
ook hooggespannen waren.
De AIV meent dat het regionalisme mogelijk anders van karakter en diverser
zal worden. Sommige subnationale overheden zullen zich rechtstreeks blijven
richten tot Brussel, andere zullen meer opereren via transnationale
netwerken. Naar het voorkomt zullen subnationale overheden tevens meer en
meer beïnvloeding nastreven van de nationale overheid, aangezien de gedachte
bij hen veld heeft gewonnen dat hun stem in Brussel meer gewicht heeft in
combinatie met die van de nationale overheid. In het bijzonder subnationale
overheden, die bevoegdheden hebben die in andere lidstaten op nationaal
niveau worden uitgeoefend, zullen zich, naar het zich laat aanzien,
(blijven) richten op afscherming van hun bevoegdheden van de Europese Unie
II Institutionele verankering
De in het vorige hoofdstuk geschetste ontwikkelingen hebben geleid tot een
institutionele verankering van de rol van subnationale overheden. In dit
hoofdstuk wordt hiervan een beeld geschetst.
II.1 Het Europese niveau
II.1.1 Het Comité van de Regio's
De institutionele verankering van de rol van de subnationale overheden op
Europees niveau heeft vooral gestalte gekregen in het Verdrag van Maastricht
met de formele vormgeving van het beginsel van subsidiariteit en de
oprichting van het Comité van de Regio's.6 Het Comité van de Regio's
functioneert sinds 1994 en heeft uitsluitend bevoegdheden als adviesorgaan.
Via het Comité kunnen regio's, steden, gemeenschappen en andere
bestuurslagen in de communautaire besluitvorming andere EU-instellingen van
advies dienen. In het kader op deze pagina is een overzicht opgenomen van de
beleidsterreinen op welke het Comité, gevraagd of ongevraagd, adviezen kan
uitbrengen. Bijlage II bevat een omschrijving van de interne structuur van
het Comité.
Het werkterrein van het Comité van de Regio's:
De Raad van ministers moet het Comité advies vragen op het terrein van het
structuur- en cohesiebeleid, in de praktijk: structuurfondsen, de zogenaamde
transeuropese netwerken (infrastructuur, verkeer, telecommunicatie,
energie),
cultuur-, jeugd- en onderwijsbeleid, milieu, verkeer en vervoer,
werkgelegenheid
en sociaal beleid. Daarnaast kan het Comité zich uitspreken over onderwerpen
op verzoek van de Raad of Commissie. Dit gaat in het bijzonder om
grensoverschrij-dende samenwerking. Verder kan het Comité ook advies
uitbrengen wanneer het van mening is dat specifieke regionale belangen op
het spel staan.
Het Comité kan bovendien, wanneer het dit zinvol acht, op eigen initiatief
advies
uitbrengen. Het wacht dan niet beleidsvoorstellen of adviesverzoeken af,
maar bestudeert bijvoorbeeld het werkprogramma van Commissie en Raad op
onderwerpen die het lokale of regionale bestuur raken. Zo kan het Comité
nauwlettend in
het oog houden hoe EU-wetgeving, die voor subnationale overheden relevant
is, in normale wetgeving wordt omgezet. Daarnaast heeft het Europees
Parlement de mogelijkheid om het Comité te raadplegen in zaken van
gemeenschappelijk belang.
De eerste jaren van het Comité waren de voornaamste doelstellingen het
zichzelf profileren en het onder de aandacht brengen hoezeer subnationale
overheden en de Europese Unie met elkaar te maken hebben. Hiertoe maakte het
Comité ruim gebruik van het recht ongevraagd adviezen uit te brengen. In
1994 bracht het 27 adviezen uit, waarvan 6 uit eigen beweging. Het aantal
adviezen steeg daarna gestaag tot het gemiddelde van nu, zo'n 50 adviezen
per jaar.
6 De voornaamste doelstellingen van het Comité zijn de verkleining van de
groeiende kloof tussen de Euro-pese Unie en burger en het dienen als forum
voor vertegenwoordiging van lokale en regionale overheden.
Hoe succesvol is het Comité?
De vraag is wat de invloed van het Comité is en hoe doeltreffend zijn
adviezen zijn. Van belang in dit verband zijn de relaties die het Comité
onderhoudt met het Europees Parlement en de Europese Commissie. Het Comité
onderhoudt nauwe betrekkingen met het Europees Parlement, waarvan het de
taken en werkzaamheden wil aanvullen. De relatie is echter niet zonder
spanningen. Door de rol die het Parlement vervult in de institutionele opzet
van de Europese Unie, ziet het het Comité, behalve als medestander óók als
rivaal. Ten eerste vertegenwoordigt het Europees Parlement alle kiezers in
de Europese Unie en vindt het de aanspraak die het Comité maakt op
vertegenwoordiging vanuit dat oogpunt overbodig. Ten tweede vormt het Comité
vanuit het perspectief van het Parlement een extra en complicerende schakel
in de EU-besluitvorming. In de rolverdeling tussen het Comité en de Europese
Commissie zijn daarentegen minder ingebouwde spanningen. De Europese
Commissie ziet het Comité als lichaam dat een tegenwicht kan bieden
tegenover de Raad van ministers. De grootste invloed kunnen het Comité en
diens adviezen waarschijnlijk dan ook uitoefenen wanneer het Comité
gezamenlijk optrekt met de Europese Commissie, vooral daar waar de Commissie
de hoofdrol speelt, namelijk bij de voorbereiding van beleidsvoorstellen en
de opzet en uitwerking van communautaire programma's en initiatieven.7
Verder moet worden bedacht dat de leden van het Comité formeel hun ambt
dienen uit te oefenen vanuit het algemeen belang van de Europese Unie en
niet dienen op te
treden als belangenbehartiger van hun afzonderlijke subnationale overheid of
zelfs
lidstaat.8 De leden van het Comité zijn echter zo verscheiden als de
subnationale overheden waar zij voor staan, van gemeenten, grote steden,
departementen en provincies tot deelstaten met bevoegdheden, die in andere
lidstaten op nationaal niveau worden uitgeoefend. Deze verscheidenheid nu
blijkt het moeilijk te maken alle belangen te bundelen. Hier komt nog bij
dat de belangen van de subnationale overheden in het Comité ook tegengesteld
kunnen zijn, bijvoorbeeld waar het gaat om de verwerving van
structuurfondsen. De invloed van het Comité en diens adviezen is moeilijk
meetbaar, maar mede om deze reden waarschijnlijk relatief gering.
Tijdens de IGC van Nice is overeengekomen dat leden van het Comité ofwel
democratisch gekozen moeten zijn, ofwel politiek verantwoordelijk zijn voor
een verkozen vergadering. Deze 'democratische waarborg' dient ter
ondersteuning van de tweeledige taak van de leden van het Comité: enerzijds
moeten zij zorgen dat bij de uitwerking van communautair beleid rekening
wordt gehouden met de rechtstreekse belangen van de burgers, anderzijds
dienen zij burgers op de hoogte te houden van wat er in de Europese Unie
gebeurt. Deze tweeledige informatiefunctie is tot nog toe niet goed uit de
verf gekomen.
II.1.2 Subsidiariteit
De instelling van het Comité was een stap ter verwezenlijking van het
voornemen "voort te gaan met het proces van totstandbrenging van een steeds
hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin besluiten zo dicht
mogelijk bij de burgers worden genomen in overeenstemming met het
subsidiariteitsbeginsel".9 Er bestaat dus een samenhang met het
subsidiariteitsbeginsel, dat als volgt nader wordt gespecificeerd:
7 Dr. B.J.S. Hoetjes, 'Een Europees-bestuurlijke verdieping? De Nederlandse
provincies en de Europese Unie sinds het Verdrag van Maastricht',
Internationale Spectator, september 1999.
8 Artikel 263 EG: "De leden van het Comité mogen niet gebonden zijn door
enig imperatief mandaat. Zij oefenen hun ambt volkomen onafhankelijk uit in
het algemeen belang van de Gemeenschap".
"Optreden van de Gemeenschap is alleen gerechtvaardigd als aan beide
aspecten van het subsidiariteitsbeginsel is voldaan: de doelstellingen van
het overwogen optreden kunnen niet voldoende door het optreden van de
lidstaten worden verwezenlijkt in het kader van hun nationaal grondwettelijk
stelsel, en kunnen derhalve beter door een optreden van de Gemeenschap
worden verwezenlijkt."10
De vraag die het beginsel van subsidiariteit beoogt te beantwoorden is op
welk niveau beleids- en besluitvorming thuishoort. Bovendien is het streven
dat door subsidiariteit, in beginsel, meer beslissingen op het laagst
mogelijke niveau worden genomen. Hierdoor zou de betrokkenheid van de burger
worden vergroot bij de besluitvorming en daarmee bij de Europese
samenwerking. Het is de vraag in hoeverre de invoering van het beginsel
hiertoe heeft geleid.
De regeringen van Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, de Duitse Länder en
andere subnationale overheden met een behoorlijke stem in het kapittel zoals
de Belgische en Spaanse, hebben het meest aangedrongen op een nadere
uitwerking van het beginsel van subsidiariteit in de Europese Unie. Alle
hadden verschillende beweegredenen. De Duitse regering zag het
subsidiariteitsbeginsel als element voor een federatieve ordening van Europa
naar Duits model. Een vergelijkbare zienswijze ligt mede ten grondslag aan
de wens van de Länder te komen tot een 'Kompetenzkatalog'. De Britse
regering zag subsidiariteit als middel om de in haar ogen te sterk gegroeide
macht van de Europese Commissie in te dammen.
Interpretatieverschillen
Over het beginsel van subsidiariteit in het EG-Verdrag en het Verdrag van
Maastricht bestaan interpretatieverschillen. Lidstaten zoals Spanje,
Nederland, België, Luxemburg en Ierland menen dat een interpretatie die zou
leiden tot een inperking van de initiatiefmogelijkheden van de Europese
Commissie, zoals voorgestaan door het Verenigd Koninkrijk, moet worden
voorkomen omdat zo'n inperking verdere integratie zou kunnen verhinderen.
Ten behoeve van dit advies vat de AIV het beginsel van subsidiariteit als volgt op. De Gemeenschap kan slechts optreden krachtens een haar uitdrukkelijk toegekende bevoegdheid.11 Op die beleidsterreinen waar zowel de lidstaten als de Gemeenschap een bevoegdheid hebben, treedt de Gemeenschap alleen op indien zo'n optreden effectiever moet worden geacht dan wanneer het handelen aan de lidstaten wordt overgelaten.12 Voorts dient, als de Gemeenschap optreedt, dat optreden in overeenstemming
9 Zie artikel 1 EU: "Dit Verdrag markeert een nieuwe etappe in het
totstandbrengen van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van
Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht
mogelijk bij de burger worden genomen."
10 Zie artikel 5 EG, tweede alinea: "Op gebieden die niet onder haar
exclusieve bevoegdheid vallen, treedt de Gemeenschap, overeenkomstig het
subsidiariteitsbeginsel, slechts op indien en voor zover de doelstellingen
van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden
verwezenlijkt. Het optreden van de Gemeenschap gaat niet verder dan wat
nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken."
11 Artikel 5, eerste alinea, EG.
12 Artikel 5, tweede alinea, EG.
te zijn met het evenredigheidsbeginsel.13 Eén en ander laat intussen
onverlet dat, indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk wordt
geacht om een van de verdragsdoelstellingen te verwezenlijken zonder dat de
Gemeenschap op het desbetreffende beleidsterrein over uitdrukkelijke
bevoegdheden beschikt, de Raad - op voorstel van de Europese Commissie - met
unanimiteit en na raadpleging van het Europees Parlement passende
maatregelen kan nemen.14
In de aanloop naar het Verdrag van Amsterdam is over subsidiariteit
gesproken. De Duitse en Oostenrijkse regering en het Comité van de Regio's
spreken zich dan uit voor een doorwerking naar subnationale overheden. De
Belgische positie is dat subsidiariteit een leidend beginsel moet vormen
voor de verhouding tussen de Europese Unie, nationale overheden en
subnationale overheden, maar dat de voorgestelde doorwerking niet
aanvaardbaar is, aangezien deze een rem zou kunnen vormen op het dynamische
en evolutieve karakter van de Europese integratie. Ook de Spaanse regering
is van opvatting dat subsidiariteit niet een instrument moet worden om
bevoegdheden die al op de Europese Unie zijn overgegaan weer af te nemen.
Aangezien de meeste lidstaten zich hebben verzet tegen verdere veranderingen
van het beginsel van subsidiariteit, is het van een doorwerking naar
subnationale overheden niet gekomen.
Hoe heeft subsidiariteit tot nu toe gefunctioneerd?
Allereerst kan worden vastgesteld dat het begrip subsidiariteit zoals het nu
wordt gehanteerd in de Europese Unie, van toepassing is op de verdeling van
bevoegdheden tussen de Europese Unie en de lidstaten, niet op die tussen
lidstaten en subnationale overheden. Dit laatste is een zaak van de
lidstaten zelf. De toepassing van het beginsel in een lidstaat is
afhankelijk van de constitutionele en bestuurlijke inrichting van het land
in kwestie.
Vast staat dat de toepassing van het beginsel in de Europese Unie moeilijk
blijkt, omdat er nog geen sprake is van een algemeen aanvaarde uitleg van
subsidiariteit. Zo kan er geen overeenstemming worden bereikt over welke
beleidsterreinen behoren tot de afzonderlijke bevoegdheid van de Europese
Unie. Het Europese Hof van Justitie heeft zich dan ook nog niet laten
verleiden tot fundamentele uitspraken over de toepassing van het beginsel
van subsidiariteit, wat wel aangeeft dat het vooral als een politiek
beginsel wordt beschouwd. Het blijkt moeilijk te zijn bevoegdheden duidelijk
af te bakenen tussen verschillende bestuurslagen, een probleem dat ook de
voorstanders van een 'Kompetenzkatalog' kennen. Bevoegdheden kunnen
verschuiven of worden gedeeld tussen subnationale overheden, lidstaten en
organen van de Europese Unie, wat het dynamische karakter van de Europese
integratie weerspiegelt.
Bovendien kan niet in alle gevallen onomstotelijk worden vastgesteld welk
optreden meer effectief is, dat van de lidstaten of van de Europese Unie.
Subsidiariteit wordt daarom als een dynamisch beginsel opgevat, dat een
uitbreiding van de werkzaamheden van de gemeenschap kan inhouden, maar ook
een inperking als de omstandigheden dit verlangen.15 In dit verband verdient
het vermelding dat het beginsel van
13 Artikel 5, derde alinea, EG.
14 Artikel 308 EG.
15 Zie Protocol betreffende de Toepassing van het Subsidiariteits -en
Evenredigheidsbeginsel, lid 3, behorende bij het Verdrag van Amsterdam.
subsidiariteit zoals het nu wordt gehanteerd in de Europese Unie de Europese
Commissie verplicht bij ieder voorstel aan te geven waarom zij dit voorstel
doet en wat de meerwaarde is van haar aanpak in vergelijking met een
mogelijke aanpak van de lidstaten. Deze verplichting heeft tot doel
Eurosceptici te laten zien dat de Europese Commissie haar taken niet
nodeloos uitbreidt. Hieruit kan tevens worden geconcludeerd dat bij strenge
toepassing van het beginsel de Europese Commissie zich genoodzaakt zou
kunnen zien de eigen initiatieven te beperken.
II.1.3 Verdere ingang in de Europese besluitvorming
Subnationale overheden proberen hun invloed op Europese besluitvorming ook tot gelding te laten komen via informatie- cq lobbykantoren in Brussel. Op dit moment zijn er zo'n 150 en hun aantal groeit. Daarnaast hebben zij internationale netwerken van samenwerking opgezet. De rol van deze kantoren bestaat uit de verwerving van informatie die hun opdrachtgevers kunnen gebruiken voor, onder meer, binnenlandse beïnvloeding van beleidsbeslissingen. Aan de andere kant proberen lobbykantoren recht-streeks beleidsbeslissingen in Brussel te beïnvloeden. Verkrijging van informatie is waarschijnlijk het meest van belang. Subnationale overheden moeten nog altijd meer moeite doen om informatie te verwerven dan nationale overheden. De oprichting van deze lobbykantoren in Brussel betekent een eerste stap in de vermindering van de 'informatiekloof'. Bijlage III bevat een overzicht van soorten en aantallen lobbykantoren, waarbij dient te worden aangetekend dat ook een aantal nationale verenigingen van gemeenten en regio's, vooral uit Noord-Europese staten, inmiddels een kantoor heeft in Brussel.
II. 2 Het nationale niveau
Tot wat voor soorten institutionele verankering in de lidstaten hebben de
ontwikkelingen zoals beschreven in hoofdstuk I geleid? Allereerst verdient
vermelding dat de algemene tendens is dat lidstaten meer en meer bereid zijn
subnationale overheden een rol te geven bij de ontwikkeling van nationale
standpunten met betrekking tot Europese beslissingen waarvan zij de gevolgen
zullen ondervinden. De nationale overheden gaan namelijk meer en meer inzien
dat de kwaliteit van Europese besluitvorming is gebaat bij tijdige
betrokkenheid van subnationale overheden, omdat deze kennis hebben van en
ervaring met de uitvoering van beleid. Overigens wint bij lidstaten ook de
overtuiging terrein dat een louter negatieve bejegening van subnationale
overheden, in hun rol van uitvoerder, contraproductief kan werken. Sancties
op slechte of gebrekkige uitvoering werken minder goed dan de positieve
benadering van tijdige betrokkenheid van subnationale overheden.
Hun interne positie bepaalt in hoofdzaak de mate waarin subnationale overheden er in slagen invloed te verwerven op de nationale besluitvorming. Allereerst is er de constitutionele factor: hoe groter de binnenlandse bevoegdheden van de subnationale overheden, hoe meer deze te maken zullen hebben met en hoe meer deze ook betrokken willen zijn bij nationale besluitvorming. Hoe sterker ook hun basis zal zijn om in het binnenlandse krachtenspel deze wens kracht bij te zetten. In het algemeen kan dan ook worden gesteld dat subnationale overheden, zoals in Duitsland, België en Oostenrijk, die over bevoegdheden beschikken die in andere lidstaten op nationaal niveau worden uitgeoefend, meer invloed kunnen verwerven op de nationale besluitvorming dan subnationale overheden die deze niet hebben.
Verder is de kwaliteit van de relaties tussen de nationale overheid en de
subnationale overheden in dit verband van belang. Hoe formeler die relatie
is gestructureerd, hoe
effectiever het kanaal van beïnvloeding. En tenslotte is ook de mate van
(de)centrali-satie bepalend. De mate waarin de subnationale overheden
invloed hebben verworven op de nationale beleidsvorming aangaande en inbreng
in de Europese Unie verschilt derhalve van land tot land, van subnationale
overheid tot subnationale overheid en van beleidsterrein tot beleidsterrein,
zoals hierboven is omschreven.16
Ter illustratie kan dienen dat de grote verscheidenheid in subnationale
overheden, met hun verschillen in bevoegdheden en interne bestuurlijke
posities zelfs bij het specifiek op subnationale overheden gerichte
regiobeleid leidt tot aanzienlijke verschillen per lidstaat in de rol die
deze overheden spelen bij de totstandkoming van EU-beleid. In sommige
lidstaten hebben zij een belangrijke (mede)beleidsbepalende positie bij de
beleidsvorming van het nationale standpunt over de ontwikkeling van het
EU-regiobeleid, in een lidstaat als Frankrijk is bijvoorbeeld de stem van de
nationale overheid daarentegen doorslaggevend en beperken de subnationale
overheden zich tot uitvoering. Overigens verdient het in dit kader
vermelding dat subnationale overheden in het algemeen meer invloed kunnen
verwerven, onder andere ten opzichte van de centrale overheid door de
aanwending van de structuurfondsen.
Een ander voorbeeld van verschillende vormen van betrokkenheid in de
beleidsbepaling is te vinden op het beleidsterrein milieu. In Duitsland en
in Nederland ondervinden subnationale overheden (deelstaten in Duitsland en
provincies en gemeenten in Nederland) als uitvoerders sterk de invloed van
'Brussels' milieubeleid. De deelstaten zijn bevoegd op dit terrein en hebben
intern een (mede) beleidsbepalende rol. In Nederland is de invloed van
provincies en gemeenten op de nationale standpuntbepaling ten behoeve van
Europees beleid in het algemeen gering. Een uitzondering hierop is de rol
die zij spelen in de formulering van het nationale standpunt met betrekking
tot de structuurfondsen.
Op welke wijze zijn subnationale overheden nu betrokken bij de nationale
besluitvorming en inbreng in de Europese Unie?17 Hieronder volgt een aantal
voorbeelden van de wijze waarop aan deze betrokkenheid in een aantal
lidstaten is vormgegeven.
België, het federale voorbeeld18
België is een voorbeeld van een lidstaat waar betrokkenheid van subnationale
overheden tot de nationale standpuntbepaling zeer ver gaat. De
gemeenschappen en regio's in België hebben wetgevende en uitvoerende
bevoegdheden die gelijk zijn aan die van de federale instellingen, ieder in
zijn eigen domein en met inachtneming van de eigen bevoegdheden. Omdat ze
volledig en integraal bevoegd zijn, zijn zij ook verantwoordelijk voor de
gehele beleidscyclus, van beleidsformulering tot uitvoering. Op deze
grondslag nemen de gemeenschappen en regio's deel in de administratie van
EU-beleid op terreinen, voor welke ze bevoegd zijn. Dit houdt in dat
ambtenaren van de gemeenschappen en regio's direct deelnemen in
expertgroepen van de Commissie bij de voorbereiding van een Unie-initiatief,
dat zij zijn vertegenwoordigd in de Belgische Permanente Verte
16 Charlie Jeffery, 'Sub-National Mobilization and European Integration:
Does it Make Any Difference?' in Journal of Common Market Studies, vol. 38,
nr. 1, maart 2000, pp. 1-23.
17 Voorbeelden uit: 'The Intermediate Level of Government in European
States', EIPA.
18 Uit 'The Intermediate Level', EIPA, 'Intermediate Level in Belgium? The
Participation of Communities and Regions in State Power', Robert Polet, pp.
21-48.
genwoordiging bij de Europese Unie (PVEU) en deelnemen aan COREPER. Ook
nemen de bevoegde ministers van subnationale overheden deel aan de
(Europese) Raad van ministers. Hierin wordt België, afhankelijk van het
onderwerp, vertegenwoordigd door een federale minister, indien de zaak puur
federaal is, door een federale minister èn een vertegenwoordiger van de
relevante subnationale overheid indien het een gedeelde bevoegdheid betreft,
of zelfs door één of twee ministers van subnationale overheden als het
onderwerp uitsluitend binnen de bevoegdheden van de subnationale overheid
valt. België kent een wettelijke verplichting te komen tot
samenwerkingsovereenkomsten tussen federale staat, gemeenschappen en regio's
over deze 'variabele' vertegenwoordiging. Daarnaast nemen de gemeenschappen
en regio's deel in de uitvoeringscomités (de raadgevende, regelgevende of
managementcomités) van de Europese Unie en zijn ze verantwoordelijk voor de
omzetting van EU-richtlijnen in Belgische wet- en regelgeving op de voor hen
relevante terreinen. Deze uitgesproken deelname van
subnationale overheden kan leiden tot problemen op het moment dat deze
overheden Europese regels niet (goed) uitvoeren. De grondwet is daarom in
1993 aangepast: bij in gebreke blijven van subnationale overheden heeft de
federale regering de bevoegdheid herkregen in te grijpen, zelfs op
beleidsterreinen die uitsluitend onder de bevoegdheden van de subnationale
overheden vallen.
Frankrijk, het centralistische voorbeeld19
Subnationale overheden in Frankrijk hebben relatief weinig invloed op de
nationale beleidsvorming ten behoeve van Europese besluitvorming. Het is de
nationale regering die het Franse EU-beleid vormgeeft. Dit laat zich
illustreren met het voorbeeld van de structuurfondsen. In veel landen leidde
dit op subnationale overheden toegesneden beleid tot een omslagpunt in het
denken over de betrokkenheid van subnationale overheden bij de uitvoering,
maar ook bij de formulering van beleid. Zo niet in Frankrijk. De Franse
subnationale overheden vormen maar één schakel in de onderhandelingsketen
over de structuurfondsen waarin de nationale overheid de beslissende stem
heeft.
Verder zijn de regionale prefecten als vertegenwoordigers van de nationale
overheid verantwoordelijk voor de uitvoering van EU-beleid met betrekking
tot economisch-sociale ontwikkeling en regionale ontwikkeling. Meer in het
algemeen zijn de prefecten verantwoordelijk voor de naleving van
EU-regelgeving door subnationale overheden. Deze laatste hebben geen andere
keus dan EU-beleid toe te passen op terreinen die in ruime mate het
subnationaal niveau raken - zonder bij de beleidsvorming betrokken te zijn -
en de uitvoering onder controle van de prefecten te stellen.
Ierland, het functionele voorbeeld20
Ierland is net als Frankrijk een voorbeeld van een in hoge mate
gecentraliseerd land. De lokale autoriteiten hebben weinig autonomie. De
totstandkoming van subnationale overheden is in Ierland geschied onder
invloed van de Europese Unie, in het bijzonder de structuurfondsen. De Ierse
regering had in het kader van de toetreding tot de Europese Unie als
prioriteit de verwerving van zoveel mogelijk fondsen. Met dat doel voor ogen
heeft de regering een regionale infrastructuur opgezet met een adviserende
functie, de zogeheten 'Regionale Autoriteiten'. Deze spelen een belangrijke
rol bij de toe-wijzing van structuurfondsen.
19 Ibidem, 'Régions, Départements, Préfets, Intercommunalité: The
French-style Territorial Government Network', Franck Petiteville, pp.
175-197.
20 Ibidem, 'The Intermediate Level of Government in Ireland: Local
Government with a Regional Overlay', Michael Kelly, pp. 197-210.
II.3 Slotsom
Bovengenoemde voorbeelden laten zien dat in sommige lidstaten - de situatie
in Nederland komt aan de orde in hoofdstuk III - zoals in België, en
eveneens in Duitsland en in Oostenrijk in de grondwet vastgelegde vormen van
toegang tot Europese besluitvorming bestaan. In Spanje en Italië zijn
subnationale overheden er in geslaagd om formele, maar nog niet in de
grondwet verankerde rechten op betrokkenheid in EU-beleidsvorming te
verwerven. In Frankrijk spelen de subnationale overheden een ondergeschikte
rol, terwijl in andere lidstaten, zoals Ierland, hun positie vooral
functioneel is. Dit alles onderstreept nogmaals de grote verscheidenheid aan
soorten subnationale overheden en hun wijze van betrokkenheid.
De conclusie luidt dat subnationale overheden zeker in een aantal lidstaten zich een plaats als medespeler hebben weten te verwerven - tussen de lidstaten en de organen van de Europese Unie - in de besluitvorming over het beleid van de Europese Unie. In de jaren tachtig zijn op het Europese niveau twee belangrijke institutionele veranderingen ingevoerd ter bevordering van de belangen van subnationale overheden, het Comité van de Regio's en de formele vormgeving van het beginsel van subsidiariteit.
De verdergaande eis van een deel van de subnationale overheden naar meer
invloed en zelfs een verplichte deelname van vertegenwoordigers van
subnationale overheden aan de besluitvorming in de Europese Unie, is in de
jaren tachtig en negentig niet vervuld. Hier liggen oorzaken aan ten
grondslag, die eerder ter sprake zijn gekomen:
1. De Europese Unie kent formeel-juridisch als leden alleen lidstaten en
mengt zich niet in de interne gang van zaken binnen lidstaten;
2. de verscheidenheid aan subnationale overheden en bijbehorende
bevoegdheden is groot en bemoeilijkt de formulering van een uniforme methode
ter bevordering van betrokkenheid van subnationale overheden bij
EU-beleidsvorming;
3. veel lidstaten zijn wel bereid subnationale overheden te betrekken in de
nationale voorbereiding op EU-besluitvorming, maar niet om deze in die
besluitvorming een formele stem te verlenen.
Zijn de initiatiefnemers, en dan met name de Länder, tevreden met de in
Maastricht wel bereikte resultaten? Het lijkt er op van niet: de politieke
werking van het Comité van de Regio's en van het beginsel van subsidiariteit
is in hun ogen teleurstellend. Het Comité van de Regio's bevat een grote
verscheidenheid aan subnationale overheden met zeer verschillende
bevoegdheden en belangen die met elkaar kunnen strijden. Daarnaast heeft het
beginsel van subsidiariteit niet de gewenste bescherming van bevoegdheden
opgeleverd: een consequente toepassing van het beginsel wordt namelijk
bemoeilijkt doordat er interpretatieverschillen bestaan over het begrip. De
Länder blijven bovendien beducht voor een afname van hun bevoegdheden door
de samenwerking in de Europese Unie, ondanks het feit dat ze het 'gat'
waardoor hun bevoegdheden weglekten door grondwetswijzigingen praktisch
hebben gedicht.
III De situatie in Nederland
III.1 Inleiding
Het Nederlandse bestuursstelsel
Alvorens in te gaan op de situatie in Nederland, worden de voor dit advies
meest relevante bestuurlijke uitgangspunten van de Nederlandse staat
genoemd.21
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Naast de centrale
overheid worden andere (subnationale) overheden met een grondwettelijke
verankering erkend, onder andere provincies, gemeenten en waterschappen.
Burgers in Nederland hebben te maken met voorschriften van drie
verschillende overheden: op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau.
Voorschriften van subnationale overheden mogen niet in strijd zijn met die
van het hogere gezag. Autonomie en medebewind zijn beide vormen van
decentralisatie van de nationale overheid naar subnationale overheden.
Autonomie houdt in dat de bestuursorganen van de provincies en gemeenten
binnen de eigen huishouding bevoegd zijn tot zelfstandig handelen en dat zij
bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen voor de burgers in hun territoir.
Onder medebewind wordt in het algemeen verstaan dat een hoger
overheidsorgaan door regelgeving een lager orgaan verplicht tot medewerking.
In talrijke wetten worden aan subnationale overheden taken opgedragen. Dit
medebewind krijgt mede vorm in een uitgebreide overlegstructuur tussen deze
subnationale overheden en de nationale overheid. Dit betekent overigens niet
dat er altijd een scherp afgebakende verdeling van bevoegdheden bestaat
tussen de verschillende bestuurslagen. Het publieke belang wordt in
Nederland door de nationale en subnationale overheden beide behartigd.
Aandacht van en voor subnationale overheden
Hoe is het in Nederland nu gesteld met de aandacht van en voor subnationale
overheden en hun rol met betrekking tot de Europese Unie? Alvorens hierop in
te gaan dient te worden vermeld dat ook in Nederland de verscheidenheid aan
subnationale overheden speelt. Naast de grondwettelijk verankerde
subnationale overheden als provincies en gemeenten - alleen al vanwege hun
verschil in omvang niet homogeen - bestaan ook andere bestuurs- en/of
samenwerkingsvormen die in dit verband van belang zijn zoals de Euregio's,
agglomeraties van grote steden, zoals de Randstad, landsdelen en
samenwerkingsverbanden als Rotterdam met Antwerpen en Heerlen met Aken.
De aandacht van subnationale overheden in Nederland voor de Europese Unie
neemt toe. De subnationale overheden waren aanvankelijk vooral
geïnteresseerd in de Europese Unie vanwege de mogelijkheid structuurfondsen
te verwerven. Zij hebben relatief laat de invloed van de Europese
besluitvorming onderkend, omdat veel van de Europese regelgeving in
Nederland al eerder nationaal tot stand was gekomen. In een later stadium
kwam pas Europese regelgeving tot stand die voor Nederland 'nieuw' was. Wel
blijft het zo dat het moeilijk is deze regelgeving te herkennen als
Europees, omdat EU-regelgeving, indien het richtlijnen betreft, wordt
omgezet in nationale regelgeving.
Subnationale overheden in Nederland worden zich de laatste jaren meer en
meer bewust van het belang van deze EU-regelgeving die zij moeten uitvoeren.
In het verlengde hiervan neemt de wens toe om invloed uit te oefenen op de
totstandkoming van het
21 'De staatsinrichting', H.A.H. Toornvliet, 2e herziene druk, 1992, p.
279-282.
nationale standpunt op weg naar 'Brussel'. Deze groeiende belangstelling is
wel vaak nog ingegeven door een negatieve motivering, te weten de vrees van
subnationale overheden te worden geconfronteerd met regelgeving waarmee men
niet goed uit de voeten kan, wat er in het ergste geval toe kan leiden dat
ze schadeloosstelling moeten betalen voor fouten in de uitvoering.
De aandacht van de centrale overheid in Nederland voor de rol van subnationale overheden bij de voorbereiding en uitvoering van Europese besluitvorming neemt eveneens toe, maar is tot nu toe vooral formeel geweest. Als eindverantwoordelijke tegenover de Europese Unie heeft de nationale overheid tot nu toe haar aandacht in belangrijke mate gericht op eventuele fouten in de uitvoering van EU-beleid door subnationale overheden. Aan de andere kant begint de nationale overheid meer en meer in te zien dat de kwaliteit van besluitvorming kan worden verbeterd door subnationale overheden eerder te betrekken bij standpuntbepaling
III.2 Institutionele vormgeving in Nederland van betrokkenheid van
subnationale overheden
Mede naar aanleiding van een rapport van de Raad voor het Openbaar Bestuur
(ROB) "Wijken of herijken. Nationaal bestuur en recht onder Europese
invloed" van september 1998 is de betrokkenheid van subnationale overheden
in de standpuntbepaling over EU-beleidsvoorstellen verder vormgegeven. Het
geregelde overleg tussen nationale overheid en subnationale overheden is
geformaliseerd en EU-beleidsvoorstellen met belangrijke gevolgen voor
subnationale overheden worden besproken met het Interprovinciaal Overleg
(IPO) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). De betrokkenheid van IPO
en VNG bij de werkzaamheden van de Beoordelingscommissie Nieuwe
Commissievoorstellen (BNC) is versterkt. Het overleg tussen de Ministeries
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden (BZK) en dat van
Buitenlandse Zaken (BZ) en VNG en IPO is geformaliseerd. Daarnaast zijn in
het Bestuursakkoord Nieuwe
Stijl tussen het Ministerie van BZK en IPO en VNG van maart 1999 afspraken
opgenomen over omgangsregels tussen nationale en subnationale overheden in
Europees perspectief.
In de BNC hebben IPO en VNG niet de door hen gewenste waarnemersstatus
gekregen, maar de Ministeries van BZK en BZ stellen hen wel op de hoogte van
voor hen relevante Europese voorstellen. Verder bespreken de
verantwoordelijke departementen voorstellen die gevolgen hebben voor
subnationale overheden bilateraal met IPO en VNG. Ten slotte is in het
zogenoemde BNC-fiche, waarmee de beleidsformulering wordt ingekaderd, een
rubriek opgenomen over de betrokkenheid van IPO en VNG bij de voorbereiding
van het fiche. Het parlement, IPO en VNG krijgen het vastgestelde fiche
toegestuurd. Daarnaast is van belang dat de Staatssecretaris van Economische
Zaken coördinerend bewindspersoon is voor de regio's die een beroep willen
doen op de structuurfondsen.
Ten slotte bestaat sinds december 1997 de Interdepartementale Commissie
Europees Recht (ICER). Deze is belast met de coördinatie van de doorwerking
van het Europees recht in het nationaal recht, het op een gestructureerde
wijze volgen van de Europeesrechtelijke ontwikkelingen en het in kaart
brengen van de gevolgen daarvan voor de Nederlandse rechtsorde. Tevens is de
ICER belast met de coördinatie van een inhoudelijk, organisatorisch en
procedureel adequate uitvoering van het Europees recht in Nederlands beleid,
wetgeving, rechtspraak en rechtspraktijk. De subnationale overheden zijn
overigens niet vertegenwoordigd in de ICER.
VNG en IPO zouden graag een verdere verankering zien van de betrokkenheid
van de subnationale overheden bij relevante besluitvorming. Zij bepleiten
onder meer het ROB-advies over te nemen om subnationale overheden een
formele positie toe te kennen bij nationale ambtelijke en politieke organen
die de Nederlandse standpunten in het Europees beleid voorbereiden, onder
andere te bereiken door een formele waarnemersstatus bij het BNC.
IV Conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk zal eerst een algemene afweging worden gemaakt over de in
de adviesaanvraag gestelde vragen. Op basis van deze afweging zullen
vervolgens enkele mogelijkheden ter versterking van de betrokkenheid van
subnationale overheden
worden onderzocht.
IV.1 Algemene afweging
Zoals aangegeven in de inleiding is bij de behandeling van de in de
adviesaanvraag gestelde vragen zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij
eerder geformuleerde uitgangspunten van de AIV over vraagstukken betreffende
de Europese Unie. Deze worden hieronder nogmaals weergegeven:
* Versterking van de slagvaardigheid van de besluitvorming en van de
uitvoerende capaciteit. Hierbij betrekt de AIV de vraag welke waarde
subnationale overheden kunnen hebben in de verbetering van de besluitvorming
en de uitvoerbaarheid van besluiten binnen de Europese Unie;
* vermindering van het democratisch tekort en de versterking van de
betrokkenheid van de Europese burger.
Het belang, in democratisch en bestuurlijk opzicht, van subnationale
overheden heeft de AIV van meet af aan voor ogen gestaan. Hij is ervan
overtuigd dat deze subnationale overheden, zoveel dichter als zij bij de
burger staan en in directer contact met regionale en lokale belangen en
opvattingen, een meerwaarde kunnen vertegenwoordigen die de volle aandacht
verdient.
Ook in het zich verenigende Europa dient deze meerwaarde tot gelding te
worden gebracht. Het zijn weliswaar de nationale staten die partij zijn bij
de Verdragen die aan de Europese eenwording ten grondslag liggen, en het
zijn de nationale staten die in hoofdzaak verantwoordelijk zijn voor de
totstandkoming van besluitvorming op het niveau van de Europese Unie en voor
de juiste uitvoering van de genomen beslissingen, maar dit doet niet af aan
het feit dat ook de subnationale overheden - in toenemende mate zelfs - bij
dit proces zijn betrokken en de hun daarin toekomende rol moeten kunnen
vervullen.
Dat die rol in de laatste decennia, en zeker sinds de Europese Akte, zoveel
meer in de belangstelling is komen te staan, ziet de AIV enerzijds als een
bevestiging van de vitaliteit van de subnationale overheden en anderzijds
als een graadmeter van de ontwikkeling en diepgang van de Europese
integratie. Deze integratie is begonnen in een beperkt aantal sectoren van
overheidsbeleid, maar heeft zich later ontwikkeld tot een omvattend geheel
dat tegenwoordig vrijwel geen gebied van het overheidsbeleid ongemoeid laat.
Dat ook de subnationale overheden daarvan de weerslag ondervinden is
evident. Als uitvoerders van beleid dat zijn oorsprong vindt op het niveau
van de Europese Unie en als dragers van verplichtingen van de Europese Unie,
worden zij in toenemende mate geconfronteerd met het gegeven dat zij deel
uitmaken van de Europese Unie. Het is dan ook niet meer dan vanzelfsprekend
dat bij de subnationale overheden de wens leeft om op de besluitvorming
invloed uit te oefenen. Wie geraakt wordt door beleid, wil, zo mogelijk, op
dat beleid ook zijn stempel drukken. De AIV ziet dit alles als een
overwegend positief verschijnsel.
Verder dient te worden opgemerkt dat zich in lidstaten van de Europese Unie
- niet in alle - verschijnselen als decentralisatie, regionalisering en
devolutie voordoen. Het streven naar meer zelfstandigheid ten opzichte van
de centrale overheid door subnationale overheden is in eerste instantie een
zelfstandige ontwikkeling. Dit streven en de groeiende betrokkenheid van
subnationale overheden bij de Europese Unie kunnen elkaar wel wederzijds
beïnvloeden en mogelijk versterken.
Hiervan uitgaande neemt de AIV het standpunt in dat, voor zover dit in
lidstaten nog niet het geval is, subnationale overheden inspraak dienen
hebben in de beleidsvoorbereiding op die terreinen, op welke Europese
besluiten relevant zijn voor deze overheden. Dit kan geschieden door
subnationale overheden te laten deelnemen aan het ambtelijke overleg ter
voorbereiding van nationale standpunten over EU-regelgeving. Tevens kan
subnationale overheden de mogelijkheid worden geboden rechtstreekse toegang
te verkrijgen tot de beleids- en besluitvorming in Brussel, waar hun
belangen worden geraakt. Zo'n betrokkenheid verdient aanmoediging en kan de
kwaliteit van nationale besluitvorming in de voorkomende gevallen alleen
maar ten goede komen. In eerste instantie zal die besluitvorming langzamer
verlopen, omdat deelname van subnationale overheden tijd zal vergen. Echter,
op middellange termijn zal deze rol leiden tot meer efficiëntie in de
besluitvorming en een verbetering van de uitvoering, toepassing en
handhaving van EU-regelgeving. De kennis en deskundigheid van subnationale
overheden over de toepassing van deze regelgeving zullen bijdragen aan
totstandkoming van beleid met oog voor (on)haalbaarheid voor de uitvoering
van EU-regelgeving. Tevens zal een grotere betrokkenheid van subnationale
overheden bij de totstandkoming van regelgeving de kennis van en het
verantwoordelijkheidsbesef bij die subnationale overheden voor de uitvoering
van EU-regelgeving bevorderen. Een dergelijke betrokkenheid van subnationale
overheden in de nationale beleidsvoorbereiding past bovendien in de
bestuurlijke praktijk van lidstaten en van de Europese Unie, waarin
vormen van wederzijdse beïnvloeding een waardevol hulpmiddel vormen voor de
totstandkoming van een afgewogen beleid. Een dergelijke rol vormt een
aanvulling op de geformaliseerde besluitvorming in de lidstaten en de
Europese Unie.22
Elke lidstaat zal voor de optimale inschakeling van de subnationale
overheden zijn eigen formule moeten vinden. De AIV is van mening dat de
vormgeving van nadere betrokkenheid van subnationale overheden zoveel
mogelijk plaats dient te vinden in nationale kaders en aan moet sluiten op
de constitutionele vormgeving van de lidstaten. Aangezien de staatkundige en
politieke situatie van lidstaat tot lidstaat sterk
verschilt, is het ondoenlijk hiervoor een uniforme regel voor te schrijven.
Daarnaast heeft de AIV zich afgevraagd of ook op het niveau van de Europese
Unie de positie van subnationale overheden verbetering zou behoeven en, zo
ja, of daar een bruikbare vorm aan zou kunnen worden gegeven. Over het
algemeen heeft de AIV deze vragen ontkennend beantwoord. Dit betekent niet
dat naar zijn oordeel bijvoorbeeld het Comité van de Regio's geheel aan de
verwachtingen voldoet, maar voor diepgaande ingrepen in de structuur van de
besluitvorming in de Europese Unie ziet de AIV geen aanleiding. De redenen
daarvoor zijn drieërlei. In de eerste plaats is het onmiskenbaar dat
subnationale overheden zo verscheiden zijn, dat het niet mogelijk is deze
onder
22 In dit kader wijst de AIV op zijn eerdere advies 'De IGC 2000 en daarna:
op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten', p. 33, waarin hij het
oordeel uitspreekt dat vormen van wederzijdse beïnvloeding slechts
aanvullend kunnen zijn in het proces dat is gericht op geformaliseerde
besluitvorming door de Europese instellingen binnen het kader van de
rechtsgemeenschap die de Europese Unie is.
één noemer te brengen. De subnationale overheden in de Europese Unie
ontlopen elkaar te zeer in opzet, bevoegdheden en belangen om daarin een
grondslag te vinden voor een grotere plaats in de besluitvorming in de
Europese Unie dan die welke nu bestaat. Daarnaast bestaan dusdanige
verschillen tussen lidstaten met en zonder federale structuur, dat het
alleen al daarom niet te doen is subnationale overheden onder één noemer te
brengen.
In de tweede plaats acht de AIV het onjuist - uit oogpunt van de alom
bestaande zorg over het zwaar belaste handelingsvermogen van de Europese
Unie - dit nog verder te belasten. Goed functionerende EU-instellingen en
een doorzichtige en efficiënte besluitvorming zijn onmisbaar voor een
succesvolle Europese integratie. En met de uitbreiding in het vooruitzicht
bestaat er juist behoefte aan verlichting en vereenvoudiging van de
besluitvorming binnen de Europese Unie. In dat streven past het niet
ingrepen te verrichten die het tegengestelde effect zouden kunnen hebben.
Een geïnstitutionaliseerde rol van subnationale overheden zou deze
besluitvorming immers kunnen vertragen en hinderen. En in de derde plaats
heeft de AIV overwogen dat de voortgang van de Europese eenwording in
laatste instantie afhankelijk is van het bestaan van bestuurlijk sterke,
effectieve nationale staten. Verbrokkeling van de lidstaten is niet in het
belang van de Europese Unie, tenzij een radicaal andere opzet van de
Europese Unie in het verschiet zou liggen. En dat is naar de mening van de
AIV niet het geval.
Op deze gronden heeft de AIV gemeend ten aanzien van structurele
hervormingen die beogen de positie van subnationale overheden op het niveau
van de Europese Unie te versterken zich te moeten beperken tot een aantal
minder ingrijpende suggesties.
Ten slotte rijst de vraag naar de legitimiteit of vergroting van de
betrokkenheid van de burger bij de Europese Unie. Een veelgehoorde mening is
dat de betrokkenheid van burgers en het democratisch gehalte zou toenemen,
indien beslissingen op het laagst mogelijke niveau worden genomen. De AIV
maakt hierbij een verschil tussen de voorbereiding en uitvoering van beleid
op het nationale niveau. De AIV is geen voorstander van de voorbereiding van
beleid op het laagst mogelijke bestuurlijke niveau, maar is wel van mening
dat subnationale overheden inspraak moeten krijgen bij de voorbereiding van
beleid, indien het gaat om besluiten waarvan zij gevolgen ondervinden. Waar
het de uitvoering van beleid betreft, is de AIV er wel voorstander van dit
op een zo laag mogelijk bestuurlijk niveau te doen plaatsvinden, omdat
daardoor de betrokkenheid van de burger kan worden vergroot: enerzijds omdat
uitvoering door subnationale overheden de democratische controle op de
uitvoering van beleid kan vergroten, indien het gaat om subnationale
overheden die publiek verantwoordelijk zijn ten opzichte van de burger, en,
anderzijds, doordat deze de burgers kunnen informeren over de Europese Unie
en de gevolgen van haar beleid voor die burger.
Het Comité van de Regio's ontleent zijn aanspraak op vermindering van het
democratisch deficit aan dezelfde argumentatie dat besluitvorming
democratischer is, naarmate deze dichter bij de burger plaatsvindt. Hierbij
moet echter worden bedacht dat het Comité subnationale overheden
vertegenwoordigt, die wat betreft bevoegdheden en bestuurlijk gewicht zeer
verscheiden zijn, waardoor de representativiteit van het Comité vanuit
Europees oogpunt niet volledig is. Bovendien vertegenwoordigt het Comité
binnen de Europese Unie niet een algemeen belang, zoals het Europees
Parlement dat doet, doch eerder deelbelangen.
De AIV is van oordeel dat een centrale rol in de vermindering van het
democratisch tekort toekomt aan het Europees Parlement. Het Europese
Parlement dient de uitein-
delijke politieke controle te hebben op de voorbereiding en formulering van
beleid van de Europese Unie. De AIV sluit hiermee aan op zijn eerdere
adviezen, waarin hij
adviseert de rol van het Europees Parlement te versterken als centraal
element voor democratisering. Meer in het bijzonder wijst de AIV hierbij op
zijn suggestie voor de instelling van een tweekamerstelsel, waarbij de
wetgevende bevoegdheden zijn ondergebracht in twee parlementaire kamers en
waarin burgers via vertegenwoordiging op Europees niveau (Europees
Parlement) en op nationaal niveau (de Landenkamer) bij de Europese Unie
worden betrokken.23
Concrete mogelijkheden ter vergroting van de betrokkenheid van subnationale
overheden
De AIV heeft, uitgaande van de voorgaande algemene afweging en op basis van
de daarbij gehanteerde uitgangspunten, enkele mogelijkheden uitgewerkt ter
versterking van de betrokkenheid van subnationale overheden bij de Europese
besluitvorming. Bij iedere mogelijkheid is een afweging gemaakt tussen voor-
en nadelen en heeft de AIV geconcludeerd of een mogelijkheid kan worden
aanbevolen of niet. De in de voorgaande afweging gegeven algemene argumenten
worden niet steeds herhaald.
De mogelijkheden zijn als volgt gerangschikt:
IV.2 Als eerste treft de lezer mogelijkheden voor verbetering van de
betrokkenheid op het niveau van de Europese Unie;
IV.3 daarna volgt een mogelijkheid voor een oplossing waaraan invulling kan
worden gegeven in nationale kaders.
IV.2 Mogelijkheden ter vergroting van de betrokkenheid op het niveau van de
Europese Unie
IV.2.1 Versterking van het Comité van de Regio's
* Er zijn verschillende mogelijkheden tot institutionele versterking, die
door het Comité zelf worden bepleit:
a.
Vastlegging van zijn status als EU-instelling in artikel 7, lid 1, van het
Verdrag;
b.
indien en wanneer Commissie en Raad verkiezen geen gevolg geven aan
aanbevelingen van het Comité in het kader van een verplichte raadgeving,
zouden zij verplicht moeten worden die keuze te motiveren. Het Parlement zou
een dergelijke motivering kunnen geven op vrijwillige basis;
c.
formele bevoegdheid om bij het Europese Hof van Justitie in beroep te gaan
tegen inbreuken op zijn rechten. Regio's met bevoegdheden, die in andere
lidstaten op nationaal niveau worden uitgeoefend, zou eveneens een recht van
beroep dienen te worden toegekend.
* Een andere mogelijkheid ter versterking van het Comité zou zijn om de
verscheidenheid van de erin vertegenwoordigde subnationale overheden te
beperken.
Afweging
De AIV is van oordeel dat inpassing van het Comité als instelling in de
institutionele structuur van de Europese Unie niet moet worden aanbevolen.
In de huidige opzet - zie opsomming in artikel 7, lid 1 EG - zijn als
instelling aangewezen aan de ene kant die organen die een belangrijke rol
vervullen in de besluitvorming van de Europese Unie (Europees Parlement,
Raad en Commissie) en daarvoor in het geval van de Europese Commissie en het
Europees Parlement verantwoording afleggen, en aan de andere
23 AIV-advies 'De IGC 2000 en daarna: op weg naar een Europese Unie van
dertig lidstaten', p. 23.
kant organen die een belangrijke rol vervullen in de controle op die
besluitvorming (Europese Hof van Justitie en Rekenkamer). De voorgestelde
inpassing als instelling zou in dit verband derhalve moeten leiden tot een
substantiële, (mede)beleidsbepalende rol van het Comité in de
besluitvorming, waar de AIV geen voorstander van is. Daarnaast moeten
instellingen van de Europese Unie het belang van de Europese Unie als geheel
dienen. Het Comité daarentegen dient eerder een deelbelang, omdat de
representativiteit van het Comité vanuit Europees oogpunt niet volledig is.
Overigens kan worden gesteld dat de betekenis van een orgaan niet zozeer
wordt bepaald door zijn kwalificatie als instelling, het gaat veeleer om de
taken die in het Verdrag aan het betreffende orgaan zijn opgedragen.
De AIV beveelt wel aan dat maatregelen worden genomen die het Comité in
staat stellen zijn verdragsmatig vastgelegde taken als adviesorgaan te
versterken. Hierbij valt te denken aan de door het Comité zelf voorgestelde
verplichting dat instellingen uitleg dienen te geven in hoeverre rekening is
gehouden met de inhoud van een door het Comité verstrekt advies. Nu dienen
instellingen en organen al krachtens het beginsel van samenwerking, zoals
verwoord in artikel 10 van het EG-Verdrag, in hun onderlinge betrekkingen
zorgvuldig met elkaar om te gaan. Uit dit beginsel kan worden afgeleid dat,
wanneer het Comité een advies geeft, de instantie waaraan het advies is
gericht, met de inhoud daarvan zoveel mogelijk rekening moet houden. Zulks
geldt temeer indien het Comité op verzoek van de Raad, de Commissie of ook
het Europese Parlement - een mogelijkheid die uitdrukkelijk genoemd wordt in
artikel 265, vierde lid,
EG - een advies geeft. Tenslotte kan de AIV zich voorstellen dat, indien de
prerogatieven van het Comité door handelingen van andere instellingen of
organen zijn geschaad, het Comité het recht moet hebben daar tegen in beroep
te gaan bij het Europese Hof van Justitie. Hierbij ziet de AIV een parallel
met de behandeling die destijds aan het Europees Parlement is deelgevallen,
uit de tijd toen het Parlement nog slechts over een in wezen adviserende
bevoegdheid kon beschikken.
De AIV is geen voorstander van de toekenning aan regio's met bevoegdheden,
die in andere lidstaten op nationaal niveau worden uitgeoefend, van het
recht in beroep te gaan bij het Europese Hof van Justitie, indien inbreuk
wordt gedaan op hun rechten. Dit is dezelfde eis die de Länder stelden in de
aanloop naar de IGC van 1993 (zie I.2). Naar de mening van de AIV dienen
dergelijke kwesties op het niveau van de lidstaten tot oplossing te worden
gebracht.
De gedachte om de slagkracht van het Comité te verbeteren door de
verscheidenheid van de vertegenwoordigde subnationale overheden te beperken,
is op het eerste gezicht aantrekkelijk. De uitwerking ervan stuit echter op
moeilijkheden. Indien men bijvoorbeeld de eis zou stellen dat per lidstaat
maar één bestuurslaag vertegenwoordigd mag zijn, is ten eerste de vraag
welke bestuurslaag dit zou moeten zijn. Daarnaast blijft ook in dit scenario
de verscheidenheid (te) groot om de positie van het Comité aanzienlijk te
verbeteren. Bovendien wordt het aan de lidstaten overgelaten de
samenstelling van ieders delegatie naar het Comité te bepalen en is het niet
wel mogelijk noch wenselijk dat de Europese Unie zich rechtstreeks mengt in
een dergelijk nationaal te maken keuze.
IV.2.2 'Kompetenzkatalog'
In Nice heeft de IGC in december 2000 de volgende verklaring aangenomen: "De
Conferentie verlangt dat een breder en tegelijk dieper debat over de
toekomst van de Europese Unie wordt ingezet...de Europese Raad zal tijdens
zijn bijeenkomst te Laken in december 2001 een verklaring aannemen waarin
passende initiatieven worden ont-
vouwd om dit proces te continueren. Tijdens dat proces zouden onder meer de
volgende problemen moeten worden behandeld: hoe zal het mogelijk zijn om een
nauwkeuriger bevoegdheidsafbakening tussen de Europese Unie en de lidstaten
vast te stellen en vervolgens te handhaven, met inachtneming van het
subsidiariteitsbeginsel?...De Conferentie komt overeen dat wanneer dit
voorbereidende werk eenmaal voltooid is, een nieuwe Conferentie van de
Vertegenwoordigers van de Regeringen der Lidstaten in 2004 zal worden
bijeengeroepen om de bovenvermelde punten in behandeling te nemen en de
overeenkomstige wijzigingen in de verdragen op te nemen."24
Het bovenstaande geeft aan dat de discussie over een nauwkeuriger
bevoegdheidsafbakening deel zal uitmaken van een diepgaand debat over de
toekomst van de Europese Unie en dat het onderwerp op de agenda zal staan
van een in 2004 te houden IGC. De oorsprong van de gedachte te komen tot een
nauwkeurige vastlegging van de verdeling van bevoegdheden ligt bij de Duitse
Länder. Dit is het streven naar de zogenoemde 'Kompetenzkatalog', die beoogt
bevoegdheden op zo'n wijze vast te leggen dat niet alleen bestaande, maar
ook toekomstige bevoegdheden zijn verdeeld.
De voorstanders van de 'Komptenzkatalog' bepleiten dat de bevoegdheden van
de Europese Unie herkenbaar, voorspelbaar en begrensd zijn. Tevens stellen
zij voor dat in het verdrag wordt vastgelegd welke de afzonderlijke
bevoegdheden zijn van de Europese Unie, dit ter versterking van het beginsel
van subsidiariteit. Het oogmerk is beslis-singen zo dicht mogelijk bij de
burger te nemen. Het Europese Hof van Jusititie zou de vastgestelde
verdeling van de bevoegdheden dienen te bewaken. Daarnaast zou een
'Kompetenzkatalog' moeten leiden tot meer duidelijkheid over welk niveau
verantwoordelijk is voor te nemen besluiten, zodat doorzichtigheid en
democratisch gehalte toenemen. In deze optiek dient de Europese Unie bij de
uitoefening van haar bevoegdheden rekening te houden met de belangen van en
de interne structuur van de lidstaten en de bevoegdheden van de lidstaten
niet aan te tasten. Verder vinden de voorstanders van de 'Kompetenzkatalog'
het van belang dat de algemene doelstellingen van de Europese Unie, met name
die betreffende het vrije verkeer van goederen en diensten, niet worden
gebruikt als motivatie om de bevoegdheden van de Europese Unie uit te
breiden. Eén en ander past in het streven van de Länder om te komen tot een
Europese Unie met een federale structuur, onder de erkenning dat
subnationale overheden een afzonderlijke bestuurslaag vormen in aanvulling
op die van de Europese Unie en de lidstaten. Een dergelijke structuur zou
subnationale overheden tevens de bevoegdheid moeten geven tot directe
deelname in EU-zaken. De bevoegdheden van subnationale overheden zouden
afzonderlijk en direct - dat wil zeggen zonder tussenkomst van de nationale
overheden - moeten kunnen worden uitgeoefend en worden afgeschermd met het
beginsel van subsidiariteit.25
In dit licht kunnen de doelen van de 'Kompetenzkatalog' als volgt worden
weergegeven:
1. Het eerste is een toename van de doorzichtigheid van de besluitvorming,
doordat helder moet worden welke bestuurslagen waarvoor verantwoordelijk
zijn;
2. daarnaast een vermindering van het democratisch tekort, door beslissingen
op zo laag mogelijk niveau en zo dicht mogelijk bij de burger te nemen;
24 Verdrag van Nice, Bijlage IV: Verklaring voor de slotakte betreffende de
toekomst van de Unie, pp. 83-84, 22 december 2000.
25 Charlie Jeffery, 'Towards a 'Third Level' in Europe? The German Länder in
the European Union', p. 261.
3. de laatste doelstelling lijkt echter de voornaamste: het vastleggen van
bevoegdheden, zeker wanneer deze geschiedt vóór de toekenning van die
bevoegdheden, dient om de nationale en subnationale speelruimte veilig te
stellen en, in sommige gevallen, te herwinnen. Hieraan ligt, onuitgesproken,
de vrees ten grondslag dat, indien de verdeling van bevoegdheden niet wordt
vastgelegd, de Europese Unie zich 'sluipenderwijs' nieuwe bevoegdheden
toe-eigent ten koste van de lidstaten en de subnationale overheden.
Afweging
Het is vanzelfsprekend nu al zo dat in de Europese Unie bevoegdheden aan
verschillende bestuurslagen zijn toegedeeld. Dit is de basis en het
uitgangspunt voor de Europese integratie. Het vraagstuk van de verdeling en
omschrijving van bevoegdheden zal derhalve een centrale plaats innemen in
iedere discussie over de (institutionele) toekomst van de Europese Unie.
Zolang echter nog geen gedetailleerd voorstel bekend is voor de hierna te
behandelen verdeling en vastlegging van bevoegdheden, namelijk die in de
vorm van een 'Kompetenzkatalog', is het moeilijk hier inhoudelijk op in te
gaan. De discussie moet echter wel reeds worden voorbereid. Er kan niet
worden volstaan met een simpele afwijzing. Er dient een argumentatie te
worden ontwikkeld en er moeten politieke prioriteiten worden gesteld. De AIV
beveelt de Nederlandse regering aan hiermee verder te gaan. Wellicht kan de
hierna volgende afweging hiervoor houvast bieden. Voor alle duidelijkheid
moet worden vermeld dat de AIV deze afweging baseert op nu bekende gegevens
en op wat nu de doelstellingen lijken te zijn van de voorstanders van een
'Kompetenzkatalog'. De kanttekeningen die de AIV bij de instelling van een
dergelijke 'Kompetenzkatalog' plaatst zijn dan de volgende drie.
1. De voorstanders van de 'Kompetenzkatalog' gaan uit van een misvatting
over de dynamiek van de Europese integratie.
Ad 1.
De gedachte van een 'Kompetenzkatalog' zoals deze nu is ontwikkeld gaat
voorbij aan de dynamiek van het Europese integratieproces en aan de
verschuivingen die zich bij onderscheiden bevoegdheden tussen de
bestuurslagen voordoen. De 'Kompetenzkatalog' gaat namelijk niet uit van een
'a posteriori', zoals tot nu toe gebruikelijk in de Europese integratie,
maar van een 'a priori'. De huidige basis van de integratiedynamiek van de
Europese Unie is dat geen beleidsterrein bij voorbaat is uitgesloten als de
voortgang van de Europese integratie daartoe aanleiding geeft. De
'Kompetenzkatalog' draait dit om en sluit bevoegdheden bij voorbaat af van
het niveau van de Europese Unie. Dit komt neer op een omkering van de
bewijslast waarom integratie op Europees niveau nodig is en legt de
bestaande status quo vast. Hiervan kan moeilijker worden afgeweken dan
wanneer de bevoegdheden niet zo star en strak zouden zijn afgebakend. Dit is
hoogstwaarschijnlijk het oogmerk van die voorstanders en daarin ligt tevens
het bezwaar van de AIV.
Dat de Europese integratiedynamiek is gebaseerd op een 'a posteriori' in de
ontwikkeling is te zien in de geschiedenis van de Europese integratie tot nu
toe. Deze integratie is voortgeschreden langs twee ontwikkelingsassen: via
politieke besluitvorming omtrent de interpretatie van het acquis en de
verdere ontwikkeling hiervan en via de jurisprudentie van het Europese Hof
van Justitie. Uiteindelijk kan dit leiden tot de toepassing van artikel 308
EG teneinde met unanimiteit tot toevoeging van bevoegdheden te besluiten.26
Voorbeeld van dit laatste is het besluit - in het kader van dit advies niet
van belang ontbloot - om het Regionale Fonds in te stellen. Geen
26 Oud artikel 235.
beleidsterrein is derhalve bij voorbaat uitgesloten als de voortgang van de
Europese integratie daartoe aanleiding geeft.
De hier beschreven dynamiek van politieke besluitvorming en jurisprudentie
dient naar het oordeel van de AIV behouden te blijven, zowel binnen de
eerste pijler als in de beide andere. Bovendien kan worden vastgesteld dat
er tegenwoordig nauwelijks nog een terrein valt aan te wijzen, dat niet valt
onder het bereik van de Europese regelgeving en waar de bevoegdheden geen
onderwerp van discussie zijn tussen de verschillende bestuurslagen.
2. De voorstanders van de 'Kompetenzkatalog' richten zich in eerste instantie op behoud van de eigen nationale en subnationale bevoegdheden.
Ad 2.
De voorstanders van de 'Kompetenzkatalog' lijken de voortschrijdende
Europese integratie vooral te zien als een bedreiging in plaats van een
verruiming van de mogelijkheden tot samenwerking over de grenzen heen van de
lidstaten van de Europese Unie. Een belangrijke rol in het streven naar
afbakening van bevoegdheden speelt de perceptie als zou de Europese Unie
zich 'sluipenderwijs' bevoegdheden 'toe-eigenen'. In dit kader verdient
vermelding dat de Länder van mening zijn dat het Europese Hof van Justitie
een (te) extensieve interpretatie zou hanteren van de bevoegdheden van de
Europese Unie. Dat de Europese Unie zich sluipenderwijs nieuwe bevoegdheden
zou toe-eigenen is om de volgende redenen een misvatting. Ten eerste kunnen
nieuwe bevoegdheden alleen aan de Europese Unie worden toegekend bij
wijziging van het Verdrag of met inachtneming van artikel 308 EG.27 Ten
tweede bestaat bij de toekenning van nieuwe bevoegdheden de mogelijkheid
deze te beperken of aan voorwaarden te binden. Een voorbeeld hiervan is het
beleidsterrein milieu dat bij de Europese Akte aan de Europese Unie is
toebedeeld onder voorwaarden.28 Tenslotte zorgt de toepassing van het
beginsel van subsidiariteit voor een extra 'toets' bij de toekenning van
nieuwe bevoegdheden aan de Europese Unie. Op basis van dit beginsel is
optreden van de Europese Unie alleen gerechtvaardigd als de doelstellingen
van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden
verwezenlijkt in het kader van hun nationaal grondwettelijk stelsel en
optreden op het niveau van de Europese Unie duidelijke voordelen heeft ten
opzichte van nationaal optreden. Een verdere toets is het
evenredigheidsbeginsel, dat inhoudt dat optreden van de Europese Unie niet
verder gaat dan wat nodig is om de doelstellingen van het Verdrag te
verwezenlijken.
3. De onmogelijkheid bevoegdheden vast te klinken.
27 "Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het
kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de
Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste
bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op
voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement de
passende maatregelen."
28 Zie artikel 130 R, Europese Akte en eveneens een reeks artikelen van het
Verdrag, waarbij ook bevoegdheden op een aantal beleidsterreinen
geclausuleerd aan de Europese Unie zijn overgedragen. Als voorbeeld kunnen
bij dit laatste dienen de artikelen 149 EG betreffende onderwijs,
beroepsopleiding en jeugd en artikel 151 EG betreffende cultuur.
Ad 3.
Een laatste opmerking is dat het moeilijk en bezwaarlijk is bevoegdheden toe
te delen en vast te klinken aan bepaalde bestuursniveaus: bevoegdheden
verschuiven niet alleen in de loop van de tijd, maar worden ook steeds vaker
gedeeld in het netwerkachtige bestuur dat zich in de lidstaten en tussen de
lidstaten en de Europese Unie ontwikkelt. Een ander probleem is de grote
verscheidenheid aan staatsinrichtingen, die het bemoeilijkt een verdeling
van bevoegdheden uniform vast te
leggen in de Europese Unie.
Uit het bovenstaande volgt, dat de introductie van een 'Kompetenzkatalog' -
hoe onbepaald ook tot nu toe - het risico in zich bergt te leiden tot
verstarring en bevriezing van een dynamiek, die bij de verdere integratie
van Europa niet kan worden gemist. Daarnaast kunnen zich niet voorzienbare
consequenties voordoen voor de uitbreiding. Naar het oordeel van de AIV is
het derhalve in hoge mate twijfelachtig of zou moeten worden gekozen voor
een 'Kompetenzkatalog' indien deze gebaseerd is op de door de
initiatiefnemers gehanteerde uitgangspunten en doelstellingen.
De AIV erkent overigens dat dit onderwerp deel uitmaakt van een breder debat
over de toekomst van Europa en dat een volledige behandeling van dit
onderwerp een advies over de verhouding tussen de Europese Unie en
subnationale overheden te buiten gaat.
IV.2.3 Delegatie van bevoegdheden, waar EU-beleid gevolgen heeft voor
subnationale overheden, naar het niveau van subnationale overheden
Naar het oordeel van de AIV bestaat er een zekere spraakverwarring als het
gaat over de problematiek van delegatie. Delegatie moet niet worden verward
met attributie, de toekenning van nieuwe bevoegdheden aan een bepaald
bestuursniveau. Dit is een centraal element bij de 'Komptenzkatalog'. Bij
delegatie zijn bevoegdheden al aan een bestuursniveau toegekend, maar worden
deze bevoegdheden aan een ander (in het kader van dit advies lager)
bestuursniveau overgedragen.
Afweging
De AIV is van oordeel dat het vraagstuk van delegatie niet een
aangelegenheid is van de Europese Unie. De Europese Unie kan en mag geen
bevoegdheden delegeren op het gebied van de regelgeving. Dit volgt uit de
toepassing van het beginsel van subsidiariteit zoals omschreven in artikel 5
EG, dat stelt dat de Europese Unie in het algemeen alleen dan competent is
als deze moet optreden. De Europese Unie mag deze exclusieve bevoegdheden in
regelgeving vervolgens niet delegeren. Hooguit kan delegatie aan de
lidstaten plaatsvinden ten aanzien van de uitvoering van communautaire wet-
en regelgeving. Bovendien kan de Europese Unie geen bevoegdheden delegeren
aan subnationale overheden, omdat geen directe relatie bestaat tussen de
Europese Unie en de subnationale overheden.
De AIV acht delegatie een aangelegenheid van de lidstaten, die bevoegdheden
in overeenstemming met nationale constitutionele kaders kunnen overdragen
aan subnationale overheden. De AIV tekent hierbij aan dat delegatie door een
lidstaat van beleidsbepalende bevoegdheden tot het niveau van subnationale
overheden een mogelijkheid is die hij niet zonder meer aanbeveelt, vanwege
de mogelijke beperking van de slagvaardigheid van besluitvorming. Wel
beveelt de AIV aan dat subnationale overheden inspraak krijgen in de
nationale voorbereiding van beleid dat voor hen gevolgen zal hebben. De AIV
is zich ervan bewust dat deze aanbeveling niet valt onder de definitie van
delegatie, maar wil deze toch nogmaals onder de aandacht brengen. Delegatie
van uitvoering van beleid daarentegen kan leiden tot vermindering van het
democratisch tekort.
IV.2.4 Toepassing van het beginsel van subsidiariteit tot het niveau van
subnationale overheden
Het beginsel, zoals al geschetst in II.1.2, heeft tot doel dat niet meer
bevoegdheden aan de Europese Unie worden toegekend dan nodig en nuttig is en
dat het democratisch gehalte van de Europese Unie toeneemt doordat
besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger plaatsvindt.
Afweging
Het beginsel zoals het in de Europese Unie, gebaseerd op het Verdrag, wordt
gehanteerd, kan niet van toepassing zijn op subnationale overheden, omdat
geen directe relatie bestaat tussen de Europese Unie en de subnationale
overheden. Er bestaan geen bevoegdheden die gedeeld zijn tussen subnationale
overheden en de Europese Unie en subnationale overheden kunnen geen
bevoegdheden aan de Europese Unie overdragen en omgekeerd.
Een eventuele aanbeveling om subsidiariteit door te laten werken tot het
subnationale niveau kan dan ook alleen gaan om het algemene beginsel van
subsidiariteit. Het algemene beginsel wil de vraag beantwoorden op welk
niveau bevoegdheden dienen te worden neergelegd om te komen tot een zo
effectief mogelijk beleid. Bevoegdheden zouden bij voorkeur op een zo laag
mogelijk bestuursniveau dienen te worden gelegd, ter vergroting van de
betrokkenheid van de burger en ter vermindering van het democratisch tekort.
Dit leidt in feite tot dezelfde afweging als onder IV.2.3, te weten
delegatie van bevoegdheden: de AIV beveelt niet zonder meer aan
beleidsbepalende bevoegdheden op een zo laag mogelijk niveau van
subnationale overheden neer te leggen, vanwege de mogelijke beperking van de
slagvaardigheid van besluitvorming. Wel beveelt de AIV aan dat uitvoering
van beleid op zo laag mogelijk niveau plaatsvindt, omdat dat kan leiden tot
vermindering van het democratisch tekort.
IV.3 Mogelijkheid ter vergroting van de betrokkenheid op nationaal niveau
Inspraak van subnationale overheden in de nationale voorbereiding van beleid, wanneer het desbetreffende EU-beleid gevolgen voor hen heeft
Deze mogelijkheid kan als volgt worden uitgewerkt:
1. Opname van een vertegenwoordiger van subnationale overheden in de
ambtelijke overlegstructuur, voor zover dit in lidstaten nog niet het geval
is, ter voorbereiding van het nationale standpunt over Europese regelgeving
wanneer deze gevolgen heeft voor de subnationale overheden.
In de Nederlandse voorbereiding en coördinatie van EU-beleid zou dit betekenen dat, waar relevant, een vertegenwoordiger van subnationale overheden zou deelnemen in het ambtelijk voorbereidingstraject, van BNC tot en met de Coördinatie Commissie voor Europese integratie- en associatieproblemen (CoCo). Tevens zou deelname voor de hand liggen in het onderdeel van ICER dat zich bezighoudt met uitvoering van beleid.
2. Het bieden van mogelijkheden aan subnationale overheden tot meer
rechtstreekse toegang tot de beleids- en besluitvorming in Brussel voor
delen van beleid, die relevant zijn voor subnationale overheden,
bijvoorbeeld door een vertegenwoordiger van subnationale overheden deel uit
te laten maken van de staf van de PVEU in Brussel.
Afweging
In het algemeen wil de AIV het belang onderstrepen van een betere
kennisuitwisseling over EU-regelgeving, zowel tussen het nationale en het
subnationale niveau, als tussen het Europese en het subnationale niveau. Een
intensivering van de contacten tussen subnationale overheden en de centrale
overheid kan leiden tot een beter geïnformeerde en gedegen voorbereiding en
uitvoering van beleid. In dit verband dient te worden vermeld dat Nederland
besloten heeft tot de oprichting van een kenniscentrum over EU-regelgeving
ten behoeve van subnationale overheden. De AIV ondersteunt dit initiatief
van harte.
De AIV beveelt mogelijkheid IV.3 en de uitwerkingen 1 en 2 ervan aan, omdat
naar de mening van de AIV hierbij het juiste evenwicht wordt gevonden tussen
slagvaardigheid en uitvoerbaarheid van de besluitvorming en betrokkenheid
van subnationale overheden. Dit model is ook werkbaar voor de
kandidaatlidstaten, die voorbeelden kunnen overnemen van de manieren waarop
in de huidige lidstaten nationale overheden subnationale overheden betrekken
bij de nationale standpuntbepaling.
Stationering van een vertegenwoordiger van subnationale overheden bij de PV
beveelt de AIV aan, omdat de PV een zeer brede en algemene
verantwoordelijkheid heeft, die zich niet beperkt tot deelname in
onderhandelingen in de Raad. De PV functioneert namelijk ook als
informatiepost. In dat kader kan beleidsbeïnvloeding en, meer in het
algemeen, het ontwikkelen van (een eigen netwerk van) contacten ook voor
subnationale overheden waardevol zijn. De nadere uitwerking van deze
aanbeveling zou aan de ontwikkelingen in de praktijk kunnen worden
overgelaten.
Wellicht ten overvloede dient te worden vermeld dat mogelijkheid IV.3 van
toepassing is op beleid dat relevant is voor subnationale overheden. De
situatie rond de verwerving van structuurfondsen is in dit kader bijzonder:
hierbij zijn de belangen van de subnationale overheden concurrerend en de
hogergenoemde mogelijkheden daarom niet goed uitvoerbaar.
IV.4 Slotopmerkingen
De AIV beseft dat dit advies een momentopname is. De toetreding van nieuwe
lidstaten tot de Europese Unie leidt wellicht tot een nieuwe impuls voor de
regionalisering in de Europese Unie, die zijn weerslag zal kunnen hebben op
de ontwikkeling van de positie van subnationale overheden in de Europese
Unie. De toenemende heterogeniteit van de Europese Unie, die het gevolg zal
zijn van de uitbreiding, zou tot nieuwe regionale ontwikkelingen kunnen
leiden. In elk geval zal het directe regionale beleid aan betekenis winnen,
met alle consequenties van dien voor de subnationale overheden in de
Europese Unie. De AIV acht het niet goed mogelijk en ook weinig opportuun
omtrent deze ontwikkelingen thans voorspellende uitspraken te doen.
Het is verder niet uit te sluiten dat door ontwikkelingen binnen (een
meerderheid van) de lidstaten de subnationale overheden een zodanige
prominentie zouden verwerven dat een grotere plaats voor hen in de
besluitvorming in de Europese Unie zou dienen te worden ingeruimd. Maar
zover is het thans zeker niet. Hun bijdrage, aan de waarde waarvan niet
hoeft te worden getwijfeld, hoort in de eerste plaats tot uitdrukking te
komen in de nationale besluitvorming. Maar de ruimte die daar aanwezig is,
moet dan ook ten volle worden benut.
De AIV hoopt dat ondersteuning aan zijn suggesties zou kunnen worden gegeven
in het Witboek van de Europese Commissie over 'good governance', dat naar
verwachting in de zomer van 2001 zal verschijnen en dat onder meer aandacht
zal besteden aan het onderwerp op welke wijze subnationale overheden beter
en effectiever betrokken kunnen worden bij de beleidsbepaling in de Europese
Unie. De AIV neemt een positieve houding aan ten aanzien van de mogelijk
hieruit voortvloeiende ontwikkeling dat de instellingen van de Europese Unie
meer rekening zullen houden met de rol van subnationale overheden, maar met
de kanttekening dat het van groot belang is dat doorzichtigheid en
slagvaardigheid van besluitvorming behouden blijven.
Ten slotte verdient vermelding dat de AIV in de adviesaanvraag niet is
gevraagd in te gaan op grensoverschrijdende samenwerking. De AIV hecht er
desondanks aan te constateren dat een groeiende tendens bestaat tot
transnationale samenwerking tussen subnationale overheden. De AIV is van
mening dat effectieve grensoverschrijdende samenwerking voor burgers een
levendig en tastbaar voorbeeld is van de betekenis en voordelen van Europese
integratie. Deze grensoverschrijdende samenwerking is mede daarom van
toenemende betekenis voor de integratie in de Europese Unie en verdient de
steun van de Europese Unie en de lidstaten, waarvan kan worden gevraagd
zoveel mogelijk obstakels voor dergelijke samenwerkingsvormen uit de weg te
ruimen.
V Samenvatting
Dit advies heeft betrekking op de gewenste verhouding tussen de Europese
Unie, de lidstaten en de subnationale overheden, alle overheidslagen onder
het nationale niveau, die zeer verscheiden zijn.
De verhoudingen tussen de verschillende bestuurslagen veranderen permanent.
De nationale staat is één van de spelers geworden in een gelaagde
bestuursstructuur, waarin handelingsbevoegdheid op het niveau van de
Europese Unie, het nationale en het subnationale niveau naast elkaar
bestaan.
Het belang van de subnationale overheden neemt om verschillende redenen toe.
Ten eerste vanwege de tendens in een aantal lidstaten van de Europese Unie
tot decentralisatie en ten tweede als reactie op de mondialisering en de
toenemende samenwerking in de Europese Unie. Verder is een factor van belang
de 'regionalisering', de vraag van subnationale overheden om een sterkere,
en eventueel onafhankelijker positie ten opzichte van de nationale staat.
Dat de rol van subnationale overheden in de Europese Unie zoveel meer in de
belangstelling is komen te staan is bovendien te verklaren uit het feit dat
deze, als uitvoerders, steeds meer de invloed bespeuren van de groeiende
EU-regelgeving. Zeker na de totstandkoming van de Europese Akte nam deze
regelgeving toe en tegenwoordig speelt EU-beleid een rol op bijna alle
terreinen van overheidszorg.
De reactie van subnationale overheden op deze ontwikkeling neemt twee vormen
aan. De algemene reactie is dat subnationale overheden als uitvoerders van
EU-regelgeving en als dragers van directe en indirecte verplichtingen van de
Europese Unie ook een rol willen spelen in de totstandkoming van EU-beleid,
waarvan zij gevolgen ondervinden. Daarenboven zijn sommige subnationale
overheden, en dan vooral die subnationale overheden met bevoegdheden, die in
andere lidstaten op nationaal niveau worden uitgeoefend, van mening dat hun
zelfstandige bevoegdheden aan gewicht verliezen vanwege de toenemende
invloed van de EU-regelgeving. In het verlengde hiervan streven zij veelal
naar een afscherming van de eigen bevoegdheden.
In de jaren tachtig en begin jaren negentig leidde onder meer deze angst
voor verlies van eigen bevoegdheden tot een gestructureerde beweging, ook
wel regionalisme genoemd, die een institutionele versterking van de positie
van subnationale overheden in de Europese Unie voorstond. Het regionalisme
viel deels samen met de 'regionalisering' in deze periode. In het algemeen
kan worden gesteld dat tendensen als decentralisatie en regionalisering in
eerste instantie autonoom zijn, maar dat zij elkaar kunnen versterken indien
zij samenvallen.
De resultaten van het streven naar een grotere rol van subnationale
overheden in de Europese Unie waren de totstandkoming van het Comité van de
Regio's en de formele vormgeving van het beginsel subsidiariteit. Het lijkt
er echter op dat de inititiatiefnemers niet tevreden zijn met de resultaten
van deze institutionele veranderingen. Het Comité van de Regio's en diens
adviezen hebben voor zover thans kan worden beoordeeld geen grote invloed
weten te verwerven in de Europese Unie, vooral omdat de subnationale
overheden vertegenwoordigd in het Comité te verscheiden zijn wat betreft
bevoegdheden, bestuurlijk gewicht en belangen. In dit verband moet eveneens
worden geconstateerd dat de adviezen van het Comité ook niet altijd de
aandacht krijgen die zij verdienen. Ook het beginsel subsidiariteit heeft in
hun ogen niet de gewenste werking gehad, namelijk dat beslissingen op het
meest geschikte cq het laagste niveau, zo
dicht mogelijk bij de burger werden genomen. In het algemeen kan worden
gesteld dat door interpretatieverschillen de toepasbaarheid van het beginsel
subsidiariteit beperkt is geweest.
Mede hierdoor wordt het regionalisme uit de jaren tachtig en negentig
mogelijk anders en diverser van karakter. Zo is het wellicht te verwachten
dat subnationale overheden zich bijvoorbeeld meer zullen gaan concentreren
op de versterking van hun interne positie in het nationale krachtenspel
en/of zich meer zullen richten op transnationale samenwerking. Sommige
subnationale overheden zullen zich blijven richten op afscherming van hun
zelfstandige bevoegdheden. Daarnaast is de AIV van oordeel dat de wens tot
beïnvloeding van beleid van de Europese Unie door subnationale overheden
zeker niet minder zal worden en wellicht zal toenemen: de toename van
EU-regelgeving, waarvan de subnationale overheden als uitvoerders de
gevolgen zullen ondervinden, zal begrijpelijkerwijze bij deze overheden
leiden tot de vraag om een grotere rol in de totstandkoming van die
EU-regelgeving.
Ook in Nederland zijn de centrale overheid en de subnationale overheden zich
meer en meer bewust van het belang van de rol van subnationale overheden. In
Nederland is in de afgelopen jaren in de nationale besluitvorming meer
betrokkenheid tot stand gekomen voor subnationale overheden op die terreinen
waarop EU-regelgeving tot stand wordt gebracht die voor hen van belang zal
zijn.
De centrale vraag is of subnationale overheden de veelal door hen gevraagde
grotere rol dienen te krijgen bij de totstandkoming van EU-beleid en zo ja,
hoe dit ingevuld dient te worden. Bij de beantwoording van deze vraag heeft
de AIV de volgende ijkpunten gehanteerd, die ook gebruikt zijn in het
eerdere AIV-advies 'De IGC 2000: op weg naar een Europese Unie van dertig
lidstaten':
* Versterking van de slagvaardigheid van de besluitvorming en uitvoerende
capaciteit.
Hierbij betrekt de AIV de vraag welke waarde subnationale overheden kunnen
hebben in de verbetering van de besluitvorming en de uitvoerbaarheid van
besluiten binnen de Europese Unie;
* vermindering van het democratisch tekort.
Daarnaast wordt aandacht geschonken aan het vraagstuk in het kader van de
uitbreiding.
De AIV komt tot de conclusie dat, voor zover dit niet reeds in lidstaten is
geschied, (meer) inspraak is gewenst van de subnationale overheden in de
formatieve fase van de nationale besluitvorming op die beleidsterreinen
waarop besluiten van invloed op deze overheden zijn, omdat hun kennis en
expertise zullen bijdragen tot een kwalitatief beter beleid, met oog voor
(on)haalbaarheid van de uitvoering ervan.
Daarnaast heeft de AIV zich afgevraagd of ook op het niveau van de Europese
Unie de positie van subnationale overheden structurele verbetering behoeft
en zo ja, welke vorm hieraan zou kunnen worden gegeven. Over het algemeen
heeft de AIV deze vragen ontkennend beantwoord. Ten eerste vanwege de grote
verscheidenheid aan subnationale overheden, die elkaar te zeer ontlopen in
structuren, bevoegdheden, mogelijkheden en belangen om deze onder één noemer
te brengen. Daarnaast acht de AIV goed functionerende EU-instellingen en een
doorzichtige en efficiënt opererende besluitvorming van eminent belang voor
een goed functioneren van de Europese Unie. Een geïnstitutionaliseerde rol
van zeer diverse subnationale overheden zou deze besluitvorming kunnen
vertragen en verhinderen. Juist met de uitbreiding in het vooruitzicht
bestaat grote behoefte aan verlichting en vereenvoudiging van de
besluitvorming.
Ten slotte is de AIV van oordeel dat bestuurlijk sterke, effectieve
nationale staten onmisbaar zijn voor een goede voortgang van de Europese
integratie. Een mogelijke verbrokkeling van die staten is volgens de AIV
niet in het belang van de voortgang van de Europese integratie.
Wat betreft de vraag naar vermindering van het democratisch tekort, maakt de
AIV een verschil tussen bepaling en uitvoering van beleid. De AIV is er een
voorstander van dat de uitvoering van beleid op het laagst mogelijke niveau
plaatsvindt. De reden hiervoor is dat subnationale overheden mogelijkheden
bieden ter vergroting van democratische controle op de uitvoering van
beleid, indien zij publiek verantwoordelijk zijn ten opzichte van de burger.
Dit laat onverlet dat de noodzaak blijft bestaan van een adequaat toezicht
op een correcte uitvoering op Europees niveau.
De AIV is van oordeel dat een centrale rol in de vermindering van het
democratisch tekort toekomt aan het Europees Parlement. Het Europese
Parlement dient de uiteindelijke politieke controle te hebben op de
voorbereiding en formulering van beleid van de Europese Unie. De AIV sluit
hiermee aan op zijn eerdere adviezen, waarin hij adviseert de rol van het
Europees Parlement te versterken als centraal element voor democratisering.
De AIV heeft verschillende concrete mogelijkheden bezien ter versterking van
de betrokkenheid van de subnationale overheden op het niveau van de Europese
Unie (1) en het nationaal niveau (2). De AIV heeft, mede op basis van de
voorgaande algemene afweging, telkens bij elke mogelijkheid aangegeven of
deze kan worden aanbevolen of niet.
1. De AIV heeft gemeend zich ten aanzien van structurele hervormingen op het
niveau van de Europese Unie te moeten beperken tot enkele minder ingrijpende
suggesties. De AIV heeft concreet vier mogelijkheden bezien:
a.
Voor wat betreft het Comité van de Regio's beveelt de AIV aan dat
maatregelen worden genomen die het Comité in staat stellen zijn
verdragsmatig vastgelegde taken als adviesorgaan te versterken, door
EU-instellingen te verplichten om uitleg te geven in hoeverre rekening is
gehouden met de inhoud van een door het Comité
verstrekt advies, temeer wanneer de instelling zelf om dat advies heeft
gevraagd. Een andere mogelijkheid die de AIV aanbeveelt is het Comité het
recht te geven in beroep te gaan bij het Europese Hof van Justitie, indien
zijn prerogatieven in het geding zijn. Voor wat betreft de aanspraak van het
Comité op vermindering van het democratisch deficit, is de AIV van mening
dat de representativiteit van het Comité vanuit Europees gezichtspunt niet
volledig is vanwege de verscheidenheid van de subnationale overheden die
erin vertegenwoordigd zijn. De AIV is van mening dat het ten principale het
Europees Parlement is dat de democratische controle dient uit te oefenen in
de Europese Unie en een centrale rol dient te hebben in de vermindering van
het democratisch tekort. De gedachte tenslotte om de positie van het Comité
te verbeteren door de verscheidenheid van de erin vertegenwoordigde
subnationale overheden te beperken, stuit op institutionele en praktische
(uitvoerings)problemen.
b.
De constructie van de Europese Unie houdt in dat toedeling van bevoegdheden
aan verschillende bestuurslagen plaatsvindt. Deze toedeling vormt de basis
en het uitgangspunt voor de Europese integratie. Het vraagstuk van de
verdeling van bevoegdheden zal centraal staan in de discussie die zal
plaatsvinden over de toekomst van de Europese Unie na de IGC van Nice. De
AIV staat echter afhoudend
tegenover een 'Kompetenzkatalog', indien deze wijze van verdeling van
bevoegdheden leidt tot de resultaten die de initiatiefnemers ermee beogen.
Deze lijken namelijk vooral gespitst op de zekerstelling van de eigen
nationale en subnationale beleidsruimte. Hiertoe willen zij vastleggen op
welk bestuursniveau bevoegdheden liggen. Ook van bevoegdheden die nog niet
zijn toegekend willen zij reeds van tevoren vastleggen op welk niveau deze
thuishoren. Een ander doel dat zij beogen met deze starre afbakening van
bevoegdheden is te voorkomen dat de Europese Unie zich sluipenderwijs nieuwe
bevoegdheden toe-eigent. De AIV is van mening dat de Europese
integratiedynamiek is gebaseerd op het uitgangspunt dat geen enkel
beleidsterrein bij voorbaat is uitgesloten van het niveau van de Europese
Unie. De voorstanders van de 'Kompetenzkatalog' draaien dit om en sluiten
bevoegdheden bij voorbaat uit van dit niveau. Daardoor dreigt de
integratiedynamiek te worden bevroren. De angst voor 'sluipende'
toe-eigening van bevoegdheden van de Europese Unie acht de AIV ongegrond,
gezien de verdragsmatige mogelijkheden om de toekenning van nieuwe
bevoegdheden aan de Europese Unie te clausuleren. Daarnaast is de AIV van
mening dat de toekenning van bevoegdheden aan bepaalde bestuursniveaus
bezwaarlijk te realiseren is, omdat deze verschuiven in de tijd en tussen
verschillende bestuursniveaus. Tenslotte bemoeilijkt de grote
verscheidenheid aan staatsinrichtingen de vastlegging van een dergelijke
uniforme Europese verdeling van bevoegdheden.
c.
Delegatie van bevoegdheden, waar EU-beleid gevolgen heeft voor subnationale
overheden naar het niveau van subnationale overheden is volgens de AIV een
vraagstuk dat niet een aangelegenheid is van de Europese Unie, maar van de
lidstaten, die bevoegdheden in overeenstemming met nationale constitutionele
kaders kunnen overdragen aan subnationale overheden.
d.
Het beginsel van subsidiariteit, zoals het in het Verdrag van Rome is
geformuleerd en formeel is vormgegeven in het Verdrag van Maastricht, kan
niet van toepassing zijn op subnationale overheden, omdat geen directe
relatie bestaat tussen de Europese Unie en subnationale overheden. Indien
het echter het algemene beginsel van subsidiariteit betreft beveelt de AIV
aan uitvoering van beleid te doen plaatsvinden op een zo laag mogelijk
bestuursniveau, ter vergroting van de betrokkenheid van de burger en ter
vermindering van het democratisch tekort.
2. Op het nationale niveau beveelt de AIV aan de betrokkenheid van
subnationale overheden de vorm te geven, voor zover dit niet reeds het geval
is, van (meer) inspraak van subnationale overheden in de formatieve fase van
de nationale besluitvorming op die terreinen, op welke besluiten relevant
zijn voor deze overheden. Concreet beveelt de AIV aan dat:
a.
Vertegenwoordigers van subnationale overheden deelnemen in de ambtelijke
overlegstructuur ter voorbereiding van een nationaal standpunt over
EU-regelgeving wanneer deze gevolgen heeft voor de subnationale overheden.
In de Nederlandse context zou dit inhouden dat zij, waar relevant, deelnemen
in het circuit van BNC tot en met CoCo.
b.
Mogelijkheden aan subnationale overheden worden geboden tot meer
recht-streekse toegang tot het beleids- en besluitvormingscircuit in
Brussel, bijvoorbeeld door een vertegenwoordiger van subnationale overheden
deel uit te laten maken van de staf van de Permanente Vertegenwoordigingen
van de Europese Unie in Brussel.
De uitbreiding van de Europese Unie zal naar het voorkomt geen fundamentele
wijziging inhouden voor het vraagstuk van de verhouding tussen de
subnationale overheden, de centrale overheden en de Europese Unie, zoals
geschetst in het voorafgaande. De aanstaande schaalvergroting van de
Europese Unie zal zeker niet zonder gevolgen blijken voor de besluitvorming
en uitvoering in de Europese Unie. Het is duidelijk dat de argumenten die de
AIV tot de conclusie brengen dat een geïnstitutionaliseerde rol van
subnationale overheden in de besluitvorming in de Europese Unie niet aan te
bevelen is, alleen maar aan betekenis zullen winnen bij uitbreiding van de
Europese Unie. De toetreding van nieuwe lidstaten leidt verder wellicht tot
een nieuwe impuls voor de regionalisering, die zijn weerslag zal kunnen
hebben op de ontwikkeling van de positie van subnationale overheden in de
hele Europese Unie. Ten aanzien van de toekomstige ontwikkeling in dit
verband valt nog weinig te voorzien. De AIV acht het niet goed mogelijk en
ook weinig opportuun daaromtrent thans verstrekkende voorspellende
uitspraken te doen, waarbij wel aangetekend kan worden dat in tal van
Midden- en Oost-Europese landen het aspect van minderheidsgroeperingen
meespeelt in samenhang met de regioproblematiek.
Bijlage II
Interne structuur van het Comité van de Regio's
Het Comité van de Regio's vergadert in de vorm van een Algemene Vergadering.
Het Comité is onderverdeeld in acht commissies. Deze commissies bereiden
adviezen voor, die door rapporteurs aan de Algemene Vergadering van het
Comité worden voorgelegd. Na goedkeuring stuurt het Comité deze toe aan de
Raad, de Commissie en het Europees Parlement.
Het Comité telt 222 leden en een gelijk aantal plaatsvervangers, die door de
lidstaten worden voorgedragen en door de Raad voor vier jaar worden benoemd.
Zij zijn herbenoembaar.
De verdeling van het aantal leden per lidstaat is als volgt:
Duitsland, Frankrijk, Italië, Verenigd Koninkrijk elk 24 leden
Spanje 21
leden
België, Griekenland, Nederland, Oostenrijk,
Portugal en Zweden elk 12 leden
Denemarken, Finland en Ierland elk 9 leden
Luxemburg 6
leden
Bijlage III
Soorten en aantallen lobby- cq informatiekantoren
Er bestaat een grote verscheidenheid aan soorten kantoren, waarbij zes
categorieën te onderscheiden zijn:
- kantoren die slechts één regio of lokale overheid vertegenwoordigen;
- consortia van regionale/lokale overheden, zoals het Bureau van de Oost
Nederlandse Provinciën;
- vertegenwoordigingen van alle subnationale overheden van een lidstaat,
zoals de 'Association of Danish Councils';
- kantoren van subnationale overheden uit verschillene lidstaten, dus van
grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden, met als voorbeeld de
'Austrian-Italian EU Liaison Bureau of Tyrol' of de 'Anglo-French office of
the county of Essex and the region of Picardy';
- paraplu-organisaties, waarbij een kantoor diensten aanbiedt aan zowel de
publieke sector als aan de particuliere sector, bijvoorbeeld Scotland
Europe;
- partnerschapskantoren, waar subnationale overheden samenwerken aan een
aantal onderwerpen met een Europese dimensie. Meestal hebben ze geen formele
of geïnstitutionaliseerde status binnen de structuren van hun regeringen
(bijvoorbeeld Regio Randstad).
De kantoren die een regio van een federale staat vertegenwoordigen hebben
veelal de meeste fondsen en personeel tot hun beschikking. Sommige Spaanse
of Duitse kantoren lijken in dat opzicht op 'mini-ambassades'. Daarnaast is
opvallend dat economische sterke regio's goed vertegenwoordigd zijn. Men kan
hierbij denken aan de 'Blue Banana' zone (Londen - Rijn/Rhône zone -
Lombardije) of aan de 'Sunbelt' (Valencia - Barcelona - Bilbao - Lyon -
Nice).
Aantallen informatie- cq lobbykantoren in Brussel29
EU-Lidstaat Aantal kantoren
1. Verenigd Koninkrijk 26
2. Frankrijk 22
3. Duitsland 18
4. Spanje 16
5. Italië 15
6. Oostenrijk 11
7. Denemarken 10
8. Zweden 9
9. Finland 6
10. Nederland 4
11. Ierland 3
12. België 3
13. Griekenland 1
Portugal en Luxemburg hebben geen regionale kantoren in Brussel. Ook een
aantal kandidaatlidstaten is regionaal vertegenwoordigd in Brussel.
29 Hierbij dient aangetekend te worden dat meer subnationale overheden
vertegenwoordigd zijn in Brussel dan dit aantal kantoren doet vermoeden,
omdat veel kantoren ook lobbyisten voor andere subnationale overheden
huisvesten.
Bijlage IV
Lijst van gebruikte termen en afkortingen
AIV Adviesraad Internationale Vraagstukken
BNC Beoordelingscommissie Nieuwe Commissievoorstellen
BZ Ministerie van Buitenlandse Zaken
BZK Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden
CEI Commissie Europese Integratie
Comité Comité van de Regio's
Commissie Europese Commissie
COREPER Comité des Répresentants Permanents
EG Europese Gemeenschap
EU Europese Unie
IGC Intergouvernementele Conferentie
ICER Interdepartementale Commissie Europees Recht
IPO Interprovinciaal Overleg
PVEU Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie
Raad Raad van Ministers/Europese Raad van staatshoofden
en regeringsleiders
Rekenkamer Europese Rekenkamer
ROB Raad voor het Openbaar Bestuur
VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten
Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1 Europa inclusief, oktober 1997
2 Conventionele wapenbeheersing: dringende noodzaak, beperkte
mogelijkheden, april 1998
3 De doodstraf en de rechten van de mens; recente ontwikkelingen,
april 1998
4 Universaliteit van de rechten van de mens en culturele
verscheidenheid, juni 1998
5 Europa inclusief II, november 1998
6 Humanitaire hulp: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
7 Commentaar op de criteria voor structurele bilaterale hulp,
november 1998
8 Asielinformatie en de europese unie, juli 1999
9 Naar rustiger vaarwater: een advies over betrekkingen tussen
Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10 De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie
in de jaren negentig: van onveilige zekerheid naar onzekere
veiligheid, september 1999
11 Het functioneren van de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens,
september 1999
12 De igc 2000 en daarna: op weg naar een Europese Unie van dertig
lidstaten, januari 2000
13 Humanitaire interventie, april 2000 **
14 Enkele lessen uit de financiële crises van 1997 en 1998, mei 2000
15 Een europees handvest voor grondrechten?, mei 2000
16 Defensie-onderzoek en parlementaire controle, december 2000
17 De worsteling van afrika: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling,
januari 2001
18 Geweld tegen vrouwen: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
*
De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV)
en
de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
===