COMMISSIE DONNER
Rapport 'Werk maken van arbeidsgeschiktheid' aangeboden
Den Haag 30 mei 2001. Greep bieden op verzuim, dat vormt de kern van
het rapport 'Werk maken van arbeidsgeschiktheid' van de Commissie
Donner dat vandaag aan staatssecretaris Hoogervorst is aangeboden.
Voorop staat wat mensen wèl kunnen. De werkgever en de werknemer
worden elk aangesproken op hun inspanning om geschikt werk te vinden.
De WAO is er alleen nog voor werknemers die volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt zijn.
Het naderen van één miljoen arbeidsongeschikten trekt de aandacht.
Maar zelfs als het aantal WAO'ers veel geringer was of niet groeide,
zou het vraagstuk dringend moeten worden aangepakt, zo luidt het
uitgangspunt van de commissie Donner die vandaag zijn rapport aan
Staatssecretaris Hoogervorst heeft aangeboden. Nu worden werknemers
die door ziekte of gebreken niet meer mee kunnen komen nodeloos de
arbeidsongeschiktheid ingezogen. Zij zouden voor het overgrote
merendeel met gepaste aandacht aan het werk kunnen blijven. Dat is des
te bedenkelijker omdat uitschakeling uit het arbeidsproces doorgaans
ook een beperking van de mogelijkheden tot maatschappelijke
participatie inhoudt. Het is de uitkomst van een ongrijpbaar, pervers
proces waarbij 'goede bedoelingen' en op zichzelf begrijpelijk en
rationeel gedrag van betrokkenen leiden tot een resultaat dat de
belangen van diezelfde betrokkenen en van de samenleving schaadt.
Arbeidscapaciteit centraal
Als werkhervatting voorop moet staan, zal de WAO beperkt moeten worden
tot wie duurzaam en volledig arbeidsongeschikt is. Gedeeltelijke
uitkeringen staan werkhervatting namelijk veel te vaak in de weg,
omdat werknemers met overkomelijke problemen erdoor worden aangezet
hun beperkingen te benadrukken, in plaats van alle energie te richten
op wat nog wél mogelijk is. Het nieuwe criterium voor de WAO zou
kunnen zijn: 'als arbeidsongeschikt wordt beschouwd diegene die
feitelijk aantoont dat hij/zij, gemeten naar algemeen geldende
medische maatstaven, lijdt aan ernstige ziekten of gebreken die zich
manifesteren in een duurzame en aanzienlijke vermindering van
zijn/haar mogelijkheden om maatschappelijk te functioneren.'
Meer werk maken van arbeidsgeschiktheid om arbeidsongeschiktheid te
voorkomen, dat is de centrale aanbeveling. De commissie concludeert
dat niet de WAO zélf het probleem is, maar het daaraan voorafgaande
verzuim; dat het niet moet gaan om het verzekeren van wat men wil
voorkomen, maar om het voorkomen van wat men wil verzekeren. De
voorstellen zijn erop gericht het ontstaan van nieuwe
arbeidsongeschiktheid te voorkomen door het activeren van nog
bestaande 'arbeidscapaciteit' - het nieuwe centrale begrip.
Werkgever en werknemer krijgen samen greep op het verzuim
Zodra een werknemer verzuimt, moeten de direct betrokkenen alles doen
om werkhervatting mogelijk te maken. Stilzitten geeft geen rechten
meer. Herstel en reïntegratie zijn de gezamenlijke
verantwoordelijkheid van werknemer en werkgever, omdat de kans op
succes het grootst is als zij over en weer aanspraak kunnen maken op
elkaars inzet en medewerking, en als zij over de vereiste instrumenten
kunnen beschikken om die verantwoordelijkheid waar te maken. De
werkgever dient de zorg te hebben voor het verzuim, door het scheppen
van een kader van melding, contact, zo nodig controle, van overleg
over en zorg voor tijdige behandeling van klachten, en het, al dan
niet gedeeltelijk, hervatten van arbeid. De werkgever die in gebreke
blijft, is verplicht tot loondoorbetaling, ook na twee jaar. Tegenover
de zorgtaak van de werkgever staat die van de werknemer. Die moet de
werkgever de nodige informatie verschaffen over aard en oorzaken van
het verzuim en werken aan een effectieve behandeling van de klachten,
om zo tot een spoedige werkhervatting te komen, eventueel tijdelijk in
aangepast werk. Als hervatten in de oude functie niet mogelijk is,
moet een redelijk aanbod voor ander werk worden aanvaard, eventueel in
een andere werkkring. Van de werknemer mag verwacht worden dat die ook
zelf actief alternatieven aanwijst of aandraagt. Indien geen functie
beschikbaar blijkt met een inkomen van tenminste 70% van het
oorspronkelijke salaris (WULBZ-, WAO- en WW-niveau), mag de werknemer
dit weigeren met behoud van WW-rechten bij eventueel ontslag.
Aanvaardt de werknemer daarentegen een andere baan met een loon dat
ligt onder dat niveau, dan dient de oude werkgever gedurende een
aantal jaren een deel van het verschil tussen het nieuwe loon en het
wettelijke WULBZ-niveau te overbruggen. Als de arbeidsverhouding wordt
beëindigd zal bij de 'uitgang' naar WW of WAO altijd eerst worden
getoetst of werkgever en werknemer zich tijdens het ziekteverzuim
voldoende hebben ingespannen voor herstel of om ander werk te vinden.
Als het gewenste resultaat uitblijft, zullen zij zich niet kunnen
verschuilen achter de gebrekkige medewerking van de ander; zij zullen
moeten aantonen dat zij de wederpartij hebben aangesproken op diens
zorgplicht.
Einde van de arbeidsrelatie door WAO of WW
Bij aanmelding voor een WAO-keuring wordt onder meer beoordeeld of de
klachten zodanig behandeld zijn dat geen verbetering meer verwacht mag
worden. Is de beperking van aanvang af kennelijk duurzaam en volledig,
dan kan al na drie maanden een WAO-keuring worden aangevraagd. Als een
werknemer daarentegen niet meewerkt aan een spoedige werkhervatting,
moet die ontslagen kunnen worden, zonder aanspraak op een
WW-uitkering. Daartoe zou het wettelijk verbod op opzegging in de twee
jaar na het begin van het ziekteverzuim moeten worden aangepast:
opzegging zal mogelijk moeten zijn, tenzij de werknemer als gevolg van
ziekte geen arbeid kan verrichten en actief meewerkt aan
werkhervatting.
Als na langdurig zoeken toch geen geschikt werk gevonden kan worden,
blijft twee jaar na het begin van het verzuim opzegging van de
arbeidsovereenkomst mogelijk, nadat getoetst is of de werkgever zich
voldoende heeft ingezet voor werkhervatting. Na afloop van de
WW-periode heeft de werknemer die door gebrek aan
reïntegratiemogelijkheden werkloos is geworden recht op IOAW - een
bijstandsregeling die niet toetst op eigen vermogen en inkomsten uit
eigen vermogen. Daardoor zullen uitkeringen vanwege aanvullende,
private verzekeringen ter dekking van de inkomensachteruitgang die
zich dan mogelijk voordoet, ongemoeid blijven. Dit vereist aanpassing
van de huidige IOAW. Naar het oordeel van de commissie zou de toets op
partnerinkomen in de IOAW heroverweging verdienen.
De inkomenspositie van werknemers die onder het huidige stelsel een
gedeeltelijke WAO-uitkering zouden ontvangen, zal in veruit de meeste
gevallen verbeteren of tenminste gelijk blijven. Alleen de huidige
gedeeltelijk arbeidsongeschikten met een werkende partner of met een
relatief hoge gedeeltelijke uitkering zouden in de nieuwe situatie
mogelijk een lager inkomen hebben dan nu, met name indien er ondanks
de hogere kansen op werkhervatting voor hen geen aangepast werk kan
worden gevonden.
Kwaliteit van de WAO-beoordelingen moet worden versterkt
Maatregelen zijn nodig om de professionaliteit en de consistentie van
de WAO-beoordeling te verbeteren. Een autonoom college van
onafhankelijke deskundigen uit verschillende disciplines kan worden
belast met de ontwikkeling van de normen en procedures en met de
bewaking van de kwaliteit van de keuringspraktijk.
Nieuw systeem maakt voor nieuwe gevallen dichten van WAO-gat
mogelijk
De commissie is van mening dat het wenselijk is de uitkering van
nieuwe WAO'ers te verhogen. Met name voor de met de
WAO-vervolguitkering (het 'WAO-gat') geïntroduceerde prikkel tot
reïntegratie bestaat geen grond bij duurzaam en volledig verlies van
arbeidscapaciteit. Dit gat kan budgetneutraal worden gedicht als een
adequate toepassing van het nieuwe criterium ervoor zorgt dat de
totale kosten niet toenemen vergeleken met de huidige situatie. Als er
nog ruimere middelen vrijkomen, kunnen sociale partners die desgewenst
aanwenden voor een verdere verhoging van de uitkeringen en/of voor het
overbruggen van een inkomensachteruitgang bij het aanvaarden van ander
werk.
Periodieke herkeuring van nieuwe WAO'ers kan vervallen
De systematische periodieke herkeuring van uitkeringsgerechtigden kan
komen te vervallen voor nieuwe WAO'ers, als een duurzaam en volledig
verlies van arbeidscapaciteit is vastgesteld. In de toekomst zouden
voor nieuwe WAO'ers arbeidsinkomsten ook niet meer in korting moeten
worden gebracht op de uitkering. De vrijlating van (vermoedelijk
geringe) arbeidsinkomsten stimuleert de arbeidsongeschikten hun
beperkte mogelijkheden te benutten. De mate waarin zij daarin slagen,
biedt de overheid tevens inzicht in de kwaliteit van de keuringen.
Inzicht dat gebruikt kan worden bij de verdere ontwikkeling van de
normen en criteria.
Door certificering van 'gezonde' arbeidsorganisaties is PEMBA niet
meer nodig
De systematische aandacht voor preventie kan worden verhoogd door
certificering van 'gezonde' arbeidsorganisaties. Aan deze
certificering kan vervolgens een gedifferentieerde WAO-premie
gekoppeld worden. Een dergelijke premiedifferentiatie maakt preventie
aantrekkelijk en is vermoedelijk effectiever dan een naheffing die
jaren na het ontstaan van de oorzaak wordt geheven, zoals de huidige
Pembaheffing.
Het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium geldt ook voor flexwerkers
en zelfstandigen
Ook voor flexwerkers en zelfstandigen zou het nieuwe criterium van
duurzaam en volledig verlies van arbeidscapaciteit moeten gelden.
Zelfstandigen moeten in geval van een beperkt verlies van
arbeidscapaciteit in staat worden geacht om, eventueel met steun van
publieke reïntegratievoorzieningen, ander passend werk te vinden. Ook
zullen zij na de uitval uit het arbeidsproces zelf maatregelen moeten
treffen om de gevolgen voor hun arbeidscapaciteit te beperken. Voor
uitzendkrachten en werknemers in tijdelijke dienst dient het algemene
WAO-regime te gelden. Diegenen die na afloop van de
uitzendovereenkomst of tijdelijke arbeidsovereenkomst voldoen aan de
WW-referte-eis, ontvangen bij tijdelijk verlies van arbeidscapaciteit
een Wulbz-uitkering zolang de overeenkomst loopt en daarna een
vangnet-Ziektewetuitkering. De overige werkgeversverantwoordelijkheden
worden waargenomen door de uitvoeringsinstellingen.
Wettelijke verzekering voor het beroepsrisico
Vanwege internationale verdragsverplichtingen en ook omdat werkgevers
steeds vaker aansprakelijk worden gesteld voor inkomensschade bij
arbeidsongevallen, krijgen werkgevers de plicht ten behoeve van hun
werknemers een verzekering af te sluiten voor het risico van
inkomensderving bij duurzaam verlies van arbeidscapaciteit als gevolg
van arbeidsongevallen en beroepsziekten. De wettelijke uitkeringen
onder deze verzekering, die ook gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid
dekt, mag niet hoger zijn dan de WAO-uitkering, om te voorkomen dat
deze verzekering concurreert met de WAO.
Huidige WAO'ers kunnen zich kwalificeren voor de nieuwe regeling
De voorgestelde wijzigingen hebben geen betrekking op personen die nu
al een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangen en personen die
arbeidsongeschikt zijn geworden voordat er een arbeidsovereenkomst
bestond (jonggehandicapten). Voor hen kan de huidige wetgeving
ongewijzigd blijven, dus ook de mogelijkheid van gedeeltelijke
arbeidsongeschiktheid. Dat betekent ook dat de huidige
reïntegratiemiddelen nodig zullen blijven voor deze groepen. Voor
WAO'ers die beantwoorden aan het nieuwe criterium zou de mogelijkheid
geopend kunnen worden om zich te kwalificeren voor de nieuwe
status.
Effecten
De commissie is ervan overtuigd dat haar aanbevelingen kunnen leiden
tot een vermindering van het aantal nieuwe WAO-toekenningen tot
eenderde van het huidige niveau. Het totale aantal WAO'ers (huidige en
nieuwe) kan dan geleidelijk dalen tot minder dan 600.000. Bij
ongewijzigd beleid zou het aantal WAO-ers daarentegen tot boven het
miljoen stijgen. De wettelijke WAO-lasten zullen door de aanbevolen
maatregelen op den duur jaarlijks zeven miljard lager kunnen zijn dan
bij ongewijzigd beleid, ook als de nieuwe WAO-uitkeringen, zoals
aanbevolen, zouden worden verhoogd tot 70%. Wanneer ook de besparingen
in de bovenwettelijke WAO-uitkeringen worden meegerekend, leidt
vermindering van de WAO-instroom tot eenderde van het huidige niveau
binnen afzienbare tijd tot een lastendaling van 37%. Tegenover deze
daling staat een, vermoedelijk beperkte, stijging van het aantal
uitkeringen krachtens de nieuwe regelingen en van de
werkloosheidsuitkeringen.
Over de Commissie
De Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid werd ingesteld bij besluit
van 28 juni 2000 van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en de Ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden. Zij bestond
uit mevrouw I. Brakman en mevrouw P.L. Meurs, alsmede de heren J.
Kamminga, A.H.G. Rinnooy Kan, R.L. Vreeman en J.P.H. Donner
(voorzitter). Als secretaris en plaatsvervangend secretaris van de
commissie werden benoemd de heren Ph.R. de Jong en L.J.M. Aarts. Na
een installatievergadering in juli ving de commissie haar
werkzaamheden aan in september 2000 en beëindigde deze in mei 2001. In
de tussentijd kwam zij veertien keer bijeen.
Woordvoerder: Ronald Florisson
Mobiel 06 53831586
Email ronald@florisson.nl
De integrale tekst van het rapport is te downloaden van de website van
het ministerie van SZW : http://www.minszw.nl/
Samenvatting van de aanbevelingen
Uitgangspunten
+ Herstel en herinschakeling van beschikbare arbeidscapaciteit heeft
de hoogste prioriteit.
+ Werknemer en werkgever zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor
herstel en herinschakeling van arbeidscapaciteit.
De verantwoordelijkheden van de werkgever
+ De verantwoordelijkheden van de werkgever impliceren onder meer de
zorg voor:
- een actief preventie- en verzuimbeleid;
- tijdige behandeling en zonodig training ter bevordering van herstel
van arbeidscapa-citeit;
- het beschikbaar maken van ander werk in het eigen bedrijf, eventueel
na herschikking van bestaande taken, aanpassing van een werkplek of
herscholing van de werknemer;
- in voorkomende gevallen een beroep doen op beschikbare publieke
reïntegratiemiddelen;
- beschikbaar maken van werk in een ander bedrijf via outplacement,
als werkhervatting binnen het eigen bedrijf niet mogelijk is;
- een adequate regeling van geschillen, inclusief de instelling van
een geschillen-commissie;
- deskundige ondersteuning van de werknemer, bijvoorbeeld in de
persoon van een job-coach;
- het aanspreken van de werknemer op diens zorgplicht.
+ Voor de uitvoering van de vereiste Arbo-zorg dient de werkgever zich
te verzekeren van deskundige ondersteuning. De verplichte inschakeling
van een Arbo-dienst kan vervallen
+ Zolang de werkgever niet voldoet aan de zorgplicht, blijft de
loondoorbetaling door-lopen. Een WW-uitkering of WAO-uitkering kan
niet worden verstrekt zolang niet is vastgesteld dat de werkgever
heeft voldaan aan de zorgplicht.
+ Indien de werkgever adequaat aan zijn verantwoordelijkheden en
verplichtingen heeft voldaan en er desondanks na twee jaar nog geen
werkhervatting mogelijk is, is ontslag mogelijk.
De verantwoordelijkheden van de werknemer
+ De verantwoordelijkheden van de werknemer impliceren onder meer:
- verstrekking van informatie over beperkingen en over de oorzaken van
klachten;
- bereidheid tot effectieve behandeling van klachten;
- medewerking aan spoedige hervatting in eigen werk, ook tijdelijk in
aangepast werk;
- bereidheid tot aanvaarding van ander werk, als het eigen werk niet
meer mogelijk is;
- bereidheid tot aanvaarding van werk in een andere werkkring, als
binnen het eigen bedrijf geen werk beschikbaar kan worden gemaakt;
- het aanspreken van de werkgever op diens zorgplicht.
+ De werknemer die niet meewerkt aan werkhervatting kan worden gekort
op de even-tuele bovenwettelijke aanvulling van de Wulbz-uitkering en
zonodig worden ontslagen. Werkloosheid na ontslag geeft dan geen recht
op een WW-uitkering.
+ De werknemer mag aangeboden arbeid met een loon lager dan 70% van
het oorspronke-lijke loon weigeren zonder verlies van WW-aanspraken
bij eventueel daarop volgend ontslag.
+ Door ontslag krijgt de werknemer recht op een WW-uitkering. Bij
voortdurende werk-loosheid heeft hij of zij na verloop van tijd recht
op een IOAW-uitkering.
Preventie
+ De verantwoordelijkheid van de werkgever voor de aanpak van verzuim
zal de aandacht voor preventie versterken. Aanscherping van de formele
verplichtingen in dit verband zijn contraproductief.
+ Certificering van de 'gezondheid' van arbeidsorganisaties met
daaraan gekoppeld een premiedifferentiatie biedt een sterke stimulans
aan preventie.
De nieuwe WAO
+ Het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium is gebaseerd op verlies
van arbeidscapaciteit in plaats van verdiencapaciteit.
+ Alleen degenen met een duurzaam en volledig verlies van
arbeidscapaciteit als gevolg van ziekte of gebrek hebben recht op een
WAO-uitkering.
+ Mits bij een adequate toepassing van het nieuwe criterium de kosten
van het totale systeem daarmee niet toenemen, beveelt de commissie aan
om de uitkering van nieuwe WAO'ers te verhogen, met name door het
dichten van het WAO-gat.
+ De periodieke herkeuringen verdwijnen.
+ Aanvullende arbeidsinkomsten worden in beginsel niet op de
WAO-uitkering in mindering gebracht.
+ De risicodifferentiatie in de Pemba-premie vervalt.
Andere compensatieregelingen
+ Een verplichte private werkgeversverzekering dekt het duurzame
gedeeltelijke verlies van arbeidscapaciteit dat het gevolg is van
beroepsziekten en arbeidsongevallen.
+ Tijdelijk verlies van arbeidscapaciteit door ziekte of gebrek wordt
gedekt door de loon-doorbetalingsverplichting (Wulbz); de vaste
termijn van Wulbz-periode vervalt.
+ Aanvullende private inkomensverzekeringen zijn mogelijk, maar kunnen
niet worden verplicht.
+ Een tijdelijke, degressieve overbruggingsuitkering compenseert
gedurende een aantal jaren een deel van het verschil tussen 70% van
het oorspronkelijke loon en het nieuwe loon in aangepaste arbeid. De
oorspronkelijke werkgever bekostigt deze overbruggingsuitkering.
+ Werknemers die het eigen werk niet meer kunnen doen en die ondanks
eigen inspan-nin-gen en die van de werkgever geen ander werk hebben
gevonden, kunnen na verloop van de WW-(vervolg)periode een beroep doen
op de IOAW. Er is aanleiding om de toets op partnerinkomen in de IOAW
te heroverwegen.
Geschillen
+ Werkgever en werknemer dienen hun geschillen over de nakoming van de
wederzijdse zorgplichten in eerste instantie voor te leggen aan een
onafhankelijke vertrouwenscom-missie of -persoon.
Keuring en uitvoering
+ Er wordt een autonoom college van onafhankelijke deskundigen uit
verschillende disci-plines ingesteld dat tot taak heeft:
- de validiteit, betrouwbaarheid en selectiviteit van het nieuwe
criterium te bevorderen en te bewaken;
- beoordelingsprotocollen op te stellen;
- de (inhoudelijke) kwaliteit en uniformiteit van de
beoordelingspraktijk te verzekeren.
+ De beoordelingen van de WAO-aanvragen worden verricht door
verzekeringsartsen bij de uitvoeringsinstellingen.
+ De beoordelingen geschieden op grond van gedocumenteerde medische
informatie, die wordt verstrekt door de aanvrager. In voorkomende
gevallen moet de beoordelaar een beroep doen op de expertise van
collegae en van externe specialisten.
+ WAO-aanvragen kunnen vanaf drie maanden na de eerste ziektedag in
behandeling worden genomen. Het vaste tijdstip voor de beoordeling
vervalt.
+ Voorafgaand aan de feitelijke beoordeling worden de aanvragen
getoetst op ontvankelijk-heid. Bij onvoldoende inspanning tot herstel
of benutting van arbeidscapaciteit wordt de aanvraag teruggewezen.
Teruggewezen aanvragen kunnen na zes maanden opnieuw worden
ingediend.
+ Feitelijk beoordeelde en afgewezen aanvragen komen uitsluitend op
grond van nieuwe medische feiten voor herbeoordeling in aanmerking.
Bijzondere groepen
+ In de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen (WAZ)
geldt hetzelfde crite-rium als in de WAO. Tot het moment dat duurzaam
en volledig verlies van arbeidscapa-citeit wordt vastgesteld, dragen
zelfstandigen zelf het risico van inkomensderving als gevolg van
ziekte of gebrek.
+ Voor werklozen met een WW-uitkering gelden dezelfde regels als voor
werknemers, met dien verstande dat zij in plaats van de
Wulbz-uitkering een uitkering krachtens de vangnet-Ziektewet
ontvangen. De overige werkgeversverantwoordelijkheden worden
waargenomen door de uitvoeringsinstellingen.
+ Uitzendkrachten en werknemers in tijdelijke dienst die na verloop
van de uitzendover-eenkomst of tijdelijke arbeidsovereenkomst voldoen
aan de WW-referte-eis, ontvangen bij tijdelijk verlies van
arbeidscapaciteit een Wulbz-uitkering voor de duur van de
arbeidsovereenkomst en vervolgens een vangnet-Ziektewetuitkering. De
overige werk-geversverantwoordelijkheden worden waargenomen door de
uitvoeringsinstellingen.
+ Uitzendkrachten en werknemers in tijdelijke dienst die een te kort
arbeidsverleden hebben om na verloop van de uitzendovereenkomst of
tijdelijke arbeidsovereenkomst te voldoen aan de WW-referte-eis,
ontvangen gedurende de arbeidsovereenkomst een Wulbz-uitkering maar
moeten daarna een beroep doen op de bijstandswet. De overige
werkgeversverantwoordelijkheden worden in dat geval waargenomen door
de Gemeentelijke Sociale Dienst.
+ Voor jonggehandicapten blijft de huidige regeling van toepassing.
+ Huidige WAO'ers die voldoen aan het nieuwe criterium kunnen in
aanmerking komen voor de nieuwe WAO-uitkering.
+ Voor de huidige WAO'ers blijven de bestaande regels met betrekking
tot het arbeids-ongeschiktheidscriterium, de uitkeringshoogte, de
periodieke herkeuring en de REA-middelen gelden.
30 mei 01 13:02