Titel: Kamernota over de economische Kopenhagencriteria
De Voorzitter van de Vaste Commissie voor Financiën
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Plein 2
2511 CR DEN HAAG
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
21 mei 2001
BFB 2001-00396m
Onderwerp
Kamernota over de economische Kopenhagencriteria
Hierbij zend ik u, zoals toegezegd tijdens het Europa-overleg van 18
april jl, een nota die ingaat op enkele vragen omtrent de uitbreiding
van Europese Unie. Aan bod komen de economische Kopenhagencriteria, de
wijze waarop deze getoetst worden en de rol die de Ecofin kan
vervullen bij het economische integratieproces van de
kandidaat-lidstaten.
DE MINISTER VAN FINANCIËN
MINISTERIE VAN FINANCIËN
Afdeling Internationale Monetaire Zaken
De economische Kopenhagencriteria
De uitbreiding: wat is er tot nu toe afgesproken?
Momenteel voert de Europese Unie (EU) toetredingsonderhandelingen met
twaalf potentiële nieuwe lidstaten, waarvan tien uit Midden- en
Oost-Europa. Begin jaren negentig hebben de landen in Midden- en
Oost-Europa de status van kandidaat-lid gekregen. Dit betekent dat zij
de toezegging hebben gekregen op termijn lid te worden van de EU. Ook
Turkije heeft deze toezegging gekregen, alleen worden er met dit land
nog geen onderhandelingen gevoerd1.
Al in 1993 hebben de Europese regeringsleiders tijdens hun bijeenkomst
in Kopenhagen de criteria vastgesteld waaraan kandidaat-lidstaten
moeten voldoen om in aanmerking te komen voor het EU lidmaatschap2.
Kort gezegd komen deze Kopenhagencriteria neer op drie eisen:
* Ten eerste moeten de kandidaat-lidstaten beschikken over stabiele
instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten
en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen.
* In de tweede plaats moet er aan een tweetal economische criteria
zijn voldaan:
a. landen dienen een functionerende markteconomie te hebben;
b. landen dienen in staat te zijn de concurrentiedruk en de
marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden.
* Als laatste vereiste geldt dat de kandidaat-lidstaten aan de
verplichtingen van het EU-lidmaatschap dienen te voldoen. Dit
betreft het overnemen van de Europese regelgeving. Daarnaast
zullen de kandidaat-lidstaten deelnemen aan de Economische en
Monetaire Unie (EMU) en op termijn de euro aannemen3.
Waarom moeten kandidaat-lidstaten aan de economische criteria voldoen?
De economische criteria zijn er op toegespitst om er voor te zorgen
dat de fundamentele vereisten voor een concurrerende markteconomie bij
toetreding aanwezig zijn. Wanneer de kandidaat-lidstaten hier vóór
toetreding aan voldoen zal deelname aan de EU en de interne markt
soepel kunnen verlopen. Het inhaalproces dat de kandidaat-lidstaten
doormaken zal hierdoor ondersteund worden of zelfs versnellen als
gevolg van de toenemende economische integratie. Juist voor de
kandidaat-lidstaten is het belangrijk dat de uiteindelijke toets van
de economische criteria zorgvuldig plaatsvindt. Veel van de
toetredende landen hebben na decennia communisme slechts een korte
historie van
marktwerking. Bij deelname aan de EU zal de concurrentiedruk snel
stijgen door een toename van het verkeer van personen, goederen,
kapitaal en diensten. Een goed functionerende markteconomie, die in
staat is deze druk te weerstaan, is noodzakelijk om van de voordelen
van de interne markt te profiteren.
Hoe zijn de economische Kopenhagencriteria geoperationaliseerd?
De Europese Commissie toetst in welke mate de kandidaat-lidstaten aan
de economische Kopenhagencriteria voldoen. Hierbij maakt de Commissie
gebruik van de in Agenda 20004 vastgelegde operationalisering van de
twee bovengenoemde economische subcriteria:
Ad a) Het hebben van een functionerende markteconomie vereist dat aan
de volgende condities moet worden voldaan:
* het evenwicht tussen vraag en aanbod wordt tot stand gebracht door
vrije werking van de marktkrachten; de prijzen en de handel zijn
geliberaliseerd;
* er bestaan geen belangrijke belemmeringen voor de toegang tot de
markt (oprichting van nieuwe ondernemingen) en de uittreding
daaruit (faillissementen);
* het rechtssysteem, inclusief de regelingen van eigendomsrechten,
is tot stand gebracht; de naleving van wetten en overeenkomsten
kan worden afgedwongen;
* er is macro-economische stabiliteit bereikt, inclusief een
adequate prijsstabiliteit en duurzame openbare financiën en een
duurzame betalingsbalanssituatie;
* er heerst een brede consensus over de hoofdzaken van het
economisch beleid;
* de financiële sector is voldoende ontwikkeld om besparingen door
te sluizen naar productieve investeringen.
Ad b) Het tweede subcriterium, het kunnen weerstaan van de
concurrentiedruk en marktkrachten binnen de Unie, vereist een
minimumniveau aan concurrentievermogen in de belangrijkste economische
sectoren. Dit wordt beoordeeld aan de hand van:
* het bestaan van een functionerende markteconomie, met een
voldoende mate van macro-economische stabiliteit zodat de
deelnemers aan het economisch leven beslissingen kunnen nemen in
een klimaat van stabiliteit en voorspelbaarheid;
* een voldoende hoeveelheid menselijk en fysiek kapitaal tegen
redelijke kosten, waaronder infrastructuur (energievoorziening,
telecommunicatie, vervoer, etc.), onderwijs en onderzoek, en de
toekomstige ontwikkelingen op dit gebied;
* de mate waarin het regeringsbeleid en de wetgeving van invloed
zijn op het concurrentievermogen door middel van het
handelsbeleid, concurrentiebeleid, nationale steunmaatregelen,
steun voor het midden- en kleinbedrijf, enzovoort;
* de mate en het tempo van handelsintegratie van een land met de
Unie vóór de uitbreiding. Dit geldt zowel voor het volume als de
aard van de goederen die reeds met lidstaten worden verhandeld;
* het percentage van kleine ondernemingen, deels omdat kleine
ondernemingen in het algemeen meer van een betere toegang tot de
markt profiteren, en deels omdat een overheersing van grote
ondernemingen zou kunnen wijzen op een grotere terughoudendheid om
zich aan te passen.
Hoe worden de economische Kopenhagencriteria getoetst?
Tijdens de ER van Kopenhagen is tevens afgesproken dat de Europese Commissie jaarlijks een rapport (Regular Report) opstelt om te beoordelen in welke mate de kandidaat-lidstaten aan de Kopenhagencriteria voldoen. Voor wat betreft de economische criteria wordt per land aan de hand van verschillende indicatoren, w.o. macro-economische ontwikkelingen, de mate van privatisering en prijsliberalisatie, beschreven hoe de zaken er voor staan. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de economische Kopenhagencriteria kwalitatief worden getoetst; er is dus geen sprake van een cijfermatige beoordeling, zoals het geval is bij de Maastrichtcriteria. Een scherpe directe afweging is hierdoor moeilijker te maken. De conclusie dat bijvoorbeeld Litouwen een functionerende markteconomie heeft, is nu eenmaal moeilijker te trekken dan de conclusie dat de inflatie onder de 2 of 3% ligt.
Het is niet eenvoudig om de bovenstaande condities in cijfers te
vatten die voor elk land een juiste toets vormen. Wat is bijvoorbeeld
de juiste hoeveelheid menselijk kapitaal, en hoe meet je dat? De
economische cijfers van de kandidaat-lidstaten zijn bovendien nog niet
altijd even exact. Voorkomen moet worden dat onjuiste cijfers het
beeld vertroebelen. Anderzijds zou het wel mogelijk moeten zijn om
meer gebruik te maken van kwantitatieve gegevens om een afweging te
maken waar de landen staan en wat de onderlinge verschillen zijn.
Landen zouden ook met de Unie vergeleken kunnen worden. Op deze wijze
kan men van elkaar leren, elkaar de maat nemen en onderling druk
uitoefenen om goed te presteren.
Waar staan de kandidaat-lidstaten nu?
Met betrekking tot de economische criteria concludeert de Commissie in
de meest recente Regular Reports (november 20005) dat alleen Cyprus en
Malta goed functionerende markteconomieën zijn, die tevens het
vermogen hebben om de concurrentiedruk en marktkrachten binnen de Unie
het hoofd te bieden (zie tabel 1). Deze twee landen voldoen aan de
beide subcriteria van de economische Kopenhagencriteria.
Uit de rapporten blijkt ook dat er een grote groep landen is die reeds
aan het eerste subcriterium voldoet en dus als een functionerende
markteconomie aangemerkt kan worden. Deze groep landen is nog niet in
staat om aan het tweede subcriterium te voldoen, te weten de
concurrentiedruk kunnen weerstaan.
Tabel 1: Beoordeling Europese Commissie
Hebben een functionerende markteconomie
Nee
Ja
Kunnen de concurrentiedruk
En marktkrachten binnen de
Unie weerstaan
Ja
Malta en Cyprus
Nee
Bulgarije
Roemenië
KT:
KT:
LT:
Polen, Hongarije en Estland
------------------------------------------Tsjechië en Slovenië
Letland, Litouwen en Slowakije
Bron: Regular Reports Europese Commissie, november 2000.
De Commissie brengt wel een rangorde aan in deze laatste groep landen
door een indicatie te geven van de termijn waarop een land in staat
wordt geacht de concurrentiedruk te kunnen weerstaan. Polen, Hongarije
en Estland zouden op korte termijn (KT) de concurrentiedruk en
marktkrachten binnen de Unie het hoofd kunnen bieden, mits ze de
huidige hervormingen doorzetten. Voor Tsjechië en Slovenië geldt dat
ze op de korte termijn kunnen voldoen mits ze de overgebleven
hervormingen uitvoeren en implementeren. Letland, Litouwen en
Slowakije hebben nog veel werk te verzetten en zullen dit stadium pas
op de langere termijn (LT) bereiken. Roemenië en Bulgarije voldoen tot
slot aan geen van beide economische subcriteria. Bulgarije heeft
duidelijke vooruitgang geboekt, terwijl in Roemenië te weinig is
gebeurd, aldus de Commissie.
Wat is het oordeel van andere internationale organisaties?
De Europese Bank voor Ontwikkeling en Wederopbouw (EBRD) produceert
kwantitatieve indicatoren waaruit af te lezen valt hoe ver een land is
gevorderd in het transitieproces. Wanneer de EBRD-cijfers vergeleken
worden met de beoordeling van de Commissie blijkt dat de twee
conclusies qua rangorde redelijk overeenkomen (zie figuur 1).
Hongarije, Polen en Estland presteren bij beide instellingen het best,
gevolgd door Tsjechië en Slovenië. Wel vallen er volgens de EBRD
binnen de onderscheiden groepen nog nadere verschillen aan te geven.
Zo blijkt bijvoorbeeld dat Polen met een transitie-indicator van 3,35
nog meer werk heeft te verzetten dan Hongarije (transitie-indicator
van 3,6).
Verder geeft het verloop van de beoordeling van de EBRD inzicht in de
snelheid waarmee het transitieproces zich tot nu toe heeft voltrokken
en een indicatie over de tijdshorizon voor de nog resterende
hervormingen. Hieruit valt op te maken dat de hervormingen in de
eerste jaren van de transitie snel zijn verlopen. In het midden van de
jaren negentig trad er bij de meeste landen een vertraging op, die in
sommige landen nog steeds voortduurt. Volgens het oordeel van de EBRD
maken Bulgarije en Roemenië een snelle inhaalslag door.
Fout! Ongeldige koppeling.
Figuur 1 EBRD-transitie-indicatoren.
De y-as betreft een combinatie van factoren, waaronder de mate van
prijsliberalisatie, privatiseringen, bankhervormingen en
mededingingsbeleid; met een schaalverdeling van 0 tot 4 (4 is het
niveau van een westerse markt-economie).
Bron: EBRD transitierapport 2000
Het IMF heeft in de World Economic Outlook van oktober 2000 aandacht
besteed aan de progressie van de kandidaat-lidstaten op weg naar
EU-toetreding6. Geconstateerd wordt dat de kandidaat-lidstaten uit
Midden- en Oost-Europa veel vooruitgang hebben geboekt sinds 1989. Zo
bedraagt het aandeel van de particuliere sector in de productie in
ieder land reeds meer dan 50% (in de EU ligt dit percentage rond de
80%)7. Verder constateert het IMF dat de verschillen in de groep groot
zijn. Over het algemeen geldt dat de landen die de meeste hervormingen
hebben doorgevoerd, ook de landen zijn met het hoogste inkomen per
hoofd van de bevolking. Toch loopt dit inkomen nog ver achter bij het
EU-gemiddelde (zie voetnoot 6). Verschillende indicatoren geven aan
dat Hongarije, Polen, Slovenië, Estland Tsjechië en Slowakije verder
gevorderd zijn op de weg naar EU-toetreding dan Letland, Litouwen
Roemenië en Bulgarije. In het licht van de ervaringen in Azië en
recent Turkije, noemt het IMF de situatie in de financiële sector en
de kwaliteit van het toezicht cruciaal voor een stabiele economische
en financiële situatie. Kandidaat-lidstaten zouden hier nog hard aan
moeten werken. In de jaarlijkse landenrapporten van het IMF (Artkel
IV-consultaties) over de kandidaat-lidstaten wordt ingegaan op de
structurele hervormingen die de landen moeten doorvoeren op weg naar
EU-toetreding.
Wat staat de kandidaat-lidstaten de komende tijd te doen?
Zowel de Europese Commissie, de EBRD, als het IMF geven aan dat het doorvoeren van structurele hervormingen van essentieel belang is voor de economische ontwikkeling in de kandidaat-lidstaten. De landen moeten verder gaan met het privatiseren van hun staatsbedrijven, het implementeren van duidelijke wet- en regelgeving en het gezond maken van de financiële sector, waaronder het bankwezen.
Het is prijzenswaardig dat de kandidaat-lidstaten er reeds nu naar
streven te voldoen aan de nominale Maastrichtcriteria. Per slot van
rekening betekent het nastreven van de criteria dat een land zich
richt op macro-economische stabiliteit, hetgeen nodig is voor deelname
aan de EMU. Het is evenwel denkbaar dat het doorvoeren van structurele
hervormingen tijdelijk kan conflicteren met het voldoen aan deze
criteria. Zo kan het liberaliseren van prijzen tijdelijk tot hogere
inflatie leiden. Versterking van de fysieke en institutionele
infrastructuur verhoogt de druk op de begroting. Ook het privatiseren
van staatsbedrijven en staatsbanken kan negatieve budgettaire gevolgen
hebben, indien dit gepaard gaat met herstructurering van de
openstaande schulden.
Daarnaast geldt dat de kandidaat-lidstaten een inhaalproces ten
opzichte van de EU doormaken8. In dit inhaalproces vertonen de
kandidaat-lidstaten een hogere groei en inflatie. Het catching-up
proces is een natuurlijk economisch proces dat nodig is om de
verschillen met de EU te verkleinen en een toekomstige toetreding tot
de EMU te vergemakkelijken. Door de hogere inflatie kan het zijn dat
er tijdelijk niet wordt voldaan aan dit specifieke
Maastrichtcriterium9.
Hoewel macro-economische stabiliteit belangrijk is voor een gezonde
economische ontwikkeling, is het voor de kandidaat-lidstaten lastig om
snel aan de Maastrichtcriteria te voldoen. Wanneer deze landen hier op
dit moment naar zouden streven, lopen ze het risico noodzakelijke
hervormingen en het inhaalproces schade aan te doen. De
kandidaat-lidstaten hoeven de Maastrichtcriteria echter ook nog niet
te halen. Die zijn immers gericht op het aannemen van de euro en niet
op EU-deelname.
Hoe draagt de Raad bij aan het proces van economische convergentie?
De Algemene Raad behandelt jaarlijks de Regular Reports van de Commissie en bericht hierover aan de Europese Raad. De nadruk ligt hierbij op de politieke ontwikkelingen, de voortgang bij de toetredingsonderhandelingen en de overname van de Europese-regelgeving. De Ecofin heeft tijdens het Franse voorzitterschap aandacht besteed aan de voortgang die de kandidaat-lidstaten hebben geboekt op het gebied van de economische criteria. Een verklaring hierover is aan de ER van Nice toegezonden.
Naar aanleiding van deze Ecofin-bespreking heeft de Ecofin besloten
een dialoog te starten met de kandidaat-lidstaten met als doel deze
landen te helpen bij hun economische integratieproces naar
EU-toetreding. Bovendien zullen de nieuwe lidstaten bij toetreding
volledig gaan meedraaien in de economische beleidscoördinatie
procedures (o.a. het Stabiliteit- en Groeipact en de Globale
Richtsnoeren). Het is belangrijk dat dit proces goed wordt voorbereid.
Door reeds nu een dialoog te starten wordt de samenwerking en de
uitwisseling van informatie tussen de huidige en de toekomstige
lidstaten reeds vóór de toetreding verder versterkt. Landen kunnen in
een vorm van pre-toetredings multilateraal toezicht reeds ervaring op
doen met het proces van peer pressure, review en benchmarking: de
wijze waarop men elkaar in de EU de maat meet.
De Commissie zal ten behoeve van de dialoog jaarlijkse rapporten over
de economische en financiële situatie opstellen. Tevens zullen de door
de kandidaat-lidstaten te schrijven Pre-accession Economic Programs
(voorlopers van de convergentieprogramma) en de Regular Reports van de
Commissie tijdens de dialoog aan bod komen. Tijdens de informele
Ecofin van Malmö, van 20-22 april jl, heeft een eerste bijeenkomst met
de kandidaat-lidstaten plaatsgevonden. Het reeds aan de Kamer
toegezonden verslag van deze bijeenkomst geeft een overzicht van
hetgeen daar is besproken.
- o -