http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=415303
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof 4 Den Haag Directie Integratie Europa Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 17 mei 2001 Auteur Joost Klarenbeek
Kenmerk DIE-274/01 Telefoon 070-348 6212
Blad /1 Fax 070-348 6381
Bijlage(n) 1
Betreft Notitie inzake het Vrij Verkeer van Personen in het
EU-Uitbreidingsproces
Zeer geachte Voorzitter,
Bijgaand bieden wij u, mede namens de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, een notitie aan betreffende het Vrij Verkeer van Personen
in het EU-Uitbreidingsproces. Deze notitie bevat een uiteenzetting van
Nederlandse uitgangspunten, een samenvatting van het relevante voorstel van
de Europese Commissie en een Nederlandse standpuntbepaling ten aanzien van
dit actuele hoofdstuk in de toetredingsonderhandelingen.
De Minister van Buitenlandse Zaken
De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken
Regeringsnotitie 'Vrij verkeer van personen in het EU-uitbreidingsproces'
Inleiding
De Europese Raad van Nice heeft zijn goedkeuring gehecht aan een werkschema
voor de toetredingsonderhandelingen, de zogenaamde road map. Op basis van
dit werkschema is nu ook het onderhandelingshoofdstuk inzake vrij verkeer
van personen aan de orde. Er wordt naar gestreefd om dit hoofdstuk nog
gedurende het Zweedse voorzitterschap af te sluiten met de meestgevorderde
toetreders.
Het vrij personenverkeer is een van de vier fundamentele vrijheden van de
interne markt. Met uitzondering van Malta heeft geen van de
kandidaatlidstaten hier om een overgangsregeling gevraagd. Integendeel, zij
gaan er van uit dat het acquis communautaire ook op dit terrein meteen na
toetreding onverkort wordt toegepast. Dat wil dus zeggen dat met de
toetreding een einde komt aan de belangrijkste nu nog bestaande beperking
ten aanzien van het vrij personenverkeer, te weten het vrij verkeer van
werknemers
. De nieuwe lidstaten verwachten dat hun werknemers meteen volwaardig kunnen
meedraaien in het vrije verkeer binnen een uitgebreide Unie.
Het is nu aan de lidstaten van de EU om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen. Binnen de EU kent het vrije werknemersverkeer bijzondere gevoeligheden. Bondskanselier Schröder heeft concrete voorstellen gedaan voor een overgangsperiode van tenminste zeven jaar na toetreding, waarin nog geen volledig vrij werknemersverkeer zal bestaan. Ook Oostenrijk volgt een dergelijke lijn. De kandidaat-lidstaten zijn unaniem in hun zeer expliciete afwijzing van enige overgangstermijn; Zij vrezen voor ondermijning van hun publieke draagvlak voor de uitbreiding wanneer deelname aan het vrije werknemersverkeer hen enige tijd zou worden onthouden.
Op 11 april jl. heeft de Europese Commissie een voorstel uitgebracht met
elementen voor een gemeenschappelijk standpunt.
Hieronder volgt een uiteenzetting van de Nederlandse uitgangspunten, een
samenvatting van het Commissievoorstel van 11 april jl., en tenslotte een
Nederlandse standpuntbepaling op basis van dit voorstel.
Nederlandse uitgangspunten
In de notitie 'Stappen naar Toetreding' (november 2000) heeft de Regering
aangegeven dat voor Nederland met de huidige inzichten geen aanleiding is te
pleiten voor (ruime) overgangstermijnen . De gevolgen van de uitbreiding
voor de arbeidsmigratie vanuit de nieuwe lidstaten naar Nederland zullen
beperkt zijn, zoals voor de EU-15 als geheel. Dit blijkt uit recent
wetenschappelijk onderzoek en sluit ook aan bij de ervaring met de eerdere
uitbreidingen, zoals met Spanje en Portugal. Ook toen bleek de
oorspronkelijke vrees voor een aanzienlijke uitstroom van arbeidskrachten
achteraf ongegrond.
De implementatie van het sociaal acquis in de kandidaatlidstaten zal voorts
bijdragen aan het voorkomen van migratie. De kandidaatlidstaten streven in
dat verband naar zorg voor een goed functionerende en dynamische
arbeidsmarkt, bescherming van werknemers en een goed sociaal vangnet.
Migratiestromen zullen beperkter zijn al naar gelang de sociaal-economische
situatie in de kandidaatlidstaten beter wordt c.q. de verschillen met de
EU-15 verminderen. De EU kan dit ondersteunen. Daartoe heeft de EU de nodige
instrumenten tot zijn beschikking. De Europese Commissie inventariseert
bovendien, op verzoek van de Europese raad van Nice, de mogelijkheden van
een beleid voor de grensregio's, aan beide zijden van de grens.
Gecontroleerde arbeidsmigratiestromen kunnen juist bijdragen aan het
verhelpen van bepaalde vacatureknelpunten op de Nederlandse markt, die
gezien de vergrijzing een meer structureel karakter kunnen krijgen. Te
denken valt hierbij vooral aan knelpunten bij technische beroepen. Niettemin
lijkt het wel raadzaam om bij de uitbreiding van het vrije personenverkeer
(tijdelijk) de mogelijkheid van vrijwaringsmaatregelen in te bouwen, voor
het geval onverhoopt toch onevenwichtige arbeidsmigratiestromen mochten
ontstaan.
Van belang voor Nederland is in dit verband het SER-advies
'Arbeidsmobiliteit in de EU' van 16 februari jl. De SER is van mening dat
vrij werknemersverkeer met de kandidaatlidstaten welvaartverhogend kan
werken en nauwelijks effecten zal hebben op de arbeidsmarkt. Dat geldt
temeer voor Nederland, dat immers naar verwachting slechts een klein deel
van de mogelijke immigratiestromen zal ontvangen. Binnen de SER gaven zowel
werkgevers als werknemers te kennen dat overgangstermijnen voor het vrije
werknemersverkeer ongewenst zijn.
Op basis van het gestelde adviseert de SER bovendien om in het kader van de
Wet Arbeid Vreemdelingen aanbod vanuit Midden-Europa in de preaccessiefase
als prioriteitsgenietend aanbod uit niet EU-landen te beschouwen. Dit
betekent dat, indien werknemers niet kunnen worden aangetrokken binnen de
Europese Economische Ruimte (EER), werkgevers gehouden zijn bij het
aanvragen van een tewerkstellingsvergunning voor personeel van buiten de
EER, prioriteit te geven aan aanbod uit Midden- en Oost-Europese landen. Een
werkvergunning blijft overigens nodig.
Met dit SER-voorstel zou een geleidelijke overgang bewerkstelligd kunnen
worden naar het moment waarop het vrij verkeer van werknemers op de
toetreders van toepassing zal zijn. Daarnaast biedt het SER-voorstel de
mogelijkheid om een inschatting te maken van instroom van werknemers uit de
toetredende landen. Bovendien verschaft het nader inzicht in de match van
het potentieel aan arbeidskrachten in de kandidaatlidstaten met behoeftes
hier in Nederland. Dergelijk preaccessiebeleid heeft tenslotte directe
relevantie voor de huidige knelpunten op de arbeidsmarkt. Nederland heeft
dit voorstel van de SER in het overleg in Brussel ingebracht. Het is zowel
door de Commissie als door een aantal lidstaten zeer positief ontvangen.
Het Commissievoorstel
Tijdens verkennende besprekingen in Raadskader gedurende de afgelopen twee
maanden zijn vijf opties voor een regeling met betrekking tot het vrij
verkeer van werknemers na toetreding naar voren gekomen:
1. Volledig vrij verkeer, zonder overgangstermijn;
2. Vrij verkeer, met gelegenheid tot vrijwaring;
3. Een flexibel systeem van overgangstermijnen;
4. Een quotasysteem;
5. Volledige uitsluiting van de nieuwe lidstaten gedurende een bepaalde
periode.
Optie 1 kreeg van enkele lidstaten steun. Een meerderheid van delegaties -
waaronder ook Nederland - sprak een voorkeur uit voor optie 2. Enkele
delegaties -Duitsland en Oostenrijk - stelden met minder dan optie 3 geen
genoegen te kunnen nemen. Een meerderheid van delegaties bleek in dit licht
bereid elementen van optie 3 te overwegen. Optie 4 en 5 kregen geen enkele
steun.
Mede op basis van deze besprekingen heeft de Commissie vervolgens op 11
april een voorstel gepresenteerd voor een gemeenschappelijk standpunt .
De Commissie stelt een flexibele overgangsperiode voor t.a.v. alle kandidaatlidstaten, behalve Cyprus en Malta (die geen grenzen met lidstaten gemeen hebben en die geen bedreiging kunnen vormen voor de EU-arbeidsmarkt).
Deze overgangsperiode duurt 5 jaar, waarin de nationale regelgeving in de
huidige lidstaten onverkort van kracht blijft; individuele lidstaten kunnen
uiteraard door hun nationale beleid zelf de arbeidsmarkt zover openstellen
als zij willen. In geen geval mogen lidstaten nieuwe beperkingen
introduceren ten aanzien van onderdanen van nieuwe lidstaten die legaal in
de EU werken of werkzoekend zijn.
Na uiterlijk 2 jaar zal een automatische herziening plaatsvinden op basis
van een feitenrapport van de Commissie. De Raad, uiteraard met inbegrip van
de nieuwe lidstaten, besluit op basis van dit rapport en na raadpleging van
het Europees Parlement met unanimiteit of de overgangsperiode kan worden
bekort of opgeheven, al dan niet met behoud van vrijwaringsmaatregelen.
Expliciet wordt de mogelijkheid opengelaten dat de Raad besluit het acquis
reeds in een zo groot mogelijk deel van de Unie in werking te laten treden,
terwijl de overgangsperiode in het overige deel blijft doorlopen. Hierna
heeft elke (ook: nieuwe) lidstaat het recht nogmaals een herziening te
vragen, die dan volgens hetzelfde mechanisme functioneert.
Na de overgangsperiode van 5 jaar loop de overgangsperiode definitief af en
komt het vrije personenverkeer in de gehele EU tot stand. Wel behoudt
iedere lidstaat, indien sprake is van serieuze verstoring van zijn
arbeidsmarkt, het recht nationale restricties te handhaven gedurende een
periode van maximaal nog eens 2 jaar. De Commissie onderzoekt (in het kader
van haar algehele jaarlijkse rapportage) in hoeverre van dergelijke serieuze
verstoringen sprake is. Uitdrukkelijk is aangegeven dat (nieuwe) lidstaten
die door een dergelijke verlenging worden getroffen het recht behouden zich
te wenden tot het Hof van Justititie, indien zij het niet eens zijn met een
dergelijke handhaving van nationale beperkingen.
In dit kader moet worden vermeld dat er onderhandelingspartijen zijn die een
verbinding leggen tussen oplossing van dit hoofdstuk en voortgang in andere
delen van het onderhandelingsproces. Zo wordt soms gerefereerd aan de
desiderata van kandidaatlidstaten m.b.t. het hoofdstuk vrij verkeer van
kapitaal (overgangstermijn aankoop van landbouwgrond en tweede huizen), die
immers ook een van de vier basisvrijheden zouden aantasten. Ook is niet
onrelevant dat Spanje juist nu zijn wensen op tafel heeft gelegd m.b.t.
regionaal beleid en structuurfondsen. De Regering is van mening dat
onderhandelingshoofdstukken in principe op hun eigen merites moeten worden
beoordeeld, en dat eventuele verbindingen met andere hoofdstukken louter op
inhoudelijke gronden kunnen worden gelegd.
Nederlandse standpuntbepaling
Nederland streeft naar spoedige normalisering van het werknemersverkeer met
de kandidaat lidstaten. Dat proces kan op nationale basis reeds in de
pretoetredingsfase beginnen. De Regering streeft in dit verband reeds in de
pretoetredingsfase naar aanpassing van de Wet Arbeid Vreemdelingen langs de
lijnen van het SER-voorstel.
Nederland zal bovendien actief blijven pleiten voor een EU-breed
toetredingsbeleid langs deze lijn, met een evaluatie van migratiestromen.
Niet alleen komt een dergelijke regeling tegemoet aan de wensen van de
toetreders en de (Nederlandse) arbeidsmarkt, het biedt ook een uitstekende
mogelijkheid om reeds voor toetreding inzicht te krijgen in omvang en
samenstelling van arbeidsmigratiestromen uit Midden- en Oost-Europa.
Wat betreft de overgangsregeling na de toetreding van nieuwe lidstaten heeft
Nederland een uitgesproken voorkeur voor een communautair regime op basis
van volledige toepassing van het vrij personenverkeer, met de mogelijkheid
van vrijwaringsmaatregelen (de eerder genoemde optie 2). Deze optie sluit
het beste aan bij de Nederlandse visie op de uitbreiding, en geeft het
juiste signaal aan de kandidaatlidstaten. Het vrij verkeer van werknemers
behoort tot de basisvrijheden van de interne markt en dient derhalve zo
spoedig mogelijk geëffectueerd te worden. Bovendien komt dit ten goede aan
de economische ontwikkeling in de kandidaatlidstaten en is het een
belangrijk signaal naar de burgers aldaar.
Wetenschappelijke studies onderbouwen dit standpunt. Dezelfde studies geven
echter aan dat er regio's zullen zijn die meer dan gemiddeld de impact van
het vrije personenverkeer zullen voelen. Het gaat hier vooral om (delen van)
Duitsland en Oostenrijk. Voor deze landen is een overgangsregeling ook
vanuit politiek oogpunt onontkoombaar. Hiervoor mag Nederland de ogen niet
sluiten: voor deze gebieden dient een passende regeling te worden getroffen,
zoals ook reeds in 'Stappen naar Toetreding' werd aangegeven.
De voorstellen van de Commissie vormen nu het uitgangspunt van de
besprekingen. Nederland blijft van oordeel dat een overgangstermijn niet
nodig is en zal dit standpunt actief blijven uitdragen. Mocht evenwel
blijken dat een overgangsregeling politiek onvermijdelijk is - als gevolg
van de positie van de lidstaten waarvoor de problematiek het meest
omvangrijk is - dan komen wat Nederland betreft de voorstellen van de
Commissie in beeld.
Nederland zal het in dit geval absoluut daartoe willen leiden dat een
overgangsregeling zoals voorgesteld door de Commissie inderdaad reeds na
uiterlijk twee jaar kan worden herzien en - tenminste wat Nederland betreft
- opgeheven. Daarbij geldt dat heldere criteria en cijfermateriaal een
oordeel van de Raad mogelijk moeten maken. Nederland is van mening dat dit
oordeel niet kan stuiten op het verzet van een kleine minderheid van
lidstaten, dus met gekwalificeerde meerderheid aangenomen moet worden.
Nederland zal bovendien vasthouden aan het recht van individuele lidstaten
om reeds sneller vrij werknemersverkeer toe te staan. Nederland zal
gedurende een eventuele overgangsperiode tenminste de door de SER
voorgestane lijn volgen, waarbij arbeidsaanbod uit de nieuwe lidstaten na
toetreding de status van prioriteitsgenietend aanbod boven aanbod uit derde
landen houdt. De Regering blijft er naar streven dat zo spoedig mogelijk een
situatie tot stand komt waarbij in Nederland sprake is van vrij verkeer voor
werknemers uit de nieuwe lidstaten, met behoud van de mogelijkheid van
vrijwaringsmaatregelen.
Inmiddels heeft het Zweedse voorzitterschap op 8 mei jl. een aangepast
voorstel gecirculeerd. Ook in dit voorstel is sprake van een
overgangstermijn, met een herziening na twee jaar op basis van een rapport
van de Commissie. Vervolgens treedt het acquis automatisch in werking,
tenzij individuele lidstaten de Commisie notificeren dat zij willen
continueren met nationale maatregelen. Er is zo dus geen raadsbesluit meer
nodig voor opheffing of inkorting van de overgangstermijn. Na totaal vijf
jaar treedt het acquis andermaal automatisch in werking, tenzij lidstaten de
Commissie notificeren dat zij vanwege serieuze verstoring van de
arbeidsmarkt nog eens maximaal twee jaar met nationale maatregelen
continueren. Zolang er lidstaten zijn die restricties handhaven (dus
maximaal zeven jaar) mogen andere lidstaten vrijwaringsmaatregelen
aanhouden. Gelet op de in deze notitie genoemde overwegingen verdient deze
opzet de voorkeur boven het voorstel van de Commissie.
In de Algemene Raad van 14 mei kreeg deze benadering van het Voorzitterschap brede steun. Wel waren er nog enkele technische problemen, bijvoorbeeld over de effecten van een dergelijke regeling voor het Vrije Dienstenverkeer. Bovendien speelde de eerdergenoemde koppeling die door sommige lidstaten wordt gelegd met andere hoofdstukken, in het overleg een belangrijke rol. Het moet evenwel mogelijk zijn om zo tot een flexibele oplossing te komen, waarbij het regime in de Gemeenschap gedurende de overgangsperiode specifiek wordt toegespitst op de sociaal-economische situatie in het betreffende land of regio. Op deze basis kan voldoende rekening worden gehouden met de gerechtvaardigde verwachtingen van de toetreders, de situatie op de EU-arbeidsmarkt en gevoelens van onbehagen in de grensregio's.
Kenmerk
Blad /1
===